Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León núm 550 del 2005

Resumen

proyecto de decreto por el que se aprueba el V Plan Regional sobre Drogas de Castilla y León.

Asunto:

reglamentos ejecutivos

Contestacion

Sra. Salgueiro Cortiñas, Presidenta

Sr. Estella Hoyos, Consejero

Sr. Pérez Solano, Consejero

Sr. Quijano González, Consejero

Sr. Madrid López, Consejero y

Ponente

Sr. Besteiro Rivas, Secretario

La Sección Segunda del

Consejo Consultivo de Castilla y

León, reunida en Valladolid el día 23

de junio de 2005, ha examinado el

expediente relativo al proyecto de

decreto por el que se aprueba el V

Plan Regional sobre Drogas de

Castilla y León, y a la vista del

mismo y tal como corresponde a sus

competencias, emite, por unanimidad

, el siguiente

DICTAMEN

I

ANTECEDENTES DE HECHO

El día 31 de mayo de 2005 tuvo entrada en este Consejo Consultivo la

solicitud de dictamen preceptivo, formulada por la Consejería de Familia e

Igualdad de Oportunidades, sobre el expediente relativo al proyecto de decreto

por el que se aprueba el V Plan Regional sobre Drogas de Castilla y León.

Examinada la solicitud y admitida a trámite con fecha 2 de junio de 2005,

se procedió a darle entrada en el registro específico de expedientes del Consejo

con el número de referencia 550/2005, iniciándose el cómputo del plazo para la

emisión del dictamen, tal como dispone el artículo 53 del Reglamento Orgánico

del Consejo Consultivo, aprobado por el Decreto 102/2003, de 11 de

septiembre. Turnado por la Sra. Presidenta del Consejo, correspondió su

ponencia al Consejero Sr. Madrid López.

Primero.- El proyecto.

El proyecto de decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, tres

artículos y una disposición final, además de un anexo que contiene el V Plan

Regional sobre Drogas.

1

La competencia exclusiva de la Comunidad en materia de asistencia

social, servicios sociales y desarrollo comunitario es recogida en el artículo 32

del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, concretamente en su apartado

1.19ª. Además, el artículo 34.1.1 atribuye a la Comunidad competencias de

desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación del Estado en materia de

sanidad e higiene, promoción, prevención y restauración de la salud. La

planificación regional tiene por finalidad recoger las previsiones del actuar de la

Administración, concretándose en este V Plan Regional sobre Drogas 2005-

2008.

Por ello, el preámbulo del proyecto de decreto menciona como

fundamento legal directo del mismo la Ley 3/1994, de 29 de marzo, de

prevención, asistencia e integración social de drogodependientes de Castilla y

León, que contempla en su artículo 1, dentro del objeto de la Ley citada, ?la

configuración del Plan Regional sobre Drogas como el instrumento estratégico

para la planificación y ordenación de las actuaciones que en materia de drogas

se lleven a cabo en Castilla y León?.

El proyecto de decreto expresa, en un extenso preámbulo, que el V Plan

Regional sobre Drogas de Castilla y León persigue realizar una política integral

que incida de forma congruente sobre los principales determinantes y

consecuencias que delimitan el problema del abuso de drogas y de las

drogodependencias en Castilla y León.

Este V Plan Regional, con vigencia entre los años 2005-2008, se dirige al

mantenimiento de un planteamiento y de una serie de actuaciones que se han

demostrado útiles y eficaces en el pasado, así como al planteamiento de nuevas

actuaciones en materia de prevención, de reducción de los daños que produce

su consumo, de asistencia e integración social del drogodependiente y en

materia de información, investigación y sistemas de información. Persigue

igualmente el mantenimiento de un alto grado de consenso, coordinación y

cooperación institucional entre las distintas entidades públicas y privadas

comprometidas en su desarrollo.

El artículo 1 establece la aprobación del Plan.

El artículo 2 hace referencia a la vigencia del Plan.

Finalmente, el artículo 3 regula la actualización del Plan.

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La disposición final primera faculta a la Consejería competente en

materia de drogodependencias para dictar las normas y adoptar las

resoluciones y medidas que fueran necesarias para la ejecución del proyecto de

decreto remitido.

Asimismo, se recoge un anexo al proyecto de decreto donde se contiene

el V Plan Regional sobre Drogas de Castila y León. Dicho Plan consta de ocho

capítulos:

- Capítulo I, relativo a ?análisis de situación?, analiza la situación

de partida a la que se ha de enfrentar el futuro Plan, presentando la

información disponible por drogas de abuso, género y edad de los

consumidores.

