Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León núm 628 del 2011

Resumen

solicitud de dictamen preceptivo sobre el convenio de colaboración entre Comunidades Autónomas para el intercambio de información sobre la identidad de personas inscritas en los registros de parejas de hecho o similar naturaleza.

Asunto:

Convenios y acuerdos

Contestacion

Sr. Amilivia González, Presidente

Sr. Estella Hoyos, Consejero

Sr. Fernández Costales, Consejero

Sr. Pérez Solano, Consejero y

Ponente

Sr. Nalda García, Consejero

Sr. Madrid López, Consejero

Sr. Sobrini Lacruz, Secretario

La Sección Primera del

Consejo Consultivo de Castilla y

León, reunida en Zamora el día 16

de junio de 2011, ha examinado el

convenio de colaboración entre

Comunidades Autónomas para el

intercambio de información sobre la

identidad de personas inscritas en

los registros de parejas de hecho o

similar naturaleza, y a la vista del

mismo y tal como corresponde a

sus competencias, emite, por unanimidad

, el siguiente

DICTAMEN

I

ANTECEDENTES DE HECHO

El día 16 de mayo de 2011 tuvo entrada en este Consejo Consultivo la

solicitud de dictamen preceptivo sobre el convenio de colaboración entre

Comunidades Autónomas para el intercambio de información sobre la identidad

de personas inscritas en los regis ros de parejas de hecho o similar naturaleza. t

Examinada la solicitud y admitida a trámite con fecha 19 de mayo de

2011, se procedió a darle entrada en el registro específico de expedientes del

Consejo con el número de referencia 628/2011, iniciándose el cómputo del

plazo para la emisión de dictamen, tal como dispone el artículo 53 del

Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo de Castilla y León, aprobado por

el Decreto 102/2003, de 11 de septiembre. Turnado por el Sr. Presidente del

Consejo, correspondió su ponencia al Consejero Sr. Pérez Solano.

Único.- La petición de dictamen somete a la consideración del Consejo

Consultivo de Castilla y León la propuesta de convenio de colaboración entre

Comunidades Autónomas para el intercambio de información sobre la identidad

de personas inscritas en los registros de parejas de hecho o similar naturaleza.

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A la solicitud de dictamen se acompaña, además de la referida

propuesta, la siguiente documentación:

- Acuerdo entre las Comunidades Autónomas de Castilla y León,

La Rioja, Aragón, Galicia, Cantabria, Asturias, Castilla-La Mancha, Andalucía,

Valencia, Canarias e Islas Baleares de 21 de marzo de 2011 para impulsar el

intercambio de información sobre la identidad de personas inscritas en los

registros de parejas de hecho o similar naturaleza.

- Anexo con el convenio suscrito por las referidas Comunidades

Autónomas.

- Informe de la Directora General de Relaciones Institucionales y

Acción Exterior de 1 de abril de 2011, en el que se señala que ?(?) consultado

el Registro General de Convenios que obra en esta Dirección General, no consta

inscrito en el mismo, ninguno vigente con sujetos y objeto similar que pueda

afectar al que se pretende suscribir?.

- Informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de 28 de abril

de 2011.

- Texto del proyecto de convenio de colaboración entre

Comunidades Autónomas para el intercambio de información sobre la identidad

de personas inscritas en los registros de parejas de hecho o similar naturaleza.

En tal estado de tramitación, se dispuso la remisión del expediente al

Consejo Consultivo de Castilla y León para dictamen.

II

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

1ª.- Competencia del Consejo Consultivo de Castilla y León.

El Consejo Consultivo de Castilla y León dictamina en el presente

expediente con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el

artículo 4.1.f) de la Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo

Consultivo de Castilla y León, correspondiendo a la Sección Primera emitir el

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dictamen según lo establecido en el punto 4º, regla A), apartado b), del

Acuerdo de 30 de octubre de 2003, del Pleno Consejo, por el que se determina

el número, orden, composición y competencias de las Secciones.

El presente dictamen atañe exclusivamente a los aspectos de legalidad

del convenio que puedan afectar a la Comunidad Autónoma de Castilla y León,

sin que corresponda hacer consideración alguna en relación con las cuestiones

que afecten a las otras partes firmantes del convenio.

