Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León núm 358 del 2010

Resumen

proyecto de orden por la que se determina el horario de los espectáculos públicos y las actividades recreativas que se desarrollen en los establecimientos públicos y espacios abiertos de la Comunidad de Castilla y León.

Asunto:

reglamentos ejecutivos

Contestacion

Sr. Madrid López, Presidente en

funciones

Sr. Estella Hoyos, Consejero y Ponente

Sr. Fernández Costales, Consejero

Sr. Pérez Solano, Consejero

Sr. Nalda García, Consejero

Sr. Sobrini Lacruz, Secretario

La Sección Segunda del

Consejo Consultivo de Castilla y

León, reunida en Zamora el día 29

de abril de 2010, ha examinado el

proyecto de orden por la que se

determina el horario de los espectáculos

públicos y las actividades

recreativas que se desarrollen en

los establecimientos públicos y

espacios abiertos de la Comunidad

de Castilla y León, y a la vista del

mismo y tal como corresponde a

sus competencias, emite, por unanimidad

, el siguiente

DICTAMEN

I

ANTECEDENTES DE HECHO

El día 29 de marzo de 2010 tuvo entrada en este Consejo Consultivo la

solicitud de dictamen preceptivo sobre el expediente relativo al proyecto de

orden por la que se determina el horario de los espectáculos públicos y las

actividades recreativas que se desarrollen en los establecimientos públicos y

espacios abiertos de la Comunidad de Castilla y León.

Examinada la solicitud y admitida a trámite con fecha 30 de marzo de

2010, se procedió a darle entrada en el registro específico de expedientes del

Consejo con el número de referencia 358/2010, iniciándose el cómputo del

plazo para la emisión del dictamen, tal como dispone el artículo 53 del

Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo de Castilla y León, aprobado por

el Decreto 102/2003, de 11 de septiembre. Turnado por el Sr. Presidente del

Consejo, correspondió su ponencia al Consejero Sr. Estella Hoyos.

1

Primero.- El proyecto.

El proyecto de orden sometido a dictamen consta de un preámbulo, ocho

artículos, cuatro disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una

disposición derogatoria y una disposición final.

Este proyecto, como expresa su parte expositiva, se dicta en el marco

del mandato contenido en el artículo 19.2 de la Ley 7/2006, de 2 de octubre, de

espectáculos públicos y actividades recreativas de la Comunidad de Castilla y

León, que dispone:?Mediante Orden de la Consejería competente en materia de

espectáculos públicos y oída la Comisión de Espectáculos Públicos y Actividades

Recreativas de la Comunidad de Castilla y León se fijará un horario único de

apertura y cierre de los establecimientos públicos e instalaciones para el

conjunto del territorio de la Comunidad de Castilla y León?.

El proyecto de orden sometido a dictamen tiene el siguiente contenido:

- El artículo 1 establece el objeto y ámbito de aplicación de la orden.

- El artículo 2 se refiere a los conceptos de apertura y cierre.

- El artículo 3 regula el régimen general de horario de apertura y

cierre.

- El artículo 4 establece variaciones al régimen general de horario de

cierre.

- El artículo 5 determina el horario de apertura y cierre de

establecimientos anexos a otras instalaciones principales.

- El artículo 6 establece el horario para actividades compatibles, y

locales multiocio.

- El artículo 7 se refiere a la autorización previa de ampliaciones,

reducciones y horarios especiales.

- El artículo 8 regula la documentación para las solicitudes de

ampliaciones, reducciones y horarios especiales.

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La disposición adicional primera tiene por objeto los establecimientos,

espectáculos y actividades no comprendidos en la presente orden, la segunda

se refiere al cartel informativo general, la tercera al cartel horario y la cuarta

prevé que el horario de sesiones para menores se determinará

reglamentariamente.

La disposición transitoria primera tiene por objeto los establecimientos

con licencia municipal sometida a revisión y la segunda prevé el régimen de las

autorizaciones de horarios especiales existentes en la actualidad.

La disposición derogatoria prevé la derogación de cuantas normas de

igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en la orden.

