Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León núm 827 del 2013

Resumen

proyecto de decreto por el que se adapta la normativa de prevención de riesgos laborales a la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y sus Organismos Autónomos.

Asunto:

Reglamentos ejecutivos

Contestacion

1

Sr. Amilivia González, Presidente

Sr. Rey Martínez, Consejero

Sr. Velasco Rodríguez, Consejero y

Ponente

Sr. Nalda García, Consejero

Sr. Sobrini Lacruz, Secretario

La Sección Primera del Consejo

Consultivo de Castilla y León,

reunida en Zamora el día 19 de

diciembre de 2013, ha examinado

el proyecto de decreto por el que se

adapta la normativa de prevención

de riesgos laborales a la Administración

General de la Comunidad de

Castilla y León y sus Organismos

Autónomos , y a la vista del mismo

y tal como corresponde a sus

competencias, emite, por unanimidad

, el siguiente

DICTAMEN

I

ANTECEDENTES DE HECHO

El día 28 de noviembre de 2013 tuvo entrada en este Consejo Consultivo

la solicitud de dictamen preceptivo sobre el proyecto de decreto por el que se

adapta la normativa de prevención de riesgos laborales a la Administración

General de la Comunidad de Castilla y León y sus Organismos Autónomos.

Examinada la solicitud y admitida a trámite con fecha 29 de noviembre

de 2013, se procedió a darle entrada en el registro específico de expedientes

del Consejo con el número de referencia 827/2013, iniciándose el cómputo del

plazo para la emisión del dictamen. Turnado por el Sr. Presidente del Consejo,

correspondió su ponencia al Consejero Sr. Velasco Rodríguez.

Primero.- El proyecto.

El proyecto de decreto sometido a consulta consta de un preámbulo,

doce artículos, una disposición adicional, una disposición derogatoria y tres

disposiciones finales.

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El objeto del proyecto de decreto es la adaptación de la Ley 31/1995, de

8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, y sus normas de

desarrollo, así como del Reglamento de los Servicios de Prevención, a la

Administración General de la Comunidad de Castilla y León y sus Organismos

Autónomos, aprobado por el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero.

La disposición adicional cuarta del Real Decreto 39/1997, de 17 de

enero, dispone que ?1. En el ámbito de las Administraciones públicas, la

organización de los recursos necesarios para el desarrollo de las actividades

preventivas y la definición de las funciones y niveles de cualificación del

personal que las lleve a cabo se realizará en los términos que se regulen en la

normativa específica que al efecto se dicte, de conformidad con lo dispuesto en

el artículo 31, apartado 1, y en la disposición adicional tercera de la Ley de

Prevención de Riesgos Laborales, y en la disposición adicional primera de este

Reglamento, previa consulta con las organizaciones sindicales más

representativas, en los términos señalados en la Ley 7/1990, de 19 de julio,

sobre negociación colectiva y participación en la determinación de las

condiciones de trabajo de los empleados públicos.

»En defecto de la citada normativa específica, resultará de

aplicación lo dispuesto en este Reglamento?.

Por lo tanto, este proyecto se dicta en virtud de lo dispuesto en los

citados preceptos.

El preámbulo, tras una larga enumeración de la normativa en materia de

prevención de riesgos laborales, expresa que el objeto del proyecto de decreto

es adaptar la regulación de dicha materia a las modificaciones que se han

producido en la normativa general que las disciplina, que han de ser

trasladadas al ámbito de la Administración Autonómica.

El articulado de la norma proyectada tiene el siguiente contenido:

El artículo 1 determina el objeto del decreto.

El artículo 2 establece el ámbito de aplicación.

3

El artículo 3 se refiere a la integración de la actividad preventiva y en

concreto al Plan de Prevención de Riesgos Laborales.

El artículo 4 hace referencia a la participación y representación.

El artículo 5 regula los Delegados de Prevención.

El artículo 6 se refiere a los Comités de Seguridad y Salud.

El artículo 7 alude a la Comisión Técnica de Prevención de Riesgos

Laborales.

El artículo 8 se refiere a los Recursos del sistema preventivo.

El artículo 9 establece la regulación de los Servicios de Prevención

Propios.

