Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León núm 228 del 2020

Resumen

consulta facultativa planteada por el Ayuntamiento de xxx1, sobre la legalidad de los premios de jubilación previstos para los empleados públicos del Ayuntamiento.

Asunto:

Consultas facultativas

Contestacion

Sr. S. de Vega, Presidente La Sección Primera del

Consejo Consultivo de Castilla y

León, reunida en Zamora el día 3

de septiembre de 2020, ha

examinado el expediente relativo a

la consulta facultativa planteada por

el Ayuntamiento de xxx1, y a la

vista del mismo y tal como

corresponde a sus competencias,

emite, por unanimidad, el siguiente

Sr. Ramos Antón, Consejero

Sra. Ares González, Consejera

Sr. Herrera Campo, Consejero y

Ponente

Sr. Píriz Urueña, Secretario

DICTAMEN 228/2020

I

ANTECEDENTES DE HECHO

El día 24 de junio de 2020 tuvo entrada en este Consejo Consultivo la

consulta facultativa planteada por el Ayuntamiento de xxx1, sobre la legalidad

de los premios de jubilación previstos para los empleados públicos del

Ayuntamiento.

Examinada la solicitud y admitida a trámite con fecha 13 de julio de

2020, se procedió a darle entrada en el registro específico de expedientes del

Consejo con el número de referencia 228/2020, iniciándose el cómputo del

plazo para la emisión del dictamen, previa ampliación de este, tal como dispone

el artículo 52 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo

Consultivo de Castilla y León, aprobado por la Resolución de 5 de febrero de

2014, de la Mesa de las Cortes de Castilla y León. Turnado por el Sr. Presidente

del Consejo, correspondió su ponencia al Consejero Sr. Herrera Campo.

Primero.- El 29 de mayo de 2020 el Pleno del Ayuntamiento de xxx1

acuerda formular consulta facultativa al Consejo Consultivo interesando

dictamen en el que:

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?a) Valore jurídicamente si estos premios a la jubilación, en los

términos en los que están regulados en el vigente Convenio Colectivos y en el

Reglamento de Funcionarios de aplicación, cuentan con soporte legal.

»b) En caso de que la respuesta sea que estos premios no

cuentan con el soporte legal, qué procedimiento seguir para eliminarlo del

ordenamiento jurídico, es decir, procedimiento para hacer que esa previsión

desaparezca del reglamento de funcionarios y del convenio colectivo del

personal laboral.

»c) Viabilidad para la inclusión de las ayudas por jubilación

anticipada dentro de un Plan de Ordenación de Recursos Humanos del

Ayuntamiento

»d) Exprese su parecer:

»- Acerca de la procedencia del abono de la indemnización

por jubilación anticipada que se ha solicitado al amparo de las previsiones

contenidas en el actual Reglamento de funcionarios del Ayuntamiento de xxx1,

conforme al artículo 40.2 y el artículo 28 del convenio colectivo del personal

laboral.

»- Acerca de la suspensión de la eficacia, (posibilidad de la

inaplicación administrativa de las normas inválidas) previa a la impugnación de

las previsiones contenidas en el artículo 28 del Convenio Colectivo y de la

revisión de oficio del 40.2 Reglamento de Funcionarios del Ayuntamiento de

xxx1 con la finalidad de salvaguardar el interés público, máxime cuando

precisamente por concurrir una situación excepcional y por causa grave de

interés público se ha dictado el Real Decreto Ley 20/2012, de 13 de julio, que

impuso la adopción de severas medidas estructurales fruto de una variación

sustancial de las circunstancias económicas, cuyo artículo 1 prevé la

incompatibilidad de la percepción de pensiones indemnizatorias, prestaciones

compensatorias y cualquiera otra percepción económica al cese con la

percepción de la pensión de jubilación o retiro por derechos pasivos?.

Segundo.- En el Acuerdo Plenario de 29 de mayo de 2020 se recogen

como antecedentes de la cuestión planteada los siguientes:

3

?Con fecha 22 de marzo de 2010, se publica la aprobación

definitiva del Reglamento del Personal Funcionario del Ayuntamiento de xxx1

2008-2011.

»En el citado reglamento en el artículo 3 se establece que se

entenderá prorrogado expresamente en la parte normativa y obligacional hasta

la entrada en vigor del acuerdo que sustituya al presente acuerdo.