2ª.- Naturaleza y régimen jurídico del convenio.

Deben aquí recordarse las consideraciones que este Consejo ha realizado

en dictámenes anteriores (153/2006, de 23 de febrero, 154/2006, de 2 de

marzo y 502/2006, de 1 de junio, entre otros) sobre la naturaleza jurídica de

los convenios entre Comunidades Autónomas.

El convenio que se dictamina se encuadra dentro de las llamadas

relaciones jurídicas interadministrativas o intersubjetivas, por cuanto en él se

establece una acción común coordinada de colaboración en la que intervienen

como sujetos varias administraciones públicas autonómicas en la persecución

de un fin considerado como de interés público. El Tribunal Constitucional ha

puesto de manifiesto en distintas ocasiones la trascendencia de la cooperación

en este ámbito, al afirmar que el deber general de colaboración es principio que

?no es menester justificar en preceptos concretos? y que ?se encuentra implícito

en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado que se

implanta en la Constitución? (Sentencia del Tribunal Constitucional 18/1982, de

4 de mayo). Alude el Alto Tribunal en numerosas ocasiones a los principios de

fidelidad, a la mutua lealtad y solidaridad, vinculados al principio de

colaboración, como instrumento dirigido a garantizar la eficacia del sistema en

su conjunto (Sentencia del Tribunal Constitucional 96/1990, de 24 de mayo, o

209/1990, de 17 de diciembre).

El capítulo I del título IV del Estatuto de Autonomía, relativo a las

?Relaciones con el Estado y con las demás Comunidades Autónomas? se inicia

con el artículo 57, el cual recoge en su apartado 1 los principios a los que se ha

hecho alusión; así, dispone que ?Las relaciones de la Comunidad de Castilla y

León con el Estado y con las demás Comunidades Autónomas estarán basadas

en los principios de solidaridad, lealtad institucional y cooperación?. En su

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apartado 2 añade que ?Dichas relaciones se articularán a través de mecanismos

bilaterales o multilaterales en función de la naturaleza de los asuntos y de los

intereses que resulten afectados?.

Más concretamente, la regulación que posibilita y enmarca jurídicamente

la realización del convenio cuyo proyecto es objeto de dictamen encuentra sus

referentes inmediatos más importantes en los preceptos constitucionales y

estatutarios que se transcriben a continuación.

El artículo 145.2 de la Constitución establece: ?Los Estatutos podrán

prever los supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas

podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios

propios de las mismas, así como el carácter y efectos de la correspondiente

comunicación a las Cortes Generales. En los demás supuestos, los acuerdos de

cooperación entre las Comunidades Autónomas necesitarán la autorización de

las Cortes Generales?.

En relación con este artículo el propio Tribunal Constitucional, en su

Sentencia 44/1986, de 17 de abril, señaló que ?no es un precepto que habilite a

las Comunidades Autónomas para establecer convenios entre ellas, sino que

supuesta esa capacidad, delimita por su contenido los requisitos a que ha de

atenerse la regulación de esta materia en los Estatutos y establece el control

por las Cortes Generales de los Acuerdos y Convenios de cooperación?. En

definitiva, se trata de una norma habilitadora de un poder o control estatal

sobre tales convenios que, de no contar con una previsión constitucional

expresa, no podría reconocerse a favor del Estado.

Por su parte, el Estatuto de Autonomía, además de la declaración

genérica del citado artículo 57.2, señala en el artículo 60.2 que ?La Comunidad

podrá suscribir convenios de colaboración con otras Comunidades Autónomas

para la gestión y prestación de servicios de su competencia. Tales convenios

deberán ser aprobados por las Cortes de Castilla y León y comunicados a las

Cortes Generales, entrando en vigor a los sesenta días de dicha comunicación,

salvo que las Cortes Generales decidan en el mismo término que, por su

contenido, deben calificarse como acuerdos de cooperación, en cuyo caso

deberán seguir el procedimiento previsto en el apartado 3 de este artículo?.

