Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León núm 444 del 2018

Resumen

procedimiento de revisión de oficio incoado por el Ayuntamiento de xxxx1 a instancia de D. yyy3, en nombre y representación de D. yyy1 y de Dña. yyy2, referente al Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 10 de julio de 2017, por el que se concede licencia de obra mayor 06/2017 a D. yyy4 y a D. yyy5, para las obras de demolición de inmuebles con declaración de estado de ruina, sitos en los números 3 y 4 de la Plaza cccc de xxxx1.

Cabe declarar la nulidad al incurrir en la causa prevista en el artículo 47.1 e) de la LPAC, pues se trata de un acto que fue dictado prescindiendo total y absolutamente de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

Asunto:

Revisión de oficio

Contestacion

Sr. Amilivia González, Presidente La Sección Segunda del

Consejo Consultivo de Castilla y León,

reunida en Zamora el día 31 de

octubre de 2018, ha examinado el

procedimiento de revisión de oficio

incoado por el Ayuntamiento de

xxxx1 a instancia de D. yyy1 y de

Dña. yyy2, y a la vista del mismo y tal

como corresponde a sus competencias

, emite, por unanimidad, el

siguiente

Sr. Ramos Antón, Consejero

Sr. Sobrini Lacruz, Consejero y

Ponente

Sra. García Fonseca, Secretaria

DICTAMEN

I

ANTECEDENTES DE HECHO

El día 5 de octubre de 2018 tuvo entrada en este Consejo Consultivo la

solicitud de dictamen preceptivo sobre el procedimiento de revisión de oficio

incoado por el Ayuntamiento de xxxx1a instancia de D. yyy3, en nombre y

representación de D. yyy1 y de Dña. yyy2, referente al Acuerdo de la Junta de

Gobierno Local de 10 de julio de 2017, por el que se concede licencia de obra

mayor 06/2017 a D. yyy4 y a D. yyy5, para las obras de demolición de inmuebles

con declaración de estado de ruina, sitos en los números 3 y 4 de la Plaza cccc

de xxxx1.

Examinada la solicitud y admitida a trámite con fecha 8 de octubre de

2018 se procedió a darle entrada en el registro específico de expedientes del

Consejo con el número de referencia 444/2018, iniciándose el cómputo del plazo

para la emisión del dictamen, tal y como dispone el artículo 52 del Reglamento

de Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo de Castilla y León,

aprobado por la Resolución de 5 de febrero de 2014, de la Mesa de las Cortes

de Castilla y León. Turnado por el Sr. Presidente del Consejo, correspondió su

ponencia al Consejero Sr. Sobrini Lacruz.

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Primero.- El 10 de julio de 2017 la Junta de Gobierno Local del

Ayuntamiento de xxxx1 adopta un Acuerdo por el que se concede licencia de

obra mayor 06/2017 a D. yyy4 y a D. yyy5, para las obras de demolición de

inmuebles con declaración de estado de ruina, sitos en los números 3 y 4 de la

Plaza cccc de xxxx1.

Segundo.- El 27 de diciembre tiene entrada en el registro del

Ayuntamiento escrito presentado por D. yyy3, en nombre y representación de

D. yyy1 y de Dña. yyy2, en el que solicita la revisión de oficio del citado Acuerdo,

al considerar que incurre en las causas de nulidad previstas en los artículos 47.1

a), al tratarse de un acto que lesiona un derecho susceptible de amparo

constitucional, como es el derecho sucesorio de sus representados, y en el

artículo 47.1 e), al haberse dictado prescindiendo de las normas que contienen

las reglas esenciales para la formación de voluntad de los órganos colegiados,

ambos preceptos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPAC).

Adjunta a su escrito copias de la notificación del acto objeto de revisión, de

las escrituras de compraventa de los derechos hereditarios, de la Sentencia del

Juzgado de Primera Instancia de xxxx2, de 16 de diciembre de 1997, del acta de

conciliación sobre los derechos hereditarios, de 17 de febrero de 2000, y del acta

de la sesión ordinaria de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de xxxx1,

celebrada el 10 de julio de 2017, por la que se concedió la licencia urbanística.

Tercero.- Por Resolución de la Alcaldía, de 25 de junio de 2018, se

acuerda avocar la competencia de la Junta de Gobierno Local para la concesión

de las licencias de obra mayor en las que para su aprobación se exija proyecto

técnico y las licencias ambientales, con base en el artículo 21.1 q) de la Ley

7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), en

relación con la licencia de obra mayor 06/2017, concedida a D. yyy4 y a D. yyy5,

para las obras de demolición de inmuebles con declaración de estado de ruina,

sitos en los números 3 y 4 de la Plaza cccc.