»El Reglamento de Funcionarios del Ayuntamiento de xxx1 (BOP

de xxx2 nº 33/2010, de 22 de marzo) contempla en su Art. 40.2.- Premio de

jubilación.

»El/la funcionario/a que se jubile percibirá, por cada año de

servicio en el Ayuntamiento, las cantidades que se reflejan en las siguientes

escalas:

»- A los 60 años 263 euros.

»- A los 61 años 208 euros.

»- A los 62 años 145 euros.

»- A los 63 años 127 euros.

»- A los 64 años 91 euros.

»- A los 65 años 64 euros.

»Estas cantidades se incrementarán con carácter anual con la

subida del IPC, durante la vigencia del presente Reglamento.

»En términos similares se expresa el siguiente artículo del

convenio colectivo (BOP de xxx2 nº 95/2014, de 6 de agosto), Art. 28. -

Premios de jubilación.

»El trabajador que se jubile percibirá por cada año de servicio en

la empresa las cantidades que se reflejan en las siguientes escalas:

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»Jubilación por cada año de servicio:

»- A los 60 años 255,37 euros.

»- A los 61 años 201,97 euros.

»- A los 62 años 140,94 euros.

»- A los 63 años 123,32 euros.

»- A los 64 años 88,36 euros.

»- A los 65 años 62,15 euros.

»El vigente Convenio colectivo actualmente se encuentra

prorrogado y en fase de negociación.

»En fecha 27 de abril 2020 se emite informe de control financiero

sobre el concepto `premio de jubilación´ a funcionarios, incardinado dentro del

reglamento regulador municipal del personal funcionario, en el que se dice se

informará desfavorablemente la propuesta de reconocimiento de derecho al

abono de cualquier cantidad en concepto de prima por jubilación por no existir

ni aplicación ni consignación presupuestaria para ello También porque se trata

de una retribución distinta de los complementos retributivos definidos en el

artículo 5 del RD 864/1984 y no se ajusta a las determinaciones del artículo 93

de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (?).

»En fecha 04 de mayo Dª yyyy solicita acogerse al artículo 40.2

del Reglamento de funcionarios del Ayuntamiento de xxx1: premios de

jubilación.

»En fecha 15 de mayo 2020 el servicio de Recurso Humanos emite

informe en el que se propone se someta a la comisión de Personal para su

estudio, informe o consulta propuesta de Acuerdo a elevar al Pleno: `Consulta

facultativa al Consejo Consultivo de Castilla y León interesando Dictamen, de

conformidad con lo estipulado en el artículo 6 de la Ley 1/2002, de 9 de abril,

reguladora del Consejo Consultivo de Castilla y León?.

5

Tercero.- La documentación remitida a este Consejo es la siguiente:

A) Expediente de aprobación del Reglamento del Personal

Funcionario del Ayuntamiento de xxx1:

- Acta de la reunión de la mesa negociadora de 23 de

diciembre de 2009, en la que figura la aprobación y firma del Reglamento de

Personal Funcionario del Ayuntamiento.

- Informes de Secretaría y de Intervención de 19 y 20 de

enero de 2010.

- Propuesta de acuerdo, de 20 de enero de 2010, de

aprobación del Reglamento de funcionarios.

- Dictamen de la Comisión Informativa de Fiestas y Personal,

de 26 de enero de 2010, favorable a la propuesta.

- Certificado expedido por la Secretaría del Ayuntamiento el 29

de enero de 2010, en el que se hace constar el acuerdo del Pleno de 28 de

enero de 2010, por el que se aprueba el Reglamento de Personal Funcionario

del Ayuntamiento de xxx1 (2008-2011).

- Publicación de la aprobación inicial del reglamento, y

apertura de un periodo de información pública, en el Boletín Oficial de la

Provincia de xxx2 de 12 de febrero de 2010.

- Certificado de Secretaría, de 4 de marzo de 2010, en el que

se hace constar que durante el plazo de información pública no se han

presentado alegaciones ni reclamaciones.

- Publicación de la aprobación definitiva del Reglamento en el

Boletín Oficial de la Provincia de xxx2 de 22 de marzo de 2010.

B) Expediente de aprobación del Convenio Colectivo para el

personal laboral del Ayuntamiento de xxx1:

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- Convenio colectivo para el personal laboral del Ayuntamiento

de xxx1, firmado por las partes.

