Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León núm 438 del 2009

Resumen

expediente relativo a la Ordenanza reguladora de los aprovechamientos comunales pertenecientes a la Junta Vecinal de xxxxx.

Asunto:

Régimen Local

Contestacion

Sr. Amilivia González, Presidente

Sr. Estella Hoyos, Consejero

Sr. Fernández Costales, Consejero

Sr. Pérez Solano, Consejero

Sr. Madrid López, Consejero y

Ponente

Sr. Nalda García, Consejero

Sr. Sobrini Lacruz, Secretario

La Sección Segunda del

Consejo Consultivo de Castilla y

León, reunida en Zamora el día 18

de junio de 2009, ha examinado el

expediente de aprobación de la

Ordenanza Reguladora del aprovechamiento

de los bienes comunales

propiedad de la Junta Vecinal de

xxxxx, y a la vista del mismo y tal

como corresponde a sus competencias

, emite, por unanimidad, el

siguiente

DICTAMEN

I

ANTECEDENTES DE HECHO

El día 4 de mayo de 2009, tuvo entrada en este Consejo Consultivo la

solicitud de dictamen preceptivo sobre el expediente relativo a la Ordenanza

reguladora de los aprovechamientos comunales pertenecientes a la Junta

Vecinal de xxxxx.

Examinada la solicitud y admitida a trámite con fecha 5 de mayo de

2009, se procedió a darle entrada en el registro específico de expedientes del

Consejo con el número de referencia 438/2009, iniciándose el cómputo del

plazo para la emisión del dictamen, previa ampliación de éste, tal como dispone

el artículo 53 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo, aprobado por el

Decreto 102/2003, de 11 de septiembre. Turnado por el Sr. Presidente del

Consejo, correspondió su ponencia al Consejero Sr. Madrid López.

Primero.- Previa tramitación del correspondiente procedimiento, la

Junta Vecinal de xxxxx en sesión celebrada el 18 de enero de 2008 acuerda la

aprobación inicial de la Ordenanza reguladora de los aprovechamientos

comunales pertenecientes a la Junta Vecinal de xxxxx.

Segundo.- El texto aprobado inicialmente es sometido al preceptivo

trámite previsto en el artículo 49.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora

de las Bases del Régimen Local, publicándose en el Boletín Oficial de la

Provincia el 21 de febrero de 2008 y quedando expuesto en el tablón de

anuncios de la Junta Vecinal de xxxxx desde el referido día, hasta el 1 de abril

de 2008, sometiéndose a información pública y audiencia a los interesados para

la presentación de reclamaciones y sugerencias.

Tercero.- Durante el trámite de audiencia no se realizan alegaciones,

remitiéndose una copia íntegra del expediente a la Junta de Castilla y León.

La Dirección General de Administración Territorial, en informe de 1 de

julio de 2008, aconseja realizar algunas correcciones.

Cuarto.- La Junta Vecinal de xxxxx, en sesión celebrada el 19 de enero

de 2009, acuerda la aprobación de un nuevo texto de la Ordenanza, con las

modificaciones recomendadas.

Quinto.- El 9 de marzo de 2009, la Dirección General de Administración

Territorial de la Consejería de Interior y Justicia, formula propuesta de

resolución aprobatoria de la Ordenanza reguladora de los aprovechamientos

comunales pertenecientes a la Junta Vecinal de xxxxx, incorporando como

anexo el texto de la Ordenanza aprobada.

Sexto.- El 31 de marzo de 2009, la Asesoría Jurídica informa

favorablemente la Ordenanza proyectada.

En tal estado de tramitación, se dispuso la remisión del expediente al

Consejo Consultivo de Castilla y León para que emitiera dictamen.

II

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

1ª.- El Consejo Consultivo de Castilla y León dictamina en el presente

expediente, con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el

artículo 4.1.h), 6º de la Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo

Consultivo de Castilla y León, correspondiendo a la Sección Segunda emitir el

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dictamen según lo establecido en el punto 4º, regla B), apartado d), del

Acuerdo de 30 de octubre de 2003, del Pleno del Consejo, por el que se

determina el número, orden, composición y competencias de las Secciones.

2ª.- El artículo 75.4 del texto refundido de las disposiciones legales

vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por el Real Decreto Legislativo

781/1986, de 18 de abril, dispone que ?Los Ayuntamientos y Juntas Vecinales

que, de acuerdo con normas consuetudinarias u Ordenanzas locales

tradicionalmente observadas, viniesen ordenando el disfrute y aprovechamiento

de bienes comunales, mediante concesiones periódicas de suertes o cortas de

madera a los vecinos, podrán exigir a éstos, como condición previa para

participar en los aprovechamientos forestales indicados, determinadas

condiciones de vinculación y arraigo o de permanencia, según costumbre local,

siempre que tales condiciones y la cuantía máxima de las suertes o lotes sean

fijadas en Ordenanzas especiales, aprobadas por el órgano competente de la

Comunidad Autónoma, previo dictamen del órgano consultivo superior del

Consejo de Gobierno de aquélla, si existiere, o, en otro caso, del Consejo de

Estado?.

