Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León núm 321 del 2017

Resumen

proyecto de decreto por el que se establece el currículo correspondiente al título de Técnico Deportivo en Espeleología en la Comunidad de Castilla y León.

Asunto:

reglamentos ejecutivos

Contestacion

Sr. Amilivia González, Presidente La Sección Segunda del

Consejo Consultivo de Castilla y

León, reunida en Zamora el día 28

de julio de 2017, ha examinado el

proyecto de decreto por el que se

establece el currículo correspondiente

al título de Técnico Deportivo en

espeleología en la Comunidad de

Castilla y León, y a la vista del mismo

y tal como corresponde a sus

competencias, emite, por unanimidad

, el siguiente

Sr. Ramos Antón, Consejero

Sr. Sobrini Lacruz, Consejero y

Ponente

Sra. García Fonseca, Secretaria

DICTAMEN

I

ANTECEDENTES DE HECHO

El día 13 de julio de 2017 tuvo entrada en este Consejo Consultivo la

solicitud de dictamen preceptivo sobre el proyecto de decreto por el que se

establece el currículo correspondiente al título de Técnico Deportivo en

Espeleología en la Comunidad de Castilla y León.

Examinada la solicitud y admitida a trámite el 17 de julio de 2017, se

procedió a darle entrada en el registro específico de expedientes del Consejo

con el número de referencia 321/2017 y se inició el cómputo del plazo para la

emisión del dictamen, tal como dispone el artículo 52 del Reglamento de

Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo de Castilla y León,

aprobado por la Resolución de 5 de febrero de 2014, de la Mesa de las Cortes

de Castilla y León. Turnado por el Sr. Presidente del Consejo, correspondió su

ponencia al Consejero Sr. Sobrini Lacruz.

Primero.-El proyecto.

El proyecto de decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, 13

artículos, dos disposiciones finales y cuatro anexos.

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Los artículos del texto regulan los siguientes aspectos: ?Objeto y ámbito

de aplicación?; ?Currículos?; ?Organización, secuenciación, distribución horaria

y movilidad del alumnado?; ?Módulo de formación práctica?; ?Acceso?; ?Espacios

y equipamientos?; ?Requisitos del profesorado?; ?Evaluación?; ?Titulación?;

?Autonomía de los centros?; ?Evaluación del proceso de enseñanza?; ?Centros y

requisitos? y ?Oferta a distancia?.

La disposición final primera faculta al titular de la Consejería competente

en materia de educación para dictar las disposiciones que sean necesarias para

la interpretación, aplicación y desarrollo de lo establecido en el decreto y la

disposición final segunda prevé la entrada en vigor del decreto a los veinte días

de su publicación en el Boletín Oficial de Castilla y León.

Los anexos tienen en siguiente contenido: currículo del ciclo inicial de

grado medio en espeleología (anexo I), currículo del ciclo final de grado medio

en espeleología (anexo II), distribución horaria y secuenciación (anexo III) y

formación a distancia y orientaciones generales para su impartición (anexo IV).

Segundo.- El expediente remitido.

En el expediente que acompaña al proyecto de decreto figuran, además

de un índice de los documentos que lo conforman, los siguientes:

- El borrador del proyecto inicial y el sometido a dictamen a este

Consejo de 17 de enero y 29 de junio de 2017, respectivamente.

- Copia del anuncio de consulta previa a la elaboración del

proyecto publicado en el portal de Gobierno Abierto de Castilla y León a los

efectos del artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC), la

cual, según consta en la Memoria, se mantuvo abierta durante un plazo de 10

días naturales, que finalizó el 29 de diciembre de 2016. No hay constancia de

que se efectuaran aportaciones.

- Copia del anuncio de sometimiento del proyecto a participación

ciudadana, que fue publicado en el mismo portal de Gobierno Abierto y que,

según la Memoria, se efectuó para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo

16 de la Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana

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de Castilla y León, durante un plazo de 10 días naturales, que finalizó el 30 de

enero de 2017. No hay constancia de que se efectuaran aportaciones.

- Trámite de audiencia a las Consejerías, en el que únicamente

efectuó alegaciones la de Familia e Igualdad de Oportunidades, a las que

acompañan informes de 31 de enero y 3 de febrero de 2017 en los que se

evalúan los impactos de la norma desde la perspectiva de género, el primero, y

en la discapacidad, infancia, adolescencia y familias numerosas, el segundo.

- Dictamen nº 10/2017, de 7 de febrero, de la Comisión

Permanente del Consejo Escolar de Castilla y León, preceptivo conforme al

artículo 8.1.a) de la Ley 3/1999, de 17 de marzo, del Consejo Escolar de Castilla

y León, en el que señala que ?considera adecuada la emisión del presente

decreto, que adapta el currículo del nuevo título a las características de la

Comunidad de Castilla y León?.

- Memoria económica de 17 de abril de 2017.

