Última revisión
01/01/2020
Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León núm 228 del 2020
Relacionados:
Órgano: Consejo Consultivo de Castilla y León
Fecha: 01/01/2020
Num. Resolución: 228/2020
Resumen
Breve reseña:
consulta facultativa planteada por el Ayuntamiento de xxx1, sobre la legalidad de los premios de jubilación previstos para los empleados públicos del Ayuntamiento.
Asunto:
Consultas facultativas
Contestacion
Sr. S. de Vega, Presidente La Sección Primera del
Consejo Consultivo de Castilla y
León, reunida en Zamora el día 3
de septiembre de 2020, ha
examinado el expediente relativo a
la consulta facultativa planteada por
el Ayuntamiento de xxx1, y a la
vista del mismo y tal como
corresponde a sus competencias,
emite, por unanimidad, el siguiente
Sr. Ramos Antón, Consejero
Sra. Ares González, Consejera
Sr. Herrera Campo, Consejero y
Ponente
Sr. Píriz Urueña, Secretario
DICTAMEN 228/2020
I
ANTECEDENTES DE HECHO
El día 24 de junio de 2020 tuvo entrada en este Consejo Consultivo la
consulta facultativa planteada por el Ayuntamiento de xxx1, sobre la legalidad
de los premios de jubilación previstos para los empleados públicos del
Ayuntamiento.
Examinada la solicitud y admitida a trámite con fecha 13 de julio de
2020, se procedió a darle entrada en el registro específico de expedientes del
Consejo con el número de referencia 228/2020, iniciándose el cómputo del
plazo para la emisión del dictamen, previa ampliación de este, tal como dispone
el artículo 52 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo
Consultivo de Castilla y León, aprobado por la Resolución de 5 de febrero de
2014, de la Mesa de las Cortes de Castilla y León. Turnado por el Sr. Presidente
del Consejo, correspondió su ponencia al Consejero Sr. Herrera Campo.
Primero.- El 29 de mayo de 2020 el Pleno del Ayuntamiento de xxx1
acuerda formular consulta facultativa al Consejo Consultivo interesando
dictamen en el que:
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?a) Valore jurídicamente si estos premios a la jubilación, en los
términos en los que están regulados en el vigente Convenio Colectivos y en el
Reglamento de Funcionarios de aplicación, cuentan con soporte legal.
»b) En caso de que la respuesta sea que estos premios no
cuentan con el soporte legal, qué procedimiento seguir para eliminarlo del
ordenamiento jurídico, es decir, procedimiento para hacer que esa previsión
desaparezca del reglamento de funcionarios y del convenio colectivo del
personal laboral.
»c) Viabilidad para la inclusión de las ayudas por jubilación
anticipada dentro de un Plan de Ordenación de Recursos Humanos del
Ayuntamiento
»d) Exprese su parecer:
»- Acerca de la procedencia del abono de la indemnización
por jubilación anticipada que se ha solicitado al amparo de las previsiones
contenidas en el actual Reglamento de funcionarios del Ayuntamiento de xxx1,
conforme al artículo 40.2 y el artículo 28 del convenio colectivo del personal
laboral.
»- Acerca de la suspensión de la eficacia, (posibilidad de la
inaplicación administrativa de las normas inválidas) previa a la impugnación de
las previsiones contenidas en el artículo 28 del Convenio Colectivo y de la
revisión de oficio del 40.2 Reglamento de Funcionarios del Ayuntamiento de
xxx1 con la finalidad de salvaguardar el interés público, máxime cuando
precisamente por concurrir una situación excepcional y por causa grave de
interés público se ha dictado el Real Decreto Ley 20/2012, de 13 de julio, que
impuso la adopción de severas medidas estructurales fruto de una variación
sustancial de las circunstancias económicas, cuyo artículo 1 prevé la
incompatibilidad de la percepción de pensiones indemnizatorias, prestaciones
compensatorias y cualquiera otra percepción económica al cese con la
percepción de la pensión de jubilación o retiro por derechos pasivos?.
Segundo.- En el Acuerdo Plenario de 29 de mayo de 2020 se recogen
como antecedentes de la cuestión planteada los siguientes:
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?Con fecha 22 de marzo de 2010, se publica la aprobación
definitiva del Reglamento del Personal Funcionario del Ayuntamiento de xxx1
2008-2011.
»En el citado reglamento en el artículo 3 se establece que se
entenderá prorrogado expresamente en la parte normativa y obligacional hasta
la entrada en vigor del acuerdo que sustituya al presente acuerdo.
»El Reglamento de Funcionarios del Ayuntamiento de xxx1 (BOP
de xxx2 nº 33/2010, de 22 de marzo) contempla en su Art. 40.2.- Premio de
jubilación.
»El/la funcionario/a que se jubile percibirá, por cada año de
servicio en el Ayuntamiento, las cantidades que se reflejan en las siguientes
escalas:
»- A los 60 años 263 euros.
»- A los 61 años 208 euros.
»- A los 62 años 145 euros.
»- A los 63 años 127 euros.
»- A los 64 años 91 euros.
»- A los 65 años 64 euros.
»Estas cantidades se incrementarán con carácter anual con la
subida del IPC, durante la vigencia del presente Reglamento.
»En términos similares se expresa el siguiente artículo del
convenio colectivo (BOP de xxx2 nº 95/2014, de 6 de agosto), Art. 28. -
Premios de jubilación.
»El trabajador que se jubile percibirá por cada año de servicio en
la empresa las cantidades que se reflejan en las siguientes escalas:
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»Jubilación por cada año de servicio:
»- A los 60 años 255,37 euros.
»- A los 61 años 201,97 euros.
»- A los 62 años 140,94 euros.
»- A los 63 años 123,32 euros.
»- A los 64 años 88,36 euros.
»- A los 65 años 62,15 euros.
»El vigente Convenio colectivo actualmente se encuentra
prorrogado y en fase de negociación.
»En fecha 27 de abril 2020 se emite informe de control financiero
sobre el concepto `premio de jubilación´ a funcionarios, incardinado dentro del
reglamento regulador municipal del personal funcionario, en el que se dice se
informará desfavorablemente la propuesta de reconocimiento de derecho al
abono de cualquier cantidad en concepto de prima por jubilación por no existir
ni aplicación ni consignación presupuestaria para ello También porque se trata
de una retribución distinta de los complementos retributivos definidos en el
artículo 5 del RD 864/1984 y no se ajusta a las determinaciones del artículo 93
de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (?).
»En fecha 04 de mayo Dª yyyy solicita acogerse al artículo 40.2
del Reglamento de funcionarios del Ayuntamiento de xxx1: premios de
jubilación.
»En fecha 15 de mayo 2020 el servicio de Recurso Humanos emite
informe en el que se propone se someta a la comisión de Personal para su
estudio, informe o consulta propuesta de Acuerdo a elevar al Pleno: `Consulta
facultativa al Consejo Consultivo de Castilla y León interesando Dictamen, de
conformidad con lo estipulado en el artículo 6 de la Ley 1/2002, de 9 de abril,
reguladora del Consejo Consultivo de Castilla y León?.
