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Última revisión
01/01/2011
Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León núm 671 del 2011
Relacionados:
Órgano: Consejo Consultivo de Castilla y León
Fecha: 01/01/2011
Num. Resolución: 671/2011
Resumen
Breve reseña:
proyecto de decreto por el que se regula la intervención administrativa en materia de menores infractores y la organización y funcionamiento de los servicios administrativos y de los centros específicos para la ejecución de medidas impuestas de conformidad con la legislación reguladora de la responsabilidad penal de los menores.
Asunto:
reglamentos ejecutivos
Contestacion
Sr. Amilivia González, Presidente
Sr. Estella Hoyos, Consejero y
Ponente
Sr. Fernández Costales, Consejero
Sr. Pérez Solano, Consejero
Sr. Madrid López, Consejero
Sr. Nalda García, Consejero
Sr. Sobrini Lacruz, Secretario
DICTAMEN
I
ANTECEDENTES DE HECHO
El día 19 de mayo de 2011 tuvo entrada en este Consejo Consultivo la
solicitud de dictamen preceptivo sobre el proyecto de decreto por el que se
regula la intervención administrativa en materia de menores infractores y la
organización y funcionamiento de los servicios administrativos y de los centros
específicos para la ejecución de medidas impuestas de conformidad con la
legislación reguladora de la responsabilidad penal de los menores.
Examinada la solicitud y admitida a trámite con fecha 19 de mayo de
2011, se procedió a darle entrada en el registro específico de expedientes del
Consejo con el número de referencia 671/2011, iniciándose el cómputo del
plazo para la emisión del dictamen, previa ampliación de éste, tal como dispone
el artículo 53 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo de Castilla y
León, aprobado por el Decreto 102/2003, de 11 de septiembre. Turnado por el
La Sección Segunda del
Consejo Consultivo de Castilla y
León, reunida en Zamora el día 30
de junio de 2011, ha examinado el
proyecto de decreto por el que se
regula la intervención administrativa
en materia de menores infractores y
la organización y funcionamiento de
los servicios administrativos y de los
centros específicos para la ejecución
de medidas impuestas de conformidad
con la legislación reguladora
de la responsabilidad penal de los
menores, y a la vista del mismo y tal
como corresponde a sus competencias
, emite, por unanimidad, el
siguiente
Sr. Presidente del Consejo, correspondió su ponencia al Consejero Sr. Estella
oyos.
mero.- El proyecto.
sometido a consulta consta de un preámbulo, 46
o capítulos, cuatro disposiciones adicionales, una
posición derogatoria y dos disposiciones finales.
o ?Disposiciones generales?.
- El artículo 1 establece el objeto y ámbito de aplicación del decreto.
- El artículo 2 hace r funciones de la Entidad Pública
de Reforma.
- El artículo ablecer la competencia
rritorial.
- El artículo 9 determina el contenido del expediente personal
del me
- La sección 2ª está dedicada a las actuaciones de apoyo postmedida y de seguimiento.
H
Pri
El proyecto de decreto
artículos distribuidos en cinc
disposición transitoria, una dis
El capítulo I lleva por títul
eferencia a las
3 regula los criterios para est
te
- El artículo 4 está dedicado a la orientación en la intervención.
- El artículo 5 establece los derechos de los menores.
- El artículo 6 regula las obligaciones de los profesionales.
- El artículo 7 se dedica a la participación de otras entidades.
El capítulo II tiene por objeto los procedimientos de actuación.
- La sección 1ª regula la ejecución de medidas judiciales.
- El artículo 8 establece las normas generales.
nor.
2
- El artículo 11 contiene las actuaciones de seguimiento del
proces
l capítulo III contiene la regulación de la organización administrativa.
- El artículo 13 establece la división de funciones en la materia.
de
atención a menores infractores de ámbito provincial.
- El artículo 15 se refiere a las funciones de los servicios de atención
a menores i
El ca s.
centros.
- El artículo 19 establece los principios y criterios generales
- El artículo 20 se refiere a la designación de un centro para
el cumplimiento de
- La s
- El artículo 10 detalla las actuaciones de apoyo post-medida.
o de integración.
- La sección 3ª se refiere a las actuaciones de mediación.
- El artículo 12 regula las actuaciones de mediación.
E
- El artículo 14 regula la dirección y supervisión de los servicios
nfractores de ámbito provincial.
pítulo IV regula los centros específicos para menores infractore
- La sección 1ª contiene las disposiciones generales.
-El artículo 16 regula los centros específicos.
- El artículo 17 se refiere a la titularidad de los
- El artículo 18 clasifica los tipos de centros específicos.
de actuación.
una medida.
ección 2ª contiene la regulación sobre el ?funcionamiento
general de los centros?.
3
ria para
gestión de un centro.
- El artículo 23 se dedica a la atención a los menores
infractores.
nta de Castilla y León?.
tor.
irectores.
órganos colegiados.
- La se
en los
centros colaboradores.
ª regula el ingreso y baja en los centros.
- El artículo 21 establece normas de funcionamiento.
- El artículo 22 reglamenta la documentación necesa
la
- El artículo 24 tiene por objeto los programas de
intervención socio-educativa.
- La sección 3ª se refiere a la ?estructura organizativa de los
centros propios de la Administración de la Ju
- El artículo 25 regula la estructura de los centros.
- El artículo 26 establece las funciones del direc
- El artículo 27 establece las tareas de los subd
- El artículo 28 está dedicado al consejo de dirección.
- El artículo 29 se refiere al equipo técnico del centro.
- El artículo 30 reglamenta el funcionamiento y régimen
jurídico de los
cción 4ª establece la estructura organizativa de los centros
colaboradores.
- El artículo 31 prevé la organización de los centros
colaboradores.
- El artículo 32 se refiere a la potestad disciplinaria
- La sección 5
4
El artículo 34 establece previsiones para la baja de menor
en un centro.
