Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León núm 553 del 2009

Resumen

proyecto de orden por la que se establece el procedimiento de gestión y funcionamiento de las bolsas de empleo derivadas de los procesos selectivos para el ingreso en las categorías y especialidades de personal estatutario del Servicio de Salud de Castilla y León.

Asunto:

reglamentos ejecutivos

Contestacion

Sr. Amilivia González, Presidente y

Ponente

Sr. Estella Hoyos, Consejero

Sr. Fernández Costales, Consejero

Sr. Pérez Solano, Consejero

Sr. Madrid López, Consejero

Sr. Nalda García, Consejero

Sra. García Fonseca, Secretaria en

funciones

La Sección Segunda del

Consejo Cónsultivo de Castilla y

León, reunida en Zamora el día 2 de

julio de 2009, ha examinado el

expediente relativo al proyecto de

orden por la que se establece el

procedimiento de gestión y funcionamiento

de las bolsas de empleo

derivadas de los procesos selectivos

para el ingreso en las categorías y

especialidades de personal estatutario

del Servicio de Salud de Castilla

y León, y a la vista del mismo y tal

como corresponde a sus competencias

, emite, por unanimidad, el

siguiente

DICTAMEN

I

ANTECEDENTES DE HECHO

El día 5 de junio de 2009 tuvo entrada en este Consejo Consultivo la

solicitud de dictamen preceptivo sobre el expediente relativo al proyecto de

orden por la que se establece el procedimiento de gestión y funcionamiento de

las bolsas de empleo derivadas de los procesos selectivos para el ingreso en las

categorías y especialidades de personal estatutario del Servicio de Salud de

Castilla y León.

Examinada la solicitud y admitida a trámite el 5 de junio de 2009, se

procedió a darle entrada en el registro específico de expedientes del Consejo

con el número de referencia 553/2009, iniciándose el cómputo del plazo para la

emisión del dictamen, tal como dispone el artículo 53 del Reglamento Orgánico

del Consejo Consultivo, aprobado por el Decreto 102/2003, de 11 de

septiembre. Turnado por el Sr. Presidente del Consejo, correspondió su

ponencia al Consejero Sr. Amilivia González.

Primero.- El proyecto.

El proyecto de orden sometido a consulta consta de un preámbulo, once

artículos, dos disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una

disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

El preámbulo explica las razones que justifican la iniciativa de elaborar

una orden que desarrolle lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 2/2007, de 7

de marzo, del Estatuto Jurídico del Personal Estatutario del Servicio de Salud de

Castilla y León, cuyo apartado 1 establece que ?La selección de personal

estatutario temporal se realizará a través de procedimientos que, previa

negociación en la Mesa Sectorial del personal al servicio de las Instituciones

Sanitarias Públicas, se establezcan reglamentariamente y que permitan la

máxima agilidad, respetando, en todo caso, los principios constitucionales de

acceso a la función pública de igualdad, mérito, y capacidad, así como los de

libre concurrencia y publicidad?.

Además, el citado artículo señala en su apartado 3 que ?Con carácter

general, la selección del personal estatutario temporal se llevará a cabo

mediante la constitución de bolsas de empleo con los aspirantes de los procesos

selectivos convocados en desarrollo de las correspondientes ofertas de empleo

público?.

Por otra parte, el artículo 2.3 de la citada Ley 2/2007, de 7 de marzo,

dispone que ?Las previsiones contenidas en la presente Ley serán de aplicación

al personal sanitario funcionario y al personal sanitario laboral que preste

servicios en centros e instituciones sanitarias del Servicio de Salud de Castilla y

León en todo aquello que no se oponga a su normativa específica de aplicación,

siempre y cuando así lo prevean las disposiciones aplicables al personal

funcionario o los convenios colectivos aplicables al personal laboral?.

El articulado del proyecto de decreto objeto de dictamen tiene el

siguiente contenido:

El artículo 1 establece el objeto de la Orden.

El artículo 2 tiene por objeto la constitución de la bolsa de empleo.

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El artículo 3 determina el órgano competente para la gestión de la

bolsa de empleo.

El artículo 4 establece los requisitos de acceso.

El artículo 5 se refiere al procedimiento de funcionamiento de las

bolsas de empleo.

El artículo 6 establece el sistema de aviso.

El artículo 7 regula la suspensión de la permanencia en la bolsa.

El artículo 8 se refiere al nombramiento temporal.

El artículo 9 establece el orden de prelación de los aspirantes en

las correspondientes bolsas.

El artículo 10 regula las causas de penalización.

Finalmente, el artículo 11 determina los criterios para el cese del

personal temporal.

Por lo que se refiere a las disposiciones adicionales, la primera de ellas

tiene por objeto el seguimiento de las bolsas de empleo derivadas de las

pruebas selectivas para ingreso en las categorías y especialidades de personal

estatutario.

La disposición adicional segunda se refiere a la ausencia de bolsa

de empleo de categoría o especialidad, y a convocatorias específicas cuando no

puedan constituirse bolsas de empleo.

La disposición transitoria primera determina el régimen de los

procedimientos en curso.

La disposición transitoria segunda se refiere a la aplicación a

integraciones futuras.

3

La disposición transitoria tercera, por su parte, establece el

régimen jurídico de las penalizaciones previas.

La disposición derogatoria única dispone que a la entrada en vigor

de la presente orden, quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o

inferior rango se opongan a ella.

Por último, la disposición final primera habilita al Director Gerente

de la Gerencia Regional de Salud para dictar las instrucciones que sean

necesarias para la aplicación de la orden, mientras que la disposición final

segunda establece su entrada en vigor.

Segundo.- El expediente remitido.

En el expediente que acompaña al proyecto de orden, además de un

índice de documentos que lo conforma, figuran los siguientes:

- Texto del primer borrador del proyecto de orden por la que se

establece el procedimiento de gestión y funcionamiento de las bolsas de

empleo derivadas de los procesos selectivos para el ingreso en las categorías y

especialidades de personal estatutario del Servicio de Salud de Castilla y León.

- Texto del segundo borrador, de 17 de marzo de 2009.

- Informe de la Asesoría Jurídica de la Consejería de Sanidad, de

fecha 30 de marzo de 2009.

- Certificado de 1 de mayo de 2009, acreditativo de que en las

sesiones de la reunión de la Mesa Sectorial del personal al Servicio de las

Instituciones Sanitarias Públicas celebradas los días 19 de noviembre, y 5 de

diciembre de 2008, así como los días 6 y 11 de marzo de 2009, se ha informado

y debatido el punto referente a bolsas de empleo.

- Certificación del Secretario del Consejo de la Función Pública de

26 de mayo de 2009, sobre el informe favorable de dicho órgano al proyecto de

orden.