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Tercero.- La documentación remitida a este Consejo es la siguiente:
A) Expediente de aprobación del Reglamento del Personal
Funcionario del Ayuntamiento de xxx1:
- Acta de la reunión de la mesa negociadora de 23 de
diciembre de 2009, en la que figura la aprobación y firma del Reglamento de
Personal Funcionario del Ayuntamiento.
- Informes de Secretaría y de Intervención de 19 y 20 de
enero de 2010.
- Propuesta de acuerdo, de 20 de enero de 2010, de
aprobación del Reglamento de funcionarios.
- Dictamen de la Comisión Informativa de Fiestas y Personal,
de 26 de enero de 2010, favorable a la propuesta.
- Certificado expedido por la Secretaría del Ayuntamiento el 29
de enero de 2010, en el que se hace constar el acuerdo del Pleno de 28 de
enero de 2010, por el que se aprueba el Reglamento de Personal Funcionario
del Ayuntamiento de xxx1 (2008-2011).
- Publicación de la aprobación inicial del reglamento, y
apertura de un periodo de información pública, en el Boletín Oficial de la
Provincia de xxx2 de 12 de febrero de 2010.
- Certificado de Secretaría, de 4 de marzo de 2010, en el que
se hace constar que durante el plazo de información pública no se han
presentado alegaciones ni reclamaciones.
- Publicación de la aprobación definitiva del Reglamento en el
Boletín Oficial de la Provincia de xxx2 de 22 de marzo de 2010.
B) Expediente de aprobación del Convenio Colectivo para el
personal laboral del Ayuntamiento de xxx1:
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- Convenio colectivo para el personal laboral del Ayuntamiento
de xxx1, firmado por las partes.
- Providencia de la Alcaldía de 30 de abril de 2014, de inicio del
procedimiento para la aprobación del convenio colectivo.
- Informes de Secretaría y de Intervención de 30 de abril y 12
de mayo de 2014.
- Propuesta de acuerdo de 12 de mayo de 2014, de aprobación
del convenio colectivo.
- Dictamen de la Comisión Informativa de Personal de 16 de
mayo de 2014, favorable a la propuesta.
- Certificado expedido por la Secretaría del Ayuntamiento el 23
de mayo de 2014, en el que se hace constar el Acuerdo del Pleno de 21 de
mayo de 2014, por el que se aprueba el Convenio Colectivo para el personal
laboral del Ayuntamiento.
- Publicación del convenio colectivo en el Boletín Oficial de la
Provincia de xxx2 de 6 de agosto de 2014.
- Oficio de la Alcaldía de 23 de septiembre de 2014, dirigido a la
Subdelegación del Gobierno en xxx2, sobre ampliación de información a fin de
determinar la compatibilidad del convenio aprobado con el artículo 20.dos de la
Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para
2014.En él se afirma que ?El efecto económico del nuevo catálogo y de las
medidas del convenio en ningún caso suponen un incremento de la masa
salarial en términos de homogeneidad? y que ?En todo caso las medidas
adoptadas suponen en todo caso ahorro y no más gasto?.
C) Expediente de solicitud de consulta al Consejo:
- Informe de Intervención de 27 de abril de 2020, de control
financiero sobre el concepto ?premio de jubilación? a funcionarios, incardinado
dentro del Reglamento del Personal Funcionario del Ayuntamiento, desfavorable
a su reconocimiento.
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- Informe del Departamento de Personal del Ayuntamiento de
15 de mayo de 2020, en el que propone formular consulta al Consejo
Consultivo de Castilla y León sobre las cuestiones controvertidas, que detalla.
- Providencia de Alcaldía de 16 de mayo de 2020, por la
que propone (sic) incoar procedimiento para elevar consulta facultativa al
Consejo Consultivo.
- Propuesta de la Alcaldía al Pleno de la Corporación de 18
de mayo de 2020, para formular la consulta facultativa.
- Dictamen de la Comisión Informativa de Personal, Recursos
Humanos y Seguridad Ciudadana de 25 de mayo de 2020, favorable a la
propuesta.
- Certificado expedido por la Secretaría del Ayuntamiento el
3 de junio de 2020, en el que se hace constar el acuerdo del Pleno de 29 de
mayo de 2020, por el que se plantea la consulta facultativa.
En tal estado de tramitación, se dispuso la remisión del expediente al
Consejo Consultivo de Castilla y León para que emitiera dictamen.
II
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
1ª.- Competencia del Consejo Consultivo.
El Consejo Consultivo de Castilla y León dictamina con carácter
facultativo de acuerdo con lo previsto por el artículo 6 de la Ley 1/2002, de 9
de abril, reguladora del Consejo Consultivo de Castilla y León. Corresponde a la
Sección Primera la emisión del dictamen según lo establecido en el apartado
tercero 1.a) del Acuerdo de 6 de marzo de 2014, del Pleno del Consejo, por el
que se determina la composición y competencias de las Secciones.
2ª.- Requisitos de admisión de la consulta.
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La admisión a trámite de una consulta facultativa planteada por una
Entidad Local se encuentra condicionada por la concurrencia de los requisitos
exigidos en el artículo 6 de la Ley 1/2002, de 9 de abril:
a) Que el acuerdo de solicitar el dictamen facultativo del Consejo
se adopte por el Pleno de la Corporación Local.
b) Que la consulta verse sobre asuntos de especial trascendencia
o repercusión, apreciada por el Consejo.
Además, como ha señalado este Consejo Consultivo en reiteradísimas
ocasiones, el asunto sometido a consulta no debe ser ninguno de los incluidos
en el artículo 4 de la Ley como sometidos a dictamen preceptivo del Consejo,
por analogía con lo previsto en el artículo 5.1 de la misma Ley en relación con
las consultas facultativas que pueden plantear el Presidente de la Junta de
Castilla y León y el Presidente de las Cortes de Castilla León.
En este caso, pueden considerarse cumplidos los requisitos exigidos, ya
que la consulta facultativa se ha acordado por el Pleno del Ayuntamiento y, a
juicio de este Consejo, el asunto sobre el que versa tiene especial trascendencia
y repercusión, pues la cuestión planteada versa sobre la validez y eficacia de los
incentivos a la jubilación voluntaria de empleados públicos, previstos en el
reglamento de personal funcionario y en el convenio colectivo para el personal
laboral del Ayuntamiento.
3ª.- Naturaleza jurídica de las disposiciones estudiadas.
Sobre los acuerdos reguladores de las condiciones de trabajo de
funcionarios, la Sala de lo Contencioso-administrativo (de Valladolid) del
Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en Sentencia de 29 de junio de
2010, precisa: ?En atención a lo previsto, principalmente, en los apartados 7 y 8
del artículo 38 de la Ley 7/2007 que aprueba el Estatuto Básico del Empleado
Público y teniendo presente las diversas opiniones doctrinales existentes sobre
la naturaleza de los acuerdos de la índole del antes mencionado, esta Sala se
inclina por considerar a los mismos como contrato colectivo- reglamento siendo
constitutivos de una nueva fuente del Derecho en el ámbito de la Función
Pública y que dan lugar a unas normas denominadas ?negociadas o
paccionadas? cuyo rango jerárquico se equipara a las que dictó el órgano
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administrativo que aprobó o ratificó el mencionado acuerdo; pudiendo así
derogar, modificar o sustituir a los reglamentos (en este caso los municipales)
que se venían ocupando de regular las materias abordadas por el acuerdo y
teniendo una eficacia normativa mediata o inmediata sobre las condiciones de
trabajo según el tipo de regulación que contengan (mero establecimiento de
principios básicos o tratamiento detallado sobre ciertas materias)?.Criterio que
se ha reiterado en sentencias de 30 de junio y 1 de diciembre de 2014 y 5 de
octubre de 2015.