Cuarto.- Por Decreto de la Alcaldía de 16 de julio de 2018, previo informe

de la Secretaría, se acuerda declarar la caducidad del procedimiento de revisión

solicitada, al haber transcurrido seis meses desde su iniciación sin dictarse

resolución, e iniciar un nuevo procedimiento de revisión de oficio, a solicitud de

D. yyy3, en nombre y representación de D. yyy1 y Dña. yyy2, del Acuerdo de la

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Junta de Gobierno Local de 10 de julio de 2017, por considerar los solicitantes

que se encuentra incurso en la causa de nulidad del artículo 47.1 e) de la LPAC,

al haberse adoptado el Acuerdo sin el quórum exigido el artículo 113.1 c) del

Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las

Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre

(ROF).

El inicio del procedimiento se comunica a los interesados, a quienes se

da trámite de audiencia por un plazo de quince días para que puedan presentar

alegaciones.

Quinto.- El 31 de julio D. yyy3, en nombre y representación de D. yyy1 y

Dña. yyy2, presenta alegaciones en las que señala que se ha incumplido el

procedimiento de revisión de oficio regulado en el artículo 106 de la LPAC, al

declarar su caducidad sin haber recabado dictamen al Consejo Consultivo de

Castilla y León, así como que no procedía declarar la caducidad de la revisión de

oficio, ya que se trataba de un procedimiento iniciado a instancia de parte.

Igualmente, se ratifica en lo expuesto en su escrito de 27 de diciembre de 2017,

en cuanto a las circunstancias concurrentes del artículo 47.1 a) y e) de la LPAC

para proceder a la declaración de nulidad de pleno derecho del Acuerdo por el

que se concede licencia de obra mayor 06/2017 a D. yyy4 y a D. yyy5.

Sexto.- El 29 de agosto de 2018 se formula propuesta de resolución

desestimatoria de las alegaciones formuladas por los interesados y se declara

la nulidad del Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 10 de julio de 2017,

por el que se concede licencia de la referida obra mayor 06/2017, para las obras

de demolición de inmuebles con declaración de estado de ruina, sitos en los

números 3 y 4 de la Plaza cccc de xxxx1, por estar incurso dicho Acuerdo en la

causa de nulidad del artículo 47.1 e) de la LPAC, al haberse adoptado aquél sin

el quórum exigido en el ROF. Asimismo se declara que no es posible suspender

la ejecución del acto administrativo impugnado, dado que las obras de

demolición estaban ejecutadas cuando se presentó la solicitud de declaración

de nulidad. La propuesta se notifica a los interesados y se suspende el plazo

máximo legal para resolver el procedimiento por el tiempo que medie entre la

petición del dictamen al Consejo Consultivo de Castilla y León y su emisión.

En tal estado de tramitación, se dispuso la remisión del expediente al

Consejo Consultivo de Castilla y León para que emitiera dictamen.

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II

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

1ª.- El Consejo Consultivo de Castilla y León dictamina en el presente

expediente con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el

artículo 4.1.i),2º de la Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo

Consultivo de Castilla y León, correspondiendo a la Sección Segunda emitir el

dictamen según lo establecido en el apartado tercero, 2.f) del Acuerdo de 6 de

marzo de 2014, del Pleno del Consejo, por el que se determina la composición

y competencias de las Secciones.

Además, la preceptividad del dictamen del Consejo Consultivo resulta

justificada, con toda claridad, a tenor de lo dispuesto en el artículo 106.1 de la

LPAC. Del referido artículo se deduce que dicho dictamen es, además de

preceptivo, habilitante de la ulterior decisión revisora de la Administración, ya

que sólo se puede declarar la nulidad del acto si dicho dictamen hubiera sido

favorable, esto es, estimatorio de la nulidad denunciada.

2ª.- El procedimiento se ha instruido con arreglo a lo previsto en el

artículo 106 de la LPAC. De acuerdo con lo la disposición transitoria tercera,

apartado b), de la citada norma, ?Los procedimientos de revisión de oficio

iniciados después de la entrada en vigor de la presente Ley se sustanciarán por

las normas establecidas en ésta?.

La competencia para resolver el presente procedimiento de revisión de

oficio corresponde al pleno del Ayuntamiento de xxxx1, de acuerdo con lo

establecido en los artículos 106.1 de la LPAC, puesto en relación con los artículos

4.1 g) 22.2 k) y 110 de la LRBRL.