El artículo 10 regula los Servicios de Prevención ajenos.

El artículo 11 determina las competencias de la Consejería que asume las

funciones de prevención de riesgos laborales de los empleados públicos de la

Administración General de la Comunidad de Castilla y León y sus Organismos

Autónomos.

El artículo 12 se refiere a los instrumentos de control.

La disposición adicional establece la colaboración con los servicios de

prevención propios de la Comunidad del personal sanitario que, bajo la

dependencia orgánica de la Consejería u Organismos Autónomos, lleve a cabo

actividades asistenciales y preventivas para los empleados públicos de la

Administración de la Comunidad de Castilla y León.

La disposición derogatoria dispone la derogación expresa del Decreto

143/2000 de 29 de junio, de adaptación de la legislación de prevención de

riesgos laborales a la Comunidad de Castilla y León, modificado por el Decreto

44/2005, de 2 de junio, y una derogación tácita de las disposiciones de igual o

inferior rango que se opongan a lo dispuesto en la norma proyectada.

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La disposición final primera se refiere a la normativa de aplicación.

La disposición final segunda faculta al titular de la Consejería competente

en materia de prevención de riesgos laborales de los empleados públicos para

dictar cuantas disposiciones y resoluciones sean necesarias para el desarrollo y

ejecución del presente decreto.

La disposición final tercera establece la entrada en vigor del decreto al

mes de su publicación en el Boletín Oficial de Castilla y León.

Segundo.- El expediente remitido.

En el expediente que acompaña al proyecto de decreto, además de un

índice de documentos que lo conforma, figuran los siguientes:

- Texto del primer borrador del proyecto de decreto por el que se

adapta la normativa de prevención de riesgos laborales a la Administración

General de la Comunidad de Castilla y León y sus Organismos Autónomos y su

Memoria de 19 de abril de 2013 remitidos, dentro del trámite de audiencia, a

las Consejerías, Delegaciones Territoriales y Organizaciones Sindicales.

- Observaciones efectuadas en este trámite por la Consejería de

Economía y Empelo, la Gerencia Regional de Salud, la Gerencia Regional de

Servicios Sociales, la Delegación Territorial de León y las siguientes

organizaciones sindicales: CCOO, UGT, SATSE y CSI-F.

- Texto del borrador del proyecto de decreto y su Memoria

remitidos a las Consejerías para la realización de las observaciones y

sugerencias que estimaran oportunas.

- Alegaciones efectuadas por las Consejerías de Sanidad, Familia e

Igualdad de Oportunidades y Economía y Empleo.

- Certificado de la Secretaria General de la Mesa de Negociación

de los Empleados Públicos de 26 de julio de 2013.

- Certificado de la Secretaria del Comité Intercentros de Seguridad

y Salud de 11 de septiembre de 2013.

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- Texto del borrador del proyecto de decreto y su Memoria

sometidos a informe de la Asesoría Jurídica de la Consejería de Hacienda.

- Informe de la Asesoría Jurídica de la Consejería de Hacienda de

19 de septiembre de 2013.

- Certificado de la Secretaria del Consejo de la Función Pública de

27 de diciembre de 2013, sobre el informe favorable de dicho órgano al

presente proyecto de decreto.

- Informe de la Dirección General de Presupuestos y Estadística de

la Consejería de Hacienda de 19 de noviembre de 2013, favorable al proyecto

de decreto.

- Informe del Secretario General de la Consejería de Hacienda de

25 de noviembre de 2013.

- Texto del proyecto de decreto de 27 de septiembre de 2013 que

se somete a dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León.

En tal estado de tramitación, se dispuso la remisión del expediente al

Consejo Consultivo de Castilla y León para que emitiera dictamen.

II

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

1ª.- Competencia del Consejo Consultivo de Castilla y León.

La Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo Consultivo de

Castilla y León, califica en su artículo 4.1.d) como preceptiva la consulta en el

procedimiento de elaboración de reglamentos o disposiciones de carácter

general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones.

En el presente caso, corresponde la competencia para emitir el dictamen

solicitado a la Sección Primera, según lo establecido en el apartado tercero, 1.a)

del Acuerdo de 31 de mayo de 2012, del Pleno del Consejo, por el que se

determina la composición y competencias de las Secciones.

