Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León núm 650 del 2006

Resumen

expediente relativo a la resolución del contrato suscrito por el Ayuntamiento de xxxxx con la empresa ddddd, para la recuperación y comercialización de papel cartón procedente de la recogida selectiva.

Incumplimiento del contratista al no poner a disposición las instalaciones exigidas en los pliegos y ofertadas por el mismo.

Asunto:

contratación administrativa

Contestacion

Sra. Salgueiro Cortiñas, Presidenta

Sr. Estella Hoyos, Consejero

Sr. Fernández Costales, Consejero

Sr. Pérez Solano, Consejero

Sr. Quijano González, Consejero

Sr. Madrid López, Consejero

Sr. Nalda García, Consejero y

Ponente

Sr. Sobrini Lacruz, Secretario

La Sección Primera del

Consejo Consultivo de Castilla y

León, reunida en Zamora el día 27

de julio de 2006, ha examinado el

expediente relativo a la resolución

del contrato suscrito por el Ayuntamiento

de xxxxx con la empresa

ddddd, y a la vista del mismo y tal

como corresponde a sus competencias

, emite, por unanimidad, el

siguiente

DICTAMEN

I

ANTECEDENTES DE HECHO

El día 19 de junio de 2006 tuvo entrada en este Consejo Consultivo la

solicitud de dictamen preceptivo sobre el expediente relativo a la resolución del

contrato suscrito por el Ayuntamiento de xxxxx con la empresa ddddd, para la

recuperación y comercialización de papel cartón procedente de la recogida

selectiva.

Examinada la solicitud y admitida a trámite con fecha 22 de junio de

2006, se procedió a darle entrada en el registro específico de expedientes del

Consejo con el número de referencia 650/2006, iniciándose el cómputo del

plazo para la emisión del dictamen, previa ampliación del mismo, tal como

dispone el artículo 53 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo,

aprobado por el Decreto 102/2003, de 11 de septiembre. Turnado por la Sra.

Presidenta del Consejo, correspondió su ponencia al Consejero Sr. Nalda García.

Primero.- El 7 de diciembre de 2005 se firma un contrato de servicios

entre el Ayuntamiento de xxxxx y la empresa ddddd, para el servicio de

?Recuperación y comercialización del papel cartón procedente de la recogida

selectiva en el municipio de xxxxx?, fijándose el precio según la cláusula 2 del

pliego de prescripciones técnicas, siendo el valor de K=0,015 ?/kg.

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La cláusula 6.1 del citado pliego de prescripciones técnicas señala:

?El adjudicatario deberá disponer de instalaciones propias (o en

régimen de alquiler) en el Término Municipal de xxxxx, que reúnan las

condiciones necesarias para la rápida descarga de los camiones municipales

recolectores de papel-cartón.

»Las instalaciones deberán estar ubicadas en suelo catalogado

como industrial (ordenanza 9 grado 1º u ordenanza 9 grado 2º) y cumplir con

las Normas Urbanísticas del Uso Industrial y la ordenanza 9 de los edificios en

polígonos industriales.

»Deberá presentar plano de ubicación (PGOU) y plano donde se

especifique la implantación de las actividades a desarrollar, tanto en el interior

como en el exterior de la nave.

»Las instalaciones estarán compuestas por una nave y una zona

exterior.

»El interior de la nave dispondrá de una superficie mínima de 400

m2 suficiente para almacenar con garantías el papel cartón embalado, y

dispondrá de una altura útil mínima de 8 m suficiente para desarrollar las

actividades con normalidad. Deberá estar dotada de aseos para ambos sexos y

un espacio para oficinas.

»En el exterior, como mínimo, contará con una zona de carga y

descarga que permita realizar estas operaciones sin ningún problema, una zona

de acopio o almacenamiento y otra zona donde se ubique la compactadora?.

La cláusula 9 establece lo siguiente:

?Los servicios objeto de este contrato, comenzarán a prestarse en

el plazo de dos meses (2) a partir de la fecha de formalización del contrato en

documento administrativo, para lo cual, en ese plazo deberán haberse montado

las instalaciones indicadas en el punto 6, de este Pliego de Prescripciones

Técnicas?.

