Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León núm 523 del 2019

Resumen

procedimiento de modificación número 1 de las Normas Urbanísticas Municipales de xxx1.

Queda acreditada la justificación Cumplimiento de criterios de superficie y funcionalidad. Procede su aprobación.

Asunto:

Modificación de planes urbanísticos

Contestacion

Sr. S. de Vega, Presidente La Sección Segunda del

Consejo Consultivo de Castilla y

León, reunida en Zamora el día 12

de noviembre de 2019, ha

examinado el procedimiento de

modificación número 1 de las

Normas Urbanísticas Municipales de

xxx1, y a la vista del mismo y tal

como corresponde a sus competencias

, emite, por unanimidad, el

siguiente

Sr. Ramos Antón, Consejero

Sra. Ares González, Consejera y

Ponente

Sr. Píriz Urueña, Secretario

DICTAMEN

I

ANTECEDENTES DE HECHO

El día 22 de octubre de 2019 tuvo entrada en este Consejo Consultivo la

solicitud de dictamen preceptivo sobre el procedimiento de modificación número

1 de las Normas Urbanísticas Municipales de xxx1.

Examinada la solicitud y admitida a trámite el 25 de octubre de 2019, se

procedió a darle entrada en el registro específico de expedientes del Consejo con

el número de referencia 523/2019, iniciándose el cómputo del plazo para la

emisión del dictamen, tal como dispone el artículo 52 del Reglamento de

Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo de Castilla y León,

aprobado por la Resolución de 5 de febrero de 2014, de la Mesa de las Cortes de

Castilla y León. Turnado por el Sr. Presidente del Consejo, correspondió su

ponencia a la Consejera Sra. Ares González.

Primero.- A iniciativa de Matadero Frigorífico qqqq, S.L., se promueve la

modificación puntual de las Normas Urbanísticas Municipales de xxx1, con el fin

de modificar el uso y la geometría de varias parcelas de suelo urbano del sector

UBZ-1, con objeto de distribuir todos los usos de forma que tengan una ubicación

más adecuada y la continuidad de la parcela industrial actualmente en uso. Se

2

pretende asimismo la modificación del artículo 20 de las referidas normas con el

objeto de reducir el retranqueo a fachada de 5 a 3 metros.

Segundo.- Obra en el expediente la siguiente documentación:

- Informe del Servicio Territorial de Medio Ambiente de xxx2, de 8

de agosto de 2018, condicionado a la prohibición de especies exóticas invasoras

y a la adopción de las medidas oportunas para la erradicación del ailanto

(Ailanthus altissima).

- Informe de evaluación ambiental estratégica simplificada

(aprobado mediante Orden FYM/1216/2018, de 5 de noviembre), en el que se

señala que no es probable que la modificación puntual prevista pueda tener

efectos significativos sobre el medio ambiente, siempre que se tenga en cuenta

el contenido del informe emitido por el Servicio Territorial de Medio Ambiente de

xxx2, por lo que no se considera necesaria la tramitación de la evaluación

ambiental estratégica ordinaria.

- Informe favorable del Servicio Territorial de Fomento de xxx2, de

14 de diciembre de 2018.

- Acuerdo de 19 de diciembre de 2018, del Pleno del Ayuntamiento

de xxx1, de aprobación inicial de la modificación.

- Trámite de información pública, cuyo anuncio fue publicado en el

Boletín Oficial de Castilla y León los días 28 de enero y 21 de febrero de 2019,

en nnnn de xxx2, en el tablón de anuncios del Ayuntamiento y en la página web

vvvv.

Durante el período de información pública, no consta que se hayan

presentado alegaciones.

Tercero.- El Pleno de la Corporación, en sesión celebrada el 29 de abril

de 2019, acuerda aprobar provisionalmente la modificación puntual nº 1 de las

Normas Urbanísticas Municipales.

Cuarto.- Se ha incorporado al expediente la siguiente documentación:

3

- Informe favorable de la Diputación Provincial de xxx2, de 1 de

febrero de 2019.

- Informe del jefe de Dependencia de Industria y Energía de la

Subdelegación del Gobierno en xxx2, de 19 de noviembre de 2018, en el que se

señala que la modificación proyectada ?no afecta a las infraestructuras

energéticas básicas de competencia de la Administración General del Estado

(oleoductos, gasoductos y transporte de energía eléctrica)?.