La sección 6ª determina previsiones sobre la autorización e
inscripción d
- El artículo 35 regla la autorización de centros.
El artículo 36 esta destinado a la inscripción registral.
- La sección 7ª se destina a la supervisión y control de centros.
El artículo 37 establece la obligación de someterse a las
actuaciones de sup
de las
actuaciones de supervisión y control.
tablece instrucciones y directrices.
El c
iva.
- El
y coordinación.
- El a
fractores de ámbito provincial.
nistración de
Justicia.
- El artículo 43 regula la cooperación con otros departamentos y
servicios de la Adm
- El artículo 33 reglamenta el ingreso del menor.
-
-
e centros.
-
-
ervisión y control.
- El artículo 38 se dedica al objeto, contenido y forma
-El artículo 39 es
apítulo V regula la cooperación y coordinación institucional e
interadministrat
artículo 40 establece los principios e instrumentos generales
de cooperación
rtículo 41 está dedicado a la colaboración entre los servicios
de atención a menores in
- El artículo 42 determina la colaboración con la Admi
inistración de la Comunidad Autónoma.
5
- El artículo 44 establece la cooperación de las Entidades Locales.
ulo 45 reglamenta la colaboración con las entidades
privadas.
- El artículo 46 prevé la coordinación con las Entidad Públicas de
Reforma de otras C
Las c en
de autorización de los centros colaboradores, el Centro Regional Zambrana, la
inscripción de cen
uncionamiento interno.
La disposici
Por último osiciones
finales, que establecen previsiones para el desarrollo normativo y la entrada en
Segundo.- El expediente remitido.
mpaña al proyecto de decreto, además de un
índice de documentos que lo conforman, figuran los siguientes:
dictamen del Consejo
Consultivo de Castilla y León y siete borradores.
- Sugerencias remitidas por las Consejerías de Hacienda, Medio
Ambiente, Fomento y Administración Autonómica.
Regional de Acción
Social, reunido en sesión de 11 de junio de 2010, informó favorablemente la
presente norm
egional de Atención y Protección a la Infancia de la Comunidad
Autónoma de Castilla y León informó el proyecto.
- El artíc
omunidades Autónomas.
uatro disposiciones adicionales regulan respectivamente el régim
tros de carácter polivalente y la determinación del modelo y
contenido mínimos de las normas de f
ón transitoria única reglamenta la adecuación de los centros
existentes.
cuenta con una disposición derogatoria y dos disp
vigor de la norma.
En el expediente que aco
- Texto del proyecto de decreto sometido a
- Certificado acreditativo de que el Consejo
a.
- Certificado de 13 de diciembre de 2010 acreditativo de que el
Consejo R
6
1.
ría Jurídica de la
onsejería de Familia e Igualdad de Oportunidades.
- Informe del Consejo Económico y Social de 27 de abril de 2011.
- Informe de necesidad y oportunidad.
- Resumen del proceso de elaboración del proyecto.
de la Consejería de Familia e
Igualdad de Oportunidades de 12 de mayo de 2011.
remisión del expediente al
Consejo Consultivo de Castilla y León para que emitiera dictamen.
II
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
ultivo de la Junta y de la
Admin ració
El artíc
a como preceptiva la consulta para el
- Informe favorable del Consejo de Administración de la Gerencia
de Servicios Sociales de 17 de febrero de 201
- Informe de la Dirección General de Presupuestos y Fondos
Comunitarios de 9 de marzo de 2011.
- Informe de 15 de marzo de 2011 de la Aseso
C
- Memoria del proyecto de decreto, que contiene:
- Marco normativo.
- Memoria económico financiera.
- Informe de la Secretaría General
En tal estado de tramitación, se dispuso la
El artículo 33 del Estatuto de Autonomía prevé que el Consejo Consultivo
de Castilla y León es el superior órgano cons
ist n de la Comunidad y encomienda al legislador autonómico la
regulación de su composición y competencias.
ulo 4.1.d) La Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo
Consultivo de Castilla y León, calific
7
supuesto de proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que
se dict en
e caso corresponde a la Sección Segunda la competencia
para e itir e
a), del Acuerdo de 30 de octubre de 2003, del Pleno del Consejo, por el que se
determ a el Secciones.
ª.- C nten o de elaboración
de los reglamentos.
El artículo 51.1 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo,
e, dispone que las
licitudes de dictamen deberán incluir toda la documentación y antecedentes
así como el
orrador, proyecto o propuesta de resolución. A la documentación y
ara el supuesto de los proyectos de decreto se entiende como
docum
munidad de
Castilla y León, se recoge en el artículo 75.3 del citado texto legal.
Contrastada esta documentación, puede afirmarse que el proyecto
cumple formalmente de elaboración de
disposiciones de carácter general. El respeto al procedimiento administrativo
tiene s
ico con eficacia.
s- de los que
no se puede deducir el fundamento ni la causa de los cambios realizados
durant
en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones.
En el present
m l dictamen, según lo establecido en el punto 4º, regla B), apartado
in número, orden, composición y competencias de las
1 o ido del expediente y procedimient
aprobado por el Decreto 102/2003, de 11 de septiembr
so
necesarios para dictaminar sobre las cuestiones consultadas,
b
antecedentes se acompañará un índice numerado de los documentos.
P
entación necesaria la que, de acuerdo con el artículo 76 de la Ley
3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la Co
con las exigencias sustanciales
ingular importancia si se tiene en cuenta que el procedimiento, tanto en
su aspecto formal como material, opera como una garantía para la legalidad,
acierto y oportunidad de las decisiones administrativas que tienen por finalidad
integrarse en el ordenamiento jurídico autonóm
No obstante es necesario realizar un reproche sobre los informes
incorporados al expediente y sobre el trámite de audiencia practicado.
El expediente consta de un conjunto de informes -escueto
e su elaboración (únicamente constan las recomendaciones del Consejo
Económico y Social aceptadas, el resto no están plasmadas en el expediente).