Por su parte, los convenios colectivos son fuente formal del
ordenamiento jurídico laboral. Se definen en el artículo 82 del texto refundido
de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto
Legislativo 1/1995, de 24 de marzo (vigente en el momento de la aprobación
del convenio colectivo a que se refiere la consulta, y cuyo contenido se
mantiene idéntico en la norma actual aprobada por el Real Decreto Legislativo
2/2015, de 23 de octubre), como el ?resultado de la negociación desarrollada
por los representantes de los trabajadores y de los empresarios? y ?constituyen
la expresión del acuerdo libremente adoptado por ellos en virtud de su
autonomía colectiva?. Es, pues, un pacto colectivo con fuerza normativa
vinculante que se impone al contrato individual y contiene derechos
indisponibles para las partes del convenio. (La Constitución consagra en su
artículo 37.1 el derecho a la negociación colectiva y la eficacia vinculante de los
convenios colectivos).
4ª.- La transformación del régimen jurídico de las modalidades
de jubilación. Regulación actual.
A) Transformación del régimen jurídico de las modalidades de jubilación.
En el Dictamen 19/2014, de 13 de febrero, de este Consejo, ya se puso
de manifiesto que, al margen del supuesto ordinario de jubilación por alcanzar
la edad establecida, en los últimos años han ido apareciendo un conjunto de
supuestos de jubilación calificables como atípicas, que obedecen a políticas
diferentes. Así, en ocasiones, han predominado los objetivos de política de
empleo y se ha buscado acortar el periodo laboral (jubilación anticipada), y en
otras, en cambio, la finalidad era la inversa, el mantenimiento en actividad de
los empleados mayores, favoreciendo la prolongación de la vida activa
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mediante el establecimiento de modalidades flexibles de jubilación (relevo,
jubilación parcial).
Los cambios normativos en este ámbito, a menudo descoordinados entre
sí, han creado un sistema desvertebrado, con una regulación diseminada en el
ordenamiento de la Seguridad Social y con efectos relevantes en el derecho
sustantivo del trabajo. En este contexto, el principio de seguridad jurídica exigía
poner fin a este importante desorden normativo, tanto para garantizar el
bienestar personal de los ciudadanos, como para lograr la sostenibilidad del
propio sistema de Seguridad Social.
En este orden de cosas, la situación de prolongada crisis económica
impulsó un debate sobre la situación financiera de la Seguridad Social, y más
concretamente sobre la viabilidad de nuestro sistema de pensiones, en
entredicho como consecuencia de la reducción del número de cotizantes y de la
inversión de la pirámide demográfica por causa del aumento de la esperanza de
vida y la reducción de la tasa de natalidad.
Con el horizonte de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de
Seguridad Social, la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización,
adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social, y posteriormente
el Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la
continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el
envejecimiento activo, introdujeron gran número de novedades en el régimen
de jubilación, con ese objetivo de hacer sostenible el sistema financiero de la
Seguridad Social.
El origen de las medidas incorporadas en la Ley 27/2011, de 1 de
agosto, en el marco del Diálogo Social, se encuentra en un acuerdo tripartito
entre Gobierno, empresas y sindicatos conocido como ?Acuerdo social y
económico para el crecimiento, el empleo y la garantía de las pensiones? de 2
de febrero de 2011 -y más en concreto en su parte II, referida a la reforma y
fortalecimiento del sistema público de pensiones-. Igualmente, en las
orientaciones del ?Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo?,
aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados el 25 de enero de 2011,
para hacer financieramente estable y sólido el sistema de pensiones y
garantizar pensiones suficientes a las generaciones futuras.
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La novedad fundamental era la prolongación paulatina de la edad de
jubilación ordinaria a partir del 1 de enero de 2013, que pasará de los 65 a los
67 años (o 65 años cuando se acrediten 38 años y medio de cotización) en
2027. Además de ello, entre otras cuestiones, se modificó el régimen de la
jubilación parcial y anticipada.
La entrada en vigor de las disposiciones relacionadas con la jubilación de
la Ley 27/2011, de 1 de agosto, estaba prevista, con carácter general, para el 1
de enero de 2013. No obstante, el Real Decreto-ley 29/2012, de 28 de
diciembre dejó en suspenso durante tres meses su completa entrada en vigor,
y, al juzgarse insuficientes las disposiciones de aquella, se aprobó el Real
Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad
de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el
envejecimiento activo, con la idea de ajustar la edad de acceso a la jubilación a
la variación de la esperanza de vida, y modificar la regulación de la jubilación
ordinaria, anticipada y parcial, establecida en la citada Ley 27/2011, de 1 de
agosto.
El origen de la rápida reforma se encontraba esta vez en la ?Estrategia
Global para el Empleo de los Trabajadores de Más Edad 2012-2014 (Estrategia
55 y más)?, aprobada por el Consejo de Ministros el 28 de octubre de 2011; en
el Libro Blanco 2012, ?Ayuda para unas pensiones adecuadas, seguras y
sostenibles?, en el que se plasma la Estrategia Europa 2020; en las
Recomendaciones a España del Consejo de la Unión Europea de 10 de julio de
2012, y en la Recomendación nº 12 del Informe de Evaluación y Reforma del
Pacto de Toledo, que incluye referencias expresas a los elementos que deben
ser abordados para asegurar la sostenibilidad del sistema de Seguridad Social y
el impulso efectivo del envejecimiento activo, entre los que se encuentra el
asegurar que la jubilación anticipada debería reservarse a aquellos trabajadores
que cuenten con largas carreras de cotización.
Las reformas pretendieron dar mayor importancia a los periodos de
cotización, eliminar la connotación de fórmula de regulación de empleo y
reducción de costes que tenía la jubilación anticipada, reservando su acceso a
trabajadores con largas carreras de cotización y, en definitiva, alargar la
permanencia en activo de los trabajadores, a través de medidas como la
compatibilidad entre la prestación de jubilación y la percepción de un salario en
determinadas circunstancias.
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B) Regulación actual.
Actualmente, esta materia se encuentra regulada en el texto refundido
de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto
Legislativo 8/2015, de 30 de octubre (en adelante, LGSS), al quedar derogados
de forma expresa tanto el texto refundido de la Ley General de la Seguridad
Social de 1994 como el Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo.
De acuerdo con dicha regulación, hoy coexisten dos modalidades de
jubilación anticipada: la que deriva del cese en el trabajo por causa no
imputable a la libre voluntad del trabajador y la derivada de su propia voluntad:
- Para que un trabajador pueda acceder a la primera modalidad de
jubilación es requisito necesario que el cese en el trabajo se haya producido
como consecuencia de una situación de restructuración empresarial, cuyas
causas se detallan en el artículo 207.1.d) de la LGSS.