- Informe de la Sección de Protección Civil de la Delegación

Territorial de la Junta de Castilla y león en xxx3, de 30 de noviembre de 2018,

sobre los riesgos/peligrosidades que afectan a la actuación urbanística.

- Informe del jefe del Servicio Territorial de Fomento de la

Delegación Territorial de la Junta de Castilla y León en xxx2, de 14 de diciembre

de 2018, para continuar con la tramitación de la modificación para su aprobación.

-Informe de la Confederación Hidrográfica del xxx4 de 31 de mayo

de 2019.

- Solicitud de informe a la Comisión Territorial de Patrimonio

Cultural de la Junta de Castilla y León.

- Informe de la Comisión Territorial de Patrimonio Cultural, de 18

de diciembre de 2018, en el que se indica que el proyecto no necesita ser

informado por ese órgano (salvo error, no consta el contenido de dicho informe

más que por su reproducción parcial en otros documentos del expediente).

Quinto.- Mediante Acuerdo de la Comisión Territorial de Medio Ambiente

y Urbanismo (CTMAU), de 23 de julio de 2019, se suspende por tres meses la

aprobación definitiva para que se subsanen las siguientes objeciones:

- Remisión de la documentación relativa al análisis de riesgos

medioambiental a la Sección de Protección Civil.

- Notificación del acuerdo de aprobación inicial a los organismos

informantes y a quienes hayan presentado alegaciones durante el periodo de

información pública.

4

- Deber de insertar la diligencia de aprobación provisional en la

memoria vinculante.

- Deber de insertar diligencia de aprobación inicial en los planos del

documento técnico.

Sexto.- Previa subsanación de los trámites preceptivos, el 27 de

septiembre de 2019 la CTMAU informa favorablemente la modificación puntual

nº 1 de las Normas Urbanísticas Municipales.

En tal estado de tramitación, se dispuso la remisión del expediente al

Consejo Consultivo de Castilla y León para su dictamen.

II

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

1ª.- El Consejo Consultivo de Castilla y León dictamina en el presente

expediente con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el artículo

4.1.i).6º de la Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo Consultivo de

Castilla y León, referido al supuesto de ?Modificación de los planes urbanísticos

cuando tengan por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las

zonas verdes o de los espacios libres previstos? correspondiendo a la Sección

Segunda emitir el dictamen según lo establecido en el apartado tercero, 2.d), del

Acuerdo de 6 de marzo de 2014, del Pleno del Consejo, por el que se determina

la composición y competencias de las Secciones.

Este precepto ha de ponerse en relación con el artículo 4.2 del Reglamento

de Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo de Castilla y León, que

determina que los dictámenes del Consejo no serán vinculantes salvo en los casos

en que así se establezca en las respectivas leyes.

2ª.- En cuanto al procedimiento seguido para la aprobación de la

modificación de las Normas Urbanísticas Municipales, entiende este Consejo

Consultivo que se han observado las prescripciones legalmente establecidas en

los artículos 52 y siguientes de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de

Castilla y León (en adelante LUCyL). El artículo 58.3 prevé, al respecto, que las

5

modificaciones del planeamiento se ajustarán al procedimiento establecido para

su primera aprobación, sin perjuicio de las excepciones que contemplan los

apartados del citado artículo y concordantes del Reglamento de Urbanismo de

Castilla y León aprobado por Decreto 22/2004, de 29 de enero (RUCyL).

3ª.- En cuanto al fondo de la cuestión, la intervención de este Consejo

Consultivo en los procedimientos que suponen alteraciones en la zonificación o

uso urbanístico de las zonas verdes o de los espacios libres tiene por objeto su

protección, a cuyo análisis se ciñe aquélla. Dicha intervención viene justificada

por las funciones esenciales que cumplen las zonas verdes y espacios libres en el

desarrollo de la vida humana de los núcleos de población. Estos enclaves

contribuyen a conseguir el uso racional del suelo; favorecen un adecuado

desarrollo de la convivencia y la vida ciudadana, ofreciendo la posibilidad de

contar con áreas de esparcimiento; contribuyen, en fin, a mejorar las condiciones

de vida y convivencia en el espacio público local.