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De acuerdo con la regulación ya mencionada y en lo que respecta a la

naturaleza jurídica del presente proyecto de convenio, conforme con la

distinción que parece establecerse entre ambas figuras (tanto en la Constitución

como en el propio Estatuto de Autonomía), puede afirmarse que en el presente

caso se está ante la figura de un convenio de colaboración.

Por otra parte, debe atenderse también a que lo que se pretende, en

función de un interés general evidente, es coordinar las actuaciones de las

Administraciones Autonómicas para el intercambio de información en la

materia.

Para llegar a esta conclusión es preciso tener en cuenta, de una parte, la

competencia propia de cada Comunidad Autónoma. Así, en el Estatuto de

Autonomía se impone la obligación a los poderes públicos de la Comunidad de

promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de

los grupos que lo integran sean reales y efectivas, removiendo los obstáculos

que impidan o dificulten su plenitud (artículo 8.2). A ello se une el deber de

promover y adoptar las medidas necesarias para garantizar la plena eficacia de

la protección integral de las distintas modalidades de familia, asegurando la

igualdad de trato entre ellas (artículo 16.13) y la competencia exclusiva en

materia de asistencia social, servicios sociales, promoción y atención de las

familias (artículo 70.10).

En Castilla y León, a diferencia de otras Comunidades Autónomas

firmantes del presente Convenio, no se ha optado por establecer una normativa

específica, de forma que las familias de hecho no están sujetas en esta

Comunidad a ninguna regulación jurídica que establezca unas reglas comunes de

aplicación, sino a la aplicación de unos beneficios concretos sectoriales a los

que se puede optar una vez inscritos en el Registro de Uniones de Hecho,

regulado por el Decreto 117/2002, de 24 de octubre (entre otras materias, la

mediación familiar, medidas de apoyo a las familias, ayudas para la vivienda,

etc.).

Se trata, en consecuencia, de un convenio cuya tramitación debe

atenerse, en orden a la intervención de las Cortes Generales, a lo dispuesto en

el artículo 60.2 del Estatuto de Autonomía (comunicación en lugar de

autorización previa), comunicación respecto de la que el Tribunal Constitucional

(Sentencia de 17 de abril de 1986) ha precisado su alcance al indicar que ?(?)

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resulta indiferente a efectos de la impugnación que lo omitido sea la

comunicación a las Cortes Generales o la previa aprobación por éstas, porque lo

que falta como requisito esencial y previo es su sometimiento al control de las

mismas a efectos de los requisitos que deban cumplir, y otra, que por esa

misma razón, de haberse omitido la preceptiva intervención de las Cortes

Generales, no se puede decir que su cumplimiento posterior purgaría el vicio de

nulidad alegado por el Gobierno, porque el control de las Cortes Generales ha

de ser previo a su vigencia (?)?.

3ª.- Observaciones a la propuesta de convenio en lo relativo a

sus requisitos formales.

Es aplicable al convenio proyectado lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, relativo a los convenios de

colaboración entre Administraciones Públicas.

Primera.- Tal y como ha mantenido reiteradamente este Consejo

Consultivo (a.e., Dictámenes 154/2006, de 2 de marzo; 502/2006, de 8 de

mayo; 373/2007, 374/2007 y 375/2007, los tres de 10 de mayo; 706/2008 y

707/2008, ambos de 18 de septiembre; 306/2009, de 30 de abril; ó

1.155/2010, de 28 de octubre), la competencia para firmar el convenio

analizado corresponde al Presidente de la Junta de Castilla y León.

Ello es debido a que se trata de un tipo de convenio determinado,

celebrado por la Comunidad de Castilla y León con otras Comunidades

Autónomas para la gestión y prestación de servicios propios correspondientes a

materias de su competencia. De acuerdo con el artículo 27.1.d) del Estatuto de

Autonomía y el artículo 6.5 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, corresponde al

Presidente de la Junta de Castilla y León la competencia para firmar los

convenios y acuerdos de cooperación y colaboración que suscriba la Comunidad

Autónoma, a los que se refieren los artículos 145.2 de la Constitución y 60,

apartados 1 y 2, del Estatuto de Autonomía, artículos en los que se basa el

presente convenio.