6

2ª.- Contenido del expediente y procedimiento de elaboración.

El artículo 53.1 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo dispone

que las solicitudes de dictamen deberán incluir toda la documentación y

antecedentes necesarios para dictaminar sobre las cuestiones consultadas, así

como el borrador, proyecto o propuesta de resolución. A la documentación y

antecedentes se acompañará un índice numerado de documentos.

Para el supuesto de los proyectos de decreto, se entiende como

documentación necesaria la que, de acuerdo con el artículo 76 de la Ley

3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad

Autónoma de Castilla y León, se recoge en el artículo 75.3 de la propia Ley.

Conforme a dicho precepto, el proyecto, cuya elaboración se iniciará en la

Consejería competente por razón de la materia, deberá ir acompañado de una

Memoria en la que se incluirán:

a) Un estudio del marco normativo en el que pretende

incorporarse, con expresión de las disposiciones afectadas y la tabla de

vigencias.

b) Los informes y estudios sobre su necesidad y oportunidad.

c) Un estudio económico con referencia al coste a que dará lugar,

en su caso, así como a su financiación.

d) Un informe de evaluación del impacto de género.

e) La expresión de haber dado el trámite de audiencia, cuando

fuere preciso, y efectuado las consultas preceptivas.

f) Informe motivado de las razones imperiosas de interés general

que determinen el efecto desestimatorio del silencio administrativo.

g) De establecerse un régimen de autorización para el acceso o

ejercicio de una actividad de servicios, motivación suficiente sobre la

concurrencia de las condiciones de no discriminación, necesidad y

proporcionalidad, así como, en su caso, de la concurrencia de estas mismas

condiciones en relación con los requisitos previstos en el artículo 11.1 o en el

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artículo 12.2 ambos de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre sobre el libre

acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

El artículo 75.4 exige, además, que el proyecto se envíe a las restantes

Consejerías para su estudio, se informe por los servicios jurídicos de la Comunidad

y se someta, con carácter previo a su aprobación por la Junta de Castilla y León,

al examen de los órganos consultivos cuya consulta sea preceptiva.

La observancia del procedimiento de elaboración de las normas

constituye un aspecto de singular importancia si se tiene en cuenta que el

procedimiento, tanto en su vertiente formal como material, opera como una

garantía para la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición de que se

trate.

Al respecto deben considerarse también las previsiones del Decreto

43/2010, de 7 de octubre, por el que se aprueban determinadas medidas de

mejora en la calidad normativa de la Administración de la Comunidad de Castilla

y León, cuyo artículo 2 establece que ?De conformidad con lo dispuesto en los

artículos 5 y 42 de la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los

ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de Castilla

y León y de Gestión Pública, el procedimiento de elaboración de los

anteproyectos de ley y de los proyectos de disposiciones administrativas de

carácter general se inspirará en los principios de actuación de la Administración

Autonómica de eficiencia, economía, simplicidad y participación ciudadana y en

los principios de calidad normativa, necesidad, proporcionalidad, transparencia,

coherencia, accesibilidad y responsabilidad, en los términos en los que estos

principios aparecen definidos en la citada Ley?.

Conforme al artículo 4.1.b) del citado Decreto 43/2010, de 7 de octubre,

?(?) estarán sometidos a la evaluación del impacto normativo los

procedimientos de elaboración de las siguientes disposiciones: los proyectos de

disposiciones administrativas de carácter general que deban ser aprobados por

la Junta de Castilla y León relacionados con la política socioeconómica y que, de

acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3.1.a) de la Ley 13/1990, de 28 de

noviembre, del Consejo Económico y Social, deban ser sometidos

preceptivamente a informe previo de este Órgano?

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El artículo 4.2 concreta el alcance de tal evaluación: ?La evaluación del

impacto normativo habrá de especificar detalladamente la forma en que se han

seguido los principios de calidad normativa y, en particular, el efecto del

cumplimiento de la futura norma en el resto de políticas públicas.