- Informe de la Dirección General de Presupuestos y Estadística de

la Consejería de Hacienda de 4 de mayo de 2017, al amparo del artículo 76.2

de la Ley 2/2006, de 3 de mayo, de la Hacienda y del Sector Público de la

Comunidad de Castilla y León, en relación con la disposición adicional séptima

de la Ley 8/2015, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales de la

Comunidad de Castilla y León para 2016.

- Informe favorable de la Asesoría Jurídica de la Consejería de

Educación de 26 de mayo de 2017, según lo previsto en la Ley 6/2003, de 3 de

abril, reguladora de la Asistencia Jurídica a la Comunidad de Castilla y León.

- Memoria del proyecto de 3 de julio de 2017.

- Informe de la Secretaría General de la Consejería proponente de

6 de julio de 2017, previsto en el artículo 39.1.g) de la Ley 3/2001, de 3 de

julio.

En tal estado de tramitación, se dispuso la remisión del expediente al

Consejo Consultivo de Castilla y León para que emitiera dictamen.

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II

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

1ª.- Competencia del Consejo Consultivo de Castilla y León.

La Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo Consultivo de

Castilla y León, en su artículo 4.1.d) califica como preceptiva la consulta para el

supuesto de proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que

se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones.

En el presente caso corresponde a la Sección Segunda la competencia

para emitir el dictamen, según lo establecido en el apartado tercero, 2.a) del

Acuerdo de 6 de marzo de 2014, del Pleno del Consejo, por el que se determina

la composición y competencias de las Secciones.

2ª.- Contenido del expediente y procedimiento de elaboración.

El artículo 50.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del

Consejo Consultivo dispone que la solicitud de dictamen se acompañará del

expediente administrativo foliado y deberá incluir toda la documentación y

antecedentes necesarios para dictaminar sobre las cuestiones consultadas, así

como el borrador, proyecto o propuesta de resolución. A la documentación y

antecedentes se acompañará un índice numerado de documentos.

Para el supuesto de los proyectos de decreto, ha de considerarse como

documentación necesaria la que, de acuerdo con el artículo 76 de la Ley 3/2001,

de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de Castilla y

León, se recoge para los anteproyectos de ley en el artículo 75.2 de la misma

Ley 3/2001. Conviene recordar que el artículo 75 fue modificado por la Ley

5/2014, de 11 de septiembre, de medidas para la reforma de la Administración

de la Comunidad de Castilla y León, en el sentido de concretar el procedimiento

de elaboración y adoptar medidas tendentes a lograr una mayor agilización de

su tramitación. Posteriormente, ambos preceptos han sido modificados por la

Ley 2/2017, de 4 de julio, de Medidas Tributarias y Administrativas, sin

embargo, dado que el procedimiento de elaboración del proyecto sometido a

dictamen se ha iniciado antes de la entrada en vigor de dicha Ley y que esta no

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establece ningún régimen transitorio sobre los procedimientos que se

encuentren en tramitación, habrá que entender, por aplicación de la regla

general prevista en la disposición transitoria tercera, letra a), de la Ley 39/2015,

de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas, que la normativa aplicable será la establecida por la

redacción anterior a la modificación.

Expuesto lo anterior, conforme al citado artículo 75, el proyecto, cuya

elaboración se iniciará en la Consejería competente por razón de la materia,

deberá ir acompañado de una Memoria que en su redacción final deberá

contener:

a) El marco normativo en el que pretende incorporarse, con

expresión de las disposiciones afectadas y tabla de vigencias.

b) La motivación sobre su necesidad y oportunidad.

c) Un estudio económico con referencia al coste a que dará lugar,

en su caso, así como a su financiación.

d) Un informe de la evaluación del impacto de género.

e) Informe motivado de las razones imperiosas de interés general

que determinen el efecto desestimatorio del silencio administrativo.

f) De establecerse un régimen de autorización para el acceso o

ejercicio de una actividad de servicios, motivación suficiente sobre la

concurrencia de las condiciones de no discriminación, necesidad y

proporcionalidad, así como, en su caso, de la concurrencia de estas mismas

condiciones en relación con los requisitos previstos en el artículo 11.1 o en el

artículo 12.2 de la Ley sobre el acceso a las actividades de servicios y su

ejercicio.

g) El resultado, en su caso, de los trámites de audiencia e

información pública.

El citado artículo 75 exige, además, que el proyecto se envíe a las

restantes Consejerías para su estudio, se informe por los Servicios Jurídicos de

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la Comunidad y se someta, previamente a su aprobación por la Junta de Castilla

y León, al examen de los órganos consultivos cuya consulta sea preceptiva.

El artículo 75.3 establece en su inciso primero que ?En aquellos casos en

que el texto deba someterse a trámite de audiencia o de información pública,

se llevará a cabo una vez que el órgano directivo elabore el anteproyecto

correspondiente y preferentemente a través de la plataforma de Gobierno

Abierto de la Junta de Castilla y León, salvo que la normativa básica del Estado

o una norma con rango de ley disponga otra cosa. En aquellos supuestos en

que sea necesario dar curso a ambos trámites, la publicidad de los proyectos

normativos a tales fines se llevará a cabo simultáneamente y por una sola vez?.