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Segundo.- Consta en el expediente un informe del técnico de Medio

Ambiente del Ayuntamiento de xxxxx, de fecha 8 de febrero de 2006, que

indica lo siguiente:

?Con fecha 7 de diciembre de 2.005, se firma el Contrato de

Servicio de ?Recuperación y comercialización del papel cartón procedente de la

recogida selectiva en el Municipio de xxxxx? con la entidad ddddd.

»De acuerdo con el Artículo 3 del Pliego de Cláusulas

Administrativas Particulares donde dice: ?los servicios de este contrato

comenzarán a prestarse en el plazo de dos meses a partir de la formalización

del contrato en documento administrativo?.

»De acuerdo con la Cláusula 4 del contrato donde dice: ?las

instalaciones ofertadas por el adjudicatario deberán estar disponibles al inicio

de la prestación del servicio, cumpliendo todas las obligaciones previstas

(licencia ambiental, exigencias del convenio firmado con eeeee, etc.)?.

»Que en el artículo 6 (Instalaciones para la Clasificación-embalado

y transporte) del Pliego de Prescripciones Técnicas dice:

» ( ? ) .

»Y de acuerdo con el Capítulo II de la oferta presentada por

ddddd, ?Medios técnicos y humanos del grupo ddddd?, haciendo referencia a

que:

»?en el caso de resultar adjudicatario del presente concurso,

ddddd realizará en el plazo establecido por el Ayuntamiento de xxxxx las

inversiones necesarias en materia de instalaciones y maquinaria a utilizar para

la correcta realización del servicio.

»La maquinaria a instalar sería de idénticas características

que en las que en la actualidad disponemos en nuestra planta de xxxx,

anteriormente mencionadas??.

»A fecha del presente informe no tenemos conocimiento ni

constancia de que la empresa ddddd haya realizado ninguna de sus

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obligaciones en cuanto a instalaciones se refiere, constituyendo ello una falta

tipificada como muy grave en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares

que rigió la contratación?.

Tercero.- Con base en el anterior informe, el 17 de abril de 2006 el jefe

de la Sección de Contratación informa, a su vez, después de mencionar los

artículos 95 y 96 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las

Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de

16 de junio, de lo siguiente:

?Visto el informe emitido por el Técnico de Medio Ambiente

Municipal, con fecha 8 de febrero de 2006, no se tiene conocimiento ni

constancia de que la empresa ddddd haya realizado ninguna de las obligaciones

en cuanto a las instalaciones se refiere.

»De lo expuesto cabe concluir que existe un claro incumplimiento

por parte de la empresa adjudicataria ya que la misma en su oferta se había

comprometido a en el caso de resultar adjudicataria a realizar en el plazo

establecido por el Ayuntamiento de xxxxx las inversiones necesarias en materia

de instalaciones y maquinaria a utilizar para la correcta realización del servicio,

la maquinaria a instalar sería de idénticas características que en las que en la

actualidad disponen en su planta de xxxx?.

Cuarto.- Mediante Decreto de 20 de abril de 2006, el Alcalde del

Ayuntamiento de xxxxx acuerda iniciar el expediente de resolución del contrato,

con incautación de la fianza definitiva, ?por incumplimiento del adjudicatario al

no poner a disposición del servicio y dentro del plazo concedido al efecto, las

instalaciones fijadas en la Memoria Técnica y que rige este contrato?; así como

dar audiencia a la contratista.

Quinto.- Mediante escrito de 16 de mayo de 2006, la empresa

contratista presenta alegaciones, oponiéndose a la resolución del contrato.

Señala que desde que se formalizó el contrato comenzó a prestar el

servicio, realizando el traslado de la recogida selectiva a las instalaciones sitas

en el término municipal de xxxxx, en la carretera de xxxxx, donde tiene la

empresa una prensa y una persona encargada. Considera, pues, que ha

cumplido con la prestación del servicio. Añade que no procede la incautación de

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la fianza definitiva, ya que el artículo 113.4 del Texto Refundido de la Ley de

Contratos de las Administraciones Públicas determina que únicamente se

incautará en el caso de incumplimiento culpable del contratista, lo cual no ha

sucedido. Añade también:

?Incluso, en el supuesto de que la Administración estimara que se

han incumplido las prescripciones técnicas por no haber cumplido con las

obligaciones que, en cuanto a instalaciones, se refiere, se estipulaban en el

pliego de condiciones, ello, no es causa de resolución del contrato, puesto que

el pliego de cláusulas administrativas que rigen dicho concurso establece en su

apartado 27.2, que únicamente las faltas muy graves podrán ser sancionadas:

»Bien mediante la imposición de una multa de hasta

3.005,06 ?, o bien mediante la resolución del contrato?.