Por último, la disposición final establece su entrada en vigor a los veinte

días de su publicación en el Boletín Oficial de Castilla y León.

Segundo.- El expediente remitido.

En el expediente que acompaña al proyecto de orden, además de un

índice de documentos que lo conforma, figuran los siguientes:

- Texto del primer borrador del proyecto de orden por la que se

determina el horario de los espectáculos públicos y actividades recreativas que

se desarrollen en los establecimientos públicos, instalaciones y espacios

abiertos de la Comunidad de Castilla y León.

- Trámite de audiencia.

- Memoria justificativa del proyecto de 13 de octubre de 2009, que

comprende un análisis y valoración de las alegaciones formuladas durante el

trámite de audiencia, de la necesidad y oportunidad del proyecto de orden,

tabla de vigencias, estudio económico en el que se indica que ?la aprobación de

la orden (?) no conlleva coste económico alguno adicional a los ya existentes

derivados de la gestión de las competencias en materia de espectáculos

públicos y actividades recreativas? y un estudio del marco normativo en el que

se inserta la norma.

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- Informe del Servicio de Evaluación, Normativa y Procedimiento de

la Consejería de Interior y Justicia, de 4 de noviembre de 2009.

- Certificado de la Secretaria de la Comisión de Espectáculos Públicos

y Actividades Recreativas de la Comunidad de Castilla y León de 26 de

noviembre de 2009.

- I n f o r m e d e l a A s e s o r í a J u r í d i c a d e l a C o n s e j e r í a d e I n t e r i o r y

Justicia de 5 de enero de 2010.

- Informe del Consejo Económico y Social de la Comunidad de

Castilla y León de 24 de febrero de 2010.

- Informe de la Dirección General de Protección Civil y Consumo de

la Consejería de Interior y Justicia de 5 de marzo de 2010, sobre las

alegaciones formuladas por el Consejo Económico y Social.

- Informe de la Dirección General de Presupuestos y Fondos

Comunitarios, que no pone objeción alguna a la aprobación de la orden.

- Texto del proyecto de orden que se somete a dictamen del Consejo

Consultivo.

En tal estado de tramitación, se dispuso la remisión del expediente al

Consejo Consultivo de Castilla y León para que emitiera dictamen.

II

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

1ª.- Competencia del Consejo Consultivo de Castilla y León.

El artículo 33 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, prevé que el

Consejo Consultivo de Castilla y León es el superior órgano consultivo de la

Junta y de la Administración de la Comunidad y encomienda al legislador

autonómico la regulación de su composición y competencias.

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La Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo Consultivo, califica

en su artículo 4.1.d) como preceptiva la consulta en el procedimiento de

elaboración de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten

en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones.

En el presente caso, corresponde la competencia para emitir el dictamen

solicitado a la Sección Segunda, según lo establecido en el punto 4º, regla B),

apartado a), del Acuerdo de 30 de octubre de 2003, del Pleno del Consejo, por

el que se determina el número, orden, composición y competencias de las

Secciones.

2ª.- Contenido del expediente y procedimiento de elaboración.

El artículo 51.1 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo,

aprobado por el Decreto 102/2003, de 11 de septiembre, dispone que las

solicitudes de dictamen deberán incluir toda la documentación y antecedentes

necesarios para dictaminar sobre las cuestiones consultadas, así como el

borrador, proyecto o propuesta de resolución. A la documentación y

antecedentes se acompañará un índice numerado de los documentos.

Para el supuesto de los proyectos de disposición de carácter general se

entiende como documentación necesaria la que, de acuerdo con el artículo 76

de la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la

Comunidad Autónoma de Castilla y León, se recoge en el artículo 75.3 del

citado texto legal.

Examinada la documentación que forma parte del expediente remitido

puede afirmarse que el proyecto cumple las exigencias establecidas para la

elaboración de disposiciones de carácter general.

El proyecto de orden se dicta al amparo de la competencia del Consejero

de Interior y Justicia para fijar un horario único de apertura y cierre de los

establecimientos públicos e instalaciones para el conjunto del territorio de la

Comunidad de Castilla y León, así como el horario en el que podrán

desarrollarse espectáculos públicos o actividades recreativas en espacios

abiertos, en atención a las circunstancias previstas en el artículo 19.2 de la ley

7/2006, de octubre de espectáculos públicos y actividades recreativas de la

Comunidad de Castilla y León.