- En el segundo caso se endurecen los requisitos para llegar a una
jubilación voluntaria con carácter anticipado con la idea de penalizarla (no hay
que olvidar que la reforma tenía como fin último alargar el periodo de
cotizaciones para permitir la sostenibilidad del sistema).
Así, salvo regímenes especiales (artículo 206 de la LGSS), se exige
que al trabajador solicitante le resten, como máximo, dos años para alcanzar la
edad ordinaria de jubilación que resulte de aplicación según el artículo 205.1.a)
de la LGSS y acredite un periodo mínimo de cotización de 35 años. La pensión
será objeto de reducción mediante la aplicación, por cada trimestre o fracción
de trimestre que, en el momento del hecho causante, le falte al trabajador para
cumplir la edad legal de jubilación que en cada caso resulte de la aplicación, de
coeficientes en función del período de cotización acreditado.
En el ámbito de la función pública, el texto refundido de la Ley del
Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo
5/2015, de 30 de octubre (en adelante ?EBEP?), dispone en su artículo 67.2 que
?procederá la jubilación voluntaria, a solicitud del interesado, siempre que el
funcionario reúna los requisitos y condiciones establecidos en el Régimen de
Seguridad Social que le sea aplicable?.
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Y prevé en su disposición adicional quinta (?Jubilación de los
funcionarios?) que ?El Gobierno presentará en el Congreso de los Diputados un
estudio sobre los distintos regímenes de acceso a la jubilación de los
funcionarios que contenga, entre otros aspectos, recomendaciones para
asegurar la no discriminación entre colectivos con características similares y la
conveniencia de ampliar la posibilidad de acceder a la jubilación anticipada de
determinados colectivos?.
No obstante, como se ha indicado, existen especialidades en la jubilación
anticipada de ciertos colectivos justificada por la naturaleza de sus trabajos,
como sucede en el caso de los bomberos o de los policías locales (supuesto
este último que parece estar en el origen de la consulta planteada). Según el
apartado 1 del artículo 206 de la LGSS, ?La edad mínima de acceso a la pensión
de jubilación a que se refiere el artículo 205.1.a) [67 años o 65 años cuando se
acrediten 38 años y seis meses de cotización] podrá ser rebajada por real
decreto, a propuesta del titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, en
aquellos grupos o actividades profesionales cuyos trabajos sean de naturaleza
excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y acusen elevados
índices de morbilidad o mortalidad, siempre que los trabajadores afectados
acrediten en la respectiva profesión o trabajo el mínimo de actividad que se
establezca.
»A tales efectos, se establecerá reglamentariamente el
procedimiento general que debe observarse para rebajar la edad de jubilación,
que incluirá la realización previa de estudios sobre siniestralidad en el sector,
penosidad, peligrosidad y toxicidad de las condiciones del trabajo, su incidencia
en los procesos de incapacidad laboral de los trabajadores y los requerimientos
físicos exigidos para el desarrollo de la actividad.
»El establecimiento de coeficientes reductores de la edad de
jubilación solo procederá cuando no sea posible la modificación de las
condiciones de trabajo y conllevará los ajustes necesarios en la cotización para
garantizar el equilibrio financiero?.
En cumplimiento de tales previsiones, el Real Decreto 1449/2018, de 14
de diciembre (en sentido similar a lo establecido en el Real Decreto 383/2008,
de 14 de marzo, en favor de los bomberos al servicio de las administraciones y
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organismos públicos), establece un coeficiente reductor de la edad de jubilación
en favor de los policías locales al servicio de las entidades que integran la
Administración local. Su artículo señala:
?1. La edad ordinaria exigida para el acceso a la pensión de
jubilación conforme al artículo 205.1.a) y la disposición transitoria séptima del
texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real
Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, con respecto a quienes se refiere
el artículo 1 se reducirá en un periodo equivalente al que resulte de aplicar a los
años completos efectivamente trabajados como policía local el coeficiente
reductor del 0,20.
»2. La aplicación de la reducción de la edad de jubilación prevista
en el apartado anterior en ningún caso dará ocasión a que la persona
interesada pueda acceder a la pensión de jubilación con una edad inferior en 5
años a su edad ordinaria de jubilación, o en 6 años en los supuestos en que se
acrediten 37 años de actividad efectiva y cotización, sin cómputo de la parte
proporcional correspondiente por pagas extraordinarias, por el ejercicio de la
actividad a que se refiere el artículo 1.
»3. La anticipación de la edad de jubilación por aplicación de los
coeficientes reductores a que se refiere el apartado 1 se condicionará tanto a la
necesidad de tener cubierto el periodo de carencia de 15 años que se exige
para acceder a dicha prestación como los 15 años de cotización como policía
local necesarios para poder aplicar el coeficiente?.
Y su artículo 4 dispone que ?El período de tiempo en que resulte
reducida la edad de jubilación del trabajador (?) se computará como cotizado
al exclusivo efecto de determinar el porcentaje aplicable a la correspondiente
base reguladora para calcular el importe de la pensión de jubilación?.
Finalmente, no puede dejar de mencionarse la disposición adicional
vigesimoprimera de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la
reforma de la Función Pública, que establece que ?Las Comunidades Autónomas
y las Corporaciones Locales, de acuerdo con su capacidad de autoorganización,
podrán adoptar, además de Planes de Empleo, otros sistemas de racionalización
de los recursos humanos, mediante programas adaptados a sus especificidades,
que podrán incluir todas o alguna de las medidas mencionadas en los apartados
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2 y 3 del artículo 18 de la presente Ley, así como incentivos a la excedencia
voluntaria y a la jubilación anticipada?; disposición que ha de entenderse
vigente.
5ª.- Cuestiones planteadas en la consulta.
A) Sobre si los premios a la jubilación previstos en el convenio colectivo y
en el Reglamento de Funcionarios del Ayuntamiento cuentan con soporte legal.
A.1) Planteamiento de la cuestión.
El Reglamento de Funcionarios del Ayuntamiento de xxx1, aprobado por
Acuerdo del Pleno de 28 de enero de 2010, establece en su artículo 40.2
(?Premio de jubilación?) -incluido en el capítulo IX, ?Mejoras sociales?- que
?El/la funcionario/a que se jubile percibirá, por cada año de servicio en el
Ayuntamiento, las cantidades que se reflejan en las siguientes escalas:
»- A los 60 años 263 euros.
»- A los 61 años 208 euros.
»- A los 62 años 145 euros.
»- A los 63 años 127 euros.
»- A los 64 años 91 euros.
»- A los 65 años 64 euros.
»Estas cantidades se incrementarán con carácter anual con la
subida del IPC, durante la vigencia del presente Reglamento?.
En términos similares, el convenio colectivo para el personal laboral del
Ayuntamiento, aprobado por Acuerdo del Pleno de 21 de mayo de 2014,
dispone en su artículo 28 (?Premios de jubilación?) que ?El trabajador que se
jubile percibirá por cada año de servicio en la empresa las cantidades que se
reflejan en las siguientes escalas:
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»Jubilación por cada año de servicio:
»- A los 60 años 255,37 euros.
»- A los 61 años 201,97 euros.
»- A los 62 años 140,94 euros.
»- A los 63 años 123,32 euros.
»- A los 64 años 88,36 euros.