4

- Breve Memoria sobre el proyecto de orden, de 1 de junio de

2009, en el que se expone la necesidad y oportunidad de la norma y se indica

que no se adjunta Memoria Económica sobre el proyecto, por carecer de

impacto presupuestario.

- Texto del proyecto de orden que se somete a dictamen del

Consejo Consultivo, de 1 de junio de 2009.

En tal estado de tramitación, se dispuso la remisión del expediente al

Consejo Consultivo de Castilla y León para que emitiera dictamen.

II

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

1ª.- Competencia del Consejo Consultivo de Castilla y León.

El artículo 33 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León prevé que el

Consejo Consultivo de Castilla y León es el superior órgano consultivo de la

Junta y de la Administración de la Comunidad, encomendando al legislador

autonómico la regulación de su composición y competencias.

La Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo Consultivo, califica

en su artículo 4.1.d) como preceptiva la consulta en el procedimiento de

elaboración de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten

en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones.

En el presente caso, corresponde la competencia para emitir el dictamen

solicitado a la Sección Segunda, según lo establecido en el punto 4º, regla B),

apartado a), del Acuerdo de 30 de octubre de 2003, del Pleno del Consejo, por

el que se determina el número, orden, composición y competencias de las

Secciones.

2ª.- Contenido del expediente y procedimiento de elaboración.

El artículo 51.1 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo,

aprobado por el Decreto 102/2003, de 11 de septiembre, dispone que las

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solicitudes de dictamen, deberán incluir toda la documentación y antecedentes

necesarios para dictaminar sobre las cuestiones consultadas, así como el

borrador, proyecto o propuesta de resolución. A la documentación y

antecedentes se acompañará un índice numerado de los documentos.

Procede señalar en primer lugar que no constan, en el presente caso

todos los documentos exigidos por la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y

de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, para la

elaboración de disposiciones de carácter general. En este sentido, el artículo 4

del Decreto 80/2007, de 19 de julio, por el que se establece la estructura

orgánica de la Consejería de Sanidad, dispone que corresponden al titular de la

Secretaría General de la Consejería de Sanidad, informar y tramitar los

anteproyectos de ley y los proyectos de disposiciones administrativas de

carácter general de la Consejería.

No obstante, aun no siendo preceptiva la tramitación y documentación

prevista para los Decretos en los artículos 75 y 76 de la citada Ley, sí hubiera

sido recomendable un mayor cuidado en la observancia de los requisitos de los

actos preparatorios de elaboración, lo cual hubiera redundado en el acierto y

oportunidad del proyecto sometido a dictamen.

También cabe señalar que la Memoria que acompaña al expediente no

contiene la tabla de vigencias y disposiciones afectadas. Respecto de este

requisito, el Tribunal Supremo, ha entendido que su ausencia, dentro del

expediente de elaboración de disposiciones de carácter general, no goza de

entidad y relevancia suficiente como para determinar la nulidad del Reglamento

elaborado (Sentencia de 12 de mayo de 1998, entre otras). Sin perjuicio de

ello, no cabe olvidar que en virtud del principio de seguridad jurídica

consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución, resulta conveniente el

conocimiento de la normativa vigente y cómo va a quedar afectada por la

norma que se halla en proceso de elaboración.

La Memoria indica que el proyecto de orden se dicta en virtud de la

competencia prevista en el artículo 26.1.f) de la Ley 3/2001, de 3 de julio.

3ª.- Observaciones al fondo.

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El Estatuto de Autonomía dedica su artículo 74 a las competencias sobre

sanidad, disponiendo su apartado 1 que ?Son de competencia exclusiva de la

Comunidad de Castilla y León, sin perjuicio de las facultades reservadas al

Estado, las funciones en materia de sanidad y salud pública, la promoción de la

salud en todos los ámbitos, la planificación de los recursos sanitarios públicos,

la coordinación de la sanidad privada con el sistema sanitario público y la

formación sanitaria especializada?, y en su apartado 2 que ?En el marco de las

bases y coordinación estatal de la Sanidad, corresponde a la Comunidad de

Castilla y León la organización, funcionamiento, administración y gestión de

todas las instituciones sanitarias públicas dentro del territorio de la Comunidad

de Castilla y León?.

Los profesionales sanitarios y demás colectivos de personal que prestan

servicios en centros e instituciones sanitarias han tenido históricamente en el

derecho español una regulación específica. Esa regulación propia se ha

identificado con la expresión ?personal estatutario?, que deriva directamente de

los tres estatutos de personal -el estatuto de personal médico, el estatuto de

personal sanitario no facultativo y el estatuto de personal no sanitario- de tales

centros e instituciones.

La conveniencia de que existiese una normativa postconstitucional y

común para este personal supuso la aprobación del Estatuto Marco de personal

estatutario de los servicios de salud mediante la Ley 55/2003, de 16 de

diciembre, cuyo artículo 3 habilita expresamente a las Comunidades Autónomas

para desarrollar la normativa básica que se contiene en aquél, a través de la

aprobación de los estatutos y demás normas aplicables al personal estatutario

de cada servicio de salud. Es esta habilitación la que ampara, por tanto, la

legitimidad y suficiencia de las competencias de la Comunidad de Castilla y

León para legislar sobre la materia.

La Ley 55/2003, de 16 de diciembre, contiene en todo caso las bases

reguladoras de la ?relación funcionarial especial? del personal estatutario, bases

que deberán ser objeto de desarrollo por las Comunidades Autónomas, en uso

de sus competencias en materia sanitaria y de personal, de acuerdo con la

distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. El

Estado, como es sabido, tiene competencia exclusiva respecto de las bases y

coordinación general de la sanidad (artículo 149.1.16ª de la Constitución), la

legislación básica de Seguridad Social (artículo 149.1.17ª de la Constitución) y

7

las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen

estatutario de sus funcionarios (artículo 149.1.18ª de la Constitución), mientras

que las Comunidades Autónomas ostentan competencia para aprobar las

correspondientes normas de desarrollo.

La Comunidad de Castilla y León, siguiendo los criterios básicos previstos

en la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, aprobó la Ley 2/2007, de 7 de marzo,

del Estatuto Jurídico del Personal Estatutario del Servicio de Salud de Castilla y

León, que, tal y como señala su artículo 1, ?tiene por objeto desarrollar las

bases reguladoras de la relación funcionarial especial del personal estatutario,

contenidas en la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del

personal estatutario de los servicios de salud, en la Comunidad de Castilla y

León?.