El objeto del presente dictamen es, en efecto, una ordenanza especial

que de acuerdo con el precepto trascrito, pretende establecer determinadas

condiciones de vinculación y arraigo para el aprovechamiento de bienes

comunales, que han venido observándose consuetudinariamente en las

Entidades Locales Menores -Junta Vecinal de xxxxx-, respetando con ello las

condiciones legales y siendo los criterios ajustados a ?la necesidad de preservar

los aprovechamientos en algunas poblaciones a las personas que real y

efectivamente residen en el término municipal con voluntad de permanencia

estable y arraigo, evitándose así situaciones de vecindades ficticias que no

responden a una auténtica y verdadera integración en la comunidad?

(Sentencia del Tribunal Constitucional 308/1994, de 21 de noviembre).

En la tramitación de la ordenanza especial proyectada, el procedimiento

a seguir es el establecido en el artículo 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, ya

citada, con las especialidades requeridas por los artículos 75.4 del texto

refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local y

103.2 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, aprobado por el

Real Decreto 1.372/1986, de 13 de junio, correspondiendo su aprobación al

Consejero de Interior y Justicia.

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En el presente caso puede afirmarse que se ha observado el

procedimiento legalmente establecido, procediendo a emitirse con el presente

el preceptivo dictamen de este Órgano Consultivo.

3ª.- La ordenanza especial persigue la regulación de los

aprovechamientos de determinados bienes comunales con la finalidad, según su

preámbulo, de regular el disfrute y aprovechamiento de los bienes comunales

de la Junta Vecinal de xxxxx, recogiendo en lo posible las normas

tradicionalmente observadas en la localidad, ?procurando conjugar el derecho

de cada vecino a estos aprovechamientos con la necesidad de realizar los

mismos de manera racional y ordenada; y velando por el interés general y la

continuidad de las explotaciones agrarias existentes en la localidad con

determinadas condiciones de arraigo y permanencia?.

El carácter comunal de los bienes objeto de ordenación, la preexistencia

de normas consuetudinarias que venían disciplinando su aprovechamiento en

favor de los vecinos y la necesidad de la nueva regulación, son puestos de

manifiesto por la Junta Vecinal. La norma es sometida a información pública, no

apreciándose objeción relevante para la procedencia de su tramitación y

aprobación, al concurrir los presupuestos para regular su aprovechamiento

conforme a lo dispuesto en el artículo 75 del texto refundido señalado y en el

artículo 94 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales.

La regulación propuesta merece, en términos generales, una valoración

positiva, consiguiendo en gran medida los objetivos perseguidos y acogiendo

los criterios que de forma reiterada sobre normas de análoga naturaleza venía

manifestando el Consejo de Estado.

Sin perjuicio de esta favorable valoración, la Ordenanza suscita las

consideraciones que se exponen a continuación.

Los artículos 2 y 3 regulan los requisitos para tener derecho al

aprovechamiento.

Como señala la Sentencia del Tribunal Constitucional 308/1994, de 21 de

noviembre, estas disposiciones autorizan ?a restringir el número de

beneficiarios, excluyendo a una serie de personas de la participación de los

aprovechamientos (...). El establecimiento de las condiciones particulares

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obedece a la necesidad de preservar los aprovechamientos en algunas

poblaciones a las personas que real y efectivamente residen en el término con

voluntad de permanencia estable y arraigo, evitándose así situaciones de

vecindades ficticias que no responden a una auténtica y verdadera integración

en la comunidad?.

La Ordenanza, por ello, viene a establecer especiales condiciones de

arraigo que tienen por objeto reservar el aprovechamiento a personas que

tengan una residencia real y efectiva -establece el criterio del transcurso de

cinco años- en la localidad, con lo que se trata de evitar vecindades de

conveniencia que persiguen sólo el obtener beneficios económicos sin

integrarse en la realidad de una comunidad vecinal.

En definitiva, estas restricciones complementarias o condiciones

particulares tienen su razón de ser y justificación en la necesidad de

conservación y subsistencia de los patrimonios comunales de las Entidades

Locales, y su disfrute estricto y exclusivo entre los vecinos vinculados a las

mismas.

Los requisitos fijados en esta Ordenanza como condiciones de

vinculación y arraigo, se ajustan a la legalidad y a la interpretación que de ésta

ha dado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (Sentencia 308/1994, de

21 de noviembre), el Tribunal Superior de Justicia de nuestra Comunidad

Autónoma (Sentencias de la Sala de Burgos, números 1.113/1999, de 15

diciembre y 276/2002, de 22 julio) y la doctrina emanada del Consejo de

Estado (Dictámenes 3.756/1997, de 25 de septiembre, y 2.613/1995, de 6 de

abril, entre otros) y del Consejo Consultivo de Castilla y León (Dictámenes de

23 de septiembre de 2004, 28 de abril y 16 de junio de 2005).