»- A los 65 años 62,15 euros?.
En concreto, la consulta facultativa del Ayuntamiento de xxx1 se plantea
tras la concesión, con efectos de 30 de abril de 2020, de la jubilación voluntaria
a una funcionaria, conforme al Real Decreto 1449/2018, de 14 de diciembre,
antes citado, y por haber solicitado ésta el ?premio de jubilación? previsto en el
artículo 40.2 del Reglamento de funcionarios.
Según el interventor municipal, en su esclarecedor informe de control
financiero de 27 de abril de 2020, tal previsión reglamentaria, así como también
la que contempla el convenio colectivo, vulneran la legislación estatal y han de
considerarse nulas de pleno derecho, por lo que se opone a la concesión de
estos premios de jubilación.
La cuestión se plantea, por tanto, sobre la validez y eficacia de las
referidas disposiciones.
El informe del interventor manifiesta que las Sentencias del Tribunal
Supremo de 20 de marzo de 2018 y 14 de marzo de 2019 son claras al declarar
que las primas o premios por jubilación solo podrán abonarse en el marco de
un plan de ordenación de recursos humanos, sin que dicho plan exista hoy en
el Ayuntamiento. Afirma que el contenido de los citados premios, que regula el
Reglamento de personal funcionario del Ayuntamiento, no se corresponde con
lo establecido en el artículo 69 del EBEP. Añade que ?resulta una medida que se
aplica a todo el personal que se jubile, generalizando así la medida para todo el
personal, sin evaluación de la racionalización en base a las necesidades de la
17
organización; es decir: sin hacer un uso eficiente de los recursos públicos?. Y
concluye en su informe lo siguiente:
?Primera.- En base a este ejercicio de control permanente, se
informará desfavorablemente la propuesta de reconocimiento de derecho al
abono de cualquier cantidad en concepto de prima por jubilación por no existir
ni aplicación ni consignación presupuestaria para ello.
»También porque se trata de una retribución distinta de los
complementos retributivos definidos en el artículo 5 del RD 864/1984 y no se
ajusta a las determinaciones del artículo 93 de la Ley Reguladora de las Bases
de Régimen Local.
»Teniendo en cuenta las fuentes de derecho referenciadas a lo
largo del presente informe, así como la jurisprudencia reciente citada y
extractada, el abono de las primas de jubilación solo cabe en el marco de un
Plan de Ordenación de Recursos Humanos. Las principales conclusiones
derivadas de las recientes Sentencias del Tribunal Supremo son, en primer
lugar, que vincular la prima de jubilación al hecho natural del cumplimiento de
la edad establecida por la legislación vigente, es decir, al hecho natural de
alcanzar la edad para la jubilación forzosa o la jubilación voluntaria, no
constituye una medida de acción social.
»Segunda.- A pesar de encontrarse regulado en el Reglamento de
aplicación al personal funcionario del Ayuntamiento, aprobado, publicado y en
vigor; se recuerda que cualquier reglamento, por correcto y laboralmente
consensuado que haya sido su procedimiento de aprobación, ha de cumplir lo
que el legislador del Estado determina, principalmente por la aplicación del
principio de jerarquía normativa. Es por ello que se recomienda la posibilidad de
instar o incoar expediente de nulidad de dicha norma general municipal al
objeto de la adecuación de sus prescripciones al ordenamiento aplicable (ver
arts. 47 y 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas)?.
Por su parte, el informe del Departamento de Personal del Ayuntamiento
de 15 de mayo de 2020, tras aludir al Real Decreto 1449/2018, de 14 de
diciembre, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de
jubilación en favor de los policías locales al servicio de las entidades que
18
integran la Administración local, señala que ?aunque el debate en este
expediente se ha centrado en la naturaleza de estas indemnizaciones y las
posturas de la jurisprudencia sobre su naturaleza, debe ponerse de manifiesto
que la jubilación anticipada incentivada encontraba su cobertura legal, en una
normativa que cambió profundamente con el objetivo de garantizar la
sostenibilidad financiera del sistema de Seguridad Social, ante una situación de
prolongada crisis económica?.
Sobre la cuestión planteada, el informe señala que ?Estos incentivos a la
jubilación no cuentan con soporte legal, pero están amparados tanto por el
Reglamento del personal funcionario como en el Convenio Colectivo, siendo
necesario que el Ayuntamiento adecúe los mismos a la normativa vigente.
»Se ha visto que en el caso objeto de éste informe existe un
amparo normativo. Por ello, se está ante previsiones vigentes y los acuerdos y
convenios son, a fecha de hoy, válidos y eficaces, pese a que las medidas
dirigidas a incentivar la jubilación de los empleados públicos del Ayuntamiento
de xxx1 formen parte de un instrumento de una política de empleo inspirada en
concepciones y apoyada en realidades demográficas y económicas claramente
desactualizadas a día de hoy:
»Discriminación y equidad.
»Valorada la legalidad, validez y eficacia de las cláusulas
controvertidas, desde la óptica de la pura racionalidad y del derecho de los
ciudadanos a un trato igual y equitativo, debe recordarse -sin olvidar (sic) que
el grupo profesional de la policía local al servicio de las Administraciones
Públicas constituye a estos efectos excepción amparada por el Real Decreto
1449/2018, de 14 de diciembre?.
A.2) Jurisprudencia del Tribunal Supremo.
Con anterioridad a la entrada en vigor del EBEP, los incentivos
económicos a la jubilación anticipada de funcionarios se consideraron por
algunas Administraciones como recompensas, premios en metálico amparados
por el artículo 66 del texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del
Estado, aprobado por el Decreto 315/1964, de 7 de febrero.
19
La jurisprudencia inicial fue vacilante sobre el carácter de estos
incentivos. Algunas sentencias negaban la naturaleza retributiva de las
mencionadas indemnizaciones y defendían que constituyen ?medidas
asistenciales? que no retribuyen la prestación de servicios sino el auxilio de los
empleados en determinadas situaciones de necesidad. Así, la Sentencia del
Tribunal Supremo de 28 de julio de 2006 indica que ?se trata de aportaciones
económicas (?) que están destinadas a atender determinadas necesidades y no
son una mera contraprestación económica del desempeño profesional que se
devengue necesariamente y con regularidad periódica. Por lo cual, carece de
justificación atribuir a estos desembolsos la consideración de ?retribuciones? y es
más adecuado calificarlas de medidas asistenciales?.
Un fiel reflejo de este criterio no pacífico sobre la cuestión se encuentra
en las Sentencias de las Salas de lo Contencioso-administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Canarias de 29 de diciembre de 2014 y de 13 de febrero
de 2015 (esta última casada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de
marzo de 2018, a la que se aludirá después), que modificaron el anterior
criterio de la misma Sala -que atribuyó naturaleza retributiva a dichos premios-,
y consideraron que se trataba de medidas asistenciales ante la pérdida de
ingresos derivada de la jubilación voluntaria y forzosa; e igualmente está la
Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Andalucía de 7 de julio de 2016 (casada por la Sentencia del
Tribunal Supremo de 14 de marzo de 2019, que se analiza con posterioridad).