- Providencia de la Alcaldía de 30 de abril de 2014, de inicio del

procedimiento para la aprobación del convenio colectivo.

- Informes de Secretaría y de Intervención de 30 de abril y 12

de mayo de 2014.

- Propuesta de acuerdo de 12 de mayo de 2014, de aprobación

del convenio colectivo.

- Dictamen de la Comisión Informativa de Personal de 16 de

mayo de 2014, favorable a la propuesta.

- Certificado expedido por la Secretaría del Ayuntamiento el 23

de mayo de 2014, en el que se hace constar el Acuerdo del Pleno de 21 de

mayo de 2014, por el que se aprueba el Convenio Colectivo para el personal

laboral del Ayuntamiento.

- Publicación del convenio colectivo en el Boletín Oficial de la

Provincia de xxx2 de 6 de agosto de 2014.

- Oficio de la Alcaldía de 23 de septiembre de 2014, dirigido a la

Subdelegación del Gobierno en xxx2, sobre ampliación de información a fin de

determinar la compatibilidad del convenio aprobado con el artículo 20.dos de la

Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para

2014.En él se afirma que ?El efecto económico del nuevo catálogo y de las

medidas del convenio en ningún caso suponen un incremento de la masa

salarial en términos de homogeneidad? y que ?En todo caso las medidas

adoptadas suponen en todo caso ahorro y no más gasto?.

C) Expediente de solicitud de consulta al Consejo:

- Informe de Intervención de 27 de abril de 2020, de control

financiero sobre el concepto ?premio de jubilación? a funcionarios, incardinado

dentro del Reglamento del Personal Funcionario del Ayuntamiento, desfavorable

a su reconocimiento.

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- Informe del Departamento de Personal del Ayuntamiento de

15 de mayo de 2020, en el que propone formular consulta al Consejo

Consultivo de Castilla y León sobre las cuestiones controvertidas, que detalla.

- Providencia de Alcaldía de 16 de mayo de 2020, por la

que propone (sic) incoar procedimiento para elevar consulta facultativa al

Consejo Consultivo.

- Propuesta de la Alcaldía al Pleno de la Corporación de 18

de mayo de 2020, para formular la consulta facultativa.

- Dictamen de la Comisión Informativa de Personal, Recursos

Humanos y Seguridad Ciudadana de 25 de mayo de 2020, favorable a la

propuesta.

- Certificado expedido por la Secretaría del Ayuntamiento el

3 de junio de 2020, en el que se hace constar el acuerdo del Pleno de 29 de

mayo de 2020, por el que se plantea la consulta facultativa.

En tal estado de tramitación, se dispuso la remisión del expediente al

Consejo Consultivo de Castilla y León para que emitiera dictamen.

II

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

1ª.- Competencia del Consejo Consultivo.

El Consejo Consultivo de Castilla y León dictamina con carácter

facultativo de acuerdo con lo previsto por el artículo 6 de la Ley 1/2002, de 9

de abril, reguladora del Consejo Consultivo de Castilla y León. Corresponde a la

Sección Primera la emisión del dictamen según lo establecido en el apartado

tercero 1.a) del Acuerdo de 6 de marzo de 2014, del Pleno del Consejo, por el

que se determina la composición y competencias de las Secciones.

2ª.- Requisitos de admisión de la consulta.

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La admisión a trámite de una consulta facultativa planteada por una

Entidad Local se encuentra condicionada por la concurrencia de los requisitos

exigidos en el artículo 6 de la Ley 1/2002, de 9 de abril:

a) Que el acuerdo de solicitar el dictamen facultativo del Consejo

se adopte por el Pleno de la Corporación Local.

b) Que la consulta verse sobre asuntos de especial trascendencia

o repercusión, apreciada por el Consejo.

Además, como ha señalado este Consejo Consultivo en reiteradísimas

ocasiones, el asunto sometido a consulta no debe ser ninguno de los incluidos

en el artículo 4 de la Ley como sometidos a dictamen preceptivo del Consejo,

por analogía con lo previsto en el artículo 5.1 de la misma Ley en relación con

las consultas facultativas que pueden plantear el Presidente de la Junta de

Castilla y León y el Presidente de las Cortes de Castilla León.