»A tal efecto, contendrá la información necesaria para estimar el

impacto que esa disposición general tendrá sobre sus destinatarios. Por ello,

deberá motivar su necesidad y oportunidad y la valoración de las diferentes

alternativas existentes, tanto normativas como de cualquier otra naturaleza,

para la consecución de los fines que persigue y sus consecuencias jurídicas y

económicas, así como su incidencia desde el punto de vista presupuestario y de

impacto de género. En todo caso, deberá cuantificar las cargas administrativas

que la nueva norma, en su caso, genere a las empresas, utilizando

metodologías de referencia.

»Además de la información sobre las consultas realizadas a los

agentes afectados, podrá incluir cualquier otro extremo que pudiera ser

relevante a criterio del órgano proponente, prestando especial atención a los

impactos sociales, medioambientales y al impacto de igualdad de oportunidades

, no discriminación y accesibilidad de las personas con discapacidad.

»La evaluación de impacto normativo será única, comprendiendo

todas las evaluaciones que la legislación sectorial prevea y se incluirá en la

memoria, formando parte del expediente de tramitación de la norma?.

Estas previsiones encuentran un desarrollo detallado en la Orden

ADM/1835/2010, de 15 de diciembre, por la que se aprueba la Guía

metodológica de mejora de la calidad normativa, en aplicación del Decreto

43/2010, de 7 de octubre.

En el presente caso no es necesario, por el objeto del decreto, que su

procedimiento de elaboración se someta a la evaluación de impacto normativo.

Según se ha expuesto en los antecedentes, se han incorporado al expediente

los informes preceptivos de acuerdo con el artículo 75 de la Ley 3/2001, de 3

de julio (Asesoría Jurídica de la Consejería de Hacienda, Dirección General de

Presupuestos y Estadística de la Consejería de Hacienda, Secretario General de

la Consejería proponente, Mesa de Negociación de los Empleados Públicos,

Comité Intercentros de Seguridad y Salud y Consejo de la Función Pública).

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Cabe concluir, a la vista de la documentación analizada, que el proyecto

de decreto ha sido tramitado con cumplimiento de lo previsto en la normativa

de aplicación.

3ª.- Competencia y rango de la norma proyectada.

El artículo 40.2 de la Constitución dispone: ?Asimismo los poderes

públicos fomentarán una política que garantice la formación y readaptación

profesionales; velarán por la seguridad e higiene en el trabajo y garantizarán el

descanso necesario, mediante limitación de la jornada laboral, las vacaciones

periódicas retribuidas y la promoción de centros adecuados?.

El artículo 13 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, relativo a los

derechos sociales, establece en su apartado 4, ?Derechos Laborales?, que ?(?)

Los trabajadores tienen derecho a formarse y promoverse profesionalmente y a

ejercer sus tareas de modo que se les garantice la salud, la seguridad y la

dignidad?.

La materia de prevención de riesgos laborales se encuadra dentro de la

legislación laboral cuya competencia exclusiva corresponde al Estado, en virtud

de lo establecido en el artículo 149.1.7º de la Constitución, sin perjuicio de su

ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas.

El artículo 76 del Estatuto de Autonomía dispone: ?Corresponde a la

Comunidad de Castilla y León, en los términos que establezcan las leyes y las

normas reglamentarias que en su desarrollo dicte el Estado, la función ejecutiva

en las siguientes materias:

»1º. Empleo y relaciones laborales. Políticas activas de ocupación.

Prevención de riesgos laborales, promoción de la salud y seguridad laboral?.

Como ya se ha señalado anteriormente, el proyecto de decreto tiene por

objeto la adaptación de las normas de la prevención de riesgos laborales a la

Administración de Castilla y León.

La Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales,

dispone en su artículo 3 que tanto esta Ley como sus normas de desarrollo

serán de aplicación al ámbito de las relaciones de carácter administrativo o

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estatutario del personal al servicio de las Administraciones Públicas, con las

peculiaridades que en ellas se establezcan.

La exposición de motivos de la citada Ley señala, como una de sus

principales novedades, que ?se aplicará también en el ámbito de las

Administraciones públicas, razón por la cual la Ley no solamente posee el

carácter de legislación laboral sino que constituye, en sus aspectos

fundamentales, norma básica del régimen estatutario de los funcionarios

públicos, dictada al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª de la

Constitución. Con ello se confirma también la vocación de universalidad de la

Ley, en cuanto dirigida a abordar, de manera global y coherente, el conjunto de

los problemas derivados de los riesgos relacionados con el trabajo, cualquiera

que sea el ámbito en el que el trabajo se preste?.