La Ley 55/2003, de 16 de diciembre, constituye, por otro lado, la

regulación ?especializada? del personal estatutario que, sin embargo, no puede

dejar de formar parte del personal de la Administración Pública y, más

concretamente, del personal de régimen funcionarial o asimilado. Por ello es

lógico que la propia Ley 55/2003, de 16 de diciembre, disponga (artículo 2.2)

que en lo no previsto en ella misma o en las fuentes complementarias, serán de

aplicación las disposiciones y principios generales que regulan la función pública

en la Administración correspondiente.

En este mismo sentido, el artículo 2.2 de la Ley 2/2007, de 7 de marzo,

dispone que ?En lo no previsto en esta Ley, en las normas, pactos y acuerdos

que desarrollen la misma o en la normativa básica estatal serán aplicables al

personal estatutario las disposiciones y principios generales sobre función

pública de la Comunidad Autónoma de Castilla y León?.

El presente proyecto requiere analizar, con carácter previo y cierto

detenimiento, una serie de cuestiones fundamentales.

- En primer lugar, si el rango de la norma proyectada tiene

incidencia en la necesidad de mantener o no el carácter preceptivo del

dictamen. Esta cuestión ya ha sido resuelta por este Consejo Consultivo en sus

Dictámenes 183/2004 y 657/2004, indicándose en ellos que la necesidad del

dictamen queda plenamente justificada al estar ante un reglamento de los

llamados ?ejecutivos?, siendo indiferente, a tal efecto, que la disposición

8

proyectada revista la forma de orden, pues es su condición de norma

reglamentaria y su contenido los que determinan la necesidad de solicitar el

dictamen, con independencia del rango jerárquico que le corresponda.

En este sentido, la jurisprudencia ha considerado que las órdenes

pueden tener esta naturaleza, en cuanto constituyan auténticas normas

jurídicas que se integren en el ordenamiento jurídico con vocación de

permanencia, en tanto no sean objeto de derogación específica, al ser dictadas

en ejecución de una ley. La Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de julio de

2000, relativa a la Orden de 23 de junio de 1989, dictada en ejecución de la

Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres,

establece que la falta de dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de

Estado (artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980) determina su nulidad de pleno

derecho, según reiterada jurisprudencia (Sentencias de la Sala Especial de

Revisión del Tribunal Supremo de 16 de junio de 1989 y de la Sala Tercera de 7

de febrero y 27 de diciembre de 1989, 25 de julio y 18 de diciembre de 1990,

25 de octubre y 23 de diciembre de 1991).

Además, debe recordarse lo mantenido por nuestro Tribunal

Supremo en Sentencias de 21 de julio de 2000 y 12 de febrero de 2001, en las

que ha declarado que los llamados ?reglamentos ejecutivos?, a los efectos de la

necesidad de dictamen del Consejo de Estado (en el presente caso del Consejo

Consultivo de Castilla y León), no se circunscriben exclusivamente a las normas

reglamentarias con rango de Real Decreto (Decreto en el ámbito de la

Comunidad Autónoma), sino que se extienden a cualesquiera normas de rango

inferior a la Ley que se dicten en ejecución o desarrollo inmediato y directo de

la misma.

- La segunda cuestión que se plantea consiste en determinar si se

trata de un reglamento del que pueda predicarse su carácter ejecutivo o si, por

el contrario, carece de esta naturaleza.

Resulta complejo determinar apriorísticamente si un reglamento

es dictado en ejecución de una ley o de un bloque de legalidad que determine

previamente unos principios o directrices a los cuales haya de ajustarse, siendo

propiamente el contenido de la disposición y su mayor o menor relación con la

ley lo que determina la solución en el caso concreto.

9

En relación a ello el Tribunal Supremo, en Sentencia de 27 de

mayo de 2002, señala que ?La distinción entre reglamentos ejecutivos y

organizativos, a la que apunta la parte recurrente, fue iniciada, no sin

contradicción, por un sector doctrinal para justificar la existencia de

reglamentos independientes, y continuada por la doctrina del Consejo de

Estado para determinar el ámbito de la necesidad o no de dictamen de este

órgano consultivo para la tramitación de las disposiciones generales. Dicha

distinción fue recogida en la jurisprudencia constitucional en orden a la

determinación del alcance del término legislación frente a ejecución en el marco

de la delimitación de las competencias del Estado y las Comunidades

Autónomas (?). Con arreglo a reiterada jurisprudencia del Tribunal

Constitucional, en el término `legislación´, a efectos competenciales, sólo

pueden entenderse comprendidos los reglamentos ejecutivos. Son reglamentos

ejecutivos aquellos que aparecen como desarrollo de la Ley y, por ende, como

complementarios de la misma. Están directa y concretamente ligados a una ley,

a un artículo o artículos de una ley o a un conjunto de leyes, de manera que

dicha ley (o leyes) es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada y

cumplimentada o ejecutada por el reglamento. Son reglamentos que el Consejo

de Estado ha caracterizado como pertenecientes a la categoría de aquél `cuyo

cometido es desenvolver una ley preexistente o que tiene por finalidad

establecer normas para el desarrollo, aplicación y ejecución de una ley»´

cualquiera que sea su grado de intensidad innovativa.

»Los reglamentos organizativos carecen de significación

desde el punto de vista reseñado. Son aquellos de organización interna

mediante los cuales una Administración organiza libremente sus órganos y

servicios. Sólo alcanzan a normar las relaciones de la Administración con los

ciudadanos en la medida en que éstos se integran en la estructura

administrativa. Los reglamentos de organización que no tienen como función la

ejecución de la ley, han sido encuadrados por el Tribunal Constitucional -a

efectos de delimitación competencial- en la función o potestad ejecutiva, en la

medida en que aquella delimitación exige incluir en ésta toda actividad que no

sea normación con efectos ad extra (hacia el exterior). (Sentencias del Tribunal

Constitucional 208/1999, 103/1999, 21/1999, 196/1997, 243/1994, 360/1993,

198/1991, 249/1988, 7/1985, 81/1984, 57/1982, 39/1982, 35/1982, 18/1982,

1/1982 y 33/1981)?.

Por otro lado, el Tribunal Supremo, en Sentencias de 24 de julio

10

de 2003 y 22 de mayo de 1998, ha declarado: ?La jurisprudencia de esta Sala,

para perfilar la noción de Reglamento ejecutivo, ha utilizado, esencialmente,

dos concepciones: una material, comprendiendo en el concepto aquellos

Reglamentos que de forma total o parcial `completan, desarrollan,

pormenorizan, aplican o complementan´ una o varias leyes, entendidas éstas

como normas con rango de ley, lo que presupone la existencia de un mínimo

contenido legal regulador de la materia; y otra formal, dando cabida a los

Reglamentos que ejecutan habilitaciones legales, con independencia de

cualquier desarrollo material. Y es que, como pone de relieve la STS de 16 de

junio de 1989 (Sala Especial del art. 61 LOPJ), el artículo 22.3 LOCE «que no es

sino reproducción de otros análogos en las sucesivas regulaciones de la

institución, ha originado una construcción jurisprudencial dicotómica, quizás

artificiosa, que separa los reglamentos ejecutivos de los independientes»,

cuando la realidad es que la necesidad del dictamen previo del Consejo de

Estado enlaza sobre todo y de modo inmediato con la significación de los

principios de constitucionalidad y de legalidad, por los que, según el artículo 2.1

LOCE, debe velar en su función consultiva el Consejo de Estado, y cuyas

exigencias se proyectan sobre cualquier clase de Reglamento.