8
Paradójicamente contrasta con el hecho de que se adjunte al expediente hasta
7 borradores del texto más el proyecto de decreto que debe informarse.
La audiencia de los ciudadanos prevista en el artículo 105.a) de la
Constitución se basa en el propio principio democrático, que requiere su
participación en los asuntos públicos de su interés y se configura como una
modal
En cuanto a las entidades colectivas -a través de las cuales se puede oír
a los c
ismo las que la
jurisprudencia constitucional califica de ?asociaciones de configuración legal?,
cuya c
las, por
poner un ejemplo- que las mal llamadas asociaciones voluntarias (porque
volunt
tiende
contenida en las manifestaciones realizadas por los componentes de la entidad
a la q
idad de lo que la doctrina llama participación funcional, ajena a cualquier
tipo de integración en las estructuras administrativas. Conforme a estos
principios constitucionales la participación ciudadana en la elaboración de las
disposiciones administrativas de carácter general no es un trámite facultativo o
de observancia discrecional, sino un trámite fundamental, preceptivo, de
ineludible observancia.
La Constitución da por supuesto que esta participación puede ser directa,
o sea a título personal, y/o a través de una organización o asociación
representativa reconocidas por la ley.
iudadanos- la Constitución se refiere a las organizaciones y asociaciones
reconocidas por la ley, que no pueden confundirse con las entidades que por
ley ostenten la representación de los intereses afectados. Como señala el
Consejo de Estado en la Memoria del año 1993 ?Dentro de este concepto caben
todas las asociaciones legalmente constituidas, tanto si se trata de entidades
corporativas -como los Colegios Profesionales o las Cámaras de Comerciocuanto
de las asociaciones sindicales y empresariales (?); lo m
reación requiere la observancia de requisitos adicionales establecidos en
una normativa específica -como las Federaciones Deportivas Españo
arias son todas) para referirse a las asociaciones ordinarias. Todas ellas
tienen derecho a ser oídas si están debidamente legitimadas?.
Probablemente, por aplicación del principio de economía procedimental,
el trámite de audiencia se ha concedido a entidades en las que, a su vez,
forman parte otras, con la idea de que la voluntad de estas últimas se en
ue se ha concedido el trámite de audiencia. Con ello se está haciendo
referencia al Consejo Regional de Atención y Protección a la Infancia y al
9
Consejo Regional de Acción Social de la Comunidad Autónoma de Castilla y
León, ambos órganos regionales de participación adscritos al órgano o entidad
de la Junta de Castilla y León que ostente la correspondiente competencia. No
obstante, reunidos los Consejos, no se ha informado por escrito de lo allí
tratado, por lo que no es posible conocer los razonamientos y opiniones
particulares allí expresadas ni la voluntad común del órgano, lo que priva de
conocer al detalle el proceso de elaboración de la norma.
y se concedió un plazo de 10 días para
aportar las sugerencias a su contenido que se estimaran adecuadas. No consta,
sin em
Así, en la sesión plenaria de 30 de marzo de 2010 del Consejo Regional
de Atención y Protección a la Infancia se hizo entrega a todos sus componentes
de una copia del proyecto de decreto
bargo, que se formulara observación alguna por escrito.
Por su parte, la Secretaría Permanente del Consejo Regional de Acción
Social de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, reunida el día 11 de junio
de 2010, informó favorablemente un texto del proyecto. No consta tampoco
observación alguna sobre las eventuales opiniones o las posibles discrepancias
expuestas en la reunión.
La adopción de una decisión normativa hace necesario, de un lado, que
el órgano con competencia para aprobarlos tenga en cuenta las diferentes
opciones, las alternativas a la regulación, los informes jurídicos y técnicos sobre
su acomodación al ordenamiento jurídico y las perspectivas de su factibilidad,
esto es, su adecuación a la realidad jurídica, económica y social que trata de
configurar.
La producción de las normas jurídicas ha de sustentarse en una
percepción completa tanto de la realidad social como de las materias objeto de
aquéllas. Sólo a partir de este amplio conocimiento es posible valorar la
suficiencia y adecuación a las normas vigentes, ordenar satisfactoriamente y
con arreglo a criterios de justicia material dicha realidad, encauzarlas en el
ordenamiento jurídico y concebir y elaborar las regulaciones que hayan de
perfeccionarlas o sustituirlas por otras más adecuadas, claras y prácticas.
Por otro lado, le obliga a tener en cuenta la opinión de los destinatarios
del texto normativo, las instituciones que operan sobre la realidad a la que se
10
dirige la norma y a dar audiencia a las personas o entidades representativas de
los sectores sociales afectados directa e indirectamente.
Por ello, debe recordarse que los sucesivos trámites que conforman el
procedimiento legislativo, informes que justifiquen la nueva regulación,
actuaciones para proponer opciones o redacciones alternativas, fases de
discusión de los distintos pareceres, audiencia de especialistas o principales
afectados, etc. deben plasmarse por escrito en el expediente, porque no sólo
están dirigidos a depurar el contenido esencial del proyecto, sino que también
están
, aunque los técnicos que han elaborado el proyecto
hayan podido tener en cuenta las opiniones de otros expertos y de los
Además, aunque el artículo 105.a) de la Constitución, que prevé la
por
r la Administración conocedora del marco normativo en el que se va a
inserta
y que el Real Decreto
1774/2004, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley
Orgán
encaminados a que el órgano con competencia para aprobarlos -que no
se limita a dar el visto bueno al texto presentado- tenga criterios sólidos para
decidir.
En el presente caso
destinatarios de la norma, este Consejo Consultivo -y la Junta de Castilla y
León, que lo debe aprobar- no puede conocer suficientemente las alternativas
de su regulación, su fundamento y su adecuación a la realidad social y jurídica.