3ª.- El asunto sometido a consulta versa sobre el procedimiento de

revisión de oficio incoado por el Ayuntamiento de xxxx1 a instancia de D. yyy3,

en nombre y representación de D. yyy1 y de Dña. yyy2, referente a la revisión

de oficio del Acuerdo de la Junta de Gobierno Local, de 10 de julio de 2017, por

el que se concede licencia de obra mayor 06/2017 a D. yyy4 y a D. yyy5, para

las obras de demolición de inmuebles con declaración de estado de ruina, sitos

en los números 3 y 4 de la Plaza cccc de xxxx1.

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El artículo 106.1 de la LPAC dispone que ?Las Administraciones públicas,

en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo

dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de

la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los

actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no

hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1?.

Por lo tanto, para dar curso al procedimiento de revisión de oficio de

actos nulos de pleno derecho, es necesario que concurran los siguientes

presupuestos:

- Que se encuentren en uno de los supuestos enumerados en el

artículo 47.1 de la LPAC o que, al amparo de la última letra del citado precepto,

estén expresamente previstos en una ley.

- Que pongan fin a la vía administrativa o que no hayan sido

recurridos en plazo, si bien este último es un requisito que sólo jugará cuando

se inicie la revisión a instancia del interesado y no cuando el procedimiento sea

instado de oficio por la propia Administración autora del acto.

- Que la solicitud de revisión de oficio se inste por persona

interesada o de oficio por la propia Administración.

El mencionado artículo 106 no contempla un procedimiento específico

para la revisión de oficio de los actos administrativos, sino que se limita a exigir

el dictamen previo favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo

equivalente de la Comunidad Autónoma. Por ello, resultan de aplicación las

disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos, contenidas en

el título IV de la citada Ley.

A la vista de la documentación obrante en el expediente, puede afirmarse

que el procedimiento se ha tramitado conforme a lo previsto en la LPAC. Así,

figura la resolución de inicio del procedimiento, la concesión del trámite de

audiencia a los interesados y la propuesta de resolución. Finalmente, la exigencia

de informe del Consejo Consultivo se cumple con la emisión del presente

dictamen.

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Sin embargo, cabe advertir que no resultaba procedente la declaración

de caducidad del procedimiento iniciado anteriormente, puesto que éste se

había instado a solicitud del interesado, por lo que, de acuerdo con el artículo

106.5 de la LPAC, ?Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el

transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución

producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a

solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio

administrativo?. La caducidad se aplica, así, en aquellos supuestos en los que el

procedimiento se ha iniciado por iniciativa propia de la Administración, no

cuando se ha iniciado a solicitud del interesado, en cuyo caso, transcurrido el

plazo para resolver sin haberse dictado resolución expresa, se entiende aquélla

desestimada por silencio administrativo.

En todo caso, antes de dictarse la resolución por la que se declaraba

caducado el procedimiento debió haberse emitido dictamen por este Consejo

Consultivo, omisión que supone una infracción del procedimiento de revisión de

oficio y la incursión en la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el

artículo 47.1 e) de la LPAC.

4ª.- En cuanto al fondo del asunto los interesados fundamentan la

declaración de nulidad del Acuerdo en las causas previstas en las letras a), ?Los

que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional?, y

e), ?Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento

legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para

la formación de la voluntad de los órganos colegiados? del artículo 47.1 de la

LPAC.

La propuesta de resolución de la Administración considera que procede

la revisión de oficio únicamente por la circunstancia establecida en la letra e)

del artículo 47.1, al haberse adoptado el acto sin el quorum exigido en el artículo

113.1 c) del ROF, ya que la Junta de Gobierno Local que adoptó el acto objeto

de revisión no estaba válidamente constituida, al no concurrir en primera

convocatoria la asistencia de la mayoría absoluta de sus componentes.

5ª.- En este dictamen se procede al análisis de las causas de nulidad

alegadas por los interesados en su solicitud, una de las cuales es coincidente

con la acordada por la Administración en la propuesta de resolución.

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En aquellos casos en los que un acto sea susceptible de ser revisado de

oficio por diversas causas, debe darse preferencia al supuesto de mayor

concreción o gravedad, por lo que en primer lugar se tendrá en cuenta el motivo

contenido en la letra a) del artículo 47.1 de la LPAC, que establece que son nulos

de pleno derecho ?Los actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles

de amparo constitucional?, nulidad que se explica y justifica por la posición

relevante que en el ordenamiento jurídico ocupan los derechos fundamentales.