Menciona a continuación el artículo 27, punto 1, del citado pliego, que

cita del siguiente modo:

?Tendrán la consideración de muy graves:

»1. No dar comienzo a la prestación de los servicios

contratados dentro del plazo estipulado para ello.

»2. Paralización o no prestación de la totalidad, o de parte

de los servicios contratados, excepto cuando ello obedezca a causas de fuerza

mayor?.

No obstante, entiende que no se ha cometido una infracción muy grave,

pues el servicio se ha prestado y no se ha paralizado, y concluye:

?En consecuencia, si la Administración, tal y como recoge en el

Decreto de la Alcaldía de fecha 20 de abril de 2006, considera que ddddd no ha

cumplido con las obligaciones fijadas en la memoria técnica, la sanción que, en

todo caso, se le debería imponer a ddddd sería la correspondiente a

infracciones graves recogida en el apartado 27.2.2:

»Las faltas graves serán sancionadas, mediante la

imposición de la sanción máxima 1.502,53 ??.

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Solicita finalmente el archivo del expediente o que subsidiariamente, si

no se archivara, ?se declare la infracción cometida por ?ddddd? como falta

grave, imponiéndole una sanción administrativa de 1.502,53 euros, sin

incautación de la fianza?.

Sexto.- El 17 de mayo de 2006, el técnico de Medio Ambiente, a la vista

de las alegaciones, informa:

?Que en ningún caso se ha iniciado la prestación del servicio con

el nuevo contrato, ya que para el comienzo del mismo, deberán estar

disponibles las nuevas instalaciones exigidas en los pliegos de condiciones que

rigieron la nueva adjudicación y ofertados por la empresa ddddd, sin que hasta

la fecha y habiendo transcurrido en exceso los dos meses establecidos en los

pliegos de licitación para la puesta en disposición de los mismos se hayan

cumplido.

»Habiéndose continuado la prestación del servicio en base al

anterior contrato hasta que por la entidad ddddd pusiese en funcionamiento las

nuevas instalaciones, empezando en ese momento la ejecución del nuevo

contrato, situación que no se ha producido hasta la fecha por el incumplimiento

de la entidad ddddd, al no poner a disposición del nuevo servicio las

instalaciones exigidas en los pliegos y ofertadas por la misma?.

Séptimo.- En escrito de 11 de mayo de 2006, previo al de alegaciones,

la empresa contratista solicita al Ayuntamiento de xxxxx que la descarga de la

recogida selectiva, que se realiza en un Punto Limpio de dicha localidad, donde

tiene aquélla una prensa y una persona encargada, pase a efectuarse en el

término municipal de xxxxx, donde cuenta con instalaciones adecuadas.

Considera que el cambio ofrece diversas ventajas, las cuales expone a

continuación. Añade que otra opción sería retirar la prensa del Punto Limpio,

que se almacenase en éste el material y cargarlo ddddd cada dos días,

transportándolo a las instalaciones de xxxxx, donde se trataría.

Octavo.- El 16 de mayo de 2006, el técnico de Medio Ambiente,

refiriéndose, en principio, al escrito anterior, informa de que ?no procede

acceder a lo solicitado?. Señala, entre otros aspectos, que en los pliegos de

condiciones de la contratación ?figuraba que la empresa debería disponer de

instalaciones en el municipio de xxxxx (Artículo 6.1)?.

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Noveno.- El 23 de mayo de 2006 la Alcaldía del Ayuntamiento de xxxxx

resuelve denegar lo solicitado, al no adecuarse a las obligaciones fijadas en el

pliego de prescripciones técnicas del contrato.