Todo ello sin olvidar que uno de los criterios para interpretar el sentido de una
norma son sus antecedentes legislativos (artículo 3.1 del Código Civil).
audiencia a los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y
asociaciones reconocidas por la Ley, no otorga este derecho a las
Administraciones Públicas (Sentencias del Tribunal Supremo de 20 junio de
1996, 29 enero de 1997, y 31 de enero y 3 febrero de 1997, entre otras). En
casos como el presente, por seguridad jurídica tal vez hubiera sido conveniente
conceder trámite de audiencia a la Administración General del Estado, no sólo
para la valoración del contenido material de la propia norma, sino también
se
r. En este sentido en el informe de necesidad contenido en el expediente
administrativo se pone de manifiesto que ?el decreto se ha visto afectado por la
inseguridad jurídica existente en la competencia para el desarrollo de algunas
cuestiones previstas en la Ley Orgánica 5/2000 (?)?,
ica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los
menores, ?está necesitado de una revisión? para adaptarlo a la normativa
vigente.
11
2ª.- Competencia y rango de la norma proyectada.
La Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la
responsabilidad penal de los menores atribuye a las Comunidades Autónomas y
a las Ciudades de Ceuta y Melilla la ejecución de las medidas adoptadas por los
Jueces de Menores a cuyo fin llevarán a cabo, de acuerdo con sus respectivas
norma
e 10 de
oviembre de 2006, al entender que la regulación respeta los principios
constit
s en materia de menores infractores?, la ejecución material de las
medidas impuestas por los Juzgados de Menores en aplicación de la legislación
regula
s de organización, la creación, dirección, organización y gestión de los
servicios, instituciones y programas adecuados para garantizar la correcta
ejecución de las medidas previstas en ella.
En desarrollo de la referida Ley se dictó su Reglamento, aprobado por el
Real Decreto 1774/2004, de 30 de julio. Este Reglamento fue objeto de un
recurso directo desestimado por la Sentencia del Tribunal Supremo d
n
ucionales y legales y que no existe vulneración al principio de jerarquía
normativa.
El artículo 70.1.10º del Estatuto de Autonomía de Castilla y León atribuye
a esta Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de ?Asistencia
social, servicios sociales y desarrollo comunitario. Promoción y atención de las
familias, la infancia, la juventud y los mayores. Prevención, atención e inserción
social de los colectivos afectados por la discapacidad, la dependencia o la
exclusión social. Protección y tutela de menores?.
En estas materias, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 70.2
del Estatuto de Autonomía, corresponden a la Comunidad las potestades
legislativa y reglamentaria y la función ejecutiva, incluida la inspección.
La Ley 14/2002, de 25 de julio, de Promoción, Atención y Protección a la
Infancia en Castilla y León, aborda en el Título IV, bajo la rúbrica ?de las
actuacione
dora de la responsabilidad penal de los menores.
De acuerdo con el artículo 26.1.d) de la citada Ley 3/2001, de 3 de julio,
corresponde a los Consejeros preparar y presentar a la Junta anteproyectos de
ley, proyectos de decreto y propuestas de acuerdos relativos a las cuestiones
12
propias de su Consejería; lo que, puesto en relación con las competencias
señaladas en los párrafos anteriores, deja claro que la competencia para
elaborar el citado proyecto corresponde a la Consejería de Familia e Igualdad
de Oportunidades.
En el mismo sentido, en aplicación de las letras d) y f) del mismo artículo
26.1, corresponde al titular de la Consejería de Familia e Igualdad de
Oportunidades la función de propuesta de las normas de desarrollo necesarias
en esta materia (letra d), así como la función ejecutiva de control del
cumplimiento de la Ley (letra f).
En ejercicio de la función de propuesta referida, la Consejería de Familia
e Igua
as competencias que en esta
ateria corresponden a la Comunidad de Castilla y León.
Preámbulo.
las innovaciones que
introduce, con la aclaración de su contenido -si ello es preciso- para la
compr
Constitución, en especial, desde la perspectiva del principio
de interdicción de la arbitrariedad de los Poderes Públicos consagrado en el
artículo 9.3 de la Constitución?.
ldad de Oportunidades ha elaborado el presente proyecto de decreto.
En consecuencia, el presente proyecto de decreto desarrolla la Ley
14/2002, de 25 de julio; por tanto el rango de la norma (decreto) es el
adecuado, habida cuenta de que se trata de una disposición de carácter general
dictada en desarrollo de una ley, en ejercicio de l
m
3ª.- Observaciones al articulado.
Respecto al preámbulo de la norma proyectada, ha de recordarse que
esta parte expositiva ha de facilitar, con la adecuada concisión, la comprensión
del objetivo de la norma, aludiendo a sus antecedentes y al título competencial
en cuyo ejercicio se dicta, para ayudar a advertir sobre
ensión del texto.
Como ha indicado el Consejo de Estado (Dictamen 4.078/1996, de 5 de
diciembre), el preámbulo ?puede cumplir una importante función en la
motivación del ejercicio de una potestad discrecional como es la reglamentaria,
y puede contribuir además al control judicial de los reglamentos que resulta del
artículo 106.1 de la
13
Los preámbulos de las disposiciones generales, cualquiera que sea su
calificación, si bien carecen de valor normativo, son elementos a tener en
cuenta en la interpretación de las normas por el valor que a tal efecto tienen,
según advierte el artículo 3 del Código Civil (Sentencias del Tribunal
Constitucional 36/1981 y 150/1990). Así, el preámbulo debe expresar y
contrib
jor
interpretación y subsiguiente aplicación.
las competencias y
habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta. Si es preciso, resumirá sucintamente el
conten comprensión del texto,
pero no contendrá partes del texto del articulado. Se evitarán las exhortaciones,
las dec ácticas o laudatorias u otras análogas (?)?. Por otra parte,
en los proyectos de real decreto deberán destacarse en la parte expositiva los
aspect
tante, debería hacerse en él una mención al título
competencial en cuya virtud se dicta, así como a algunos de los principales
aspect
ión administrativa en materia de menores, en
desarrollo del Título IV de la Ley 14/2002, de 25 de julio, de Promoción,
Atenció
uir a poner de relieve el espíritu y la finalidad de la disposición respecto
a cuanto se regula en su texto articulado, para contribuir a su me
Asimismo, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005,
por el que se aprueban las directrices de técnica normativa, señala que ?La
parte expositiva de la disposición cumplirá la función de describir su contenido,
indicando su objeto y finalidad, sus antecedentes y
ido de la disposición, a fin de lograr una mejor
laraciones did
os más relevantes de la tramitación: consultas efectuadas, principales
informes evacuados y, en particular, la audiencia o informe de las Comunidades
Autónomas y entidades locales.