Incluso, muy recientemente, la Sentencia 63/2020, de 25 de febrero de 2020,
del Juzgado de lo Contencioso-administrativo n° 2 de Logroño (rec. 285/2019)
considera, frente al criterio del Tribunal Supremo ?del que discrepa de forma
expresa-, que en el asunto concreto se trata de un ?incentivo de carácter
asistencial y no puramente de `un premio retributivo de carácter económico´?.
No obstante lo anterior, actualmente la jurisprudencia considera que
estos incentivos a la jubilación anticipada tienen carácter retributivo y, por ello,
son conceptos no permitidos por la normativa en materia de retribuciones de
los funcionarios, e incluso que son prestaciones del ámbito de la Seguridad
Social, por lo que las entidades locales carecerían de competencia para
regularlas.
Ya la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de enero de 2008, que anuló
el convenio regulador de las condiciones de trabajo de los funcionarios de un
20
Ayuntamiento por haber vulnerado la normativa estatal que regula la materia,
señala que ?la percepción personal de (?) para los funcionarios con hijos
disminuidos o minusválidos, la contratación de determinados seguros para
cobertura de concretos riesgos, con prima a cargo del Ayuntamiento y la
previsión de un Fondo Social para compensar económicamente al personal
funcionario en los supuestos que determine en el futuro la Mesa General de
Negociación, son preceptos que introducen conceptos retributivos nuevos al
margen de lo establecido en el artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto,
de Medidas para la Reforma de la Función Pública, al que remite el art. 153 del
R.D. Legislativo 781/1986, respecto de las remuneraciones a percibir por los
funcionarios Locales; o son -disposición adicional 5ª- un modo de participación
funcionarial en la distribución de fondos, o una percepción indirecta de
retribuciones -el art. 28-, que contradicen el precepto citado del texto
refundido. Por lo que es claro que se está ante una vulneración del art.
149.1.18 de la Constitución que atribuye al Estado la competencia exclusiva
para la determinación de las bases del régimen estatutario de los funcionarios
de las Administraciones Públicas. Sin que sean atendibles las consideraciones
del recurrente acerca de que los conceptos o percepciones citadas no son otra
cosa que ayudas sociales, fundadas en los preceptos legales que cita -el art.
28- al ser claro el carácter retributivo directo o indirecto de las percepciones
cuestionadas, según los términos en que se manifiestan las disposiciones
legales a que se ha hecho referencia, para fundar la desestimación de este
motivo. De modo que no cabe la invocación de la libertad negocial del art. 32
de la Ley 9/87, que en estos aspectos ha de moverse dentro de las limitaciones
legalmente impuestas?.
En este mismo sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de
septiembre de 2010 señala que ?El artículo 32 establece premios por jubilación
voluntaria con arreglo a la siguiente escala (?). Dichos premios infringen la
disposición adicional cuarta del Real Decreto Legislativo 781/86 y la disposición
final segunda de la Ley 7/85 y no se puede amparar en el artículo 34 de la Ley
30/84 porque no atienden a los supuestos que se contemplan en el precepto ya
que no son retribuciones contempladas en la regulación legal, como contempla
la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de enero de 2010 y como subraya la
Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de febrero de 2008 no son un
complemento retributivo definido en el artículo 5º del Real Decreto 861/84 y no
se ajustan a las determinaciones del artículo 83 de la Ley 7/85 LBRL, por lo que
procede su anulación?.
21
Más recientemente, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal
Supremo ha ratificado que estos premios de jubilación tienen naturaleza
retributiva, no asistencial, y, por tanto, no son conformes a Derecho. La
Sentencia 347/2019, de 14 de marzo, reiterando lo señalado en la Sentencia
459/2018, de 20 de marzo, declara en su fundamento de derecho quinto lo
siguiente:
?1º. La sentencia de 20 de diciembre de 2013 (recurso de
casación 7064/2010) debe entenderse en la lógica del recurso en que se dictó.
Esa sentencia -referida a un acuerdo del Ayuntamiento de Valencia- parte de la
premisa de que pueden negociarse cuestiones referidas a los funcionarios
jubilados [cf. artículo 37.1.g) del EBEP], y que aunque una medida de acción
social tenga un coste económico, no por ello es de naturaleza retributiva pues
su justificación y devengo son diferentes. En ese caso la Sala no apreció esa
naturaleza retributiva porque `se trata de medidas asistenciales que «no son
compensación del trabajo realizado sino protección o ayuda de carácter
asistencial, que se generan o devengan cuando se producen contingencias que
colocan al beneficiario en una singular o desigual situación de necesidad»´.
»2º. A esa conclusión llegó la sentencia de 20 de diciembre de
2013 (recurso de casación 7064/2010) a propósito de diversas medidas de muy
diferente naturaleza y una era la ayuda a la jubilación anticipada, y en esa
sentencia no se hacía una consideración separada para ella sino junto con
`extremos como vacaciones, licencias y permisos, prestaciones sanitarias,
supuestos de incapacidad, ayudas para sepelio o incineración, discapacidades,
becas de orfandad, seguros, ayudas para guardia y custodia de mayores y
matrículas. Es decir, esa sentencia alude a una variada gama de supuestos y
razona en términos generales sobre todos ellos sin detenerse en la
consideración individualizada de cada uno´.
»3º. En cambio -sigue diciendo la sentencia que ahora se invoca
de 20 de marzo de 2018 (recurso de casación 2747/2015)- esta Sala `ha hecho
pronunciamientos expresamente dirigidos a los premios de jubilación y ha
señalado que no son conformes a Derecho´ porque infringen la disposición
adicional cuarta del TRRL y la disposición final segunda de la LRBRL; además
no se pueden amparar en el artículo 34 de la Ley 30/1984 porque no atienden a
los supuestos allí previstos porque no son retribuciones contempladas en la
22
regulación legal, ni un complemento retributivo de los definidos en el artículo 5
del Real Decreto 861/1984 y tampoco se ajustan a las determinaciones del
artículo 93 de la LRBRL (cf . sentencia de 9 de septiembre de 2010, recurso de
casación 3565/2007, con remisión a las sentencia que cita).
»4º. Pues bien en el caso que enjuició la sentencia 20 de marzo
de 2018 (recurso de casación 2747/2015) -referido al Ayuntamiento de Icod de
los Vinos- esta Sala ha advertido la naturaleza retributiva del premio allí
cuestionado pues no respondía `a una contingencia o infortunio sobrevenidos
sino que se devengan simplemente por la extinción de la relación de servicio
funcionarial cuando se alcanza la edad de la jubilación forzosa o la necesaria
para obtener la jubilación anticipada. No se dirigen pues a compensar
circunstancias sobrevenidas de la naturaleza de las que inspiran las medidas
asistenciales -esto es, determinantes de una situación de desigualdad- sino que
asocian a un supuesto natural, conocido e inevitable de la relación funcionarial,
por lo demás no específico del Ayuntamiento sino común a toda la función
pública, una gratificación´.