La disposición adicional tercera de la Ley establece en su apartado 1 que

?Esta Ley, así como las normas reglamentarias que dicte el Gobierno en virtud

de lo establecido en el artículo 6, constituyen legislación laboral, dictada al

amparo del artículo 149.1.7º de la Constitución?. En su apartado 2 establece

cuáles son los artículos que constituyen normas básicas en el sentido previsto

en el artículo 149.1.18º de la Constitución, respecto del personal civil con

relación de carácter administrativo o estatutario al servicio de las

Administraciones públicas, en los términos en que se aplique la presente Ley.

Según la disposición adicional cuarta del Real Decreto 39/1997, de 17 de

enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención en

el ámbito de las Administraciones públicas, la organización de los recursos

necesarios para el desarrollo de las actividades preventivas y la definición de las

funciones y niveles de cualificación del personal que las lleve a cabo se realizará

en los términos que se regulen en la normativa específica que al efecto se

dicte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31, apartado 1, y en la

disposición adicional tercera de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, así

como en la disposición adicional primera de este Reglamento, previa consulta

con las organizaciones sindicales más representativas, en los términos

señalados en la Ley 7/1990, de 19 de julio. En defecto de normas específicas,

declara la aplicación del Reglamento y excluye las obligaciones en materia de

auditorias contenidas en su Capítulo V.

11

La habilitación a la Administración General de la Comunidad de Castilla y

León y sus Organismos Autónomos para la organización de los recursos

necesarios para la realización de actividades preventivas y la definición de las

funciones y medios de cualificación del personal que las desempeñe, viene

determinada por los preceptos referidos, siempre y en todo caso, respetando

todas las normas básicas estatales sobre la materia contenidas tanto en la ley

31/1995 como en el Reglamento de los Servicios de Prevención.

Así pues, corresponde al titular de la Consejería competente la función

de propuesta de las normas de desarrollo necesarias en esta materia (artículo

26.1.d de la Ley 3/2001, de 3 de julio), así como la función ejecutiva de control

del cumplimiento (artículo 26.1.f de la misma Ley).

En suma, existe suficiente potestad reglamentaria para promulgar la

norma propuesta.

En ejercicio de la función de propuesta referida, la Consejería de

Hacienda ha elaborado el presente proyecto de decreto, cuyo texto le merece al

Consejo las observaciones que a continuación se desarrollan.

4ª.- Observaciones en cuanto al fondo.

Consideraciones generales.

A) Límites competenciales.

El carácter de la materia sobre la que versa el proyecto de decreto obliga

a extremar la cautela en orden a la necesidad de que sus previsiones respeten

los límites derivados del reparto competencial existente entre el Estado y

Comunidades Autónomas, pues el Estado detenta una competencia exclusiva en

el ámbito de la legislación laboral (artículo 149.1.7º de la Constitución), en la

que a la Comunidad Autónoma le corresponde únicamente la competencia de

ejecución.

Sobre la aplicación de las medidas de prevención de riesgos laborales

respecto al personal civil con relación de carácter administrativo o estatutario al

servicio de las Administraciones públicas, de conformidad con lo dispuesto en el

artículo 149.1.18º de la Constitución, al Estado le corresponde la competencia

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exclusiva para determinar las ?bases del régimen jurídico de las

Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en

todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas;

(?)?.

Por tanto, en estos últimos ámbitos el anteproyecto habrá de respetar las

?condiciones básicas? establecidas por el legislador estatal, lo cual si bien

representa un límite a su capacidad normativa no la excluye.

B) Reproducción autonómica de las normas estatales.

Cabe señalar por otra parte, que el presente proyecto de decreto

reproduce en algunos preceptos la normativa estatal, como por ejemplo en el

caso de la definición del Plan de Prevención de Riesgos Laborales y las

funciones que se atribuyen a la Junta de Personal, Comités de Empresa,

Delegados de Personal y representantes sindicales.