En la norma proyectada, el contenido del preámbulo satisface el mínimo
imprescindible; no obs
os de su regulación y a la justificación, como luego se expondrá, de su
inmediata entrada en vigor.
Artículo 1.- Objeto y ámbito de aplicación.
De acuerdo con este precepto, la norma proyectada tiene por objeto
desarrollar y regular la intervenc
n y Protección a la Infancia en Castilla y León, que corresponden a la
Comunidad de Castilla y León.
14
El apartado 3 dispone que la Comunidad Autónoma de Castilla y León,
como ?Entidad Pública de Reforma? ejercerá las funciones previstas en la
legislación vigente a través de la Consejería competente en la materia.
En primer lugar ha de indicarse que la referencia a la Comunidad
Autóno
artado 3 del artículo 1, el artículo 2 regula las
funciones de la ?Entidad Pública de Reforma?.
ón, la creación, dirección, organización, gestión,
inspección y control de los servicios, instituciones y programas necesarios para
n el presente decreto, y
reta el ejercicio de las siguientes funciones (?)?.
ayúsculas conduce a cierta confusión: El texto
arece indicar el nombre o denominación de un ente público -con personalidad
Llama la atención que el artículo otorgue funciones a esta entidad
abstra
ma de Castilla y León es incorrecta, dado que obviamente se refiere a la
Administración de la Comunidad, por lo que este extremo deberá corregirse.
Por otro lado la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la
responsabilidad penal de los menores, hace referencia a entidad pública de
reforma o de protección del menor -con letra minúscula- y equipara ambos
términos. La presente norma, probablemente con la intención de separar las
tareas de protección del menor de las de reforma, se refiere únicamente a la
segunda de ellas.
Artículo 2.- Funciones de la Entidad Pública de Reforma.
Como continuación del ap
Este precepto establece que ?A los efectos de este decreto y conforme a
lo establecido en la legislación reguladora de la responsabilidad penal de los
menores y en la Ley 14/2002, de 25 de julio, corresponde a la Entidad Pública
de Reforma de Castilla y Le
el desarrollo de las medidas y actuaciones previstas e
de forma conc
No se define en el proyecto qué debe entenderse por ?Entidad Pública de
Reforma?, pero parece que se trata únicamente de un conjunto de funciones
encomendadas a la Junta de Castilla y León (artículo 1.3 del proyecto). No
obstante el empleo de letras m
p
jurídica propia-, cuando únicamente se refiere a una tarea asignada a la
Consejería competente.
cta y no directamente a la Consejería competente. A título de ejemplo, en
la letra g) le encomienda la coordinación y colaboración con ?Entidades Públicas
15
de Reforma? de otras Comunidades Autónomas, lo que genera si cabe todavía
más confusión sobre la personalidad jurídica o naturaleza de esa entidad y
sobre su competencia interlocutoria con otras Administraciones.
Según el Diccionario Panhispánico de Dudas de la Real Academia
Española, se escriben con mayúsculas ?(?) Los sustantivos y adjetivos que
componen el nombre de entidades, organismos, departamentos o divisiones
administrativas, edificios, monumentos, establecimientos públicos, partidos
político pio que
recomiende el uso de letras mayúsculas.
esa terminología a lo largo del
texto normativo, ya que puede dar lugar a la confusión de que existen dos
person
tiva, ?el uso de
mayúsculas deberá restringirse lo máximo posible?.
ubique en Castilla y León, salvo en aquellos supuestos
en que corresponda a otros órganos administrativos por razón de la materia,
(?);
No obstante, el artículo 2.3 de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero,
regula
s, etc.?. En el presente caso no se trata de un nombre pro
No parece demasiado oportuno utilizar
as jurídicas públicas (entidad pública de reforma y entidad pública de
protección) con personalidad jurídica diferenciada a la de la Administración de
Castilla y León, cuando en realidad se hace referencia a la Consejería u
Organismo Autónomo competente.
Por último, según el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de
2005, por el que se aprueban las directrices de técnica norma
En cuanto a las funciones, se enumeran, entre otras, las de ?ejecución
material de las medidas cautelares adoptadas por los Jueces de Menores cuya
sede se ubique en Castilla y León, salvo en aquellos supuestos en que
corresponda a otros órganos administrativos por razón de la materia; (?)
ejecución material de las medidas impuestas en sentencia firme por los Jueces
de Menores cuya sede se
la ejecución del régimen de libertad vigilada y de la actividad
socioeducativa acordadas por los Jueces de Menores cuya sede se ubique en
Castilla y León, en los casos de suspensión de la ejecución del fallo (?), etc. Es
decir, el punto de conexión para el ejercicio de la competencia se sitúa siempre
en la sede del juzgado.
dora de la responsabilidad penal de los menores, señala que ?La
competencia corresponde al Juez de Menores del lugar donde se haya cometido
16
el hecho delictivo, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 20.3 de esta
Ley?, que dispone: ?En los casos en los que los delitos atribuidos al menor
expedientado hubieran sido cometidos en diferentes territorios, la
determinación del órgano judicial competente para el enjuiciamiento de todos
ellos en unidad de expediente, así como de las entidades públicas competentes
para la
a ejecución de las medidas corresponderá a
las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, donde se ubique el
Juzgad
el artículo que se analiza
no es del todo correcto, dado que no se puede hacer descansar el lugar de
ejecuc
ce criterios para determinar la competencia territorial,
para el ejercicio de las funciones previstas en las letras b) a k) del artículo
ejecución de las medidas que se apliquen, se hará teniendo en cuenta el
lugar del domicilio del menor y, subsidiariamente, los criterios expresados en el
artículo 18 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal?.
