Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León núm 569 del 2014

Resumen

procedimiento para la aprobación definitiva de la Modificación 1/2013 del Plan General de Ordenación Urbana de xxxx, en lo relativo a las modificaciones de ordenación general.

Se acredita la necesidad de la modificación propuesta y que en ésta se han observado las disposiciones vigentes relativas a la ordenación de las zonas verdes o espacios libres existentes o previstos en el planeamiento.

Asunto:

modificación de planes urbanísticos

Contestacion

1

Sr. Amilivia González, Presidente La Sección Segunda del

Consejo Consultivo de Castilla y

León, reunida en Zamora el día 5

de febrero de 2015, ha examinado

el procedimiento para la aprobación

definitiva de la Modificación 1/2013

del Plan General de Ordenación

Urbana de xxxx, y a la vista del

mismo y tal como corresponde a

sus competencias, emite, por unanimidad

, el siguiente

Sr. Rey Martínez, Consejero

Sr. Velasco Rodríguez, Consejero y

ponente

Sra. García Fonseca, Secretaria

DICTAMEN

I

ANTECEDENTES DE HECHO

El día 13 de noviembre de 2014 tuvo entrada en este Consejo Consultivo

la solicitud de dictamen preceptivo sobre el procedimiento para la aprobación

definitiva de la Modificación 1/2013 del Plan General de Ordenación Urbana de

xxxx, en lo relativo a las modificaciones de ordenación general.

Examinada la solicitud y admitida a trámite con la misma fecha, se

procedió a darle entrada en el Registro específico de expedientes del Consejo

con el número de referencia 569/2014, iniciándose el cómputo del plazo para la

emisión del dictamen, tal como dispone el artículo 52 del Reglamento de

Organización y Funcionamiento del Consejo de Castilla y León, aprobado por la

Resolución de 5 de febrero de 2014, de la Mesa de las Cortes de Castilla y

León. Turnado por el Sr. Presidente del Consejo, correspondió su ponencia al

Consejero Sr. Velasco Rodríguez.

Primero.- Inicio del procedimiento de modificación.

El 15 de julio de 2013 el Gabinete de Urbanismo del Ayuntamiento de

xxxx presenta al Alcalde, para su tramitación y aprobación, si procede, la

documentación de modificación del Plan General de Ordenación Urbana, que

2

incluye modificaciones de ordenación general y modificaciones de ordenación

detallada y afecta a diversos suelos y aspectos del término municipal.

El 16 de julio el Ayuntamiento solicita los informes preceptivos a que se

refiere la Instrucción Técnica Urbanística 1/2011, sobre emisión de informes

previos en el procedimiento de aprobación de los instrumentos de planeamiento

urbanístico, aprobada por Orden FOM/208/2011, de 22 de febrero.

Segundo.- Aprobación inicial por el Ayuntamiento.

El 23 de julio de 2013 el Pleno del Ayuntamiento de xxxx acuerda:

?1º.- Aprobar inicialmente el proyecto de modificación del Plan

General de Ordenación Urbana de xxxx 1/2013, según documentación técnica

aportada con fecha 15 de julio de 2013 por el Gabinete de Urbanismo Municipal

y redactada [por] los técnicos municipales del citado Gabinete D. (?) y Dña.

(?) y por la arquitecto de la Sociedad Municipal Instituto xxxx de Renovación

Urbana y Vivienda S.A. (qqqq) Dª. (?), que tiene como objeto un conjunto

heterogéneo de cuestiones que se ha considerado conveniente abordar en el

marco del vigente Plan General de Ordenación Urbana, sistematizadas en dos

bloques en cuanto que afectan a determinaciones de ordenación general y

detallada y relacionadas en la parte expositiva de este acuerdo?.

»2º.- Disponer la apertura de un periodo de información pública

(?) de dos meses.

Tercero.- Informes preceptivos emitidos.

1) Informe del órgano competente de la Administración de la Comunidad

de Castilla y León en materia de urbanismo:

- Informe previo de la Dirección General de Vivienda, Arquitectura

y Urbanismo, de 31 de octubre de 2013, favorable a la modificación propuesta,

si bien se advierte la necesidad de subsanar dos cuestiones que indica.

- A la vista de dicho informe, el 17 de febrero y el 15 de abril de

2014 el arquitecto municipal emite informes en relación con las observaciones

técnicas contenidas en el informe anterior.

3

2) Informe de la Comisión de Patrimonio Cultural de Castilla y León:

- Notificación del Acuerdo de la Comisión de Patrimonio Cultural

de Castilla y León de 11 de octubre de 2013, de ?informar favorablemente la

modificación del Plan General de Ordenación Urbana de xxxx 1/2003, relativa a

determinaciones de ordenación general y detallada de diversos suelos del

término municipal?.