En relación con esta causa es preciso destacar que, para subsumir en tal

precepto una pretendida violación de estos derechos, no basta, obviamente, con

la invocación de tal motivo, sino que ha de producirse realmente la violación de

un derecho fundamental y que ésta afecte medularmente al contenido de tal

derecho, según ha manifestado el Consejo de Estado en reiterada doctrina

(Dictámenes 3.221/2000 y 3.226/2000, de 26 de octubre). La posición

mayoritaria en nuestra doctrina considera que lo característico de los derechos

fundamentales es que son oponibles al legislador, de forma que se identifican a

partir del objeto de la garantía del contenido esencial (en concreto serían los

derechos que se regulan en el artículo 14 y en la sección primera del capítulo

segundo del título I de la Constitución (en adelante CE); en tal sentido, la

Sentencia del Tribunal Constitucional 53/2002 utiliza este argumento formal para

excluir el derecho de asilo de los derechos fundamentales), que además se

beneficiarían de la garantía de su aplicabilidad directa, que en el fondo es otra

garantía frente al legislador. La protección de estos derechos viene establecida

por las siguientes premisas:

a) La vinculación a todos los poderes públicos (artículo 53.1 CE) y

la aplicación directa sin necesidad de mediación legislativa.

b) Su regulación deberá hacerse mediante ley que deberá respetar

su contenido esencial (artículo 53.1 CE). En algunos casos (sección 1ª del

capítulo 2º) debe realizarse mediante ley orgánica (artículo 81.1 CE).

c) La tutela de estos derechos puede ser solicitada por cualquier

ciudadano ante los tribunales ordinarios mediante un procedimiento basado en

los principios de preferencia y sumariedad, es el denominado amparo ordinario

(artículo 53.2 CE).

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d) Frente a las infracciones de estos derechos se puede presentar

un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, que es el denominado

amparo constitucional (artículo 53.2 CE).

e) La protección de los derechos puede ser encargada al Defensor

del Pueblo (artículo 54 CE).

f) La revisión constitucional de estos derechos (salvo el artículo 14

CE ?principio de igualdad?) debe ser realizada mediante el procedimiento

reforzado del artículo 168 CE.

En el presente caso se alegan como susceptibles de amparo

constitucional los derechos sucesorios. El artículo 41.1 de la Ley Orgánica

2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional dispone que ?Los derechos

y libertades reconocidos en los artículos 14 a 29 de la Constitución serán

susceptibles de amparo constitucional, en los casos y formas que esta ley

establece, sin perjuicio de su tutela general encomendada a los Tribunales de

Justicia. Igual protección será aplicable a la objeción de conciencia reconocida

en el artículo 30 de la Constitución?. De este precepto no cabe inferir que los

derechos sucesorios sean susceptibles de amparo constitucional, pues no se

encuentran reconocidos dentro de los artículos 14 a 29, ni se trata de la objeción

de conciencia del artículo 30 CE. Los derechos a la propiedad privada y a la

herencia se reconocen en el artículo 33 CE, dentro de la sección segunda, ?De

los derechos y deberes de los ciudadanos?, del capítulo segundo del título I CE,

por lo que, al no tratarse de derechos susceptibles de amparo constitucional,

no cabe alegar esta causa para proceder a la revisión de oficio del acto

administrativo.

A mayor abundamiento cabe señalar que las cuestiones litigiosas

relativas al dominio, y, en particular, las controversias jurídicas atinentes a su

titularidad o atribución competen en exclusiva a la jurisdicción civil, sin que la

revisión de oficio pueda instrumentarse como vía idónea para obtener el

reconocimiento de la titularidad del dominio.

6ª.- En cuanto al motivo de la letra e) del artículo 47.1 de la LPAC, ?Los

-actos- dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento

legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para

la formación de la voluntad de los órganos colegiados?, este Consejo Consultivo

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mantiene una doctrina consolidada en línea con la doctrina reiterada del Consejo

de Estado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Así, el Consejo de Estado mantiene que ?para que proceda este motivo

de nulidad (prescindir de modo total u absoluto de las normas esenciales que

rigen la formación de la voluntad de los órganos colegiados) ha de quedar

acreditado que el órgano colegiado en cuestión no pudo adoptar válidamente

un acuerdo porque se incurrió en una infracción procedimental de tal relevancia

que no puede estimarse válidamente formada su voluntad en modo alguno. No

cabe, pues apreciar este motivo por cualquier infracción, incluso grave, de las

normas del procedimiento sino tan solo cuando la omisión de los trámites

debidos sea tal que implique una ausencia total y absoluta del cumplimiento de

las normas esenciales.