El Tribunal Constitucional ha señalado en numerosas sentencias que esta

reproducción es válida si con ello no se modifica la legislación básica del Estado,

puesto que la Comunidad Autónoma carece de competencias para ello. Por otra

parte, la Comunidad Autónoma no puede reproducir aquellas normas que

regulan materias sobre las que tiene competencia exclusiva el Estado, como

son las relativas a la expropiación forzosa, la legislación civil y procesal, pues en

caso contrario incurriría en inconstitucionalidad.

En relación con la reproducción autonómica de las normas estatales,

cuando sobre la materia regulada ostentan competencias el Estado y las

Comunidades Autónomas, es preciso tener en cuenta que la normativa

autonómica estaría condicionada al cambio o variación que sufre la norma

estatal; por lo tanto, al variar el contenido de esta normativa, también tendría

que variar en los mismos términos el de la normativa autonómica, so perjuicio

de posible inconstitucionalidad.

El Tribunal Constitucional no ha dejado de advertir sobre los riesgos de

estas prácticas legislativas potencialmente inconstitucionales por inadecuadas al

sistema de fuentes configurado en la Constitución. Así lo hizo respecto de la

reproducción por ley de preceptos constitucionales (Sentencia del Tribunal

Constitucional 76/1983, fundamento jurídico 23); en otros casos en los que

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leyes autonómicas reproducían normas incluidas en la legislación básica del

Estado (Sentencias del Tribunal Constitucional 40/1981 y 26/1982, entre otras

muchas); o, incluso, cuando por ley ordinaria se reiteraban preceptos

contenidos en una ley orgánica. Prácticas todas ellas que pueden mover a la

confusión normativa y conducir a la inconstitucionalidad derivada de la norma,

como ocurre en aquellos supuestos en los que el precepto reproducido pierde

su vigencia o es modificado, manteniéndose vigente, sin embargo, el que lo

reproducía.

Posteriormente, en Sentencias de 25 de marzo y 16 de diciembre de

2004 y de 21 de diciembre de 2005, entre otras, el Tribunal Constitucional

precisa que ?esta proscripción de la reiteración o reproducción de normas (?)

por el legislador autonómico (leges repetitae) no debemos extenderla a

aquellos supuestos en que la reiteración simplemente consiste en incorporar a

la normativa autonómica, ejercida ésta en su ámbito competencial,

determinados preceptos del ordenamiento procesal general con la sola finalidad

de dotar de sentido o inteligibilidad al texto normativo aprobado por el

Parlamento autonómico?.

Siguiendo esta doctrina del Tribunal Constitucional, este Consejo

Consultivo ha expuesto, en numerosas ocasiones, que en aquellos casos en que

pueda considerarse imprescindible la reproducción de textos legales, ha de

garantizarse el pleno respeto y fidelidad a la norma básica, sin amparar en

ningún caso que su reproducción pueda llegar a suponer la modificación o

alteración de esta última.

A continuación se formulan diversas observaciones sobre aspectos

específicos del proyecto de decreto sometido a consulta.

Preámbulo.

Respecto a su preámbulo ha de recordarse que esta parte expositiva ha

de facilitar, con la adecuada concisión, la comprensión del objetivo de la norma,

aludir a sus antecedentes y al título competencial en cuyo ejercicio se dicta y

ayudar a advertir las innovaciones que introduce, con la aclaración de su

contenido, si ello es preciso, para la comprensión del texto.

14

Como ha indicado el Consejo de Estado (Dictamen 4078/1996, de 5 de

diciembre), el preámbulo ?puede cumplir una importante función en la

motivación del ejercicio de una potestad discrecional como es la reglamentaria,

y puede contribuir además al control judicial de los reglamentos que resulta del

art. 106.1 de la Constitución, en especial, desde la perspectiva del principio de

interdicción de la arbitrariedad de los Poderes Públicos consagrado en el art.

9.3 de la Constitución?.