- Consta un informe previo del arqueólogo municipal, fechado el 3

de septiembre de 2013, en el que se indica que, desde el punto de vista de la

protección y vigilancia arqueológica, se descarta ?cualquier tipo de afección

sobre bienes integrantes del patrimonio arqueológico?. Se adjunta al informe

diversa documentación complementaria.

3) Informes de la Subdelegación del Gobierno en xxxx1:

- Informe del Jefe de la Dependencia de Industria y Energía de 31

de julio de 2013, favorable a la modificación proyectada, en relación con las

?posibles afecciones a la infraestructura energética básica, competencia de la

Dirección General de Política Energética y Minas del Ministerio de Industria y

Energía y Turismo?.

- Informe de 29 de agosto de 2013, de la Sección de Patrimonio

de la Delegación de Economía y Hacienda de xxxx1, en el que se indica que ?no

tiene nada que oponer a dicho proyecto?.

4) Informe del Comisario de Aguas de la Confederación Hidrográfica del

Duero, de 16 de diciembre de 2013, favorable a la modificación proyectada.

5) Informe de la Diputación Provincial de xxxx1, de 23 de octubre de

2013, favorable a la modificación.

Cuarto.- Informes facultativos solicitados.

1) Informe del Servicio Territorial de Medio Ambiente de xxxx1, de 24 de

octubre de 2013, relativo a las afecciones al medio natural del proyecto de

modificación urbanística, que no plantea objeciones.

4

2) Informe del Subdirector General de Patrimonio de la Dirección General

de Infraestructura del Ministerio de Defensa, de 15 de enero de 2014.

3) Consulta a la Demarcación de Carreteras del Estado en Castilla y León

Occidental, comprensivo de la siguiente documentación:

- Informe de la Unidad de Carreteras en xxxx1, de 20 de

diciembre de 2013, desfavorable a la modificación, en lo que se refiere a las

carreteras estatales (cc11), en tanto no se proceda a la subsanación de las

deficiencias advertidas.

- Copia de la cartografía digital con la traza de la carretera cc11 y

sus expropiaciones, remitida el 18 de febrero de 2014 al Ayuntamiento por la

Unidad de Carreteras en xxxx1, como documentación complementaria al

informe desfavorable anterior.

- Documentación remitida por el Ayuntamiento de xxxx a la

Unidad de Carreteras, para subsanar las deficiencias advertidas en su informe.

- Nuevo informe de la Unidad de Carreteras en xxxx1, carente de

fecha, favorable a la modificación proyectada, en lo que se refiere a las

carreteras estatales.

4) Informe de la Dirección General de Aviación Civil del Ministerio de

Fomento, de 22 de octubre de 2013.

Quinto.- Trámite de información pública.

El Acuerdo del Pleno por el que se aprueba inicialmente la modificación

urbanística y se dispone la apertura de un periodo de información pública se

publica en el Diario de xxxx el 22 de agosto de 2013, en el Boletín Oficial de

Castilla y León de 2 de septiembre de 2013 y en la página web y tablón de

edictos del Ayuntamiento. El periodo de información pública es de dos meses a

contar desde el día siguiente al de la publicación del último de los anuncios

indicados.

5

El 28 de agosto de 2013 Dña. yyyy1 presenta alegaciones en relación

con una finca de su propiedad, que fueron objeto de análisis en un informe del

arquitecto municipal de 15 de noviembre de 2013.

Finalizado el periodo de información pública presentan alegaciones:

- D. yyyy2, en nombre y representación de qqqq1 S.A.U.-qqqq2,

cuyas alegaciones, presentadas el 3 de febrero de 2014, son analizadas en un

informe del arquitecto municipal de Urbanismo de 14 de abril de 2014 y se

propone su estimación.

- D. yyyy3, en nombre y representación de qqqq3, S.L., cuyas

alegaciones se presentan el 5 de mayo de 2014, es decir, en fecha posterior a

la aprobación provisional de la modificación proyectada, a que se refiere el

antecedente de hecho sexto de este dictamen. No consta en el expediente

remitido que se hayan analizado ni valorado estas alegaciones.

Sexto.- Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento, de aprobación

definitiva de las modificaciones de ordenación detallada y de

aprobación provisional de las modificaciones de ordenación general.

El 28 de abril de 2014 el Pleno del Ayuntamiento acuerda:

- Desestimar las alegaciones presentadas por Dña. yyyy1 y

estimar las formuladas por qqqq1 S.A.U.-qqqq2.