- Capítulo II, relativo a ?Evaluación del IV Plan Regional sobre

Drogas de Castilla y León?, como condición indispensable para orientar las

actuaciones futuras.

- Capítulo III, relativo a ?Objetivos?. Su formulación se ha

realizado de una forma jerarquizada e interrelacionada, de modo que una serie

de objetivos generales, con sus correspondientes objetivos específicos,

contribuyen a alcanzar el objetivo estratégico del Plan.

- Capítulo IV, relativo a ?Principios estratégicos?. En el mismo se

enumeran diez principios estratégicos y veintitrés criterios de actuación,

marcando así las directrices a seguir en la prevención del consumo de drogas,

la reducción de los daños asociados al mismo y la asistencia e integración social

de los drogodependientes.

- Capítulo V, relativo a ?Líneas estratégicas y actuaciones clave?,

las cuales se agrupan en seis grandes líneas estratégicas.

- Capítulo VI, relativo a ?Sistema de Asistencia e Integración Social

del Drogodependiente?, el cual se articula en tres niveles de intervención y en

una red para la incorporación social de las personas que abusan de las drogas.

- Capítulo VII, relativo a ?Evaluación?, enumera los indicadores y

las fuentes de información previstas para el seguimiento y valoración del grado

de consecución de los objetivos planteados.

3

- Y finalmente el capítulo VIII, relativo a ?Financiación?, donde se

especifica los mecanismos de financiación previstos para garantizar el

mantenimiento de los programas y servicios ya existentes y para el

sostenimiento de las nuevas actuaciones que se planteen en el Plan.

Segundo.- El expediente remitido.

En el expediente que acompaña al proyecto de decreto, además de un

índice de documentos que lo conforman, figuran los siguientes:

- Primer borrador del ?Proyecto de Decreto por el que se aprueba

el V Plan Regional sobre Drogas de Castilla y León?, de 25 de enero de 2005.

- Oficios de remisión a todas las Consejerías; a la Dirección

General de Presupuestos y Fondos Comunitarios de la Consejería de Hacienda y

a la Dirección General del Secretariado de la Junta y Relaciones Institucionales

de la Consejería de Presidencia y Administración Territorial.

- Informes de las Consejerías de Presidencia y Administración

Territorial, Hacienda, Educación, Cultura y Turismo, Sanidad, Medio Ambiente,

Fomento y Economía y Empleo.

- Informe sobre las observaciones realizadas por las distintas

Consejerías, el cual es de alabar dado su marcado carácter clarificador sobre las

alegaciones tenidas en cuenta o no, así como la m o t i v a c i ó n p a r a s u n o

incorporación.

- Memoria del primer borrador de decreto, de 25 de marzo de

2005, así como informe complemento a la memoria económica del proyecto de

decreto, de 6 de abril de 2005.

- Informe de la Asesoría Jurídica de la Consejería de Familia e

Igualdad de Oportunidades, de 11 de abril de 2005.

- Informe del Consejo Económico y Social de Castilla y León, de 18

de mayo de 2005.

- Proyecto de decreto sometido a dictamen del Consejo Consultivo

de Castilla y León.

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Hemos de poner de manifiesto que a pesar de que en la memoria se

hace referencia a que el presente Plan ha sido sometido a informe del Consejo

Asesor regulado en los artículos 37 y 38 de la Ley 3/1994, de 29 de marzo, en

cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 38.b) del texto legal citado, dicho

informe no consta en el expediente remitido, así como tampoco la acreditación

de que se haya solicitado. Lo mismo cabe decir del informe de la Red de Planes

sobre Drogas de Castilla y León, que conforme al Decreto 233/2001, de 11 de

octubre, que regula su creación, composición, estructura y funciones, se

constituye como el instrumento de coordinación y cooperación, en materia de

drogodependencias entre la Administración Local y la Administración de la

Comunidad de Castilla y León.

Por tanto, siempre y cuando dichos informes efectivamente hayan sido

solicitados y emitidos, y pasen a formar parte del procedimiento de elaboración

del presente proyecto de decreto, y teniendo en cuenta lo anteriormente

expuesto en cuanto a la documentación remitida, podemos decir que se

constata el cumplimiento de los trámites exigidos en los artículos 75 y 76 de la

Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad

de Castilla y León.

En tal estado de tramitación, se dispuso la remisión del expediente al

Consejo Consultivo de Castilla y León para que emitiera dictamen.

II

CONSIDERACIÓN JURÍDICA ÚNICA

El proyecto de decreto sometido a dictamen de este Consejo tiene por

objeto la aprobación del V Plan Regional sobre Drogas de Castilla y León.