Finalmente, el artículo 75.4 de la Ley exige que el proyecto se envíe a

las restantes consejerías para que informen sobre todos los aspectos que

afecten a sus competencias (cada consejería remitirá también los informes de

los órganos colegiados adscritos a ella que resulten preceptivos), se emita

informe de legalidad por los Servicios Jurídicos de la Comunidad y se someta,

con carácter previo a su aprobación por la Junta de Castilla y León, al examen

de los órganos consultivos cuya consulta sea preceptiva.

Conviene recordar que la observancia del procedimiento de elaboración de

las normas, constituye un aspecto de singular importancia si se tiene en cuenta

que el procedimiento, tanto en su vertiente formal como material, opera como

una garantía para la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición de que se

trate.

A este respecto, resultan aplicables al nuevo proyecto, nacido ya bajo la

vigencia de la LPAC, los principios de buena regulación determinados con

carácter básico en el artículo 129 LPAC, a los que deben someterse las

Administraciones Públicas en el ejercicio de la potestad reglamentaria:

necesidad y eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia,

eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

En esta línea se situaba ya en el ámbito autonómico el Decreto 43/2010,

de 7 de octubre, por el que se aprueban determinadas medidas de mejora en la

calidad normativa de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, cuyo

artículo 2 establece que ?De conformidad con lo dispuesto en los artículos 5 y 42

de la ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los ciudadanos en sus

relaciones con la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de Gestión

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Pública, el procedimiento de elaboración de los anteproyectos de ley y de los

proyectos de disposiciones administrativas de carácter general se inspirará en los

principios de actuación de la Administración Autonómica de eficiencia, economía,

simplicidad y participación ciudadana y en los principios de calidad normativa,

necesidad, proporcionalidad, transparencia, coherencia, accesibilidad y

responsabilidad, en los términos en los que estos principios aparecen definidos

en la citada Ley?.

El artículo 3 del Decreto 43/2010, de 7 de octubre, dispone que ?La

memoria que, de acuerdo con el artículo 75 de la Ley 3/2001, de 3 de julio,

debe acompañar a cualquier proyecto de ley o proyecto de disposición de

carácter general contendrá, en un único documento, la evaluación del impacto

normativo o administrativo, si fueran preceptivos y, en todo caso, cuantos

estudios e informes sean necesarios para el cumplimiento de los principios y

medidas regulados en los artículos 41 y 42 de la Ley 2/2010, de 11 de marzo,

debiéndose redactar por el órgano o centro directivo proponente del proyecto

normativo de forma simultánea a la elaboración de éste.

»Asimismo, deberá reseñar las modificaciones introducidas en el

texto originario como fruto de la participación, de informes y consultas, y

justificar las razones que llevan a aceptar o, en su caso, rechazar las

observaciones que se hayan presentado?.

En este caso, la Memoria se refiere a la necesidad y oportunidad del

proyecto, con alusión al cumplimiento de los principios de necesidad,

transparencia, proporcionalidad, coherencia, accesibilidad y responsabilidad; al

contenido del proyecto, en el que efectúa el análisis jurídico y de adecuación de

la norma al orden de distribución de competencias, así como la descripción de

la tramitación realizada y el análisis de los impactos presupuestario, de género,

en la discapacidad, infancia, adolescencia y en las familias numerosas.

En la Memoria se debe justificar la innecesariedad, en su caso, de las

evaluaciones de impacto normativo y administrativo a tenor de las determinaciones

de la LPAC y de los artículos 4 y 5 del Decreto 43/2010, de 7 de octubre.

Por otra parte, llama la atención el que, al tratar del principio de

coherencia, la Memoria concluya afirmando que ?Este proyecto de decreto no

tendrá efectos sobre otras políticas públicas?, cuando inmediatamente antes se

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ha referido a la extensión en nuestra sociedad de la actividad física y de las

prácticas deportivas, la relación entre salud y deporte y al auge del turismo

deportivo. De acuerdo con ello, la Memoria debería ofrecer una justificación más

detallada de la coordinación de estos aspectos.

En cuanto a la participación desarrollada en el procedimiento, este

Consejo considera ciertamente escaso el plazo concedido en el trámite de

consulta previa, diez días naturales. A este respecto y para el mismo supuesto,

aun cuando carece de carácter básico por referirse a la iniciativa legislativa y

potestad reglamentaria del Gobierno de la Nación, el artículo 26.2 de la Ley

50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en la redacción dada por la

disposición final tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico

del Sector Público (LRJSP), se refiere a la suficiencia del plazo y concede uno

superior. Dispone así que ?La consulta pública deberá realizarse de tal forma

que todos los potenciales destinatarios de la norma tengan la posibilidad de

emitir su opinión, para lo cual deberá proporcionarse un tiempo suficiente, que

en ningún caso será inferior a quince días naturales?.