Décimo.- El 30 de mayo de 2006, el Alcalde firma la propuesta de

resolución en los siguientes términos:

?Primero.- Desestimar las alegaciones realizadas y resolver el

contrato de Servicio de recuperación y comercialización de papel cartón

procedente de la recogida selectiva en el municipio de xxxxx, adjudicado a la

entidad ddddd, por no poner a disposición del servicio para su inicio las

instalaciones necesarias fijadas en la Memoria Técnica y ofertadas por la

misma, en el termino Municipal de xxxxx, habiendo transcurrido en exceso el

plazo de dos meses establecido en el contrato, habiendo entrado en mora el

contratista en la prestación del nuevo contrato por causa imputables al mismo.

»Segundo.- Acordar la incautación de la fianza definitiva de

conformidad con lo establecido en el Art. 113.4 del TRLCAP por incumplimiento

culpable del contratista?.

En tal estado de tramitación, se dispuso la remisión del expediente al

Consejo Consultivo de Castilla y León para que emitiera dictamen.

II

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

1ª.- El Consejo Consultivo de Castilla y León dictamina en el presente

expediente, con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el

artículo 4.1.h), 3º de la Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo

Consultivo de Castilla y León, correspondiendo a la Sección Primera emitir el

dictamen según lo establecido en el punto 4º, regla A), apartado e), del

Acuerdo de 30 de octubre de 2003, del Pleno del Consejo, por el que se

determina el número, orden, composición y competencias de las Secciones.

Cabe advertir aquí que conforme al artículo 59.3.a) del Texto Refundido

de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real

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Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, es preceptiva la intervención del

Consejo de Estado u órgano equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva,

en los supuestos de resolución de contratos administrativos, ?cuando se

formule oposición por parte del contratista?.

2ª.- La normativa aplicable, conforme al pliego de cláusulas

administrativas particulares que rige el contrato, viene determinada

fundamentalmente, además de por dicho pliego, por el señalado texto

refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y por el

Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas,

aprobado por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre.

La competencia para acordar la resolución del contrato y determinar sus

efectos corresponde al órgano de contratación, conforme dispone el artículo 59

del citado texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones

Públicas.

En cuanto al procedimiento administrativo seguido para la instrucción del

expediente hay que señalar que se ha cumplido con los requisitos fijados en el

artículo 109.1 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las

Administraciones Públicas, dando audiencia al contratista y cumpliéndose con el

previsto en el apartado d) con el presente dictamen.

3ª.- El asunto sometido a consulta versa sobre el expediente iniciado por

el Ayuntamiento contratante para acordar la resolución del contrato, cuyo

objeto consiste en el servicio de ?Recuperación y comercialización del papel

cartón procedente de la recogida selectiva en el municipio de xxxxx? adjudicado

a la empresa ddddd, que se opone a tal actuación.

Este Consejo, a la vista de la documentación obrante en el expediente,

valoradas las alegaciones de la empresa y la propuesta de resolución, considera

que existe motivo suficiente para resolver el contrato.

En primer lugar, debe resaltarse que ha quedado constatado un

incumplimiento de la empresa, consistente en que el servicio no se está

prestando en las instalaciones previstas en la cláusula 6.1 del pliego de

prescripciones técnicas del contrato. En este sentido cabe resaltar que la

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empresa reconoce el incumplimiento, no discutiendo el hecho de que el servicio

no se presta en las instalaciones concretamente previstas en la citada cláusula.

En segundo lugar, a juicio de este Consejo cabe considerar que este

incumplimiento tiene una entidad suficiente como para motivar la resolución del

contrato. Al respecto, ha de valorarse que la prestación del servicio en las

instalaciones previstas en la cláusula 6.1 se incluyó como requisito del contrato

con una relevancia especial, en la medida en que se recoge precisamente en

una cláusula específica que contempla y detalla las características técnicas de

aquéllas, entre ellas mencionada expresamente la de que se ubicaran en el

término municipal de xxxxx.

Por otro lado, debe tenerse en cuenta que la prestación del servicio en

las instalaciones actuales no cumple, desde luego, con los requisitos exigidos en

la cláusula 6.1. En este sentido puede resaltarse que la empresa en ningún

momento ha alegado o pretendido que las instalaciones donde se presta el

servicio en la actualidad cumplan con los requisitos exigidos en la repetida

cláusula.