Por su parte el artículo 45. 2. de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero,
establece como regla general que ?L
o de Menores que haya dictado la sentencia (?).?.
Por ello el criterio competencial establecido en
ión material de las medidas cautelares en el hecho de que el Juzgado de
Menores que las dictó tenga su sede en Castilla y León, cuando será la
resolución judicial, en atención a los referidos criterios y al interés del menor la
que establecerá el lugar de ejecución.
Esta circunstancia está indirectamente prevista en las letras e), g) y h),
para el caso de ejecución material de las medidas acordadas por jueces de
menores cuya sede se encuentre en otra Comunidad Autónoma.
Artículo 3.- Criterios para determinar la competencia territorial.
El artículo estable
anterior. Dispone así ?que se ejercerán por los órganos territoriales
competentes de conformidad con los siguientes criterios: a) Como regla
general, la competencia territorial vendrá inicialmente determinada por el lugar
de residencia del menor (...)?.
El artículo tal y como está redactado parece incompatible con el artículo
anterior, ya que se refiere a una distribución provincial dentro de la Comunidad
Autónoma. Aunque en este caso se declara preferente el lugar de residencia del
menor en vez de la sede del juzgado, debe realizarse el mismo comentario que
17
al artículo anterior, ya que la resolución judicial será determinante para
establecer la competencia territorial para la adopción de las medidas.
decreto, los menores
ozarán de los derechos y libertades reconocidos en la Constitución, los
vio, dado que el presente reglamento no
ene capacidad normativa para limitar los derechos de los menores
Artículo 7.- Participación de otras entidades.
El apartado 1 transcribe literalmente el artículo 45.3 de la Ley Orgánica
operación, colaboración y eficacia, y sin que ello
ponga cesión de titularidad o responsabilidad?.
de las Entidades Locales se
regirá por las previsiones contenidas en el artículo 126.2.d) de la Ley 14/2002,
Artículo 5.- Derechos de los menores.
El presente artículo establece que ?Durante la ejecución de las medidas y
el desarrollo de las actuaciones previstas en el presente
g
Tratados Internacionales ratificados por España y el resto del ordenamiento
jurídico vigente, a excepción de los que se encuentren expresamente limitados
por la Ley, el contenido de la resolución judicial o el sentido de la medida
impuesta?.
Se limita a recordar lo que es ob
ti
establecidos en las leyes. Por ello, debe valorarse si es necesaria la inclusión de
la advertencia contenida en este precepto.
5/2000, de 12 de enero, y el artículo 117 de la Ley 14/2002, de 25 de julio, al
disponer que la Administración de la Comunidad de Castilla y León ?podrá
establecer convenios o acuerdos de colaboración con otras administraciones así
como con otras entidades, públicas o privadas sin ánimo de lucro, para la
ejecución de las medidas de su competencia, bajo su directa supervisión, de
acuerdo con los principios de co
su
Por ello, dado que no es necesario que se faculte a la Administración de
la Comunidad Autónoma de Castilla y León para establecer convenios o
acuerdos de colaboración (?podrá establecer?) y que es una mera trascripción
de otros artículos, debe valorarse la necesidad de su inclusión en el texto
proyectado.
El apartado 2 señala que ?La colaboración
18
de 25
la emisión de los informes previstos en la legislación reguladora de
la responsabilidad penal de los menores, la formulación de las propuestas
pertine
ico.
iones será la misma que la prevista para las actuaciones de
seguimiento en el artículo 11, ?pudiendo prorrogarse por acuerdo motivado
hasta
más fundamento -porque puede
posteriormente ser mayor de edad- debe requerirse el acuerdo del interesado
para s
de julio?, cuando este artículo sólo prevé la colaboración, pero no
reglamenta ninguna previsión concreta.
El apartado 4 recuerda las competencias de la ?Entidad Pública de
Reforma? establecidas en el artículo 2, al señalar que ?En todo caso,
corresponderá a la Entidad Pública de Reforma el seguimiento y supervisión de
las medidas,
ntes en orden a la modificación de las medidas impuestas y la
elaboración de los programas individuales de ejecución, así como las relaciones
con autoridades judiciales o administrativas derivadas de las actuaciones que se
desarrollen?.
Artículo 8.- Normas generales.
El apartado 1 prevé que ?La ejecución de medidas judiciales se llevará a
cabo conforme a las reglas establecidas en el reglamento de desarrollo de la
Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero?.
No se añade nada que no sea recordar la existencia de un reglamento
(actualmente el Real Decreto 1774/2004, de 30 de julio). Como es obvio, las
medidas se ejecutarán en su caso conforme a las instrucciones establecidas por
el juez, y con respeto a todo el ordenamiento juríd
Artículo 10.- Actuaciones de apoyo post-medida.
El precepto prevé la posibilidad de establecer medidas post cumplimiento
orientadas a la inserción social y laboral del menor. La duración máxima de
estas actuac
un periodo máximo de tres años o hasta el cumplimiento de los 21 años?.
Estas medidas son voluntarias, su adopción requiere el consentimiento
expreso del menor. Por ello, con
u prórroga (incluso hasta los 21 años).
19
Artículo 16.- Delimitación de los centros específicos.
El precepto regula el lugar de cumplimiento de las medidas privativas de
libertad. Como regla general se ejecutarán en centros específicos para menores
infractores, no obstante, pueden ejecutarse en centros no específicos cuando la
medida impuesta así lo requiera y lo autorice el juez de menores.
excluidos del ámbito de aplicación de
ste decreto aquellos centros o dispositivos cuya finalidad no sea
enerse presente que esta regulación parece dejar sin amparo
ámbito de aplicación del
glamento.