Por su parte, según se ha expuesto en el antecedente segundo, en el

expediente figura copia del anuncio de sometimiento del proyecto a participación

ciudadana que fue publicado en el portal del Gobierno Abierto y que, según la

Memoria, aunque el anuncio no ofrece indicación al respecto, se efectuó para dar

cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia

y Participación Ciudadana de Castilla y León. El artículo 16 de esta Ley dispone

que ?La Administración General de la Comunidad y sus organismos autónomos

deberán someter a la participación ciudadana a través del Portal de Gobierno

Abierto los anteproyectos de ley, los proyectos de decreto, las estrategias, los

planes y los programas. Igualmente, podrán someter a la referida participación

otros procesos de toma de decisiones que afecten al interés general de la

Comunidad?. De este modo, el título III de la Ley 3/2015, de 4 de marzo, regula

un trámite de participación adicional a los previstos en la LPAC y en la Ley 3/2001,

de 3 de julio, de difícil coordinación con ellos, tal y como se advirtiera ya en el

Dictamen de este Consejo nº 477/2014, de 9 de octubre, sobre el anteproyecto

de ley de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León. Así se

aprecia claramente en el artículo 18.6 de la Ley 3/2015, de 4 de marzo, cuando

dispone que ?La participación objeto de este título no sustituye a la que

corresponde en cumplimento de los trámites previstos en los artículos 75 y 76 de

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la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de Castilla y

León.

De acuerdo con ello, debe justificarse en el procedimiento y en la Memoria

la realización del trámite de audiencia al que se refiere el artículo 75.2.g) de la

Ley 3/2001, de 3 de julio, y que regula con carácter básico el artículo 133 de la

LPAC ?Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa,

cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el

centro directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente,

con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar cuantas

aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades.

Asimismo, podrá también recabarse directamente la opinión de las organizaciones

o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas

cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos

fines guarden relación directa con su objeto?. La posibilidad de prescindir del

trámite de audiencia por la consulta o informe de organizaciones o asociaciones

que agrupen o representen a los ciudadanos, en este caso, por la intervención

del Consejo Escolar, no se contempla por la LPAC a cuya tramitación se somete

el proyecto, y ha desaparecido también en la nueva redacción de los artículos 75

y 76 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, que establece la Ley 2/2017, de 4 de julio.

También deberá observarse en el procedimiento lo dispuesto en el

artículo 7, apartados c) y d), de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de

Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, e incorporar

al expediente justificación del trámite. Tal precepto establece que ?Las

Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias, publicarán: (?).

»c) Los proyectos de Reglamentos cuya iniciativa les corresponda.

Cuando sea preceptiva la solicitud de dictámenes, la publicación se producirá una

vez que estos hayan sido solicitados a los órganos consultivos correspondientes sin

que ello suponga, necesariamente, la apertura de un trámite de audiencia pública.

»d) Las memorias e informes que conformen los expedientes de

elaboración de los textos normativos, (?)?.

En lo demás, según se expuso en los antecedentes, se han incorporado

al expediente los informes preceptivos de la Dirección de los Servicios Jurídicos,

Dirección General de Presupuestos y Estadística de la Consejería de Hacienda,

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Secretario General de la Consejería proponente y Consejo Escolar de Castilla y

León, a los que se refiere el artículo 75 de la Ley 3/2001, de 3 de julio.

3ª.- Competencia y rango de la norma proyectada.

A) En cuanto al marco competencial, el artículo 27 de la Constitución

establece como derecho fundamental el derecho a la educación, cuyo desarrollo,

de acuerdo con el artículo 81.1, está reservado a la ley orgánica. Su apartado

quinto añade que ?Los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la

educación, mediante una programación general de la enseñanza, con

participación efectiva de todos los sectores afectados (?)?.

El Estado tiene competencia exclusiva para regular ?las condiciones

básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los

derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales? (artículo

149.1.1ª); y para la ?regulación de las condiciones de obtención, expedición y

homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el

desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento

de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia? (artículo

149.1.30ª).

En el Dictamen de este Consejo nº 212/2014, de 29 de mayo, sobre el

proyecto de decreto por el que se regulan determinados aspectos para la

implantación de la Formación Profesional Básica en la Comunidad de Castilla y

León, se ponía de manifiesto el diverso alcance de los títulos competenciales

contemplados en el artículo 149.1.30ª de la Constitución al señalar que ?Este

precepto constitucional atribuye al Estado competencia exclusiva sobre `las

normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución a fin de

garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta

materia´ y sobre la `regulación de las condiciones de obtención, expedición y

homologación de títulos académicos´. Se trata de dos títulos competenciales de

diferente alcance: en el primer caso, la competencia del Estado es `básica´, de

ahí que las normas estatales aprobadas con tal carácter puedan ser objeto de

complemento normativo por las Comunidades Autónomas; en el segundo caso,

la competencia del Estado es `plena´, de forma que la regulación estatal de las

condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos no

es susceptible de desarrollo normativo por las Comunidades Autónomas. La

extensión de esta competencia estatal, en cuanto supone la reserva al Estado

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de toda la función normativa, determina que las Comunidades Autónomas sólo

puedan asumir funciones ejecutivas (Sentencias del Tribunal Constitucional

214/2012, de 12 de noviembre, F.D. 3º; 184/2012, de 17 de octubre, F.D. 3º; y

111/2012, de 24 de mayo, F.D. 5º, entre otras)?.