»Sexto.- Lo expuesto es aplicable al caso de autos pues el artículo
12.B se limita a reconocer `el derecho a percibir una recompensa de jubilación
de 5 mensualidades integras, siempre que cuenten con más de diez años de
servicios prestados a este Ayuntamiento o Administración Pública´. En efecto,
aunque dicho precepto se ubica en el Capítulo IV cuya rúbrica es `acción
social´, lo cierto es que de lo convenido se deduce, conforme a lo dicho por
esta Sala en la sentencia antes glosada, que no compensa una circunstancia
sobrevenida propia de las que se atienden acudiendo a medidas asistenciales
en el sentido antes expuesto, sino que se vincula el premio o recompensa a un
`hecho natural, conocido e inevitable de la relación funcionarial, por lo demás
no específico del Ayuntamiento sino común a toda la función pública, una
gratificación´?.
Tal criterio se ha acogido, entre otras, en la Sentencia 112/2019, de 26
de septiembre, del Juzgado de lo Contencioso-administrativo n° 1 de Badajoz;
en la Sentencia 291/2019, de 11 de noviembre, del Juzgado de lo Contenciosoadministrativo
n° 1 de Logroño; y en la más reciente Sentencia 186/2020, de
17 de junio de 2020, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Galicia.
23
A.3) Posición de este Consejo Consultivo.
De acuerdo con el criterio jurisprudencial que se ha expuesto, el Consejo
considera que los premios de jubilación regulados en el Reglamento de
Funcionarios y en el convenio colectivo aplicable al personal laboral del
Ayuntamiento tienen carácter retributivo, no naturaleza asistencial (pese a la
ubicación sistemática del precepto dentro del capítulo ?Mejoras sociales? en el
Reglamento de Funcionarios), ya que no parecen estar destinados a paliar
?contingencias o infortunios sobrevenidos? determinantes de situaciones de
desigualdad, sino que parecen estar claramente vinculados, como si de una
gratificación se tratara, a ?un supuesto natural, conocido e inevitable de la
relación funcionarial?, como es el de alcanzar la edad para la jubilación.
Tampoco pueden ampararse en el artículo 34 de la Ley 30/1984, de 2 de
agosto, puesto que la indemnización contemplada en dicho precepto se refiere a
la jubilación anticipada voluntaria de los ?funcionarios afectados por un proceso
de reasignación de efectivos que se encuentren en las situaciones de expectativa
de destino o de excedencia forzosa, como consecuencia de un Plan de Empleo?;
supuestos que son distintos a los recogidos en el reglamento y convenio colectivo
del Ayuntamiento.
Finalmente, no se incluyen tampoco en un instrumento de planificación
de los recursos humanos, al que alude la disposición adicional vigesimoprimera
de la antedicha Ley 30/1984, de 2 de agosto, a la que más tarde se aludirá.
En definitiva, ha de concluirse la naturaleza retributiva de estos premios
de jubilación anticipada, sin que sean retribuciones o complementos retributivos
contemplados en la normativa vigente citada, por lo que resulta claro que, en
los términos en los que se encuentran previstos en el reglamento y convenio
colectivo, no son conformes a Derecho, punto en el coinciden los informes del
interventor y del Departamento de Personal del Ayuntamiento consultante.
B) Sobre el procedimiento para que la previsión de esos premios
desaparezca del Reglamento y del convenio colectivo aplicables.
En el supuesto sometido a consulta se está ante el problema de la
eventual ilegalidad del artículo 40.2 del Reglamento de Funcionarios del
Ayuntamiento, aprobado en 2010, y del artículo 28 del convenio colectivo,
24
aprobado en el año 2014. En concreto, el escrito de consulta alude a su
incompatibilidad con el artículo 1 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio,
de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la
competitividad (en cuyo caso hay que advertir que la ilegalidad del convenio
colectivo sería originaria, no sobrevenida como en el caso del Reglamento).
B.1. El Reglamento de Funcionarios del Ayuntamiento establece en su
artículo 46 (?Unidad de Pacto?) que el acuerdo ?se aprueba en consideración a
la integridad de lo pactado en el conjunto de su texto, constituido por su
articulado, disposiciones, anexos, formando un todo orgánico e indivisible, al
que se someten en su totalidad, las partes firmantes?.
Ahora bien, a los efectos de esta consulta, resulta fundamental tener
muy en cuenta lo que ha señalado la Sala de lo Contencioso-administrativo
(Sala de Valladolid) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en las
Sentencias 1506/2010 y 1507/2010, ambas de 29 de junio de 2010 (relativas al
Acuerdo de 5 de febrero de 2009, del Pleno del Ayuntamiento de Salamanca,
por el que se modifica el Acuerdo Regulador de las condiciones de trabajo y
retribuciones de personal al servicio del Ayuntamiento):?De conformidad con
esa configuración, en tanto que contrato colectivo, está sometido a la cláusula
llamada rebus sic stantibus, debido a que el texto del acuerdo es resultado de
un equilibrio entre los intereses y posiciones de las partes que se consigue en
un determinado momento y en un concreto marco de circunstancias, por lo que
al cambiar esto último sustancialmente se produce una ruptura del citado
equilibrio. Pero, además y al mismo tiempo, el acuerdo es una norma jurídica y
como tal no tiene carácter inderogable siquiera por el principio general
sancionado en el artículo 2.2 del Código Civil, o alternativamente, es susceptible
de alteración por normas posteriores que contienen una regulación adaptada o
motivada por sucesos acaecidos después de la aprobación y publicación del
acuerdo. Entonces, desde una u otra perspectiva de análisis es posible la
modificación del acuerdo antes de que concluya su vigencia; aunque esa
modificación debe seguir los cauces previstos en el artículo 38 [del EBEP] (?) y
especialmente los contemplados en sus apartados 3 y 7 que establecen una vía
negociadora y para el caso de que la misma no produzca resultados, agotados
a su vez los procedimientos extrajudiciales de conflictos, quedará abierta la
posibilidad de una actuación unilateral de la Administración quien puede
aprobar un reglamento de igual rango o categoría que la del acuerdo?.
25
Conforme a lo expuesto, y como ya se señaló en el Dictamen 19/2014 de
este Consejo, desde la mínima óptica del interés público, la constatación de
cambios sustanciales de las circunstancias justificaría que la Administración, en
aplicación de la cláusula rebus sic stantibus, hiciera uso de la excepción a la
regla general pacta sunt servanda, que el EBEP prevé en su artículo 38.10. En
este supuesto las Administraciones públicas deben informar a las
organizaciones sindicales de cualquier causa de modificación o suspensión del
Convenio.
No obstante y en todo caso, el artículo 3 (?Denuncia del acuerdo?) del
Reglamento puede arrojar luz sobre la forma de proceder en este supuesto. Tal
precepto dispone:
?Cualquiera de las partes legitimadas para ello podrá denunciar
formalmente este acuerdo, siempre que lo haga expresamente y por escrito.
»En caso de no existir denuncia expresa, se entenderá
automáticamente denunciado el 15 de octubre de 2011, fecha en que se
iniciarán las negociaciones del nuevo acuerdo; no obstante, se entenderá
prorrogado expresamente en su parte normativa y obligacional hasta la entrada
en vigor del acuerdo que sustituya al presente.
»Este acuerdo se publicará en el Boletín Oficial correspondiente,
para dar así cumplimiento a la normativa sobre su aplicación,
»En el supuesto de que la jurisdicción competente declarase la
nulidad de alguna de las cláusulas pactadas, ambas partes decidirán de mutuo
acuerdo la necesidad de renegociarlas junto con aquellas otras que pudieran
verse afectadas, bajo el principio de que la nulidad de las cláusulas afectadas
no supone la nulidad del resto del acuerdo?.