»Ha de tenderse, por tanto, a una interpretación no

restrictiva del término `ejecución de leyes´ teniendo en cuenta que hay,

incluso, una mayor necesidad de control interno en la elaboración de los

reglamentos, precisamente, a medida que es mayor la desconexión con la ley y

dado que, en todo caso, han de respetar el bloque de la legalidad.

Consecuentemente, y mientras subsista la necesidad de distinguir a efectos del

dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente

unos reglamentos específicamente «ejecutivos» porque la categoría esté

formalmente consagrada en la LOCE o en la correspondiente Ley autonómica,

ha de incluirse en ella toda norma reglamentaria que desarrolle cualquier

remisión normativa o reenvío legal a una ulterior formación que ha de efectuar

la Administración como complemento de la ordenación que la propia ley

establece, aunque ésta no incorpore una específica y parcial regulación material

de lo que está llamado a desarrollar o completar el reglamento; y, únicamente,

estarán excluidos del preceptivo dictamen del Consejo de Estado u órgano

consultivo autonómico equivalente los Reglamentos independientes, autónomos

o praeter legem, en el reducido ámbito en que resultan constitucional y

legalmente posibles especialmente en el organizativo interno y en el de la

potestad doméstica de la Administración y los Reglamentos de necesidad (cfr.

11

SSTS de 27 de noviembre de 1995 y 3 de julio de 1996)?.

- La última cuestión que se plantea es la de si la regulación que se

pretende aprobar puede revestir la forma de orden o, a la vista de su

contenido, más bien ha de adoptar la forma de decreto; es decir, si la

Consejería de Sanidad tiene competencia para dictar la disposición proyectada.

Para ello, ha de partirse del artículo 97 de nuestra Constitución, que

reconoce al Gobierno -y en principio sólo a él- la potestad reglamentaria.

Si ésta es la principal mención expresa de la Constitución, no acaban con

ello las referencias constitucionales a los reglamentos de la Administración, bien

que no alcancen el nivel del artículo citado. En lo relativo a los reglamentos de

las Comunidades Autónomas conviene recordar, bajo el punto de vista exclusivo

del control, la mención del artículo 153.c) de la Constitución a las normas

reglamentarias de las Comunidades Autónomas. Según este precepto, el control

de dichas normas se atribuye a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, lo

que sería, por cierto, una especificación del principio general de control judicial

de la potestad reglamentaria de todas las Administraciones Públicas, que

aparece en el artículo 106 de la Constitución.

La mención constitucional fundamental es, como se ha indicado, a la

potestad reglamentaria del Gobierno. Las potestades reglamentarias de otras

Administraciones Territoriales, aun implícitas en la Constitución, tienen

reconocimiento más concreto en el Estatuto de Autonomía para la potestad

reglamentaria de los Gobiernos de las Comunidades Autónomas.

Así, el Estatuto de Autonomía de Castilla y León tan sólo reconoce

potestad reglamentaria originaria a la Junta de Castilla y León y, a nivel

infraestatutario, la ya citada Ley 3/2001, de 3 de julio, en su artículo 26.1.f)

recoge, dentro de las atribuciones de los Consejeros, ?Ejercer la potestad

reglamentaria y la función ejecutiva en las materias propias de su Consejería?.

Por su parte, el artículo 16 del mismo texto legal, en su letra e), al

regular las atribuciones de la Junta de Castilla y León, recoge la de ?Aprobar los

reglamentos para el desarrollo y ejecución de las leyes emanadas de las Cortes

de Castilla y León así como para el desarrollo de la legislación básica del

12

Estado, cuando proceda, y ejercer, en general, la potestad reglamentaria en

todos los casos en que no esté atribuida al Presidente o a los Consejeros?.

Este reparto competencial coincide con lo recogido en el ámbito estatal

en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, sobre Organización, Competencia y

Funcionamiento del Gobierno, que reproduce lo previsto en el artículo 97 de la

Constitución, conforme al cual la potestad reglamentaria originaria corresponde

exclusivamente al Gobierno y no a sus miembros considerados aisladamente.

Añade, en su artículo 5.1.h), que corresponde al Consejo de Ministros, como

órgano colegiado del Gobierno, aprobar los reglamentos para el desarrollo y

ejecución de las Leyes, previo dictamen del Consejo de Estado, así como las

demás disposiciones reglamentarias que procedan; y en su artículo 4.b), que

corresponde a los Ministros tan sólo ejercer la potestad reglamentaria en las

materias propias de su departamento.

A la luz de la citada normativa, y siguiendo la doctrina mas consolidada,

tal regulación significa que no hay una asignación genérica de potestad

reglamentaria a los Ministros o Consejeros, sólo la conferida por leyes

?específicas? caso por caso.

Asimismo, desde un punto de vista jurisprudencial, el Tribunal Supremo,

en Sentencia de 12 de julio de 1982, ha declarado que ?estando vigente la

Constitución, ésta atribuye la potestad reglamentaria al Gobierno -art. 97-

órgano colegiado y supremo de la Administración, que no puede ser sustituido

por un Ministro, integrante del Gobierno, sí, pero distinto de él y ajeno a la

competencia del órgano colegiado?. Y más recientemente, la Audiencia

Nacional, en Sentencia de 22 de marzo de 2000, ha señalado de forma taxativa

que ?la potestad para dictar Reglamentos ejecutivos corresponde, de modo

exclusivo, al Gobierno, no a los Ministros?.