Los preámbulos de las disposiciones generales, cualquiera que sea su

calificación, si bien carecen de valor normativo son elementos a tener en cuenta

en la interpretación de las leyes por el valor que a tal efecto tienen, según

advierte el artículo 3º del Código Civil (Sentencias del Tribunal Constitucional

36/1981 y 150/1990), criterio que ha de ponerse de nuevo de manifiesto. Así,

el preámbulo debe ser expresivo y ha de contribuir a poner de relieve el espíritu

y la finalidad de la disposición respecto a cuanto se regula en su texto

articulado para contribuir a su mejor interpretación y subsiguiente aplicación.

Asimismo, en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005,

por el que se aprueban las directrices de técnica normativa, se señala que ?la

parte expositiva de la disposición cumplirá la función de describir su contenido,

indicando su objeto y finalidad, sus antecedentes y las competencias y

habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta. Si es preciso, resumirá sucintamente el

contenido de la disposición, a fin de lograr una mejor comprensión del texto,

pero no contendrá partes del texto del articulado. Se evitarán las exhortaciones,

las declaraciones didácticas o laudatorias u otras análogas (?).

»En los proyectos de real decreto deberán destacarse en la parte

expositiva los aspectos más relevantes de la tramitación: consultas efectuadas,

principales informes evacuados y, en particular, la audiencia o informe de las

Comunidades Autónomas y entidades locales?.

En el supuesto objeto de dictamen el preámbulo señala que, en

cumplimiento del mandato contenido en la disposición adicional cuarta del Real

Decreto 39/1997, de 17 de enero, se aprobó por esta Comunidad Autónoma el

Decreto 143/2000, de 29 de junio, de adaptación de la prevención de riesgos

laborales a esta Administración, decreto que fue objeto de modificación a través

del Decreto 44/2005 de 2 de junio.

15

El objeto del proyecto de decreto, de acuerdo con el preámbulo, es

adaptar al ámbito de la Comunidad Autónoma las modificaciones que se han

producido en la normativa general de prevención de riesgos laborales.

Se echa de menos, sin embargo, una exposición más exhaustiva del

título competencial en virtud del cual la Comunidad Autónoma dicta la norma,

en una referencia a las habilitaciones que la Constitución concede a los poderes

públicos en materia de prevención de riesgos laborales y en relación con el

personal de carácter administrativo y estatutario que presta servicios en la

Administración Pública, así como el marco de su aplicación en el Estatuto de

Autonomía de Castilla y León.

Por ello también sería aconsejable que, junto a la remisión a la disposición

adicional cuarta del Reglamento de Servicios de Prevención, en la que se

aborda la aplicación de la normativa sobre prevención de riesgos laborales a las

Administraciones Públicas, se hiciera referencia a la disposición adicional

primera, en la que se especifica la naturaleza de la legislación contenida en él y

se concretan los términos de su aplicación al personal civil con relación de

carácter administrativo o estatuario al servicio de las Administraciones Públicas.

Artículo 2.Ámbito de aplicación.

En coherencia con el título del presente proyecto de decreto y con la

redacción de su artículo 1 referente al objeto, debe eliminarse de este artículo 2

la expresión ?con independencia de la naturaleza del vínculo jurídico del

personal a su servicio?. Con ello se acota el ámbito de aplicación al objeto del

decreto que es la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y

sus Organismos Autónomos, que comprende el personal a su servicio. La

expresión que se contiene en este artículo 2 y que este Consejo propone

eliminar supone un ámbito más abierto de aplicación para un futuro pero cuya

redacción no resulta acorde ni con el título ni con el objeto del proyecto de

decreto, tal y como se configura en el artículo 1.

Artículo 3. Integración de la actividad preventiva: Plan de

prevención de riesgos laborales.

Los apartados 2 y 3 de este precepto suponen una reproducción literal de

los apartados 1 y 2 del artículo 2 del Reglamento de los Servicios de Prevención.

16

Sobre la reproducción de normas estatales se realiza la observación

antes recogida en la letra B de las consideraciones generales dentro del

apartado 4º, observaciones en cuanto al fondo, del presente dictamen.

Artículo 5. Delegados de Prevención.