El artículo 56.1 de la LUCyL mantiene el principio de vigencia indefinida de

los planes, pero ello no implica que sean documentos estáticos, sino al contrario,

son instrumentos susceptibles de modificación o revisión, cuyas alteraciones se

subsumen dentro de lo que se ha venido llamando ius variandi, como inherente

a la potestad de planificación urbanística. Su fundamento se encuentra en la

necesidad de adaptar las previsiones urbanísticas y dar las respuestas que

demandan los nuevos requerimientos del espacio físico urbano. Así lo ha

declarado reiteradamente la jurisprudencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo

(Sentencias de 24 de febrero de 1984, 24 de septiembre y 9 de diciembre de

1989, 6 de febrero y 3 de abril de 1990, 15 de abril y 8 de mayo de 1992). De

entre ellas cabe destacar la de 9 de diciembre de 1989, que define el ius variandi

como ?una potestad no fundamentada en criterios subjetivos ejercitable en

cualquier momento, sino como remedio establecido en la ley para que la

Administración, objetivando alteraciones reales, realice las modificaciones que

impongan las nuevas necesidades urbanísticas creadas por la dinámica social en

el transcurso del tiempo?. Como afirma la Sentencia de 3 de enero de 1996, la

naturaleza normativa del planeamiento y la necesidad de adaptarlo a las

exigencias cambiantes del interés público justifican plenamente el ius variandi, lo

que implica un amplio margen de discrecionalidad acotada por la interdicción de

la arbitrariedad (artículo 9.3 de la Constitución).

6

Esta misma jurisprudencia se ha preocupado de fijar los principios

operativos a través de los cuales se actualiza aquella potestad, uno de los cuales

es el del interés general, en el que constitucionalmente se ancla todo el quehacer

de la Administración Pública ?al servir con objetividad los intereses generales?

(artículo 103 de la Constitución). De ahí la justificación del sacrificio que muchas

veces se impone no sólo a simples expectativas, sino a titularidades dominicales.

Los planes, dice la Sentencia de 19 de febrero de 1987, ?no se trazan en función

de los propietarios del suelo, sino de los ciudadanos y de las necesidades

colectivas?.

Por tanto, las modificaciones del planeamiento parten de la legitimidad del

ius variandi otorgado a la Administración, como medio de la adecuación

normativa del suelo a las necesidades y conveniencias de futuro o como medio

de corrección de imperfecciones o carencias del pasado.

La naturaleza y límites del ius variandi, cuya cobertura constitucional se

encuentra en los artículos 33 y 45, son los derivados del hecho de que la

Administración no incurra en errores fácticos o materiales, no observe los

intereses generales o públicos ?que deben estar siempre presentes en toda

ordenación urbanística y en sus modificaciones?, no tenga en cuenta la función

social de la propiedad o la seguridad jurídica, o incurra en desviación de poder

(Sentencia de 6 de abril de 1998, de la Sala 3ª del Tribunal Supremo). Los

derechos adquiridos por los propietarios, según el ordenamiento anterior, no

constituyen un límite al nuevo planeamiento, debido al carácter estatutario del

derecho de propiedad inmobiliaria y a la estructura jurídica dinámica y cambiante

de la misma, razón por la que no cabe oponer al ejercicio del ius variandi el

principio de seguridad jurídica, ni el contenido de los convenios urbanísticos

celebrados.

La alteración del planeamiento se configura, así, no sólo como una

facultad, sino como una verdadera obligación para la Administración competente,

en caso de que las circunstancias concurrentes así lo demanden en aras a la

mejor satisfacción de los intereses generales en la ordenación del territorio, tal y

como ha declarado el Tribunal Supremo en Sentencia de 26 de junio de 1995.

En el caso de modificaciones cualificadas como la que se dictamina, esto

es, la constituida por una alteración de la ordenación que alberga especial

relevancia, por suponer una diversa zonificación o uso urbanístico de las zonas

7

verdes o espacios libres dibujados por el plan que se modifica, su protección

encuentra amparo en las previsiones constitucionales, concretamente en lo

dispuesto en el artículo 45, en cuanto reconoce el derecho a disfrutar de un medio

ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, que impone a los poderes

públicos el deber de velar por la utilización racional de los recursos naturales, con

el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio

ambiente.