De acuerdo con lo señalado en la Sentencia del Tribunal Supremo de 17

de julio de 1999, ?La potestad reglamentaria de los Ministros ha sido un tema

candente y controvertido que, a partir de la Constitución, ha dado lugar a

diversas resoluciones del Tribunal Supremo en las que se ha tratado de

coordinar la atribución que el artículo 97 de aquélla hace al Gobierno de la

actividad reglamentaria con lo dispuesto en el artículo 14.3 de la anterior Ley

de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, en contraste con la

doctrina preconstitucional, en la que no se cuestionaba seriamente la potestad

13

[Link]

http://www.tirantonline.com/showDocument.do?source=6&title=LEY%2050/1997,%20DEL%20GOBIERNO

[Link]

http://www.tirantonline.com/showDocument.do?source=6&title=LEY%2050/1997,%20DEL%20GOBIERNO

reglamentaria de los Ministros. La posición actual de la jurisprudencia puede

sintetizarse en los tres puntos siguientes: a) La Constitución no derogó el

artículo 14.3 de la citada Ley de Régimen Jurídico de la Administración del

Estado, exacto al hoy art. 4.1 b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del

Gobierno. b) La potestad para dictar Reglamentos ejecutivos corresponde, de

modo exclusivo, al Gobierno, no a los Ministros. c) Estos pueden dictar

Reglamentos independientes ad intra, esto es, con fines puramente

organizativos o respecto de relaciones de sujeción especial, entendiéndose que

entran dentro de esta categoría los que sólo alcanzan a regular las relaciones

con los administrados en la medida en que ello es instrumentalmente necesario

para integrarlos en la organización administrativa por existir entre aquélla y

éstos específicas relaciones de superioridad, pero sin que estos reglamentos

puedan afectar a derechos y obligaciones de los citados administrados en

aspectos básicos o de carácter general?.

La potestad reglamentaria que ostentan los Consejeros es de tipo

derivado, puesto que es a la Junta de Castilla y León a la que corresponde la

potestad reglamentaria originaria, sin embargo no existe obstáculo, dentro de

los límites obvios de la materia, de que dicha potestad pueda ser ulteriormente

diferida a los Consejeros. En este sentido, la Sentencia del Tribunal

Constitucional 13/1988, de 4 de febrero, confirmó que el artículo 97 de la

Constitución no reserva la competencia reglamentaria al Gobierno:

?(?) es de rechazar el argumento según el cual la potestad

reglamentaria corresponde exclusivamente al Gobierno, sin que éste pueda a su

vez conferirla válidamente a otros órganos diferentes, toda vez que la potestad

reglamentaria, por ser originaria (art. 97 C. E.), no excluye la posibilidad de

delegaciones singulares (?)?.

De ahí que el Consejo de Estado, en su Memoria del año 2005, haya

entendido lo siguiente:

a) Los Ministros pueden desarrollar (sin necesidad de habilitación)

reglamentos del Gobierno. En la práctica, sin embargo, generalmente estos

reglamentos suelen atribuir expresamente a los Ministros la competencia para

su desarrollo y aplicación.

14

La regla de que la competencia natural de los Ministros sigue a la

del Gobierno ha sido recordada por el Consejo de Estado en diversas ocasiones,

últimamente en el Dictamen 199/2006, sobre el proyecto de real decreto

modificativo del 2.485/1998, de 13 de noviembre, de desarrollo del artículo 62

de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista.

Cierto que siempre podrá presentarse el problema de si un real

decreto reglamentario ha desarrollado suficientemente una ley o ha regulado de

modo suficiente la materia que corresponde al Gobierno, de suerte que, si no

se alcanza el módulo mínimo razonable de regulación, no sería correcto que el

Ministro pasara a regular la materia, ni siquiera si ese real decreto habilitara

expresamente para ello.

b) No pueden los Ministros entrar en materias que por su

importancia parecen más del ámbito de los reglamentos del Gobierno, lo que de

nuevo exige un análisis del caso concreto que se plantee.

Un ejemplo reciente de ello ha sido el supuesto objeto del

Dictamen del Consejo de Estado 579/2006, relativo al proyecto de Orden de

Economía y Hacienda sobre declaración previa de movimientos de medios de

pago en el ámbito de la prevención del blanqueo de capitales. En dicho

dictamen se sostiene que, aunque tanto la Ley 19/1993, de 21 de diciembre

-sobre medidas de prevención del blanqueo de capitales- y su reglamento

ejecutivo (Real Decreto 925/1995, de 9 de junio) habilitan al Ministro, dada la

importancia de la materia se consideraba adecuado que, en lugar de una orden

ministerial, se aprobara un real decreto.

c) Siempre con relación al problema de la regulación mínima por

parte del Gobierno, se ha admitido habitualmente la ?desreglamentación? de

aspectos puntuales regulados por reglamentos del Gobierno, de modo que esos

aspectos puedan modificarse por orden ministerial.

El Consejo de Estado ha tenido ocasión de subrayar al respecto (así,

Dictamen 912/2004) que, conforme al esquema de fuentes diseñado por la

Constitución, la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno, según

previene el artículo 97 del texto constitucional, siendo el modo formal de

expresión ordinario de dicha potestad el real decreto acordado en Consejo de

Ministros. Igualmente ha recordado que, tras ciertas iniciales vacilaciones

15

doctrinales y jurisprudenciales, es aceptada la afirmación de que los titulares de

los departamentos ministeriales tienen potestad reglamentaria y que el

instrumento formal mediante el cual la ejercen es la orden ministerial (artículos

23.3, apartado segundo, y 25.f) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del

Gobierno); y también ha entendido que dicha potestad reglamentaria se ciñe al

ámbito interno de la Administración, a la regulación de las relaciones especiales

de sujeción o amparadas en un título habilitante específico y, sólo si existe

expresa habilitación normativa, a la relación general de supremacía. En otros

términos que, a falta de habilitación, no se pueden regular situaciones jurídicas

generales de los particulares mediante orden ministerial.

Esto significa que el Gobierno podrá habilitar a un Ministro para los

desarrollos complementarios, pero no obviar su propia competencia natural a

base de hacer dejación de la misma mediante un abierto reenvío a lo que

decida el Ministro.

No siendo determinable en abstracto el punto hasta el cual el reenvío es

correcto y a partir de dónde enmascara un auténtico abandono de

competencias propias, para alcanzar conclusiones habrá que analizar cada caso

concreto, aunque partiendo del principio de que alguna regulación inicial debe,

desde luego, haberse asumido directamente por el propio Gobierno.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de 2005 mantiene

que ?Conforme es doctrina de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del

Tribunal Supremo, advertida en la Sentencia de 30 de diciembre de 2004, la

competencia reglamentaria de los Ministros, si bien comprendida asimismo en

la previsión constitucional del artículo 97 de la Norma Suprema, queda

restringida según el artículo 4.1.b) de la propia Ley 50/1997, a `las materias

propias de su Departamento´. Y aunque esta referencia no haya de

interpretarse exclusivamente referida a los aspectos internos de carácter

organizativo, sino que abarca también el ámbito de su competencia material, en

ningún caso puede comprender la potestad de dictar reglamentos generales de

desarrollo y ejecución de las Leyes, aunque sea en materias que puedan

calificarse como competencias propias de su departamento.