- Aprobar la separata correspondiente a ?Determinaciones de

Ordenación General? en la que se ha incluido el contenido de las alegaciones

formuladas por qqqq1 S.A.U.-qqqq2.

- Aprobar definitivamente las modificaciones identificadas en el

apartado 4.2 de la Memoria Vinculante como de ordenación detallada, que se

indican.

- Aprobar provisionalmente las modificaciones identificadas en el

apartado 4.1 de la Memoria Vinculante, como de ordenación general, que

afecta a los aspectos indicados en el acuerdo.

6

- Remitir el expediente a la Consejería de Fomento y Medio

Ambiente para la aprobación definitiva de las modificaciones de ordenación

general aprobadas provisionalmente.

Séptimo.- Tramitación por la Administración Autonómica de las

modificaciones de ordenación general aprobadas provisionalmente.

El 27 de mayo de 2014 tiene entrada en el registro de la Consejería de

Fomento y Medio Ambiente el expediente administrativo y la documentación

técnica relativa a la modificación urbanística proyectada.

El 12 de junio el arquitecto del Servicio de Urbanismo de la Dirección

General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo emite informe técnico sobre el

documento de modificación remitido, favorable a la modificación propuesta, si

bien se advierte que ?debe aclararse en la documentación el balance de la

superficie de espacios libres correspondiente a la modificación identificada

como G6?.

El 17 de junio el Secretario del Consejo de Medio Ambiente, Urbanismo y

Ordenación del Territorio de Castilla y León emite un informe jurídico favorable

a la aprobación definitiva de la modificación.

El 19 de junio el Director General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo

propone al Consejo de Medio Ambiente, Urbanismo y Ordenación del Territorio

?informar favorablemente las determinaciones de ordenación general de la

Modificación 1/2013 del Plan General de Ordenación Urbana de xxxx (?) si bien

debe aclararse lo indicado en el párrafo final del antecedente séptimo ?

modificación G6-?.

El 25 de junio el Consejo de Medio Ambiente, Urbanismo y Ordenación

del Territorio de Castilla y León acuerda informar favorablemente las

determinaciones de ordenación general de la Modificación 1/2013 del Plan

General de Ordenación Urbana de xxxx, promovido por el Ayuntamiento, si bien

deben aclararse las dos observaciones técnicas indicadas en el antecedente

séptimo, de acuerdo con la (?) propuesta de la Dirección General de Vivienda,

Arquitectura y Urbanismo?.

7

Octavo.- Aprobación por el Pleno del Ayuntamiento del

?Documento corregido para la aprobación definitiva?.

Según se indica en el antecedente de hecho undécimo de la nueva

propuesta de orden remitida como documentación complementaria, el ?30 de

junio de 2014 el Pleno del Ayuntamiento de xxxx aprueba un documento en el

que se incluyen correcciones introducidas para subsanar las incidencias

señaladas en el Acuerdo del [Consejo de Medio Ambiente, Urbanismo y

Ordenación del Territorio] de Castilla y León de fecha 25 de junio de 2014, así

como la eliminación de las determinaciones correspondientes a la modificación

descrita en el apartado G.7 del documento, por desistimiento realizado

mediante ese acuerdo del Pleno?.

No consta en el expediente remitido documentación alguna relativa a

dicho acuerdo plenario.

Noveno.- Propuesta de orden de aprobación definitiva de la

modificación urbanística proyectada.

El 28 de octubre de 2014 se formula propuesta de orden de aprobación

definitiva de la Modificación 1/2013 del Plan General de Ordenación Urbana de

xxxx, en lo relativo a las determinaciones de ordenación general, conforme al

documento aprobado provisionalmente en el Pleno del Ayuntamiento, celebrado

el 28 de abril de 2014 (sic)?.

Décimo.- Remisión del expediente al Consejo Consultivo de

Castilla y León y requerimiento de documentación complementaria a

la Consejería de Fomento y Medio Ambiente.

1.- Por escrito de 4 de noviembre de 2014 el Consejero de Fomento y

Medio Ambiente solicita a este Consejo Consultivo la emisión del preceptivo

dictamen. La solicitud tiene entrada en esta Institución el 13 de noviembre.