El envío del proyecto se realiza, según señala el oficio de remisión, ?en

cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4.1.d) de la Ley 1/2002, de 9 de

abril, reguladora del Consejo Consultivo de Castilla y León?. Conforme a este

artículo es obligatoria la consulta al Consejo en el supuesto de ?proyectos de

reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de

las Leyes, así como sus modificaciones?. Por tanto, con base en esta norma, se

ha recabado el parecer del Consejo, considerándolo preceptivo en este asunto.

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No obstante, para determinar la necesidad de tal dictamen, no puede

prescindirse del análisis de la naturaleza del Plan que se pretende aprobar y del

estudio del procedimiento legalmente previsto para su aprobación.

En primer lugar, el Plan regional recogido en el anexo al proyecto de

decreto es, sin duda, una aplicación de la competencia de la Junta de Castilla y

León para la planificación regional que comprenderá, tal como señala

expresamente el artículo 1.1.c) de la Ley 3/1994, de 29 de marzo, ?la

configuración del Plan Regional sobre Drogas como el instrumento estratégico

para la planificación y ordenación de las actuaciones que en materia de drogas

se lleven a cabo en Castilla y León?.

Sobre estos planes el artículo 16 del texto legal citado dispone que ?el

circuito terapéutico, la jerarquización de los recursos, las condiciones de acceso

y derivación de drogodependientes al mismo, así como la inclusión de niveles

complementarios de intervención serán determinados y desarrollados por el

Plan Regional sobre Drogas?. Asimismo, el artículo 17.2 señala que ?el Plan

Regional establecerá los mecanismos de coordinación y reparto de funciones

entre los centros, servicios y asociaciones, garantizando una actuación integral

en el territorio?.

Además, conforme a lo dispuesto en el artículo 29.2 de la Ley citada, ?el

Plan Regional sobre Drogas será vinculante para todas las Administraciones

Públicas y entidades privadas e instituciones que desarrollen actuaciones en

materia de drogas?.

Asimismo, hemos de indicar que el artículo 30 de la Ley 3/1994 aludida

señala los elementos mínimos que deben contemplarse en el Plan.

Concretamente, en el mismo se señala:

?1. El Plan Regional sobre Drogas contemplará en su redacción, al

menos, los siguientes elementos:

» a ) Análisis de la problemática y aproximación

epidemiológica al consumo de drogas en Castilla y León.

» b ) Objetivos generales y objetivos específicos por áreas de

intervención.

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» c ) Criterios básicos de actuación.

» d ) Programas y calendario de actuaciones.

» e ) Responsabilidades y funciones de las Administraciones

Públicas, entidades privadas e instituciones.

» f ) Descripción del circuito terapéutico y de los niveles de

intervención.

» g ) Recursos necesarios para alcanzar los objetivos del

Plan.

»h) Mecanismos de evaluación.

»2. El Plan Regional sobre Drogas deberá precisar de forma

cuantitativa, en la medida de las posibilidades técnicas y de la eficiencia, sus

objetivos, prioridades y estrategias, de modo que pueda medirse su impacto y

evaluar sus resultados?.

El citado Plan es, por ello, un plan regional que encuentra amparo legal

en la citada Ley 3/1994, de 29 de marzo, de prevención, asistencia e

integración social de drogodependientes de Castilla y León.

Tienen, con base en lo anteriormente expuesto, un evidente carácter

normativo, no meramente programático, pues muchas de sus determinaciones

son vinculantes, bien en su totalidad, bien en cuanto a los fines perseguidos.

El procedimiento de elaboración del plan culminará, en su caso,

mediante la aprobación por decreto del mismo. Se puede afirmar, por lo tanto,

que se han respetado sustancialmente los trámites esenciales exigibles para la

aprobación del referido Plan, y que el mismo cumple la finalidad de fijar la

planificación y ordenación de las actuaciones que en materia de drogas se

lleven a cabo en Castilla y León.

No obstante, y sin perjuicio de lo anterior, una vez afirmada la

conjunción en el texto examinado de los aspectos normativos y programáticos,

es preciso determinar la preceptividad o no del dictamen de este Consejo

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Consultivo, con base en lo preceptuado en el artículo 4.1.d) de la Ley 1/2002,

de 9 de abril, reguladora del Consejo Consultivo de Castilla y León.

El análisis ha de partir necesariamente de la línea interpretativa marcada

por el Tribunal Supremo en Sentencia de 19 de septiembre de 1997, que, aun

moviéndose en un ámbito específico, referido a un Plan de Transformación

sobre zonas regables, puede aplicarse a este asunto por la analogía de los

motivos expuestos para fundamentar el carácter no preceptivo del dictamen.