»Ésta ha sido, por lo demás, la interpretación tradicional del

ámbito respectivo de la potestad reglamentaria del Gobierno y de los Ministros

y así lo ha interpretado este Tribunal Supremo en reiteradas ocasiones con los

16

matices naturales según los supuestos planteados. Valgan por todas las

referencias a las Sentencias de 12 de julio de 1982, y 17 de febrero de 1998

(apelación 2.693/1990)?.

Sobre la posibilidad de que una orden desarrolle directamente un ley, la

Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre, señala que

?La atribución genérica de la potestad reglamentaria convierte al Gobierno en

titular originario de la misma, pero no prohíbe que una ley pueda otorgar a los

Ministros el ejercicio de esta potestad con carácter derivado o les habilite para

dictar disposiciones reglamentarias concretas, acotando y ordenando su

ejercicio?. Cabe señalar que no existe en el presente caso remisión expresa

alguna a la potestad reglamentaria de la Consejería de Sanidad para la

regulación de la presente materia.

La potestad de autoorganización es el ámbito básico o núcleo central de

la potestad reglamentaria en el que el Ministro puede desenvolverse con

potestad propia, sin que ello suponga que el Ministro no deba respetar normas

superiores (entre otras, los reales decretos reglamentarios), para ejercer esa

competencia reglamentaria no es necesario habilitación alguna, puesto que esa

competencia ya está reconocida con carácter general en los antes trascritos

artículos 4.1.b) y 12.2 b) de la Ley 50/1997.

Por tanto, el Ministro tendrá potestad normativa propia y directa para,

sin perjuicio de respetar lo establecido en las leyes (o equivalentes -decretos

legislativos, decretos leyes-) y en los reglamentos aprobados por real decreto,

organizar su propio departamento.

Una vez señalados las cuestiones previas que suscita el proyecto de

orden sometido a consulta, respecto del fondo del asunto, el artículo 34 de la

Ley 2/2007, de 7 de marzo, del Estatuto Jurídico del Personal Estatutario del

Servicio de Salud de Castilla y León, como ya se ha expuesto dispone en su

apartado 1, que ?La selección de personal estatutario temporal se realizará a

través de procedimientos que, previa negociación en la Mesa Sectorial del

personal al servicio de las Instituciones Sanitarias Públicas, se establezcan

reglamentariamente y que permitan la máxima agilidad, respetando, en todo

caso, los principios constitucionales de acceso a la función pública de igualdad,

mérito, y capacidad, así como los de libre concurrencia y publicidad?.

17

El citado artículo 34 supone una reproducción, casi literal, de lo dispuesto

en el artículo 33 de la ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del

Personal Estatutario de los Servicios de Salud, cuando dispone que ?La

selección del personal estatutario temporal se efectuará a través de

procedimientos que permitan la máxima agilidad en la selección,

procedimientos que se basarán en los principios de igualdad, mérito, capacidad,

competencia y publicidad y que serán establecidos previa negociación en las

mesas correspondientes?. No obstante lo señalado prevé, sin embargo, un

desarrollo reglamentario de los procedimientos de selección del personal

estatutario temporal.

La Comunidad Autónoma de Castilla y León ostenta, en materia sanitaria,

la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación estatal

básica, teniendo el Estado la competencia sobre la legislación básica en materia

de sanidad y régimen estatutario de los funcionarios públicos (art. 149.1.16ª y

18ª).

Como bien expresa el Tribunal Constitucional, la función propia de la

legislación básica es la de delimitar el campo legislativo autonómico, lo que no

supone exclusión o vaciamiento de sus competencias sino obligación de

atenerse, en el ejercicio de éstas, al sentido, amplitud y fines de la materia

básica, sin que ello implique privar a las Comunidades Autónomas de sus

competencias estatutariamente asumidas. Eso sí, su desarrollo habrá de tener

su referencia y límites en la materia básica, que cada Comunidad Autónoma ha

de respetar (Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987, de 11 de junio).

También señala el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 166/2002, de

18 de septiembre, respecto de la legislación básica, que ?posee la característica

técnica de normas mínimas de protección que permiten normas adicionales o

un plus de protección, de forma que la legislación básica del Estado no cumple

en este caso una función de uniformidad relativa, sino más bien de ordenación

mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden

permitir que cada una de las Comunidades Autónomas, con competencias en la

materia, establezca niveles de protección más altos, que no entrarían por sólo

eso en contradicción con la normativa básica del Estado?.

Por otra parte, la Sentencia del Tribunal Constitucional 388/1993, de 23

de diciembre, indica que las leyes autonómicas sobre función pública han de

18

respetar las normas básicas estatales, que garantizan, además, a todos los

ciudadanos en cualquier lugar de España, la vigencia del mérito y la capacidad

como criterios en los cuales se concreta la igualdad para el acceso a la función

pública, en la configuración que de este derecho fundamental ofrece la

Constitución (artículo 23). Las regulaciones singulares para el personal interino

o contratado al servicio de una Comunidad Autónoma no puede llevar al olvido

o a la exclusión de los principios constitucionales que preservan el derecho

fundamental al libre e igualitario acceso, en condiciones de igualdad, a la

función pública, ya que de otro modo los artículos 149.1.18ª y 149.1.1ª de la

Constitución resultarían vulnerados.

En este sentido, el Tribunal Supremo, en Sentencias de 24 de febrero de

2000 y de 12 de febrero de 2001 señala que ?es indudable que el criterio de

capacidad y mérito se satisface mejor con pruebas de conocimiento, sin

perjuicio de que una vez asegurado éste se complete con otro tipo de pruebas,

al propio tiempo que contribuyen mejor a la realización efectiva del principio de

igualdad en el acceso al ejercicio de la función pública, pues pueden acceder a

la misma quienes, a través de su exclusivo esfuerzo y con independencia de su

procedencia social, demuestran reunir dichos méritos. En definitiva, un sistema

que busque la excelencia en la selección de los funcionarios, en lugar de la

mera suficiencia de conocimientos básicos, no sólo garantiza mejor el

funcionamiento de la Administración y los intereses generales (artículo 103 de

la Constitución española), sino que es más justo y acorde con los principios de

mérito, capacidad e igualdad y evita en mayor medida las posibles desviaciones

de poder en la selección de aquéllos?.

Cabe señalar además, que la disposiciones dictadas al amparo del

artículo 149.1.16.ª de la Constitución son, por principio, prescripciones

comunes o normas de mínimos que no han de impedir que una Comunidad

Autónoma pueda establecer medidas de desarrollo legislativo y añadir otros

requisitos o condiciones que entienda oportunos o especialmente adecuados;

interpretación que es la que mejor concuerda con el esquema de distribución

de competencias que nuestra Constitución adopta en la esfera de la sanidad

interior, tal y como ésta viene siendo considerada por el Tribunal Constitucional

(Sentencias del Tribunal Constitucional 2/1983, 80/1984, y 109/2003, entre

otras).