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Por su parte, el artículo 26.1, letra f), de la Ley 3/2001, de 3 de julio,

establece que corresponde a los Consejeros ?Ejercer la potestad reglamentaria

y la función ejecutiva en las materias propias de su Consejería?.

En suma, existe suficiente potestad reglamentaria del Consejero de

Interior y Justicia para aprobar la norma propuesta.

3ª.- Observaciones en cuanto al fondo.

Los reglamentos ejecutivos, como es el caso del proyecto sometido a

dictamen, se definen jurisprudencialmente (Sentencias del Tribunal Supremo de

24 de julio de 2003 o 27 de mayo de 2002, entre otras) como aquellos que ?de

forma total o parcial completan, desarrollan, pormenorizan, aplican o

complementan una o varias leyes (?) dando cabida a los Reglamentos que

ejecutan habilitaciones legales, con independencia de cualquier desarrollo

material?.

Es, por tanto, preceptivo el dictamen sobre el proyecto de orden, que se

diferencia así de los que no requieren dicho dictamen, que son los reglamentos

independientes o de carácter organizativo: ?aquellos de organización interna

mediante los cuales una Administración organiza libremente sus órganos y

servicios? (Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de mayo de 2002), regulando

materias no comprendidas en el ámbito de las reserva de ley.

Como ha quedado expuesto anteriormente, el proyecto de orden

sometido a dictamen supone el desarrollo de la Ley 7/2006, de 2 de octubre, de

espectáculos públicos y actividades recreativas de la Comunidad de Castilla y

León, en concreto de la previsión contenida en su artículo 19.2.

El Tribunal Supremo, en Sentencia de 2 de julio de 2001, ha señalado

que ?la determinación de los horarios de apertura y cierre de los

establecimientos públicos puede realizarse por norma reglamentaria, siempre y

cuando exista una Ley previa que habilite al reglamento para concretar y

desarrollar sus propios mandatos sobre la cuestión, lo que supone que la Ley

ha de fijar el marco normativo general de dicho ámbito, pudiendo remitir su

especificación a la colaboración del reglamento, pero nunca en términos tan

amplios que, de hecho, tal habilitación implique en realidad una deslegalización

de la materia?.

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Preámbulo.

Ha de recordarse que la parte expositiva ha de facilitar, con la adecuada

concisión, la comprensión del objetivo de la norma, mediante la alusión a sus

antecedentes y al título competencial en cuyo ejercicio se dicta y ayudar a

advertir las innovaciones que introduce, con la aclaración de su contenido -si

ello es preciso- para la comprensión del texto.

Como ha indicado el Consejo de Estado (Dictamen 4.078/1996, de 5 de

diciembre), el preámbulo ?puede cumplir una importante función en la

motivación del ejercicio de una potestad discrecional como es la reglamentaria,

y puede contribuir además al control judicial de los reglamentos que resulta del

art. 106.1 de la Constitución, en especial, desde la perspectiva del principio de

interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos consagrado en el art.

9.3 de la Constitución?.

Los preámbulos de las disposiciones generales, cualquiera que sea su

calificación y aunque carezcan de valor normativo, son elementos a tener en

cuenta en la interpretación de las leyes por el valor que a tal efecto tienen,

según advierte el artículo 3 del Código Civil (Sentencias del Tribunal

Constitucional 36/1981 y 150/1990). Así, el preámbulo debe ser expresivo y ha

de contribuir a poner de relieve el espíritu y la finalidad de la disposición

respecto a cuanto se regula en su texto articulado, para contribuir a su mejor

interpretación y subsiguiente aplicación.