Este engarce constitucional ha servido de fundamento al tradicional

principio de la intangibilidad de zonas verdes o espacios libres, el cual conlleva,

ante todo, la necesidad de extremar el rigor en la tramitación de los expedientes,

con exquisita observancia de cada uno de los pasos que los componen, pero

también, y sobremanera, la exigencia de una especial pulcritud en cuanto a la

justificación de la modificación pretendida, de forma que queden suficientemente

demostradas y concretadas las razones de interés general que la motivan, que

deben lucir debidamente reflejadas en el expediente (Dictámenes 773/1993 y

1328/1993, del Consejo de Estado).

Sobre el primer aspecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de junio

de 2003 señala que ?la jurisprudencia ha venido entendiendo que la trascendental

importancia de las zonas verdes para un adecuado desarrollo de la vida

ciudadana, junto a los conocidos peligros que sobre ellas se ciernen, han dado

lugar a que las modificaciones del planeamiento que lleguen a afectarlas están

sometidas a un régimen jurídico de especial rigor para su mejor protección, hasta

el punto de que tales modificaciones se llevan a las más altas cumbres de la

Administración, tanto activa como consultiva?.

No obstante, debe recordarse en este punto que la Ley 4/2008, de 15 de

septiembre, de Medidas sobre Urbanismo y Suelo, supuso un cambio en orden a

las garantías procedimentales establecidas inicialmente para este tipo de

modificaciones por la LUCyL pues, a través de la modificación de su artículo

58.3.c), se eliminaron tanto la necesaria aprobación de la modificación por

Decreto de la Junta de Castilla y León, como la exigencia de los informes

favorables del Consejero competente por razón de la materia, así como de este

Consejo Consultivo. El artículo 58.3.c) de la LUCyL en la redacción actual (tras la

modificación llevada a cabo por la Ley 7/2014, de 12 de septiembre, de medidas

sobre rehabilitación, regeneración y renovación urbana, y sobre sostenibilidad,

coordinación y simplificación en materia de urbanismo) dispone: ?La aprobación

8

de las modificaciones que afecten a espacios libres públicos o equipamientos

públicos, existentes o previstos en el planeamiento, requerirá la sustitución de

los que se eliminen por otros de superficie y funcionalidad similar, salvo cuando,

en el caso de actuaciones de rehabilitación, regeneración y renovación urbana,

se acredite el mayor interés público de otra solución?. Este precepto encuentra

su desarrollo reglamentario en el artículo 172 del RUCyL sobre ?Modificaciones

de espacios libres y equipamientos? .

De este modo, el tradicional plus de control al que se sometían las

modificaciones de las zonas verdes desde la óptica procedimental, se ciñe ahora

a la intervención preceptiva de este Consejo Consultivo en la tramitación, de

acuerdo con las funciones que le asigna su Ley reguladora, a través de la emisión

del dictamen correspondiente, el cual, sin embargo, no es ya vinculante respecto

a la solución a adoptar.

4ª.- Sentado lo anterior, la modificación objeto de dictamen requiere

analizar dos cuestiones: su justificación y su incidencia en la ordenación de las

zonas verdes y espacios libres.

En cuanto a la justificación, puede recordarse la Sentencia del Tribunal

Supremo de 25 de abril de 1986 sobre que ?la concreción de lo que sea el interés

general corresponde en principio a la Administración y ésta debe prosperar

mientras no se demuestre que infringe el ordenamiento o está viciada de

desviación de poder?.

En el supuesto que se dictamina, la modificación puntual propuesta de las

Normas Urbanísticas Municipales consta justificada en los diversos informes

obrantes en el expediente.

Así, en la memoria vinculante se señala que esta modificación puntual está

planteada con el fin de lograr una continuidad de la parcela industrial actualmente

en uso, que permita una ampliación de la industria establecida de una forma

sostenible. Se pretende conseguir que el suelo industrial repartido por el resto

del sector se concentre para atender las necesidades de crecimiento de esa

industria, consolidada en xxx1. Las nuevas zonas de espacios libres se sitúan de

forma perimetral como zona verde, tal como establece el RUCyL para el caso de

sectores industriales, ?de modo que favorezca la transición con el medio ambiente

circundante? y disminuya su impacto visual.

9

Como interés público, a los efectos que nos ocupan, se apunta que la

nueva zonificación de usos y reparcelación propuestas para las nuevas parcelas

de titularidad municipal (espacios libres y equipamientos) suponen una mejoría

objetiva respecto de las características actuales de las parcelas municipales, sin

que se disminuya en ningún caso ni su superficie ni su edificabilidad totales.