De acuerdo con este artículo, parece claro que desde el 15 de octubre de
2011, fecha en que se consideró automáticamente denunciado el acuerdo, las
partes debieron iniciar las negociaciones para la aprobación de uno nuevo, sin
perjuicio de que se entienda prorrogada la parte normativa y obligacional hasta
la aprobación y entrada en vigor del nuevo acuerdo. Vía negocial que se
considera, sin perjuicio de lo antes indicado, que debe ser la preponderante en
estos supuestos. Y que en el caso en cuestión debería dar lugar a un acuerdo
26
para la aprobación de un nuevo Reglamento en el que se eliminen las actuales
previsiones sobre estos ?premios de jubilación?, o al menos a un acuerdo
parcial que las suprima como contrarias a la ley o las modifique con arreglo a
ella.
B.2. En cuanto al convenio colectivo, si, como indica el Ayuntamiento, la
ilegalidad de la cláusula deriva del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, el
precepto se habría aprobado, en 2014, vulnerando una norma con rango de
ley, y podría por tanto ser nula. De ser así, procedería iniciar los trámites para
declarar la nulidad del precepto del convenio, estudiando la recomendación que
se incluye en el informe del interventor municipal.
En todo caso ha de tenerse en cuenta que, al igual que ocurre con el
reglamento de funcionarios, la vigencia del convenio colectivo ha concluido, tal
y como se infiere de sus artículos 3 y 4. Así, el artículo 3 (?Ámbito temporal?)
establece que ?su duración será hasta el 31 de diciembre de 2015, con las
salvedades y particularidades que para determinados conceptos económicos se
especifican en el presente Convenio?. El artículo 4 (?Denuncia?) prevé la
denuncia del convenio por cualquiera de las partes, por escrito y con una
antelación mínima de dos meses a la fecha en que finalice su vigencia; y añade
que ?En caso de no existir denuncia expresa, quedará denunciado
automáticamente el último día de su plazo de vigencia, comprometiéndose las
partes a iniciar negociaciones en el último trimestre del año de finalización de
su vigencia? y dispone que el convenio ?se entenderá prorrogado durante el
tiempo que medie entre la fecha de su expiración y la entrada en vigor del
nuevo convenio que lo sustituya?.
De acuerdo con ello, parece claro que desde el 31 de diciembre de 2015,
fecha en que se consideró automáticamente denunciado el convenio, las partes
debieron iniciar las negociaciones para la aprobación de un nuevo acuerdo, sin
perjuicio de que se entienda prorrogada la parte normativa y obligacional hasta
la aprobación y entrada en vigor del nuevo acuerdo. Vía negocial que se
considera, sin perjuicio de lo antes indicado, que debe ser la preponderante en
estos supuestos.
C) Sobre la viabilidad de la inclusión de las ayudas por jubilación
anticipada dentro de un plan de ordenación de recursos humanos del
Ayuntamiento.
27
Como se indicó anteriormente, la disposición adicional vigesimoprimera
de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función
Pública, permite que las entidades locales puedan adoptar, ?además de Planes
de Empleo, otros sistemas de racionalización de los recursos humanos,
mediante programas adaptados a sus especificidades, que podrán incluir todas
o alguna de las medidas mencionadas en los apartados 2 y 3 del artículo 18 de
la presente Ley, así como incentivos a la excedencia voluntaria y a la jubilación
anticipada?.
Tal disposición habilita por tanto, como con acierto destaca igualmente el
informe del interventor municipal, para que los mencionados instrumentos de
planificación de los recursos humanos (igualmente previstos en el artículo 69
del EBEP), previos los estudios y análisis necesarios, y las previsiones y medidas
precisas, puedan incluir incentivos a la jubilación anticipada, siempre, claro
está, que su naturaleza, justificación y devengo sean propias de una medida de
carácter asistencial, y no retributiva (pues en caso contrario, conforme al ya
señalado criterio del Tribunal Supremo, se trataría de una medida no conforme
a Derecho).
D) Sobre la procedencia del abono de la indemnización por jubilación
anticipada solicitado y sobre la posibilidad de suspender la eficacia de las
disposiciones con carácter previo a su impugnación.
En relación con la primera de las cuestiones, en necesario recordar que
la función que compete a este Consejo a través de este dictamen facultativo es
la de formular unos criterios jurídicos generales no vinculantes que, en su caso,
permitan a la Administración consultante adoptar sus decisiones conforme a
derecho. Razón por la cual no debe pronunciarse sobre ningún caso concreto, y
todavía más cuando no se dispone del expediente del mismo, ni de datos
suficientes que permitan abordar el estudio del caso.
Por ello, la resolución de la solicitud en particular deberá analizarse y
resolverse por el propio Ayuntamiento, con arreglo a los informes de control
financiero y legalidad de sus propios Servicios, pudiendo contar, en su caso,
con la asistencia jurídica de la Diputación Provincial.
28
De igual modo, en cuanto a la posibilidad de acordarla suspensión de la
eficacia (para su no aplicación administrativa) de las previsiones sobre los
premios de jubilación contenidas en el reglamento y convenio colectivo, con
carácter previo a su impugnación o revisión de oficio, habrá que estar a lo
regulado en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas, y ponderarse por esa Administración
las circunstancias concurrentes.
En cualquier caso, cabe recordar lo ya indicado en este dictamen acerca
de la vía excepcional suspensiva que contempla el artículo 38.10 del EBEP,
sujeta siempre a las causas de interés público y las condiciones que se detallan
en dicho precepto.
III
CONCLUSIONES
A la vista de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla y León, en
relación con las cuestiones planteadas, informa:
1ª.- Los incentivos a la jubilación voluntaria (premios de
jubilación), en los términos en los que están previstos en el Reglamento de
Funcionarios y en el convenio colectivo del personal laboral del Ayuntamiento,
no son conformes a Derecho, al considerarse, de acuerdo con la más reciente
jurisprudencia, que tienen naturaleza retributiva y no asistencial.
2ª.- El Ayuntamiento deberá adecuar el Reglamento de
Funcionarios y el convenio colectivo controvertidos a la normativa vigente, de
conformidad con lo expuesto en el cuerpo del presente dictamen.
3ª.- La disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 30/1984,
de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, permite a las
entidades locales incluir en sus instrumentos de ordenación de los recursos
humanos incentivos a la jubilación anticipada, si bien la naturaleza y finalidad
de estos incentivos, para que sean conformes a Derecho, debe ser la propia de
una medida asistencial y nunca retributiva, lo que deberá quedar debidamente
justificado.
29
4ª.- No se hace pronunciamiento alguno sobre la procedencia del
abono del premio de jubilación solicitado, ni sobre la posibilidad de suspensión
de la eficacia del Reglamento y el convenio colectivo (sin perjuicio de la
remisión a lo establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo y en el
Artículo 38.10 del EBEP), al ser cuestiones no generales, cuya oportunidad y
circunstancias deben ser valoradas y resueltas por la Administración
consultante.
No obstante, V.E. resolverá lo que estime más acertado.
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