En virtud de estas competencias, el Estado ha aprobado, en el ámbito de

la educación no universitaria, sucesivas leyes orgánicas, de las que actualmente

se encuentran vigentes la Ley Orgánica 1/1985, de 3 de julio, Reguladora del

Derecho a la Educación (en adelante LODE), la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de

junio, de las Cualificaciones Profesionales y de la Formación Profesional, la Ley

Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (en adelante LOE), y la Ley

Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (en

adelante LOMCE), que ha realizado importantes modificaciones al texto de la

LOE y la LODE. La LOE dedica el capítulo VIII del título I a la regulación de las

enseñanzas deportivas.

De acuerdo con el artículo 6 bis, apartado 1.e), de la LOE, corresponde

al Gobierno, entre otros, el diseño del currículo básico en relación con los

objetivos, competencias, contenidos, criterios de evaluación, estándares y

resultados de aprendizaje evaluables, con el fin de asegurar una formación

común y el carácter oficial y la validez en todo el territorio nacional de las

titulaciones a que se refiere esta Ley Orgánica. El apartado 3 dispone que ?Para

(?) las enseñanzas deportivas, el Gobierno fijará los objetivos, competencias,

contenidos y criterios de evaluación del currículo básico, que requerirán el 55

por 100 de los horarios escolares para las Comunidades Autónomas que tengan

lengua cooficial y el 65 por 100 para aquellas que no la tengan?.

A tal efecto, se aprobaron el Real Decreto 1363/2007, de 24 de octubre,

por el que se establece la ordenación general de las enseñanzas deportivas de

régimen especial, y el Real Decreto 64/2010, de 29 de enero, por el que se

establece el título de Técnico Deportivo en Espeleología y se fijan sus

enseñanzas mínimas y los requisitos de acceso, ambas normas de carácter

básico.

En Castilla y León, el artículo 73.1 del Estatuto de Autonomía, con rúbrica

?Competencias sobre educación?, atribuye a la Comunidad Autónoma ?la

competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su

extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo

dispuesto en la normativa estatal?.

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En ejercicio de esta competencia, la Junta de Castilla y León ha elaborado

el proyecto de decreto sometido a dictamen.

El proyecto habrá de respetar las ?condiciones básicas? establecidas por el

legislador estatal, lo cual si bien representa un límite a su capacidad normativa no

la excluye pues, a tenor de la jurisprudencia constitucional que ha venido perfilando

el sentido y alcance del artículo 149.1.1ª de la Constitución, dicho precepto, ?más

que delimitar un ámbito material excluyente de toda intervención de las

Comunidades Autónomas, lo que contiene es una habilitación para que el Estado

condicione -mediante, precisamente, el establecimiento de unas ?condiciones

básicas? uniformes- el ejercicio de esas competencias autonómicas con el objeto

de garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y

en el cumplimiento de sus deberes constitucionales? (Sentencias del Tribunal

Constitucional 98/2004, fundamento jurídico 3, y 178/2004, fundamento jurídico

7).

Desde una perspectiva de delimitación negativa, ha manifestado que

dicho precepto ?no ha atribuido al Estado la fijación de las bases sobre los

derechos y libertades constitucionales, sino sólo el establecimiento -eso sí,

entero- de aquellas condiciones básicas que tiendan a garantizar la igualdad?,

de manera que su regulación no puede suponer una normación completa y

acabada de cada uno de aquellos derechos y deberes. En cuanto a su

delimitación positiva, ha sentado que ?las condiciones básicas hacen referencia

al contenido primario (Sentencia del Tribunal Constitucional 144/1988) del

derecho, a las posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales,

límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas

premisas o presupuestos previos). En todo caso, las condiciones básicas han de

ser las imprescindibles o necesarias para garantizar esa igualdad?. En definitiva,

según la doctrina constitucional, el artículo 149.1.1ª ?constituye un título

competencial autónomo, positivo o habilitante (...) que permite al Estado una

regulación, aunque limitada a las condiciones básicas que garanticen la

igualdad, que no el diseño completo y acabado de su régimen jurídico?

(Sentencias del Tribunal Constitucional 61/1997, fundamento jurídico 7, y

188/2001, fundamento jurídico 12).

Por la incidencia de su solución en la regulación que pretende aprobarse,

debe tenerse presente que el Pleno del Tribunal Constitucional por providencia

de 8 de abril de 2014, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad

número 1385-2014, promovido por el Parlamento de Cataluña, contra el artículo

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único de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad

educativa (LOMCE), en la redacción que da, entre otros, al 64.2 de la LOE,

inserto en el capítulo VIII del título I de la LOE, relativo a las enseñanzas

deportivas.