19

La Ley 55/2003, de 16 de diciembre, indica en su disposición transitoria

sexta, apartado 1.c), que se mantendrá vigente, con rango reglamentario y sin

carácter básico, y en tanto se proceda a su modificación en cada servicio de

salud, la norma citada en la disposición derogatoria única apartado 1.d), esto

es, el Real Decreto Ley 1/1999, de 8 de enero sobre selección de personal

estatutario y provisión de plazas en las instituciones sanitarias de la Seguridad

Social.

Con carácter general, no se exigían mayores requisitos, dada la

legislación estatal comentada, para regular la gestión y funcionamiento de las

bolsas de empleo de personal estatutario temporal, que el respeto a los

principios constitucionales de igualdad, mérito, capacidad, así como los de

competencia y publicidad, y la previa negociación en las mesas

correspondientes, tal y como por otro lado se indica en el artículo 80.2 de la

Ley 55/2003. Resulta incuestionable que el procedimiento de acudir a las bolsas

de empleo, siempre que se realice con pleno respeto a la temporalidad y

urgencia que justifica su utilización, es un mecanismo que permite la máxima

agilidad de las demandas esporádicas, o al menos esto debería ser lo habitual,

de personal preparado.

La regulación de la Comunidad Autónoma parece que, de algún modo,

trata de desplazar la normativa estatal no básica respecto de la selección de

personal estatutario temporal, regulándose profusamente la selección de

personal estatutario fijo en la Ley 2/2007, de 7 de marzo, y ello cuando podría

haber sido objeto de desarrollo reglamentario, estableciendo la ley solamente

los criterios y directrices al respecto, y recogiendo en un sólo texto

reglamentario la selección del personal estatutario.

La Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León,

en su artículo 2 (relativo al ámbito de aplicación de la ley) apartado 4, señala

que ?Los preceptos relativos a los Títulos IV y V contenidos en la presente Ley

serán de aplicación al personal estatutario de los servicios de salud, siempre

que sean compatibles con la naturaleza jurídica de su relación con la

Administración y no contravengan su normativa propia, en los supuestos que se

establezcan reglamentariamente?.

Respecto de este personal, que presenta perfiles singulares y, por ello,

se rige por su normativa específica, de la que la legislación funcionarial general

es sólo supletoria, cabe indicar que se encuentra ante una relación no sólo

20

administrativa sino funcionarial, pero de carácter especial, ya que a este

personal le es de aplicación en gran medida el régimen funcionarial

(esencialmente en cuanto a la selección y sistemas de provisión), lo que no

impide evaluar ?una notable falta de certeza y seguridad jurídica? del marco

jurídico de aplicación (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La

Mancha, de 20 de febrero de 2004).

En el régimen de función pública, el artículo 43.2 de la Ley 7/2005, de 24

de mayo, exige que la constitución de las bolsas de empleo se efectúe con los

aspirantes ?que hubieran aprobado alguna de las fases o pruebas de que

consten éstos [los procesos selectivos] sin llegar a su superación y consiguiente

nombramiento?. Sin perjuicio de que resulte plenamente admisible que

reglamentariamente se desarrollen los aspectos que sean precisos atinentes al

procedimiento de selección de personal estatutario temporal, lo cierto es que la

previsión que se contiene en la normativa de función pública completa el marco

sustancial o principal de lo que ha de formar parte del sistema de selección de

personal mediante la constitución de bolsas de empleo, como es la relativa al

requisito de que el aspirante apruebe alguna fase o prueba.

El Decreto 22/2009, de 26 de marzo, por el que se aprueba la Oferta de

Empleo Público de la Administración de la Comunidad de Castilla y León para el

año 2009, establece en su disposición final segunda que ?La Consejería de

Administración Autonómica podrá, mediante Orden, dictar las disposiciones

precisas para la gestión y funcionamiento de las bolsas de empleo previstas en

el artículo 43 de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla

y León, que se constituyan como consecuencia de los diferentes procedimientos

selectivos?, lo cual se ha llevado a cabo mediante Orden ADM/853/2009, de 27

de marzo, por la que se establecen las bases generales que regirán la gestión

de los procesos selectivos derivados de las Ofertas de Empleo Público de la

Administración de la Comunidad de Castilla y León.

Debe señalarse asimismo que el carácter de servicio público esencial de

la prestación de asistencia sanitaria y el necesario establecimiento de

procedimientos rápidos y flexibles que permitan en todo momento garantizar

una adecuada prestación del servicio, con respeto a los principios

constitucionales de igualdad, mérito, capacidad, concurrencia y publicidad,

pudiera haber justificado que, al igual que sucede con la regulación de las

bolsas de empleo de personal funcionario, se hubiera contenido una habilitación

21

normativa en favor del Consejero de Sanidad, a los efectos de establecer el

seguimiento de las bolsas de empleo.

En este sentido, tal y como señala el Consejo de Estado en su Dictamen

98/2009, de 12 de febrero de 2009 ?A juicio del Consejo de Estado, una parte

significativa de las disposiciones contenidas en los Reales Decretos aprobatorios

de las últimas ofertas de empleo público (no sólo los llamados criterios

generales de los procesos selectivos) debería ser incluida en el bloque

normativo propio de la regulación del personal al servicio de la Administración

del Estado, en cuanto son disposiciones que se repiten anualmente y sería

preferible su consolidación; otras constituyen un desarrollo de la Ley 7/2007,

por lo que deberían ser dotadas de la necesaria coherencia, certeza y

permanencia. Ello requiere una iniciativa normativa autónoma dirigida al

desarrollo de los principios rectores propios de la Ley 7/2007 (a. e. artículos 18,

55 y 61). De este modo, los Reales Decretos de oferta de empleo público

quedarían circunscritos a su objeto propio prescrito por el artículo 70 del

Estatuto Básico del Empleado Público: la concreción de las plazas vacantes con

asignación presupuestaria que van a ser cubiertas en cada año y las medidas

derivadas de la planificación de recursos humanos a que hace referencia el

artículo 70.3 de la Ley 7/2007 que, por su carácter, habrán de atender a la

evolución de las circunstancias.

Además, se lograría una mayor claridad del ordenamiento jurídico y una

mayor garantía del grado de estabilidad requerido por el principio constitucional

de seguridad jurídica. Así, los posibles aspirantes tendrían una referencia cierta,

en lugar de estar sujetos a una decisión anual, que les permitiera una razonable

previsión sobre el modo en que van a desarrollarse las pruebas selectivas?.