Dicha Sentencia, refiriéndose al citado Plan, dice así:

?Incluye un cierto contenido de carácter normativo, sin que para

ello sea obstáculo que su vigencia sea definida en el tiempo, pues aquél no es

incompatible con una duración temporalmente limitada. Pero también es cierto

que, por el referido contenido, no tiene una naturaleza unitaria y que ni tan

siquiera resulta predominante el mencionado carácter normativo, sino que

destaca su significado de programación de actuaciones a realizar, que se agota

con su cumplimiento, como una segunda fase del referido procedimiento

complejo o plural que tiende a la ordenación de la propiedad y «puesta de

riego» de la correspondiente zona.

»Para la elaboración y aprobación de dicho Plan General de

Transformación, que por lo señalado no adquiere la condición de Reglamento

ejecutivo de la LRDA, es la propia norma legal la que establece un singular

procedimiento que se traduce en las siguientes exigencias sustancialmente

cumplidas en el expediente?.

Del mismo modo puede afirmarse que el procedimiento exigido en la Ley

3/1994, de 29 de marzo, se ha cumplido sustancialmente, cumpliendo el

trámite de audiencia al resto de Consejerías afectadas, sobre el cual se han

emitido los informes que exige dicha norma legal y cuya aprobación se hará por

decreto de la Junta, al que ha de darse la publicidad exigida en el artículo 74 de

la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la

Comunidad de Castilla y León.

El Tribunal Supremo, en Sentencia de 10 de diciembre de 2003,

manifiesta con rotundidad que la Ley Orgánica del Consejo de Estado, al

disponer que ?la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser

consultada en los Reglamentos o disposiciones de carácter general que se

dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones, excluye ?como

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hicieron las anteriores versiones de las normas reguladoras del Consejo y el

propio artículo 10.6 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del

Estado- de la obligatoriedad del mencionado dictamen a los Reglamentos que

no puedan ser incluidos en la categoría o concepto de Reglamento «ejecutivo».

»Categoría que, ya desde la Moción sobre la consulta al Consejo

de Estado de los reglamentos ejecutivos de las Leyes, aprobada por el propio

Consejo en Pleno en su sesión de 22 de mayo de 1969, pasando por la

conocida sentencia de este Tribunal Supremo de 22 de abril de 1974, se definió

como la del reglamento directa y concretamente ligado a una Ley, a un artículo

o artículos de una Ley o a un conjunto de Leyes, de manera que dicha Ley, o

Leyes, es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada, cumplimentada o

ejecutada por el reglamento, sin que esta pluralidad de expresiones supongan

conceptos distintos, sino el común de que el reglamento se manifiesta como

desarrollo y ejecución directa de la norma legal; categoría en la que, en

definitiva, ha de incluirse toda norma reglamentaria que desarrolle cualquier

remisión normativa o reenvío legal a una ulterior normación que haya de

efectuar la Administración como complemento de la ordenación que la propia

Ley establece.

»En este sentido, tiene declarado la jurisprudencia de la Sala, por

todas en su sentencia de 29 de julio de 1997, que sólo cuando la norma

reglamentaria desarrolla con carácter general unos principios de regulación

contenidos en la Ley que le sirve de referencia, puede hablarse de un auténtico

reglamento ejecutivo?.

Señala, en relación con los Planes de Ordenación de los Recursos

Naturales, que ?no ejecutan propiamente esta Ley, en el sentido de precisar,

desarrollar o completar sus previsiones normativas, sino que se limitan, más

bien, tal y como dice en su inicio ese artículo 4, al estudio de un concreto

ámbito territorial con la finalidad de adecuar la gestión de sus recursos

naturales a los principios inspiradores de dicha Ley?.

Lo mismo cabe predicar del proyecto de decreto que ahora contempla la

aprobación de este Plan, en cuanto tiene por finalidad, tal como indica su

preámbulo, realizar una política integral que incida de forma congruente sobre

los principales determinantes y consecuencias que delimitan el problema del

abuso de drogas y de las drogodependencias en Castilla y León.

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Es decir, en el proyecto sometido a dictamen, en cuanto aprobatorio del

referido plan, se da ese carácter programático que tiene por finalidad la

ordenación de los recursos autonómicos, medidas y/o actuaciones en el sector

que contempla el Plan.

No es que mediante la aprobació n d e e s t e P l a n l a J u n t a e s t é

desarrollando o completando una Ley, en concreto la Ley 3/1994, de 29 de

marzo, sino que la Junta se limitará a ejercitar, en su caso, aprobándolos por

decreto, una específica atribución de competencia.