Se posibilitará que la empresa promotora de la modificación lleve a cabo,

en las parcelas privadas de uso industrial resultantes de la actuación, la

ampliación de sus instalaciones productivas con mejor aprovechamiento de los

recursos públicos existentes.

La disposición adicional única, apartado f), del RUCyL define como

dotaciones urbanísticas el conjunto de los sistemas y elementos que se

caracterizan por estar destinados al servicio de la población, que comprenden

vías públicas, servicios urbanos, espacios libres públicos, equipamientos y

espacios protegidos.

Los espacios libres públicos se definen en dicho apartado como el sistema

de espacios e instalaciones asociadas, destinados a parques, jardines, áreas de

ocio, expansión y recreo de la población, áreas reservadas para juego infantil,

zonas deportivas abiertas de uso no privativo y otras áreas de libre acceso no

vinculadas al transporte ni complementarias de las vías públicas o de los

equipamientos. Son de uso y dominio público en todo caso y a efectos de los

deberes de cesión y urbanización tienen siempre el carácter de dotaciones

urbanísticas públicas.

Tal y como señala el Consejo de Estado en el Dictamen 1911/1995, ?el

concepto de zona verde es cualitativo y no meramente cuantitativo. Los espacios

libres no tienen todos, ni la misma configuración, ni los mismos perfiles. Como

expusiera el IV Congreso Internacional de Arquitectura Moderna, en la

denominada Carta de Atenas (1942), los distintos tipos de espacios libres no

cumplen las mismas funciones. Los parques, en cuanto trozos de naturaleza

respetados por la ciudad en su expansión; los jardines, retazos de naturaleza

incorporados a los elementos arquitectónicos y los equipamientos de ocio -entre

ellos, los deportivos-, de extensión más restringida y satisfactorios de

necesidades de los barrios residenciales en lo referente a solaz y juegos, no

tienen la misma función?.

10

En el presente caso, en la memoria vinculante se indica lo siguiente: ?La

zona afectada por la Modificación es el suelo urbano consolidado delimitado por

el Sector UBZ-1 de xxx1. Por efecto de la aprobación de la presente Modificación

N° 1 los terrenos objeto del presente documento tendrán la misma clasificación

y calificación urbanística que tenían previamente. La modificación afecta

exclusivamente al cambio de uso y geometría de varias de las parcelas existentes,

y al cambio de un parámetro de la ordenación detallada del Sector?.

Respecto de la incidencia de la nueva ordenación en las zonas verdes y

espacios libres, ha de señalarse que se ajusta a lo dispuesto en el artículo 172

del RUCyL, según el cual:

?La aprobación de las modificaciones de cualesquiera instrumentos

de planeamiento urbanístico que alteren los espacios libres públicos o los

equipamientos públicos, tanto existentes como previstos en el planeamiento,

requiere que la superficie de espacio libre o de equipamiento que se destine a

otro uso sea sustituida por una nueva superficie con la misma calificación y

equivalente superficie y funcionalidad, situada:

»a) Cuando se trate de suelo urbano consolidado, en la

misma unidad urbana o bien en un sector de suelo urbano no consolidado o suelo

urbanizable colindante, pero sin disminuir los espacios libres y equipamientos

públicos propios de dicho sector.

»b) Cuando se trate de suelo urbano no consolidado o suelo

urbanizable, en el mismo sector, o de ser imposible en un sector próximo, pero

sin disminuir sus propios espacios libres y equipamientos públicos.

»c) Cuando se trate de sistemas generales en cualquier

clase de suelo, en cualquier ubicación justificada dentro del término municipal?.

Por ello, este Consejo Consultivo considera que en la modificación puntual

propuesta ha quedado acreditada su justificación en lo que se refiere a la

modificación de los espacios libres públicos y en ella se han observado las

disposiciones vigentes relativas a la ordenación de los espacios libres públicos

existentes o previstos en el planeamiento.

11

III

CONCLUSIONES

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla y León

informa:

Procede aprobar la modificación puntual nº 1 de las Normas Urbanísticas

Municipales de xxx1.

No obstante, V.E. resolverá lo que estime más acertado.