2.- Mediante Acuerdo de 2 de diciembre de 2014, del Presidente del

Consejo Consultivo de Castilla y León, se requiere a la Consejería de Fomento y

Medio Ambiente que complete el expediente con un informe complementario en

el que se aclare ?el balance de la superficie de espacios libres correspondiente a

la modificación identificada como G.6? (modificación sobre la que debe

8

pronunciarse este Consejo). Y ello porque en el expediente remitido no figuraba

ningún documento que aclare dicho extremo y la propuesta de orden tampoco

hacía alusión alguna a esta cuestión, a pesar de que el informe del arquitecto

del Servicio de Urbanismo, el informe jurídico del mismo Servicio, la propuesta

de la Dirección General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo y el informe del

Consejo de Medio Ambiente, Urbanismo y Ordenación del Territorio de Castilla y

León, advertían de la necesidad de su aclaración.

En la misma fecha se suspende el plazo para la emisión del dictamen.

3.- El 15 de enero de 2015 se recibe en este Consejo Consultivo la

siguiente documentación:

- Informe del arquitecto del Servicio de Urbanismo, de 15

de diciembre de 2014, en el que se concluye que ?el documento corregido

relativo a la Modificación nº 1/2013 del P.G.O.U. de xxxx, de fecha junio de

2014, refleja adecuadamente sus determinaciones y en especial los cambios

que se introducen en las determinaciones vigentes, justifica adecuadamente la

conveniencia de la modificación y su interés público, la influencia en el modelo

territorial y en la ordenación general vigente, así como el cumplimiento de los

artículo 172 y 173 del RUCyL, habiendo subsanado en el documento presentado

las observaciones técnicas señaladas en el Acuerdo del Consejo de Urbanismo y

Ordenación del Territorio de fecha 25 de junio de 2014?. Se adjunta el

documento corregido para la aprobación definitiva de la Modificación.

- Nueva propuesta de orden, de 16 de diciembre de 2014,

formulada por el Director General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo, de

aprobación definitiva de la Modificación 1/2013 del Plan General de Ordenación

Urbana de xxxx, en lo relativo a las determinaciones de ordenación general,

conforme al documento aprobado en el Pleno del Ayuntamiento, celebrado el

30 de junio de 2014?.

Analizada dicha documentación, se reanuda el plazo para la emisión del

dictamen.

9

II

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

1ª.- El Consejo Consultivo de Castilla y León dictamina en el presente

expediente con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el

artículo 4.1.i).6º de la Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo

Consultivo de Castilla y León, correspondiendo a la Sección Segunda emitir el

dictamen, según lo establecido en el apartado tercero, 2.d) del Acuerdo de 6 de

marzo de 2014, del Pleno del Consejo Consultivo, por el que se determina la

composición y competencias de las Secciones.

2ª.- La consulta versa sobre el expediente relativo a la aprobación

definitiva de la Modificación 1/2013 del Plan General de Ordenación Urbana de

xxxx, en lo relativo a las modificaciones de ordenación general. El dictamen de

este Consejo Consultivo se ciñe a las modificaciones que contienen alguna

alteración de los espacios libres públicos existentes; en concreto, en las

modificaciones G.1, relativa a cambios puntuales en la localidad de xxxx2, y

G.6, relativa a los terrenos adyacentes a la vía A-11.

De conformidad con el artículo 58.3.a) de la Ley 5/1999, de 8 de abril,

de Urbanismo de Castilla y León (en adelante, Ley de Urbanismo), el

procedimiento de la presente modificación del planeamiento, al afectar ésta a

determinaciones de ordenación general, debe ajustarse al establecido para la

primera aprobación del planeamiento en los artículos 52 y siguientes de la Ley

de Urbanismo, y concordantes del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León,

aprobado por Decreto 22/2004, de 29 de enero (en adelante, RUCyL).

Con arreglo a la normativa precitada y como se expuso en los

antecedentes, el Pleno del Ayuntamiento ha procedido a la aprobación inicial y

provisional de la modificación del planeamiento de acuerdo con los artículos

22.2.c) y 47.2.ll) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de

Régimen Local, mediando entre ellas la apertura del correspondiente período de

información pública y la solicitud de informes previstos en los artículos 52 de la

Ley de Urbanismo y 153 del RUCyL y en la Instrucción Técnica Urbanística

1/2011.

En relación con el trámite ambiental regulado en el artículo 152 bis) de la

Ley de Urbanismo y en la Orden MAM/1357/2008, de 21 de julio, por la que se

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determina qué tipo de modificaciones de planeamiento general han de

someterse al procedimiento previsto en la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre

evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio

ambiente, el apartado 13 de la Memoria Vinculante señala que la modificación

?carece en principio de incidencia sobre aspectos de trámite ambiental,

entendiéndose, en relación con el artículo 169 del RUCyL y el trámite ambiental

previsto en el artículo 157, que el presente documento no constituye ninguno

de los supuestos por los que deba someterse el presente documento al citado

trámite ambiental?. A la vista de ello, y al no formular la Consejería de Fomento

y Medio Ambiente reparo en este aspecto a la tramitación realizada, ha de

entenderse que esta Consejería, a la sazón órgano ambiental, no lo estima

procedente.