»Esta generalmente aceptado que cada una de las fases que

integran el procedimiento de formación de voluntad de los órganos colegiados

es esencial, de tal forma que su omisión comportará en principio, la nulidad de

pleno derecho del acto dictado. Y precisamente una de las reglas esenciales

para la formación de tal voluntad es la adecuada composición del órgano

colegiado; en este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de marzo

recordó que ?las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los

órganos colegiados vienen referidas a las siguientes: a) la convocatoria; b) la

composición; c) el orden del día; d) el quórum de asistencia y votación y d) la

deliberación y votación?.

El artículo 113.1 c) del ROF dispone que ?Para la válida constitución de

la Comisión de Gobierno se requiere la asistencia de la mayoría absoluta de sus

componentes. Si no existiera quórum, se constituirá en segunda convocatoria,

una hora después de la señalada para la primera, siendo suficiente la asistencia

de la tercera parte de sus miembros y en todo caso, un número no inferior a

tres?.

En el presente caso, únicamente concurrieron dos de los tres miembros

que constituyen la Junta de Gobierno Local (de acuerdo con el precepto

transcrito, el número mínimo de miembros asistentes para la existencia de

quorum es el de tres), al haberse ausentado uno de ellos en la votación por

tener interés directo en el asunto por ser familiar de los promotores y haber

intervenido en su nombre y representación ante el Ayuntamiento.

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El artículo 21 del ROF señala que ?Sin perjuicio de las causas de

incompatibilidad establecidas por la Ley, los miembros de las Corporaciones

Locales deberán abstenerse de participar en la deliberación, votación, decisión

y ejecución de todo asunto cuando concurra alguna de las causas a que se

refiere la legislación de procedimiento administrativo y contratos de las

Administraciones Públicas?.

En concordancia con dicho artículo, el artículo 96 del ROF establece que

?En los supuestos en que, de conformidad con lo establecido en el artículo 76

de la Ley 7/1985, algún miembro de la Corporación deba abstenerse de

participar en la deliberación y votación, deberá abandonar el Salón mientras se

discuta y vote el asunto, salvo cuando se trate de debatir su actuación como

corporativo, en que tendrá derecho a permanecer y defenderse?.

En el acta de la sesión ordinaria de la Junta de Gobierno Local del

Ayuntamiento de xxxx1 celebrada el día 10 de julio de 2017, se hace constar

que ?La Junta de Gobierno Local, después de deliberar acordó por unanimidad,

aprobar la propuesta de Alcaldía, de conceder licencia urbanística para la obra

mayor nº MA 06/17, a favor de D. yyy4 y D. yyy5, para llevar a cabo la

demolición de los Inmuebles con declaración de estado de ruina sitos en los

núms. 3 y 4 de la Plaza cccc.

»Se Incorpora al salón de sesiones el Concejal D. yyy6, que se

ausentó para no intervenir en el punto anterior?.

La nulidad viene dada en el presente supuesto porque, al ausentarse uno

de los miembros de la Junta de Gobierno Local en la deliberación y votación de

un asunto en el que ostentaba un interés directo, se conculcó la regla esencial

para la formación de la voluntad de los órganos colegiados, al haberse adoptado

el Acuerdo sin el quórum legalmente exigido, que es el de la asistencia de un

número de miembros ?no inferior a tres? (artículo 113.1 c) del ROF)

Por todo lo expuesto, cabe declarar la nulidad del Acuerdo de la Junta de

Gobierno Local de 10 de julio de 2017, por el que se concede licencia de obra

mayor 06/2017, a D. yyy4 y a D. yyy5 para las obras de demolición de inmuebles

con declaración de estado de ruina, sitos en los números 3 y 4 de la Plaza cccc

de xxxx1, al incurrir en la causa prevista en el artículo 47.1 e) de la LPAC, pues

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se trata de un acto que fue dictado prescindiendo total y absolutamente de las

normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de

los órganos colegiados.

III

CONCLUSIONES

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla y León

informa:

Procede declarar la nulidad de pleno derecho del Acuerdo de la Junta de

Gobierno Local de 10 de julio de 2017, por el que se concede licencia de obra

mayor 06/2017 a D. yyy4 y a D. yyy5 para las obras de demolición de inmuebles

con declaración de estado de ruina, sitos en los números 3 y 4 de la Plaza cccc

de xxxx1, al concurrir el motivo de la letra e) del 47.1 de la Ley 39/2015, de 1

de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones

Públicas.

No obstante, V.E. resolverá lo que estime más acertado.