Los reglamentos ejecutivos no pueden identificarse por la mera

subordinación a la ley, puesto que cualesquiera reglamentos están vinculados a

la legalidad, pero tampoco por constituir aplicación o materialización sin más de

disposiciones legales, toda vez que entender tal cosa supondría asignar al

concepto de ejecución reglamentaria de las leyes un contenido amplísimo y, por

tal razón, hueco de auténtica entidad sustancial. En este mismo sentido se ha

pronunciado el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en Sentencia de 1 de

junio de 1999.

Cualesquiera reglamentos, salvo los independientes o de necesidad,

desarrollan o aplican leyes, pero no por tal motivo todos ellos se dictan en

ejecución de las leyes, que es el requisito exigido para la preceptiva

intervención de este Consejo.

El decreto aprobatorio del Plan examinado no puede considerase un

reglamento o disposición de carácter general que se dicta en ejecución de una

ley en el sentido de desarrollarla o completarla (tal cualidad conllevaría la

preceptividad del dictamen), porque éstos aparecen subordinados a la primera

pero, a la vez, colaborando con ella en la regulación de la materia de que se

trate, puesto que es impracticable una regulación legal agotadora y por sí

misma suficiente que no precise del complemento reglamentario.

En suma, todo reglamento, salvo los llamados independientes y los de

necesidad, y en la medida en que unos y otros tengan cabida en nuestro

sistema de fuentes, desarrolla o complementa una regulación legal previa a la

que se encuentra subordinado. Pero eso no es suficiente para reputar a un

reglamento de ejecutivo; es preciso que la normación que contiene se dirija

directamente al desarrollo de la ley.

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Desde luego que ha de reputarse inviable una ordenación de los servicios

sociales mediante una sola regulación legal, por definición principal y en

ocasiones abstracta, lo que hace necesaria la regulación reglamentaria en gran

medida, y aunque con menor intensidad, la planificación regional, que concreta

y aborda los programas y las actuaciones a desarrollar en sectores concretos y

por un periodo de tiempo determinado, como cauces necesarios para permitir la

efectividad de la norma con rango legal.

Técnicamente, reglamentos ejecutivos de la Ley 3/1994, de 29 de marzo,

son aquellas disposiciones de carácter general que la desarrollan,

complementan y pormenorizan (como puede ser el Decreto 8/1997, de 23 de

enero, por el que se regulan los tratamientos con opiáceos de personas

dependientes de los mismos en Castilla y León en desarrollo de la normativa

básica de carácter estatal).

El Plan que se aprobará mediante el decreto ahora en proyecto, recogido

en el anexo a éste, responde a una serie de fines predeterminados. En concreto

los fijados en la Ley de Prevención, Asistencia e Integración Social de

Drogodependientes de Castilla y León, debiendo recordar que ésta establece un

contenido mínimo que debe contener y precisar el Plan Regional sobre Drogas.

Es decir, no ejecutan reglamentariamente la ley, sino que sirven de vehículo

para la plasmación en los diversos sectores y, de acuerdo con la financiación

determinada para cada uno de ellos, de las pretensiones y finalidades

impuestas por normas con rango de ley, genéricamente formuladas. No hay ahí

complemento regulador o desarrollo de la ley, sino pura y simple aplicación de

la misma al sector concreto. Por supuesto se subordina a la ley, pero no con el

carácter de complemento normativo que rellena los vanos dejados por el

legislador o precisa las determinaciones que éste ha dejado conscientemente

abiertas con encomienda a la Administración de la tarea de concretarlas.

Su condición de decreto aprobatorio de los Planes no debe llevar a

confusión o distorsión interpretativa sobre sus relaciones con la Ley 3/1994, de

29 de marzo, que por lo que hemos argumentado no lo es de ejecución en el

sentido que la expresión tiene cuando se trata de la identificación de si un

reglamento o disposición es ejecutivo o no.

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En definitiva, por todos los motivos expuestos, este Consejo considera

que el proyecto de decreto remitido, por el que se aprueba el Plan Regional

sobre Drogas de Castilla y León para los años 2005 a 2008, al tener la

consideración de instrumento de planificación regional, no puede ser calificado

de reglamento o disposición de carácter general que se dicta en ejecución de

una ley.

III

CONCLUSIONES

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla y León

informa:

No procede emitir dictamen con carácter preceptivo en relación con el

proyecto de decreto por el que se aprueba el V Plan Regional sobre Drogas de

Castilla y León.

No obstante, V.E. resolverá lo que estime más acertado.

EL SECRETARIO GENERAL

LA PRESIDENTA

Fdo.- Jesús Besteiro Rivas.

Fdo.- Mª José Salgueiro Cortiñas.

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