Por otra parte, en cuanto al informe de la Agencia de Protección Civil, en

el apartado 14 de la Memoria Vinculante se expone que no consta ?la existencia

de riesgos naturales o tecnológicos en las áreas objeto de ordenación,

delimitados por las distintas administraciones competentes?, extremos estos

que se justifican en el propio apartado 14. Por ello, la Memoria Vinculante no

considera precisa la emisión de dicho informe.

La competencia para la aprobación definitiva de la presente modificación

del Plan General de Ordenación Urbana de xxxx en lo relativo a las

modificaciones de ordenación general, corresponde al Consejero de Fomento y

Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León, de conformidad con los artículos

54.2, 58.3 y 136.2 de la Ley de Urbanismo y el artículo 160.1 del RUCyL.

Conforme al artículo 161.2 del RUCyL, para la aprobación definitiva, ?El

órgano competente de la Administración de la Comunidad Autónoma debe

examinar el instrumento de planeamiento general realizando un doble control:

»a) Control de la legalidad de las determinaciones y del

procedimiento: este control es pleno, salvo si entran en juego conceptos

jurídicos indeterminados que no afecten a competencias supramunicipales, para

los cuales el margen de apreciación corresponde al Ayuntamiento.

»b) Control de oportunidad de las determinaciones, que debe

limitarse a las cuestiones de importancia supramunicipal que trasciendan el

ámbito del interés puramente local, entre las cuales debe otorgarse especial

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relevancia al modelo territorial definido en los instrumentos de ordenación del

territorio?.

En relación con el primer aspecto, se han emitido informes, técnico y

jurídico, por el Servicio de Urbanismo de la Consejería. No obstante, ha de

reiterarse la observación formulada en el Dictamen 93/2014, de 5 de junio, en

relación con la omisión del informe de la Asesoría Jurídica de la Consejería. En

dicho Dictamen se señaló que ?la falta de pronunciamiento de la Asesoría

Jurídica sobre la cuestión de fondo, se compadece mal con el control de

legalidad pleno de las determinaciones del instrumento y del procedimiento que

se debe realizar según el trascrito artículo 161.2 RUCYL, pues no se está

recabando aquí un informe jurídico sobre los aspectos formales del propio acto

de aprobación -cuestión en la que podría diferenciarse el acto de aprobación de

su contenido, según mantiene la Asesoría-, sino sobre las determinaciones del

contenido del instrumento de planeamiento el cual, según opinión pacífica, es

una disposición administrativa de carácter general, solo revisable por la

jurisdicción contencioso-administrativa y, como tal, sometida a informe

preceptivo de los servicios jurídicos de la Comunidad de Castilla y León,

conforme al artículo 4.2.b) de la Ley 6/2003, de 3 de abril, reguladora de la

Asistencia Jurídica a la Comunidad de Castilla y León, que así lo requiere para

`Los proyectos de disposiciones administrativas de carácter general´?.

Consta también en el expediente la emisión de informe por el Consejo de

Medio Ambiente, Urbanismo y Ordenación del Territorio, preceptivo de acuerdo

con el artículo 3.2.f) del Decreto 24/2013, de 27 de junio, por el que se regulan

las funciones, composición y funcionamiento de las Comisiones Territoriales de

Medio Ambiente y Urbanismo y del Consejo de Medio Ambiente, Urbanismo y

Ordenación del Territorio de Castilla y León, todos ellos favorables a la

modificación propuesta.

En lo demás, la propuesta de orden parece justificar el control de

oportunidad mencionado en segundo término, aunque no se menciona de

manera expresa ni la valoración del interés supramunicipal realizada ni su no

afectación, en el caso de no estar implicado dicho interés en la modificación.

A la vista de la documentación obrante en el expediente, se considera

que se han observado en el procedimiento las prescripciones legalmente

establecidas en Ley de Urbanismo y en el RUCyL.

12

No obstante, habida cuenta del tiempo transcurrido desde que la

Administración Autonómica recibió el expediente (27 de mayo de 2014) y de

que el Ayuntamiento aprobó el documento corregido de la modificación

urbanística propuesta el 30 de junio de 2014, ha de tenerse en cuenta lo

previsto en el artículo 54.2 de la Ley de Urbanismo, según el cual, ?El

Ayuntamiento elevará el Plan General o las Normas a la Administración de la

Comunidad Autónoma, la cual examinará tanto su legalidad como los aspectos

relacionados con su ámbito competencial, y resolverá sobre su aprobación

definitiva antes de tres meses desde la recepción del instrumento, transcurridos

los cuales podrá entenderse aprobado conforme a la legislación sobre

procedimiento administrativo?.