B) Sobre el rango de la norma proyectada, la preparación del proyecto

normativo y su presentación a la Junta de Castilla y León corresponde a la

Consejería de la Educación ex artículo 26 de la Ley 3/2001, de 3 de julio; dentro

de ella, la Dirección General de Formación Profesional y Régimen Especial es la

responsable de su elaboración, de conformidad con los artículos 40.d) de la Ley

3/2001, de 3 de julio, y 9 del Decreto 45/2015, de 23 de julio, por el que se

establece la estructura orgánica de la Consejería de Educación.

La aprobación del decreto compete a la Junta de Castilla y León, de

acuerdo con la potestad reglamentaria que le atribuye el artículo 16.e) de la Ley

3/2001, de 3 de julio. Al tratarse de un reglamento ejecutivo, dictado en

desarrollo de la normativa básica estatal, debe dictaminarse por el Consejo

Consultivo de Castilla y León.

4ª.- Observaciones al texto del proyecto de decreto.

Preámbulo.

Respecto a la parte expositiva de la norma, ha de recordarse que ha de

facilitar, con la adecuada concisión, la comprensión de su objeto, aludir a sus

antecedentes y al título competencial en cuyo ejercicio se dicta y ayudar a

advertir las innovaciones que introduce, con la aclaración de su contenido, si

ello es preciso, para la comprensión del texto.

Deben considerarse a tal fin las ?Instrucciones para la elaboración de los

documentos que se tramitan ante los órganos colegiados de Gobierno de la

Comunidad de Castilla y León?, aprobadas por Resolución de 20 de octubre de

2014 del Secretario General de la Consejería de la Presidencia, en ejecución del

Decreto 8/2014, de 6 de marzo, por el que se regula el funcionamiento de los

órganos colegiados de gobierno de la Comunidad de Castilla y León. En ellas se

diferencia un contenido general de la parte expositiva, y otro específico en

atención a la tipología de la norma.

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Como contenido general señalan que ?La parte expositiva comenzará con

una breve explicación de cuales sean las disposiciones de las que deriva o en

las que encuentra su encaje la norma o el acuerdo. La exposición se hará de

forma ordenada, comenzando por el derecho internacional o comunitario si

existiese y, siguiendo por este orden, con la Constitución Española, el Estatuto

de Autonomía de Castilla y León, la normativa básica estatal y la normativa

autonómica.

»Cabe citar, a continuación, si existiesen, los antecedentes

normativos de la cuestión que se va a abordar en el articulado (?).

»Posteriormente se describirá su objeto y finalidad, y las

competencias y habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta, indicando de manera

expresa el fundamento competencial que se ejercita.

»Deberán destacarse también los aspectos más relevantes de la

tramitación, consultas efectuadas y principales informes evacuados, en

particular la audiencia a otras administraciones públicas cuando se haya

producido.

»Si la parte expositiva es larga, podrá dividirse en apartados, que

se identificarán, sin titular, con números romanos centrados en el texto?.

Como contenido específico de la parte expositiva en los proyectos de

decreto, se indica que ?especialmente en el caso de los reglamentos ejecutivos,

se incluirá una referencia, en su caso, a la habilitación legal específica y al

llamamiento que haga el legislador al ulterior ejercicio, por su titular, de la

potestad reglamentaria?.

De acuerdo con ello, previamente a la elevación del proyecto para su

aprobación por la Junta de Castilla y León deberá revisarse el contenido de la

parte expositiva a la luz de aquéllas a fin de adaptarlo a sus determinaciones, en

aspectos tales como el marco constitucional, estatutario y normativo en el que se

inserta, fundamento competencial que se ejercita y los aspectos más relevantes

de la tramitación, consultas efectuadas y principales informes evacuados.

También debe completarse el preámbulo conforme a lo dispuesto en el

artículo 129 de la LPAC, según el cual en el preámbulo debe quedar

suficientemente justificada la adecuación del proyecto de reglamento a los

15

principios de buena regulación: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad

jurídica, transparencia, y eficiencia.

En lo demás, se recomienda una última revisión del texto a fin de corregir

redacciones defectuosas o algunos errores de puntuación y/o tipográficos,

observación que se hace extensiva igualmente al articulado del anteproyecto.

Articulado.

Sobre el articulado y en lo referente a las constantes remisiones del texto

a la normativa básica estatal, hay que tener en cuenta que conforme a la citada

Resolución de 20 de octubre de 2014, del Secretario General de la Consejería

de la Presidencia, las remisiones normativas se deben utilizar con prudencia

pues su exceso dificulta su comprensión y, con carácter general, no deben

efectuarse puramente a un número determinado de un artículo sino que este

debe ir acompañado de una mención conceptual que facilite su comprensión.

En particular, se efectúan las siguientes observaciones:

Artículo 1.- Objeto y ámbito de aplicación.

El establecimiento del currículo de grado medio, que constituye el objeto

del proyecto conforme a su artículo 1, se adapta a la estructura de las enseñanzas

deportivas que define el artículo 64.1 de la LOE y el artículo 4 del Real Decreto

1363/2007, de 24 de octubre, ?las enseñanzas deportivas se estructurarán en

dos grados, grado medio y grado superior? y a la organización básica prevista en

el artículo 5.2 a) de este último ?Las enseñanzas deportivas de grado medio se

organizarán en dos ciclos: ciclo inicial de grado medio y ciclo final de grado

medio?.