Asimismo, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005,

por el que se aprueban las directrices de técnica normativa, señala que ?la

parte expositiva de la disposición cumplirá la función de describir su contenido,

indicando su objeto y finalidad, sus antecedentes y las competencias y

habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta. Si es preciso, resumirá sucintamente el

contenido de la disposición, a fin de lograr una mejor comprensión del texto,

pero no contendrá partes del texto del articulado. Se evitarán las exhortaciones,

las declaraciones didácticas o laudatorias u otras análogas (?)?. Además, en los

proyectos de real decreto deberán destacarse, en la parte expositiva, los

aspectos más relevantes de la tramitación: consultas efectuadas, principales

informes evacuados y, en particular, la audiencia o informe de las Comunidades

Autónomas y entidades locales.

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En el presente supuesto, el contenido de la parte expositiva satisface el

mínimo imprescindible habida cuenta de que en él, tras citar sus antecedentes

y el título competencial en cuyo ejercicio se dicta, se reseña de manera concisa

tanto el objetivo que persigue la norma como algunos de los principales

aspectos de su regulación. No obstante, resultaría conveniente que se haga

constar en el último párrafo ?de acuerdo con/oído el dictamen del Consejo

Consultivo de Castilla y León?.

Artículo 2.

Se recoge en el apartado 3 de este precepto el periodo de desalojo del

local. Al respecto cabe indicar que la presencia de personas en el local, una vez

transcurrido el tiempo establecido por el desalojo, implica el incumplimiento del

horario establecido; y que dicho periodo de desalojo no implica una prórroga

del horario de cierre, lo que debe tenerse presente en relación con lo señalado

para las infracciones tipificadas en la Ley 7/2006, de 2 de octubre.

Artículo 3.

Respecto a este precepto debe tenerse en cuenta la modificación del

Anexo de la Ley 7/2006, de 2 de octubre, introducida por el apartado nueve del

artículo 10 del Decreto Ley 3/2009, de 23 de diciembre, de Impulso de las

Actividades de Servicios en Castilla y León, que dispone: ?En el Anexo, se

suprime el apartado A.2.4; se modifican los apartados A.2.3, B.5.6 Y B.6.3, y se

añade el apartado B.6.4?.

Artículo 8. Documentación para las solicitudes de ampliaciones,

reducciones y horarios especiales.

En relación con el plazo de 30 días naturales que se regula en el

apartado 2 de este precepto es preciso indicar que, a tenor de lo dispuesto en

el artículo 48.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ?Siempre que por Ley o

la normativa comunitaria europea no se exprese otra cosa, cuando los plazos se

señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo

los domingos y los declarados festivos?.

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Puesto que no existe previsión en la Ley o en la normativa comunitaria

en que se contemple una excepción al régimen general respecto al cómputo de

los plazos, ha de entenderse que el plazo de treinta días previsto para la

presentación de solicitudes se refiere a días hábiles y no naturales, ya que una

solución diferente entraría en contradicción con la Ley 30/1992 antes citada.

Por ello, debe modificarse la redacción de este extremo con el fin de adecuarlo

a la normativa básica en materia de procedimiento administrativo.

Esta observación tiene carácter sustantivo y deberá ser atendida para

que resulte procedente el empleo de la fórmula ?de acuerdo con el dictamen

del Consejo Consultivo de Castilla y León?.

En relación con esta misma cuestión, se llama la atención sobre una

situación que puede plantearse en aquellos supuestos en que el interesado

haya podido tener conocimiento de la celebración de un evento especial o

singular con una antelación inferior a treinta días, por causas que no le sean

imputables. Sería conveniente que se valorarán estas circunstancias ya que, de

no contemplarse ninguna especialidad al respecto, con una interpretación literal

del precepto podría concluirse que la solicitud presentada por ese motivo con

menos de treinta días de antelación no podría ser admitida.

Este mismo apartado 2 contempla también la posibilidad de que la

Administración requiera al interesado con el fin de que subsane y/o mejore la

solicitud y dispone: ?Dicho requerimiento de la Administración con anterioridad

al inicio de la actividad, demora o anula el efecto positivo del silencio

administrativo establecido en el artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre?.

No cabe duda, tal y como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de

14 de noviembre de 1989, que el procedimiento administrativo aparece

inspirado por los principios de economía, celeridad y eficacia, que dan lugar a

que, cuando en el curso de su tramitación se aprecien defectos subsanables,

haya de formularse el requerimiento al solicitante a fin de que corrija los vicios

observados.