En relación con el apartado 4 de este artículo, sobre las horas

consideradas como tiempo de trabajo efectivo sin imputación al crédito horario,

hay que tener en cuenta -como pone de manifiesto el informe de la Asesoría

Jurídica de la Consejería de Hacienda de 19 de septiembre de 2013- lo que

haya sido previsto y aceptado por las representaciones sindicales, según la

Resolución de 5 de diciembre de 2012, de la Dirección General de Trabajo y

Prevención de Riesgos Laborales, por la que se dispone la inscripción en el

Registro Central de Convenios Colectivos de Trabajo, el depósito y la

publicación del Pacto sobre derechos de representación sindical en al ámbito de

la Administración de la Comunidad de Castilla y León.

Artículo 6. Comités de Seguridad y Salud.

Este Consejo considera que en este artículo convendría hacer constar que

los Delegados de Prevención habrán de formar parte de los Comités de Seguridad

y Salud, tal como dispone el artículo 38 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre.

En el apartado 2 de este artículo se hace referencia a la Viceconsejería o

Dirección General que corresponda. La existencia de las Viceconsejerías en la

organización de la Administración Central de la Comunidad de Castilla y León es

algo coyuntural, ya que pueden no existir.

El artículo 37.1 de la Ley 3/2001 de 3 de julio, referente a los órganos

directivos centrales dispone: ?Bajo la superior dirección del titular de la

Consejería, cada departamento desarrollará sus competencias por medio de los

siguientes órganos directivos centrales:

»a) Viceconsejerías, en su caso.

»b) Secretaría General.

»c) Direcciones Generales.

17

»La existencia de Viceconsejerías y, en su caso, su número tendrá

carácter potestativo?.

Por ello, habida cuenta de que el reglamento se configura como una

norma con carácter de permanencia, debería eliminarse la referencia a las

Viceconsejerías, cuya existencia depende de la estructuración administrativa en

cada momento.

Artículo 9. Servicios de Prevención Propios.

En el apartado 2, letra a), del citado precepto debe hacerse constar, al

igual que se hace en la letra b) del mismo apartado, la cualificación del

personal que lleve a cabo las funciones de prevención. Todo ello de

conformidad con lo establecido en la disposición adicional cuarta del Real

Decreto 39/1997, de 17 de enero.

Artículo 11. Competencias de la Consejería que asume las

funciones de prevención de riesgos laborales de los empleados

públicos de la Administración General de la Comunidad de Castilla y

León y sus Organismos Autónomos.

Se reproduce la misma observación efectuada en este dictamen sobre el

artículo 6 del proyecto de decreto, en relación con la referencia a la Viceconsejería.

Artículo 12. Instrumentos de control.

Este Consejo considera conveniente que se haga constar en este

precepto que el control de los servicios de prevención de riesgos se llevará a

cabo una vez finalizado el proceso de evaluación de riesgos.

Cabe señalar que la redacción del apartado 1 es algo confusa, pues ha

de distinguirse entre la eficacia de los servicios de prevención de riesgos que

dependerá, en gran medida, de la acción que desarrollen al respecto los

diferentes servicios de prevención, de la evaluación de los servicios, que se

configura como un medio que permitirá dar información acerca de la eficacia

con la que los servicios actúan.

Con otras palabras, la eficacia se refiere a los servicios, mientras que la

evaluación es el medio de información de esa eficacia.

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La realización de las evaluaciones debe efectuarse por personal

especializado con la debida formación, que en todo caso debe ser distinto del

personal que realiza las funciones de los servicios de prevención para evitar que

la evaluación se convierta en una autoevaluación y pierda la finalidad que con

ella se persigue, no resulte imparcial y oculte información sobre la eficacia o no

del servicio de prevención lo que redunda en una pérdida de su utilidad.

5ª.- Correcciones lingüísticas y gramaticales.

De acuerdo con las directrices de técnica normativa, aprobadas por

Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, debería restringirse el

uso de mayúsculas lo máximo posible y procurar una utilización adecuada de

los signos de puntuación.

III

CONCLUSIONES

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla y León

informa:

Consideradas las observaciones formuladas, puede elevarse a la Junta de

Castilla y León para su aprobación el proyecto de decreto por el que se adapta

la normativa de prevención de riesgos laborales a la Administración General de

la Comunidad de Castilla y León y sus Organismos Autónomos.

No obstante, V.E. resolverá lo que estime más acertado.