3ª.- En cuanto al fondo de la cuestión, como ha señalado

reiteradamente este Consejo Consultivo, su intervención en los expedientes que

suponen alteraciones en la zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o

de los espacios libres tiene como objeto su protección, a cuyo análisis se ciñe

aquélla. Dicha intervención viene justificada por las funciones esenciales que

cumplen las zonas verdes y espacios libres en el desarrollo de la vida humana

de las ciudades. Estos enclaves contribuyen a conseguir el uso racional del

suelo, impidiendo la masificación; favorecen un adecuado desarrollo de la vida

ciudadana, facilitando un más cercano contacto con la naturaleza y ofreciendo

la posibilidad de contar con áreas de esparcimiento; contribuyen, en fin, a la

corrección natural de los factores contaminantes que invaden las ciudades.

El artículo 56.1 de la Ley de Urbanismo afirma el principio de vigencia

indefinida de los planes, pero ello no implica que sea un documento estático,

sino al contrario, es un instrumento susceptible de modificación o revisión,

cuyas alteraciones se subsumen dentro de lo que se ha venido llamando ius

variandi, como inherente a la potestad de planificación urbanística. Su

fundamento se encuentra en la necesidad de adaptar las previsiones

urbanísticas y dar las respuestas que demandan los nuevos requerimientos del

espacio físico urbano. Así lo ha declarado reiteradamente la jurisprudencia de la

Sala 3ª del Tribunal Supremo (Sentencias de 24 de febrero de 1984, 24 de

septiembre y 9 de diciembre de 1989, 6 de febrero y 3 de abril de 1990, 15 de

abril y 8 de mayo de 1992). De entre ellas cabe destacar la de 9 de diciembre

de 1989, que define el ius variandi como ?una potestad no fundamentada en

criterios subjetivos ejercitable en cualquier momento, sino como remedio

establecido en la ley para que la Administración, objetivando alteraciones

13

reales, realice las modificaciones que imponga las nuevas necesidades

urbanísticas creadas por la dinámica social en el transcurso del tiempo?. Como

afirma la Sentencia de 3 de enero de 1996, la naturaleza normativa del

planeamiento y la necesidad de adaptarlo a las exigencias cambiantes del

interés público justifican plenamente el ius variandi, lo que implica un amplio

margen de discrecionalidad acotada por la interdicción de la arbitrariedad

(artículo 9.3 de la Constitución).

Esta misma jurisprudencia se ha preocupado de fijar los principios

operativos a través de los cuales se actualiza aquella potestad, uno de ellos el

del interés general, en el que constitucionalmente se ancla todo el quehacer de

la Administración Pública ?al servir con objetividad los intereses generales?

(artículo 103 de la Constitución). De ahí la justificación del sacrificio que

muchas veces se impone no sólo a simples expectativas, sino a titularidades

dominicales. Los planes, dice la Sentencia de 19 de febrero de 1987, ?no se

trazan en función de los propietarios del suelo, sino de los ciudadanos y de las

necesidades colectivas?.

Por tanto, las modificaciones del planeamiento parten de la legitimidad

del ius variandi otorgado a la Administración como medio de la adecuación

normativa del suelo a las necesidades y conveniencias de futuro o como medio

de corrección de imperfecciones o carencias del pasado.

La naturaleza y límites del ius variandi, cuya cobertura constitucional se

encuentra en los artículos 33 y 45, son los derivados del hecho de que la

Administración no incurra en errores fácticos o materiales, no observe los

intereses generales o públicos ?que deben estar siempre presentes en toda

ordenación urbanística y en sus modificaciones?, no tenga en cuenta la función

social de la propiedad o la seguridad jurídica, o incurra en desviación de poder

(Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 6 de abril de 1998). Los

derechos adquiridos por los propietarios, según el ordenamiento anterior, no

constituyen un límite al nuevo planeamiento, debido al carácter estatutario del

derecho de propiedad inmobiliaria y a la estructura jurídica dinámica y

cambiante de la misma, razón por la que no cabe oponer al ejercicio del ius

variandi el principio de seguridad jurídica, ni el contenido de los convenios

urbanísticos celebrados.

14

La alteración del planeamiento se configura así no sólo como una

facultad, sino como una verdadera obligación para la Administración

competente, en caso de que las circunstancias concurrentes así lo demanden

en aras a la mejor satisfacción de los intereses generales en la ordenación del

territorio, tal y como ha declarado el Tribunal Supremo en Sentencia de 26 de

junio de 1995.