Segunda.- No consta en el expediente remitido la autorización que la

Junta de Castilla y León debe otorgar para la celebración de convenios y

acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas, en los términos

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establecidos en el Estatuto de Autonomía, al amparo de lo dispuesto en el

artículo 16.h) de la Ley 3/2001, de 3 de julio.

Esta observación, relativa a la necesidad de recabar autorización de la

Junta de Castilla y León, tiene carácter sustantivo y deberá ser atendida para

que proceda la utilización de la fórmula ?de acuerdo con el dictamen del

Consejo Consultivo de Castilla y León?.

4ª.- Observaciones a la propuesta de convenio en lo relativo al

fondo.

El artículo 3 del Decreto 30/2010, de 19 de agosto, por el que se regula

el Registro General de Convenios de la Administración de la Comunidad de

Castilla y León, determina el contenido mínimo de los convenios de

colaboración, en consonancia con el artículo 6 de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre. En atención a esta regulación se efectúan las consideraciones

siguientes:

Primera.- El texto no determina las competencias que ejerce la

Comunidad de Castilla y León a través del convenio, mención mínima prevista

en el artículo 3, apartado b), del Decreto 30/2010.

Tampoco se recoge, como establece el artículo 6 de la Ley 30/1992, de

26 de noviembre, la sujeción de las cuestiones litigiosas que pudieran surgir a

la jurisdicción contencioso administrativa y, tal y como señala el artículo 3.d)

del Decreto 30/2010, de 19 de agosto, y aunque se crea un órgano para el

cumplimiento del convenio (en el presente caso, se crea en la cláusula sexta la

Comisión sectorial de desarrollo y seguimiento), no se le encomienda

expresamente la tarea de solucionar controversias e interpretar su contenido y

eficacia. Dicha Comisión únicamente ejerce ?las funciones que específicamente

se le atribuyen? (cláusula sexta del Convenio).

Esta observación, relativa a la necesidad de un contenido mínimo del

texto, tiene carácter sustantivo y deberá ser atendida para que proceda la

utilización de la fórmula ?de acuerdo con el dictamen del Consejo Consultivo de

Castilla y León?.

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Segunda.- El objeto del convenio aparece definido con suficiente claridad

y cumple las exigencias del artículo 3.c) del Decreto 30/2010, de 19 de agosto.

Se recoge además (cláusula octava) el límite al objeto del convenio que deriva

del principio de indisponibilidad de competencias, en los términos en que ha sido

definido por el Tribunal Constitucional, de forma que, en los convenios que

afectan a las competencias propias no es admisible su enajenación o pérdida. La

titularidad de las competencias debe en todo caso permanecer intacta, de modo

que los compromisos acordados tan solo pueden afectar a su ejercicio. Señala así

la cláusula octava que ?El presente convenio se firma con la salvaguarda de las

competencias que cada una de las Comunidades que lo firman ostenta en

materia de promoción de las condiciones para que la libertad y la igualdad del

individuo y de los grupos que la integran sean reales y efectivas?.

Otra de las consecuencias del principio de indisponibilidad de las

competencias afecta a la terminación de los convenios. El mecanismo de cierre

que asegura el respeto de tal principio radica en la capacidad que el propio

convenio debe reconocer a las partes para desvincularse de él y recuperar de

este modo el pleno e independiente ejercicio de la competencia comprometida.

En los convenios de colaboración interadministrativa supone la necesidad de

dejar siempre abierta la posibilidad de rescisión unilateral, sea mediante

denuncia o la simple retirada. La posibilidad de separación del convenio de

cualquiera de las Comunidades Autónomas firmantes, previa comunicación, con

una antelación en este caso de dos meses, se recoge adecuadamente en la

cláusula duodécima del convenio.

Tercera.- En el ordenamiento jurídico no existe una regulación general

de los flujos informativos entre Administraciones Públicas, únicamente

previsiones en normas sectoriales (esencialmente en el ámbito tributario,

regulación del historial clínico etc.).