Artículo 17.- Titularidad de los centros.
tularidad corresponde a entidades públicas o privadas sin ánimo de lucro con
14/2002, de 25 de julio?.
Debe tenerse presente que el artículo 45.3 de la Ley Orgánica 5/2000, de
8.1 de su
Reglamento) y el artículo 117 de la Ley 14/2002, de 25 de julio, de Promoción,
Atenci
El apartado 3 señala que ?Quedan
e
específicamente el cumplimiento de las medidas enunciadas en el apartado
anterior?.
Debe t
normativo a los centros no específicos y sus dispositivos. De ahí que las
medidas cuyo cumplimiento tenga lugar en ellos deberán estar determinadas
exhaustivamente y amparadas por el juez, dado que estos centros no
específicos han quedado expresamente excluidos del
re
Los centros específicos de menores infractores pueden ser propios de la
Administración de la Comunidad de Castilla y León o colaboradores de ésta.
Según el apartado 3, ?Son centros colaboradores aquéllos cuya
ti
las que la Administración de la Comunidad de Castilla y León haya suscrito un
contrato, un concierto o un convenio de colaboración para la ejecución de las
medidas previstas en el artículo 16.2 de este Decreto, de conformidad con lo
previsto en los artículos 117 y 119.1 de la Ley
12 de enero (desarrollado en el mismo sentido por el artículo
ón y Protección a la Infancia en Castilla y León, no prevén la realización
de contratos. Ambas normas indican que ?se podrá establecer convenios o
acuerdos de colaboración con las demás Administraciones, así como con otras
Entidades, públicas o privadas sin ánimo de lucro?.
20
Por tanto, la posibilidad de celebrar contratos con las entidades
colaboradoras, prevista en el apartado 3 de este precepto, no tiene amparo en
las citadas Leyes 5/2000, de 12 de enero, y 14/2002, de 25 de julio, razón por
la que la referencia a contratos debería suprimirse.
l apartado 1 señala que ?La actividad de los centros específicos de
menor a de los derechos generales
que el ordenamiento jurídico vigente reconoce a las personas menores de edad
y de lo
las
medidas, y se ajustará a los criterios de actuación previstos en la Ley 14/2002,
de 25
no se
concreta qué garantía adicional, que no sea el respeto a las leyes, va a
obtene
te decreto, en el contenido
de la resolución judicial que acordó la medida y en el programa individual de
ejecuc
un título habilitante para la
intervención.
Esta observación tiene carácter sustantivo y deberá ser atendida para
que resulte procedente el empleo de la fórmula ?de acuerdo con el dictamen
del Consejo Consultivo?.
Artículo 19.- Principios y criterios generales de actuación.
E
es infractores garantizará el respeto y defens
s específicos que la legislación reguladora de la responsabilidad penal de
los menores establece para los menores durante el cumplimiento de
de julio?.
Se limita a recordar lo que es obvio y a tratar de garantizar que se actúe
con respeto el ordenamiento jurídico vigente, ya que el presente reglamento no
puede limitar los derechos de los menores establecidos en las leyes. Por ello,
debe valorarse si es necesaria la inclusión de esta advertencia, dado que
rse por la actividad de los centros específicos de menores.
Artículo 24.- Programas de intervención socio-educativa.
El precepto se limita a señalar que la intervención socio-educativa se
realizará cumpliendo con lo ?dispuesto en la legislación reguladora de la
responsabilidad penal de los menores, en el presen
ión?.
Se vuelve así a recordar la necesidad de cumplir con las normas citadas y
con todo el ordenamiento jurídico y de que exista
21
Disposición final.- Desarrollo normativo.
En esta disposición se faculta ?al titular de la Consejería a la que vengan
atribui eforma
de Menores para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo
y ejecu
isposición final segunda. Entrada en vigor.
ra una
justificación acerca de la entrada en vigor de la norma al día siguiente de su
publica
uerdo con lo dispuesto en el Acuerdo del Consejo de Ministros de
22 de julio de 2005, por el que se aprueban las directrices de técnica
norma
su extensión, los artículos no deben ser excesivamente largos.
Cada artículo debe recoger un precepto, mandato, instrucción o regla, o varios
de ello d temática. Se indica que
?no es conveniente que los artículos tengan más de cuatro apartados?.
(a título de ejemplo los artículos 4, 7, 15, 22, 33 etc.). El exceso de
das las competencias que corresponden a la Entidad Pública de R
ción de este decreto?.
Sería conveniente modificar el verbo empleado, ya que será competente
la Consejería a la que le correspondan las funciones de reforma de menores, no
la que las venga ejerciendo, porque podrían no coincidir tras una modificación
legislativa.
D
Conforme a lo establecido en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22
de julio de 2005, ?La vacatio legis deberá posibilitar el conocimiento material de
la norma y la adopción de las medidas necesarias para su aplicación, de manera
que solo con carácter excepcional la nueva disposición entraría en vigor en el
mismo momento de su publicación?.
Por ello sería conveniente que en el preámbulo se incluye
ción en el ?Boletín Oficial de Castilla y León?.
4ª.- Correcciones gramaticales y de técnica normativa.
De ac
tiva, los criterios orientadores básicos en la redacción de un artículo son:
cada artículo, un tema; cada párrafo, un enunciado; cada enunciado, una idea.