Además este Consejo entiende que la oferta realizada por la empresa

contratante de prestar el servicio a través de instalaciones ubicadas en xxxxx

puede ser legítimamente rechazada por la Administración contratante haciendo

valer la cláusula 6.1, puesto que la ubicación de las instalaciones en el término

municipal de xxxxx era condición fijada expresamente en el pliego, a la cual

puede, lógicamente, dársele una relevancia especial por el Ayuntamiento

contratante en la medida en que cabe presumir que el hecho de que las

instalaciones radiquen en xxxxx tiene razonablemente una importancia especial

para el Ayuntamiento de esta localidad.

En relación a la especial importancia que en este contrato tenía la

prestación del servicio en las instalaciones previstas en la cláusula 6.1, debe

traerse a colación el ya transcrito informe de 16 de mayo de 2006 del técnico

de Medio Ambiente, que hace pensar que éste era un punto fundamental de la

contratación puesto que ya existía un anterior contrato con igual servicio pero

prestándose en instalaciones distintas.

Ha de considerarse también la circunstancia de que la empresa

claramente no está dispuesta a dar los pasos oportunos para que el servicio se

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preste efectivamente en las instalaciones previstas en la repetida cláusula 6.1,

con lo cual queda cumplido el requisito exigido por el Tribunal Supremo

(Sentencia 14 de diciembre de 2001), de que la resolución por incumplimiento

del contrato ha de limitarse a los supuestos en que sea patente ?una voluntad

rebelde a su cumplimiento, sin bastar el simple retraso, al requerirse una

pasividad dolosa, culposa o negligente imputable al contratista, como ha venido

exigiendo la jurisprudencia de esta Sala a tales efectos?.

En opinión de este Consejo el incumplimiento de la empresa puede tener

encaje en el artículo 95.6 ?así como del 111.e? del repetido texto refundido de

la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, que establece:

?Cuando el contratista, por causas imputables al mismo, hubiere

incumplido la ejecución parcial de las prestaciones definidas en el contrato, la

Administración podrá optar, indistintamente, por su resolución o por la

imposición de las penalidades que, para tales supuestos, se determinen en el

pliego de cláusulas administrativas particulares?.

La aplicación de este motivo de resolución haría considerar que el

contratista ha incurrido en demora en la ejecución, teniendo en cuenta el título

del artículo 95. En línea con la consideración del incumplimiento como demora

también cabe valorar la cláusula 9 del pliego de prescripciones técnicas, que

establece un plazo de dos meses desde la formalización del contrato para

montar las instalaciones previstas en la cláusula 6. Lo dicho se entiende sin

perjuicio de que pudiera ser de aplicación también el motivo de resolución

previsto en el artículo 111.g) del texto refundido, ?incumplimiento de las

restantes obligaciones contractuales esenciales?.

Por todo lo expuesto este Consejo Consultivo entiende que es

procedente la resolución del contrato objeto de este expediente.

4ª.- En resumen, puede apreciarse un incumplimiento de la empresa

contratista de tal entidad que procede la resolución del contrato y la incautación

de la garantía luego constituida, sin perjuicio de la indemnización de los daños

y perjuicios que hayan podido seguirse para la Administración contratante por

la actuación de la contrata, en lo que exceda de dicha garantía, de conformidad

con el artículo 113.4 del texto refundido de la citada ley.

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Dicho artículo se ha de poner en relación con lo dispuesto en el artículo

113 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones

Públicas, aprobado por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, que

dispone que ?en los casos de resolución por incumplimiento culpable del

contratista, la determinación de los daños y perjuicios que deba indemnizar

éste se llevará a cabo por el órgano de contratación en decisión motivada

previa audiencia del mismo, atendiendo, entre otros factores, al retraso que

implique para la inversión proyectada y a los mayores gastos que ocasione a la

Administración?.

III

CONCLUSIONES

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla y León

informa:

Procede resolver, por incumplimiento del contratista, el contrato

administrativo de servicios suscrito por el Ayuntamiento de xxxxx con la

empresa ddddd, para la recuperación y comercialización de papel cartón

procedente de la recogida selectiva

No obstante, V.E. resolverá lo que estime más acertado.

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