Se identifica igualmente en el proyecto el perfil profesional, el cual debe

quedar definido en la norma que desarrolle cada título de enseñanza deportiva.

A este respecto, el artículo 6.3 del Real Decreto 1363/2007, de 24 de octubre,

determina que ?Las enseñanzas del grado medio responderán a las

competencias adecuadas para desempeñar las funciones del perfil profesional

correspondiente a la iniciación deportiva, tecnificación deportiva y conducción

de la actividad o práctica deportiva, distribuidas para el ciclo inicial y el ciclo

final de acuerdo con las condiciones del contexto deportivo-laboral de la

modalidad o especialidad deportiva de que se trate?.

16

Artículo 2.- Currículos.

El artículo 2 del proyecto se remite a los anexos I y II, que recogen los

currículos de los ciclos inicial y final de grado medio del título de Técnico

Deportivo en Espeleología, respectivamente.

El currículo propio que se establece y los contenidos que se detallan en

los anexos I y II del proyecto deben respetar la normativa básica estatal, muy

en particular la contenida en los reales decretos 1363/2007, de 24 de octubre,

y 64/2010, de 29 de enero, a los que se remite el proyecto en numerosos

preceptos.

En todo caso, el contenido de los currículos debe acomodarse a los

?principios generales? que detalla el artículo 63 de la LOE:

?1. Las enseñanzas deportivas tienen como finalidad preparar a

los alumnos para la actividad profesional en relación con una modalidad o

especialidad deportiva, así como facilitar su adaptación a la evolución del mundo

laboral y deportivo y a la ciudadanía activa.

»2. Las enseñanzas deportivas contribuirán a que los alumnos

adquieran las capacidades que les permitan:

»a) Desarrollar la competencia general correspondiente al

perfil de los estudios respectivos.

»b) Garantizar la cualificación profesional de iniciación,

conducción, entrenamiento básico, perfeccionamiento técnico, entrenamiento y

dirección de equipos y deportistas de alto rendimiento en la modalidad o

especialidad correspondiente.

»c) Comprender las características y la organización de la

modalidad o especialidad respectiva y conocer los derechos y obligaciones que

se derivan de sus funciones.

»d) Adquirir los conocimientos y habilidades necesarios

para desarrollar su labor en condiciones de seguridad.

17

»3. Las enseñanzas deportivas se organizarán tomando como base

las modalidades deportivas, y, en su caso, sus especialidades, de conformidad

con el reconocimiento otorgado por el Consejo Superior de Deportes, de

acuerdo con el artículo 8.b) de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte.

Esta organización se realizará en colaboración con las Comunidades Autónomas

y previa consulta a sus correspondientes órganos en materia de enseñanzas

deportivas.

»4. El currículo de las Enseñanzas Deportivas se ajustará a las

exigencias derivadas del Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación

Profesional y a lo establecido en el apartado 3 del artículo 6 bis de la presente

Ley Orgánica?.

Artículo 3.- Organización, secuenciación, distribución horaria y

movilidad del alumnado.

La duración total de los ciclos inicial y final que refleja el anexo III del

proyecto, al que se remite el artículo 3, respeta las determinaciones del artículo

7.2 del Real Decreto 1363/2007, de 24 de octubre, ?Las enseñanzas

conducentes a títulos de grado medio tendrán una duración mínima de 1.000

horas, de las que al menos 400 horas corresponderán al ciclo inicial? y coinciden

con las previstas en el artículo 3 del Real Decreto 64/2010, de 29 de enero,

conforme al cual ?Las enseñanzas conducentes al Título de Técnico Deportivo

en Espeleología se organizan en dos ciclos:

»a) ciclo inicial de grado medio en espeleología teniendo una

duración de 450 horas.

»b) ciclo final de grado medio en espeleología, teniendo una

duración de 690 horas.?

Asimismo, en la regulación que contiene el anexo III del proyecto se

recoge la carga horaria respectiva de las pruebas específicas de acceso a los

ciclos inicial y final reguladas en el artículo 21 del mismo Real Decreto 64/2010,

de 29 de enero, y se debe observar la determinación de su artículo 14.4, a cuyo

tenor ?La distribución horaria de las enseñanzas mínimas de los ciclos inicial y

final de grado medio en espeleología se establece en el Anexo II?.

18

Artículo 4.- Módulo de formación práctica.

En relación con el artículo 4.3 del texto, el proyecto debería precisar qué

debe entenderse por los medios y recursos humanos y materiales necesarios con

los que han de contar las entidades a las que se refiere para poder llevar a cabo

el desarrollo de las actividades correspondientes a los ciclos inicial y final de

técnico deportivo de grado medio en espeleología, o bien ofrecer las líneas

generales que permitan su concreción mediante una norma reglamentaria

derivada.

Artículo 8. ?Evaluación.