Conviene señalar que el proyecto de orden analizado no tiene solamente

por objeto la regulación de las bolsas de empleo, sino que su disposición

adicional segunda contiene la regulación de las convocatorias específicas a las

que alude el apartado. Además del reproche que pueda merecer su ubicación

sistemática, en realidad se está procediendo a regular la selección de personal

estatutario temporal, puesto que las bolsas de empleo, tal y como señala el

apartado 3 del artículo 34 de la Ley 2/2007, constituyen uno de los medios para

la selección del personal estatutario temporal. Así el citado precepto dispone

que ?Con carácter general, la selección del personal estatutario temporal se

llevará a cabo mediante la constitución de bolsas de empleo con los aspirantes

22

de los procesos selectivos convocados en desarrollo de las correspondientes

ofertas de empleo público?.

La breve Memoria del texto sometido a consulta indica la necesidad de

someter el presente proyecto de orden a dictamen de este órgano consultivo, al

señalar que supone una disposición de carácter general que desarrolla la Ley

2/2007.

La disposición derogatoria de la Ley 2/2007, contiene una cláusula

derogatoria genérica. Al respecto debe advertirse que las cláusulas genéricas de

derogación, del tipo ?quedan derogadas cuantas normas de igual o inferior

rango se opongan a la presente Ley? (como sucede con lo previsto en el último

inciso de la disposición ahora comentada) carecen de virtualidad práctica

alguna, pues se limitan a reiterar, de forma innecesaria, las reglas generales

sobre jerarquía de normas y derogación tácita de los artículos 1.2 y 2.2 del

Código Civil. Respecto de la selección de personal estatutario temporal, y si

bien no se refiere a la totalidad de los supuestos que abarca, puesto que el

personal estatutario temporal puede ser interino, sustituto o temporal, el

Decreto 1/1995, de 12 de enero, procedió a regular el régimen jurídico de las

sustituciones de personal sanitario, habilitando la disposición final segunda a la

Consejería de Sanidad y Bienestar Social para dictar las normas y adoptar las

medidas necesarias para el desarrollo y aplicación del presente decreto. En este

sentido, la Orden SAN/236/2004, de 23 de febrero, que regula la cobertura de

plazas de carácter temporal de personal estatutario y laboral de las

Instituciones Sanitarias de la Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, y la

Orden SAN/206/2003, de 28 de febrero, que establece el procedimiento de

nombramiento del personal funcionario sanitario adscrito a la Gerencia Regional

de Salud de Castilla y León, constituyen una reglamentación normativa.

La Memoria que obra en el expediente remitido tan sólo justifica el rango

de la norma ?al regular previsiones que serán de aplicación exclusivamente al

personal estatutario y laboral que preste sus servicios en centros e instituciones

sanitarias del Servicio de Salud de Castilla y León?, por lo que ?se estima que es

el adecuado según determina la Ley 3/2001, de 3 de julio, de Gobierno y

Administración de la Comunidad de Castilla y León?.

Al respecto cabe señalar, que el Estatuto de Autonomía de Castilla y

León atribuye en exclusiva la potestad reglamentaria a la Junta de Castilla y

León, de modo que la potestad reglamentaria que ostentan los Consejeros ha

23

de considerarse como de atribución expresa o habilitación caso por caso, bien

directamente por la Ley, bien residualmente y por delegación en una norma

reglamentaria aprobada por la Junta y, por tanto, con forma de Decreto, y ello

cuando el contenido normativo afecte al ámbito externo y no doméstico u

organizativo. En el presente caso, no sólo no existe norma alguna que habilite

al Consejero para dictar la Orden proyectada, sino que la propia Ley

supuestamente habilitante se la niega, implícita pero inequívocamente, al

establecer expresamente en su disposición final quinta (que lleva por título

?desarrollo reglamentario?): ?Se faculta a la Junta de Castilla y León para

aprobar las disposiciones y acuerdos necesarios para el desarrollo de la

presente Ley?.

En cualquier caso, el artículo 7.1.q) de la Ley de la Función Pública de

Castilla y León dispone que corresponde al Consejero competente en dicha

materia informar los proyectos de disposiciones generales relativos a cuestiones

propias de otras Consejerías en los aspectos que afecten a la política de

personal.

Aplicando tales criterios al supuesto que ahora se plantea, debe

concluirse que resulta improcedente desarrollar un precepto legal por medio de

una norma reglamentaria del rango de orden de Consejería, y no por decreto

de la Junta de Castilla y León (artículo 69 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, del

Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León).

Al contrario, resulta exigible que, si bien no todo el contenido de la regulación

reglamentaria, sí al menos sus elementos fundamentales, se recojan en una

norma con rango de decreto de la Junta de Castilla León, sin perjuicio de que el

mismo habilite a la Consejería competente (en el presente caso la de Sanidad)

para que complemente dicho desarrollo reglamentario por lo que se refiere al

contenido de la regulación pretendida que presente un carácter más coyuntural.

Conviene asimismo recordar, tal y como se ha señalado con anterioridad,

que los Consejeros pueden desarrollar, sin necesidad de habilitación,

reglamentos aprobados por la Junta de Castilla y León. Sin embargo, en la

práctica suele atribuirse expresamente a los Consejeros competencia para su

desarrollo y aplicación; en este sentido ya se ha aludido a la regulación de las

bolsas de empleo respecto del personal funcionario de la Administración, no

obstante también es preciso recalcar que habrá que acudir al caso concreto en

cuanto a si un decreto reglamentario se entiende que ha desarrollado

24

suficientemente una ley o ha regulado de modo suficiente la materia que

corresponde a la Junta de Castilla y León, entendiendo así que, si no se alcanza

un mínimo razonable de regulación, no sería correcto que el Consejero

competente regulase la materia, ni aun siquiera si un decreto de la Junta de

Castilla y León lo habilitara expresamente para ello.

Por lo expuesto, este Consejo Consultivo considera que el proyecto de

orden remitido a dictamen resulta contrario a derecho, por incompetencia del

órgano del que emana, debiendo, por ende, regularse por decreto de la Junta

de Castilla y León.

Teniendo en cuenta la conclusión alcanzada, no se considera necesario

entrar en el examen del procedimiento de elaboración y del contenido de la

norma proyectada.

III

CONCLUSIONES

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla y León

informa:

No procede, por insuficiencia de rango reglamentario del instrumento

normativo elegido (una orden de la Consejería), aprobar el proyecto de orden

por la que se establece el procedimiento de gestión y funcionamiento de las

bolsas de empleo derivadas de los procesos selectivos para el ingreso en las

categorías y especialidades de personal estatutario del Servicio de Salud de

Castilla y León.

No obstante, V.E. resolverá lo que estime más acertado.

25