El arraigo parece únicamente circunscrito por la Ordenanza a la idea de

permanencia y cumplimiento de las obligaciones, pero hay que valorar su

exigencia teniendo en cuenta ?que toda circunstancia limitativa del derecho ha

de ser interpretada, como así lo ha declarado el Tribunal Supremo en la

Sentencia de 23 de enero de 1996, restrictivamente, ya que contempla un

supuesto excluyente de un derecho por una circunstancia específica y

excepcional? (Dictamen de 28 de abril de 2005, del Consejo Consultivo de

Castilla y León).

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No obstante, el apartado 2 del artículo 2 establece una excepción al

cumplimiento de los requisitos generales para tener el derecho al

aprovechamiento, ya que permite dar autorización por razones de ?fuerza

mayor que impida a algún vecino cumplir los anteriores requisitos? para ser

beneficiario.

El concepto vis mayor es un concepto jurídico indeterminado que admite

diversos sentidos, de los que son buena muestra los artículos en los que el

Código Civil lo utiliza (artículos 457, 1.105, 1.602, 1.625, 1.626, 1.777, 1.778 y

1.905). Uno de ellos, recogido en el artículo 1.105, es el relativo a que la fuerza

mayor abarca lo que no hubiera podido preverse, esto es, un hecho externo

ajeno a la esfera de actividad del vecino, imprevisible o pudiendo preverse que

resultara inevitable. Supuesto de aplicación problemática, por lo que debería

concretarse que el impedimento debe estar directamente relacionado con el

ejercicio del derecho.

Este supuesto de excepción al cumplimiento de los requisitos generales

para ser beneficiario únicamente puede entenderse como temporal o

provisional porque, en caso contrario, la Junta vecinal -utilizando el concepto de

fuerza mayor- podría excepcionar de forma general la Ordenanza, incumpliendo

los principios básicos fundamentadores de la misma.

Si lo que se pretende con la redacción de este párrafo es crear un

régimen jurídico especial de carácter personal para determinados supuestos,

debería dársele una regulación suficientemente completa para que pudiera ser

aplicada y conocida la excepción de forma clara e inmediata. No obstante, si se

optara por esta especialidad, debe puntualizarse que, conforme al Acuerdo del

Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, que aprueba las directrices de

técnica normativa, la disposición debería figurar como adicional.

Siguiendo el criterio establecido por el Consejo de Estado (Dictamen

número 429/1994), es doctrina de este Consejo Consultivo (por todos Dictamen

337/2005) la necesidad de que esta apreciación se realice mediante resolución

motivada o, al menos, motivadamente.

La necesidad de motivación no sólo es predicable en este supuesto, sino

en todos aquellos en los que la Junta Vecinal cumpla la obligación de resolver

que le impone la Ley (artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre),

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particularmente en los casos en que se deniega al administrado la solicitud de

aprovechamiento.

Tal y como ha señalado la propia Sala de lo Contencioso-Administrativo

de Burgos del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Sentencia

número 276/2002, de 22 julio), al examinar una resolución con similar

contenido, a fin de comprobar si carece o no de motivación suficiente como

para considerar infringido o no el artículo 54.1.a) de la Ley 30/1992, ?pese a

contener una fundamentación y motivación muy sucinta, tanto en lo que atañe

a los hechos como a los fundamentos de derecho, y pese a que lo ideal hubiera

sido que también en este caso la resolución recurrida hubiera recogido una

motivación propia y no por referencia, aunque reiterase la de anteriores

acuerdos, ello necesariamente no nos ha de llevar a afirmar, como pretende la

demandante, que la resolución o acuerdo recurrido carece de fundamentación,

toda vez que esta fundamentación existe, primero por el propio contenido que

recoge, aunque sea sucinto, y segundo por la remisión que hace a otras

resoluciones que resolvían pretensiones idénticas reclamadas por el mismo

actor en años anteriores?.

El artículo 6 regula ?las cuotas a abonar por los beneficiarios?, señalando

el apartado 2 que ?la cuota total será abonada por los beneficiarios de los

aprovechamientos en proporción directa a las unidades ganaderas que realicen

el aprovechamiento, y si por su montante las Juntas lo consideran aconsejable,

podrán repartir su repercusión en más de una anualidad?.

La Ordenanza olvida que los beneficiarios de leñas también disfrutan de

un aprovechamiento común, por lo que deberían contribuir con su cuota a

satisfacer, de una manera proporcionada, los gastos extraordinarios previstos

en el apartado 1.

III

CONCLUSIONES

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla y León

informa:

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Atendidas las observaciones formuladas, puede aprobarse la Ordenanza

reguladora de los aprovechamientos comunales pertenecientes a la Junta

Vecinal de xxxxx.

No obstante, V.E. resolverá lo que estime más acertado.

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