El artículo 8 del proyecto señala que ?La evaluación del alumnado que

curse estas enseñanzas se regirá por lo dispuesto en los artículos 13 a 15 del

Real Decreto 1363/2007, de 24 de octubre?. Esta referencia debe completarse

mediante la remisión al artículo 27 del mismo Real Decreto, relativo a la

?Evaluación de la formación a distancia?, que establece que ?La evaluación final

para cada uno de los módulos de enseñanza deportiva cursados a distancia

exigirá la superación de pruebas presenciales, que se realizarán dentro del

proceso de evaluación continua.

»El número máximo de convocatorias será el establecido para el

régimen de enseñanza presencial?.

Dicha remisión podría incluirse también como mención específica del

artículo 13 del proyecto, que se refiere en particular a la ?Oferta a distancia?.

Artículo 10. ?Autonomía de los centros.

El artículo 6.bis.5) de la LOE determina que ?Las Administraciones

educativas fomentarán y potenciarán la autonomía de los centros, evaluarán

sus resultados y aplicarán los oportunos planes de actuación.

»Los centros docentes desarrollarán y complementarán, en su

caso, el currículo de las diferentes etapas y ciclos en uso de su autonomía, tal

y como se recoge en el capítulo II del título V de la presente Ley?.

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El artículo 120 de la LOE, con el que se abre el capítulo II de su título V,

reconoce la autonomía pedagógica, de organización y de gestión de los centros

a la que alude el artículo 10.1 del proyecto.

El apartado 4 de este artículo 120 determina que ?Los centros, en el

ejercicio de su autonomía, pueden adoptar experimentaciones, planes de

trabajo, formas de organización, normas de convivencia y ampliación del

calendario escolar o del horario lectivo de áreas o materias, en los términos que

establezcan las Administraciones educativas y dentro de las posibilidades que

permita la normativa aplicable, incluida la laboral, sin que, en ningún caso, se

impongan aportaciones a las familias ni exigencias para las Administraciones

educativas?.

Por su parte, en lo que afecta al desarrollo del currículo al que alude el

artículo 10.2 del proyecto, artículo 18 del Real Decreto 1363/2007, de 24 de

octubre, relativo a los ?Proyectos educativos de los centros?, establece:

?1. El proyecto educativo del centro recogerá los valores, objetivos

y sus prioridades de actuación, e incorporará la concreción de los currículos,

entre otros aspectos.

»2. Los centros desarrollarán los currículos establecidos por la

Administración educativa correspondiente buscando adaptar la programación y

la metodología del currículo a las características del alumnado y a las

posibilidades formativas de su entorno, utilizando, en su caso, las medidas

flexibilizadoras que haya autorizado la Administración educativa competente?.

A la vista de estas determinaciones el proyecto debiera delimitar el

alcance o los términos en que los centros pueden ejercer las facultades a las

que se refiere el artículo 120 de la LOE y adoptar, en su caso, las medidas

previstas en el artículo 18 del Real Decreto 1363/2007, de 24 de octubre.

Artículo 11.-Evaluación del proceso de enseñanza.

El artículo 11 del proyecto dispone lo siguiente:

?1. El profesorado, además de la evaluación del desarrollo de las

capacidades del alumnado de acuerdo con los objetivos generales y específicos

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de los ciclos inicial y final de grado medio en espeleología, evaluará los procesos

de enseñanza y su propia práctica docente en relación con la consecución de

los objetivos educativos del currículo. Evaluará, igualmente, el proyecto

educativo que se esté desarrollando en relación con su adecuación a las

características del alumnado y a las posibilidades formativas de su entorno.

»2. Los resultados de la evaluación se incluirán en la memoria

anual del centro. A partir de estos resultados, se deberán modificar aquellos

aspectos de la práctica docente y del proyecto educativo que se consideren

inadecuados?.

Este precepto regula de manera en exceso imprecisa la evaluación del

proceso de enseñanza, que atribuye genéricamente al colectivo del

?profesorado?, sin concretar el protocolo de actuación ni los cauces de

supervisión por parte de la dirección u otros órganos de la estructura del centro.

Además, en la medida en que no precisa los parámetros de la medición

o evaluación, sus resultados podrán ser tan dispares como profesores y centros,

pese a impartirse las mismas enseñanzas.

La misma inconcreción se aprecia en la definición del objetivo al que se

orienta la evaluación que, según el artículo 11.2 del proyecto, se traduce en el

deber de modificar aquellos aspectos de la práctica docente y del proyecto

educativo que se consideren inadecuados, sin especificar los instrumentos y

controles adecuados a tal fin.

III

CONCLUSIONES

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla y León

informa:

Una vez que se complete la tramitación del proyecto en los términos

señalados en la consideración jurídica segunda del dictamen y consideradas las

observaciones formuladas al texto, podrá elevarse a la Junta de Castilla y León

para su aprobación el proyecto de decreto por el que se establece el currículo

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correspondiente al título de Técnico Deportivo en Espeleología en la Comunidad

de Castilla y León.

No obstante, V.E. resolverá lo que estime más acertado.