En el caso de modificaciones cualificadas como la que se dictamina, esto

es, la constituida por una alteración de la ordenación que alberga especial

relevancia, por suponer una diversa zonificación o uso urbanístico de las zonas

verdes o espacios libres dibujados por el plan que se modifica, la protección de

las zonas verdes encuentra amparo en las previsiones constitucionales,

concretamente en lo dispuesto en el artículo 45, en cuanto reconoce el derecho

a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona,

que impone a los poderes públicos el deber de velar por la utilización racional

de los recursos naturales con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y

defender y restaurar el medio ambiente.

Este engarce constitucional ha servido de fundamento al tradicional

principio de la intangibilidad de zonas verdes o espacios libres, el cual conlleva,

ante todo, la necesidad de extremar el rigor en la tramitación de los

expedientes, con exquisita observancia de cada uno de los pasos que los

componen, pero también, y sobremanera, la exigencia de una especial pulcritud

en cuanto a la justificación de la modificación pretendida, de forma que queden

suficientemente demostradas y concretadas las razones de interés general que

la motivan que deben lucir debidamente reflejadas en el expediente

(Dictámenes 773/1993 y 1328/1993, del Consejo de Estado).

Sobre el primer aspecto, la STS de 10 de junio de 2003 señala que ?la

jurisprudencia ha venido entendiendo que la trascendental importancia de las

zonas verdes para un adecuado desarrollo de la vida ciudadana, junto a los

conocidos peligros que sobre ellas se ciernen, han dado lugar a que las

modificaciones del planeamiento que lleguen a afectarlas están sometidas a un

régimen jurídico de especial rigor para su mejor protección, hasta el punto de

que tales modificaciones se llevan a las más altas cumbres de la Administración,

tanto activa como consultiva?.

15

No obstante, debe recordarse en este punto que la Ley 4/2008, de 15 de

septiembre, de Medidas sobre Urbanismo y Suelo, supuso un cambio en orden

a las garantías procedimentales establecidas inicialmente para este tipo de

modificaciones por la Ley de Urbanismo pues, a través de la modificación de su

artículo 58.3.c), se eliminan tanto la necesaria aprobación de la modificación

por Decreto de la Junta de Castilla y León, como la exigencia de los informes

favorables del Consejero competente por razón de la materia y de este Consejo

Consultivo. El artículo 58.3.c) de la Ley de Urbanismo determina actualmente

que ?La aprobación de las modificaciones que afecten a espacios libres públicos

o equipamientos públicos, existentes o previstos en el planeamiento, requerirá

la sustitución de los que se eliminen por otros de superficie y funcionalidad

similar?. Este precepto encuentra su desarrollo reglamentario en el artículo 172

del RUCYL sobre ?Modificaciones de espacios libres y equipamientos? .

De este modo, el tradicional plus de control al que se sometían las

modificaciones de las zonas verdes desde la óptica procedimental, se ciñe ahora

a la intervención preceptiva en la tramitación de este Consejo Consultivo, de

acuerdo con las funciones que le asigna su Ley reguladora, a través de la

emisión del dictamen correspondiente, el cual, sin embargo, no es ya

determinante de la solución a adoptar.

4ª.- Sentado lo anterior, la modificación objeto de dictamen requiere

analizar las dos cuestiones siguientes: su justificación y su incidencia en la

ordenación de las zonas verdes y espacios libres.

a) En cuanto a la justificación, puede recordarse la Sentencia del

Tribunal Supremos de 25 de abril de 1986, según la cual ?la concreción de lo

que sea el interés general corresponde en principio a la Administración y ésta

debe prosperar mientras no se demuestre que infringe el ordenamiento o está

viciada de desviación de poder?.

En este caso, en el documento corregido de modificación del PGOU, tal y

como pone de manifiesto el informe del arquitecto del Servicio de Urbanismo,

propone una modificación múltiple del vigente planeamiento, de contenido

heterogéneo y que afecta a muy distintos tipos de suelo, cuyo objetivo es

?introducir diversos ajustes en dicho instrumento de planeamiento a la vista del

análisis del mismo y de los diversos errores, contradicciones o disfunciones

detectados?.