Por todo ello se hace necesaria una valoración sobre el alcance del

intercambio de datos personales entre las administraciones públicas.

Los datos personales, para poder ser tratados, han de ser adecuados,

pertinentes y proporcionados en relación con las finalidades determinadas,

explícitas y legítimas para los que se han obtenido. Por ello, la finalidad del

intercambio de estos datos personales aparece como uno de los aspectos

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fundamentales, finalidad que en este caso parece limitarse a evitar una doble

inscripción.

No obstante lo anterior, en el presente convenio queda excesivamente

indeterminado el procedimiento por el que se intercambiará información que

será decidido por la Comisión sectorial de desarrollo y seguimiento (prevista en

la cláusula sexta del Convenio), preferentemente mediante el uso de las nuevas

tecnologías de la comunicación y la información (cláusula cuarta), y con estricto

cumplimiento de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección

de Datos de Carácter Personal, y su normativa de desarrollo (cláusula quinta).

La cesión de datos personales entre Administraciones Públicas se regula

en el artículo 21 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre que dispone la

posibilidad de que se produzca su cesión, sin consentimiento del interesado,

entre Administraciones Públicas (apartado 4) cuando se trate del ejercicio de la

misma competencia o de competencias distintas que versen sobre la misma

materia o cuando el destino de los datos comunicados sea su tratamiento con

fines históricos, estadísticos o científicos. Se permite igualmente este tipo de

cesión en las mismas condiciones cuando se trate de datos personales que una

Administración Pública recabe con destino a otra (apartado 2). Por ello no

podrán cederse datos a otras Administraciones para el ejercicio de

competencias diferentes, aunque sean similares, o competencias que versen

sobre materias distintas.

Es necesario advertir que la Sentencia del Tribunal Constitucional

292/2000, de 30 de noviembre, declaró inconstitucional el inciso del artículo

21.1 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos

de Carácter Personal, que preveía la posibilidad de estas cesiones

interadministrativas para el ejercicio para competencias ?similares?, cuando así

lo hubiera previsto la disposición de creación del fichero o disposición de

superior rango que regule su uso. El Tribunal Constitucional entendió que la

previsión de una norma reglamentaria no constituía garantía suficiente para el

derecho a la protección de los datos personales.

El Decreto 117/2002, de 24 de octubre regula el Registro de Uniones de

Hecho en Castilla y León, por lo que la referencia del presente convenio a

registros de parejas de hecho o de ?similar naturaleza? debe entenderse

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referida únicamente a la denominación del registro (uniones/parejas de hecho),

nunca a otro tipo registros no previstos en la referida norma autonómica.

Cuarta.- La cláusula novena, que lleva por título ?Plazo de vigencia?, no

concreta la fecha de su entrada en vigor, únicamente indica que ?tendrá una

duración indefinida?.

Al respecto deberá tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 60.2 del

Estatuto de Autonomía de Castilla y León, que, en relación con los convenios de

colaboración, establece: ?Tales convenios deberán ser aprobados por las Cortes

de Castilla y León y comunicados a las Cortes Generales, entrando en vigor a

los sesenta días de dicha comunicación, salvo que las Cortes Generales decidan

en el mismo término que, por su contenido, deben calificarse como acuerdos de

cooperación, en cuyo caso deberán seguir el procedimiento previsto en el

apartado 3 de este artículo?.

III

CONCLUSIONES

En virtud de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla y León

informa:

Que la propuesta de convenio de colaboración entre Comunidades

Autónomas para el intercambio de información sobre la identidad de personas

inscritas en los registros de parejas de hecho o similar naturaleza, resulta

conforme a derecho, con excepción de las objeciones relativas a la competencia

del Presidente de la Junta de Castilla y León para firmar el convenio, a la

necesidad de recabar autorización de la Junta de Castilla y León, así como la

efectuada respecto al contenido mínimo del convenio, sin cuya observancia no

resultará procedente el empleo de la fórmula ?de acuerdo con el dictamen del

Consejo Consultivo de Castilla y León?.

No obstante, V.E. resolverá lo que estime más acertado.

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