En cuanto a
s, siempre que respondan a una misma unida
En el presente texto hay multitud de artículos injustificadamente largos
22
subdivisiones dificulta la lectura y comprensión del artículo, por lo que resulta
más adecuado transformarlas en nuevos artículos.
ecíficos para la ejecución de medidas impuestas de conformidad con
la legislación reguladora de la responsabilidad penal de los menores?, debe
advert nvolverse en el actual
sistema normativo, la lógica requiere que las normas vigentes sean fácilmente
identif
omo señala la Memoria del Consejo de Estado de 1993 ?se quiere
llamar
fán que rara vez se ve
satisfecho, porque ningún nombre es suficiente para designar la realidad de las
-como las
ersonas que tienen un nombre muy complejo- con un apócope familiar, o que
se pre
e hasta
parece que se trata de leyes distintas. Y esto no es nada, comparado con los
títulos
en dos ideas 1ª, que la
denom ón de una norma no tiene por qué describir todo su contenido, sino
En cuanto al título de la futura disposición, ?proyecto de decreto por el
que se regula la intervención administrativa en materia de menores infractores
y la organización y funcionamiento de los servicios administrativos y de los
centros esp
irse que ante la dificultad del ciudadano para dese
icables, exigencia que llega a ser imperiosa cuando, como ocurre en
estos tiempos, la producción normativa es continua. Por ello sería
recomendable dar a la futura norma un título más claro y conciso que permita
identificarla rápidamente.
C
la atención sobre una tendencia a poner nombres cada vez más largos a
las leyes y, sobre todo, a las disposiciones reglamentarias, en un afán de
abarcar con el título toda la materia regulada. A
cosas, y que conduce al resultado de que se designen las normas
p
scinda por completo de la denominación y se cite únicamente el número,
como ha ocurrido -por poner el ejemplo más reciente- con la Ley de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, conocida y citada escuetamente por Ley 30/1992; y más llamativo
todavía es el caso del Texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de
Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto-Legislativo
339/1990, de 2 de marzo, que por tener tantos nombres y un número más
difícil de recordar, cada quien la llama de una manera, de forma qu
que se ponen a los Decretos.
»No hay razón de peso para defender uno u otro sistema y menos
aún para objetarlos. Tan sólo se quiere insistir
inaci
que basta con una referencia identificadora; 2ª que, siempre que se pueda, es
bueno conservar los nombres tradicionales?.
23
Conforme a las referidas directrices de técnica normativa, apartado I) b)
7: ?El nombre de la disposición es la parte del título que indica el contenido y
objeto de aquella, la que permite identificarla y describir su contenido esencial.
La redacción del nombre deberá ser clara y concisa y evitará la inclusión de
descripciones propias de la parte dispositiva (?)?.
Debe corregirse la palabra ?Resolución?, que figura con mayúsculas en el
texto, por la expresión ?por la correspondiente disposición administrativa?
mpleado en los artículos 21,35, 36, disposición adicional 4, y la disposición
utilizan con prudencia pueden facilitar el
ás exacto entendimiento de los preceptos. Pero traspasado un determinado
f cilite la comprensión.
(e
transitoria), o al menos emplear resolución con minúsculas para que pueda
entenderse que refiere una decisión administrativa, en términos generales, ya
sea una orden o una resolución en su caso (artículos 71 y 72 de la Ley 3/2001,
de 3 julio, del Gobierno y de la Administración de Castilla y León).
Desde el punto de vista lingüístico y en relación con el empleo masivo de
mayúsculas (Entidad Pública de Reforma, Equipo Técnico, Director, Subdirector,
Resolución -empleada de forma genérica- etc.), debe recordarse que conforme
a las referidas directrices de técnica normativa, ?el uso de mayúsculas deberá
restringirse lo máximo posible?. En este sentido, es preciso señalar que ?no se
escribirá con inicial mayúscula cuando en el texto de la disposición se haga
referencia a la propia norma o a una clase genérica de disposición?. Así
expresiones como ?este decreto? o el ?presente decreto?, deberían ir escritas en
minúscula.
Por lo que se refiere a las remisiones normativas, tanto internas como
externas, hay que señalar que si se
m
umbral, no fácil de fijar en abstracto, la profusión de remisiones puede dificultar
y hasta impedir una normal intelección de la norma. De ahí que el Consejo de
Estado recomiende la reducción de las remisiones y que éstas no se hagan
puramente a un número determinado de u n a r t í c u l o s i n o q u e é s t e v e n g a
acompañado de una mención conceptual que a
En cuanto a las remisiones internas proposiciones que remiten a otro
artículo, sección o capítulo del mismo texto- es aconsejable para facilitar su uso
y la comprensión lectora del texto, que dicho reenvío se realice respecto de
24
preceptos precedentes, es decir, hacia preceptos ya leídos (por ejemplo el
artículo 8.4 remite al artículo 33 etc.).
Como ejemplo de lo indicado pueden citarse los artículos 1.2, 5, 7.1,
CONCLUSIONES
Debe señalarse que la regla general es que las normas jurídicas deben
imponer deberes y correlativamente conceder facultades; y que deben ser
claras, concretas y adecuadas a su finalidad. Por ello debe evitarse la
generalización de preceptos carentes de contenido normativo y sustantivo, sin
contenido jurídico vinculante, y compuestas, según los casos, por una serie de
orientaciones, interpretaciones o invocaciones de la normativa aplicable.
19.1, 24 etc.
Por último, sería conveniente realizar, al margen de las consideraciones
ya efectuadas, una revisión generalizada del texto, con el fin de mejorar su
redacción y subsanar posibles errores.
III
En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla y León
informa:
Atendidas las observaciones formuladas al artículo 17.3, sin lo cual no
resultará procedente el empleo de la fórmula ?de acuerdo con el dictamen del
Consejo Consultivo de Castilla y León?, y consideradas las restantes, puede
elevarse a la Junta de Castilla y León, para su aprobación, el proyecto de
decreto por el que se regula la intervención administrativa en materia de
menores infractores y la organización y funcionamiento de los servicios
administrativos y de los centros específicos para la ejecución de medidas
impuestas de conformidad con la legislación reguladora de la responsabilidad
penal de los menores.
No obstante, V.E. resolverá lo que estime más acertado.
25
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