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En relación con las modificaciones que afectan a espacios libres, el citado

informe afirma que ?En el documento se justifica el cumplimiento de lo

dispuesto en los artículos 172 y 173 del RUCyL respecto a las alteraciones que

afectan a la edificabilidad como a las reservas para equipamientos y espacios

libres?, y analiza los resultados correspondientes a cada unidad urbana. En

particular, ha de hacerse referencia a las modificaciones identificadas como G.1

y G.6:

- En la Modificación G.1, ?Cambios puntuales en la localidad de

xxxx2?, en concreto, ligera corrección de alineaciones del nuevo vial previsto

entresuelo urbano consolidado de la localidad y el sector colindante de suelo

urbanizable delimitado ULD 18-03 (G.1.1), ligera rectificación de límites del

sector NC 18-01 en su colindancia con el suelo urbano consolidado (G.1.2),

diversos cambios en la calificación-categorización de suelos incluidos en el

sector de suelo urbano no consolidado NC 18-01, al norte de la localidad

(G.1.3) supresión de la Actuación Aislada AA 18-01 y el reajuste de área

adyacente calificada como Rústico de Asentamiento Tradicional (Bodegas) en la

localidad (G.1.4) y rezonificación de suelos dotacionales reservados por el

PGOU en el sector de suelo urbanizable delimitado ULD 19-01 y rectificación de

errores materiales numéricos detectados en la ficha del sector (G.1.5).

- En la Modificación G.6, ?Precisión del régimen urbanístico de los

terrenos adyacentes al Acceso Sur de xxxx (cc11)?, con el fin de adaptarlo a la

realidad material de dicha infraestructura recientemente ejecutada.

A la vista de lo expuesto, se estima adecuada la justificación de la

presente modificación que consta en el expediente que se respalda en los

diferentes informes emitidos durante la tramitación del procedimiento.

b) Respecto de la incidencia de la nueva ordenación en las zonas verdes

y espacios libres, ha de señalarse que se ajusta a lo dispuesto en el artículo 172

del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, aprobado por el Decreto

22/2004, de 29 de enero, según el cual:

?La aprobación de las modificaciones de cualesquiera instrumentos

de planeamiento urbanístico que alteren los espacios libres públicos o los

equipamientos públicos, tanto existentes como previstos en el planeamiento,

requiere que la superficie de espacio libre o de equipamiento que se destine a

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otro uso sea sustituida por una nueva superficie con la misma calificación y

equivalente superficie y funcionalidad, situada:

»a) Cuando se trate de suelo urbano consolidado, en la

misma unidad urbana o bien en un sector de suelo urbano no consolidado o

suelo urbanizable colindante, pero sin disminuir los espacios libres y

equipamientos públicos propios de dicho sector.

»b) Cuando se trate de suelo urbano no consolidado o

suelo urbanizable, en el mismo sector, o de ser imposible en un sector próximo,

pero sin disminuir sus propios espacios libres y equipamientos públicos?.

Según consta en los diversos informes técnicos, se da cumplimiento al

artículo 172 del RUCYL puesto que ?La modificación propuesta supone una

pequeña alteración o adaptación de la delimitación de sistemas generales de

equipamientos y espacios libres públicos, cuya superficie que se destina a otro

uso es sustituida por una nueva superficie con la misma calificación e idéntica

superficie y funcionalidad, conforme a lo dispuesto en el artículo 172 del

RUCYL?.

- En la Modificación G.1, ?Cambios puntuales en la localidad de

xxxx2?, el informe recoge como balance de dotaciones ?-1.749,12 m2 (SL

espacios libres)? pero a su vez señala que ?Se garantiza el mantenimiento de

los espacios libres previstos en el planeamiento al incluir en la ficha del sector

ULD 19-01 la absorción de esos 1.749,12 m2 de superficie obligatoria destinada

a espacios libres, sin disminuir los espacios libres y equipamientos públicos

propios de dicho sector, de manera que se cumpla lo recogido en [el] art. 172

del RUCyL?. ). La Memoria señala que la reducción de espacios libres a que se

refiere la modificación G.1.4 se compensa con el incremento de tales espacios

en el sector colindante ULD 19-01, por lo que cabe entender cumplido lo

previsto en el artículo 172 del RUCyL.

- En la Modificación G.6, ?Precisión del régimen urbanístico de los

terrenos adyacentes al Acceso Sur de xxxx (cc11)?, el informe constata un

incremento del balance de dotaciones de ?21.342,06 m2 (SG espacios libres)?.

Por todo ello, este Consejo Consultivo considera que está acreditada la

necesidad de la modificación propuesta y que en ésta se han observado las

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disposiciones vigentes relativas a la ordenación de las zonas verdes o espacios

libres existentes o previstos en el planeamiento.

III

CONCLUSIONES

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla y León

informa:

Puede aprobarse la Modificación 1/2013 del Plan General de Ordenación

Urbana de xxxx, referida a las modificaciones de ordenación general.

No obstante, V.E. resolverá lo que estime más acertado.