Dado el exiguo plazo que se contempla para resolver la solicitud, y a la

vista de la documentación que debe acompañarla (entre la que figura un

informe municipal cuando no sea el interesado un Ayuntamiento), la

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subsanación prevista podría dificultar seriamente que la resolución pudiera

emitirse en plazo, esto es, con anterioridad a la celebración de la fiesta o

evento.

Ahora bien, no se considera legalmente aceptable que, con el loable

objetivo de dar respuesta a esta dificultad que puede plantearse habitualmente,

una orden altere el régimen del silencio administrativo en procedimientos

iniciados a solicitud del interesado, regul a d o e n e l a r t í c u l o 4 3 d e l a L e y

30/1992, de 26 de noviembre.

Se recuerda que este obstáculo puede salvarse mediante la suspensión

del plazo para resolver a que se refiere el artículo 42.5 a), según el cual el plazo

máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá

suspender ?Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación

de deficiencias y aportación de documentos y otros elementos de juicio

necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su

efectivo cumplimiento por el destinatario, o en su defecto, el transcurso del

plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 71 de la

presente Ley?.

Esta observación tiene carácter sustantivo y deberá ser atendida para

que resulte procedente el empleo de la fórmula ?de acuerdo con el dictamen

del Consejo Consultivo de Castilla y León?.

Disposición adicional cuarta.

Tal y como señala el apartado 4 del artículo 19 de la Ley 7/2006, de 2 de

octubre, ?El horario de apertura y cierre de los establecimientos públicos e

instalaciones en los que se desarrollen las sesiones destinadas exclusivamente a

menores entre 14 y 16 años se establecerá en la Orden referida en el apartado

2 de este artículo. Asimismo, se establecerá el horario en el que podrán

desarrollarse espectáculos públicos o actividades recreativas para menores de

14 a 16 años en espacios abiertos?.

Sin perjuicio de lo señalado en el artículo 23.1.c), redacción introducida

por el artículo 10.8 del Decreto Ley 3/2009, de 23 de diciembre, debería haber

sido objeto de regulación el horario referido a los menores, en cumplimiento del

mandato contenido en el apartado 4 del citado artículo y evitar la previsión de

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su ulterior desarrollo reglamentario y la fragmentación de la normativa sobre la

materia, ya que siempre ha de procurarse que los reglamentos de ejecución de

una ley sean lo mas completos posibles.

Disposición derogatoria.

De acuerdo con las directrices de técnica normativa, la disposición

derogatoria, además de la cláusula genérica final de derogación, debería incluir

una relación de las normas o preceptos de derecho vigente que quedan

derogados con la nueva disposición, observación que no se ha cumplido.

Disposición final. Entrada en vigor.

Debería aparecer entrecomillado ?Boletín Oficial de Castilla y León?.

4ª.- Correcciones gramaticales y de técnica normativa.

Por lo que se refiere a las remisiones normativas, tanto internas como

externas, debe tenerse en cuenta que, utilizadas con prudencia, pueden facilitar

un más exacto entendimiento de los preceptos. Pero traspasado un

determinado umbral -no fácil de fijar en abstracto- la profusión de remisiones

puede dificultar y hasta impedir una normal intelección de la norma. De ahí que

el Consejo de Estado recomiende la reducción de las remisiones y que éstas no

se hagan puramente a un número determinado de un artículo, sino que éste

venga acompañado de una mención conceptual que facilite la comprensión.

III

CONCLUSIONES

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla y León

informa:

Atendidas las observaciones formuladas al artículo 8, sin lo cual no

resultará procedente el empleo de la fórmula ?de acuerdo con el dictamen del

Consejo Consultivo de Castilla y León?, y consideradas las restantes, puede

elevarse a la aprobación del Consejero de Interior y Justicia el proyecto de

orden por la que se determina el horario de los espectáculos públicos y las

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actividades recreativas que se desarrollen en los establecimientos públicos y

espacios abiertos de la Comunidad de Castilla y León.

No obstante, V.E. resolverá lo que estime más acertado.

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