En este caso, pueden considerarse cumplidos los requisitos exigidos, ya

que la consulta facultativa se ha acordado por el Pleno del Ayuntamiento y, a

juicio de este Consejo, el asunto sobre el que versa tiene especial trascendencia

y repercusión, pues la cuestión planteada versa sobre la validez y eficacia de los

incentivos a la jubilación voluntaria de empleados públicos, previstos en el

reglamento de personal funcionario y en el convenio colectivo para el personal

laboral del Ayuntamiento.

3ª.- Naturaleza jurídica de las disposiciones estudiadas.

Sobre los acuerdos reguladores de las condiciones de trabajo de

funcionarios, la Sala de lo Contencioso-administrativo (de Valladolid) del

Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en Sentencia de 29 de junio de

2010, precisa: ?En atención a lo previsto, principalmente, en los apartados 7 y 8

del artículo 38 de la Ley 7/2007 que aprueba el Estatuto Básico del Empleado

Público y teniendo presente las diversas opiniones doctrinales existentes sobre

la naturaleza de los acuerdos de la índole del antes mencionado, esta Sala se

inclina por considerar a los mismos como contrato colectivo- reglamento siendo

constitutivos de una nueva fuente del Derecho en el ámbito de la Función

Pública y que dan lugar a unas normas denominadas ?negociadas o

paccionadas? cuyo rango jerárquico se equipara a las que dictó el órgano

9

administrativo que aprobó o ratificó el mencionado acuerdo; pudiendo así

derogar, modificar o sustituir a los reglamentos (en este caso los municipales)

que se venían ocupando de regular las materias abordadas por el acuerdo y

teniendo una eficacia normativa mediata o inmediata sobre las condiciones de

trabajo según el tipo de regulación que contengan (mero establecimiento de

principios básicos o tratamiento detallado sobre ciertas materias)?.Criterio que

se ha reiterado en sentencias de 30 de junio y 1 de diciembre de 2014 y 5 de

octubre de 2015.

Por su parte, los convenios colectivos son fuente formal del

ordenamiento jurídico laboral. Se definen en el artículo 82 del texto refundido

de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto

Legislativo 1/1995, de 24 de marzo (vigente en el momento de la aprobación

del convenio colectivo a que se refiere la consulta, y cuyo contenido se

mantiene idéntico en la norma actual aprobada por el Real Decreto Legislativo

2/2015, de 23 de octubre), como el ?resultado de la negociación desarrollada

por los representantes de los trabajadores y de los empresarios? y ?constituyen

la expresión del acuerdo libremente adoptado por ellos en virtud de su

autonomía colectiva?. Es, pues, un pacto colectivo con fuerza normativa

vinculante que se impone al contrato individual y contiene derechos

indisponibles para las partes del convenio. (La Constitución consagra en su

artículo 37.1 el derecho a la negociación colectiva y la eficacia vinculante de los

convenios colectivos).

4ª.- La transformación del régimen jurídico de las modalidades

de jubilación. Regulación actual.

A) Transformación del régimen jurídico de las modalidades de jubilación.

En el Dictamen 19/2014, de 13 de febrero, de este Consejo, ya se puso

de manifiesto que, al margen del supuesto ordinario de jubilación por alcanzar

la edad establecida, en los últimos años han ido apareciendo un conjunto de

supuestos de jubilación calificables como atípicas, que obedecen a políticas

diferentes. Así, en ocasiones, han predominado los objetivos de política de

empleo y se ha buscado acortar el periodo laboral (jubilación anticipada), y en

otras, en cambio, la finalidad era la inversa, el mantenimiento en actividad de

los empleados mayores, favoreciendo la prolongación de la vida activa

10

mediante el establecimiento de modalidades flexibles de jubilación (relevo,

jubilación parcial).

Los cambios normativos en este ámbito, a menudo descoordinados entre

sí, han creado un sistema desvertebrado, con una regulación diseminada en el

ordenamiento de la Seguridad Social y con efectos relevantes en el derecho

sustantivo del trabajo. En este contexto, el principio de seguridad jurídica exigía

poner fin a este importante desorden normativo, tanto para garantizar el

bienestar personal de los ciudadanos, como para lograr la sostenibilidad del

propio sistema de Seguridad Social.

En este orden de cosas, la situación de prolongada crisis económica

impulsó un debate sobre la situación financiera de la Seguridad Social, y más

concretamente sobre la viabilidad de nuestro sistema de pensiones, en

entredicho como consecuencia de la reducción del número de cotizantes y de la

inversión de la pirámide demográfica por causa del aumento de la esperanza de

vida y la reducción de la tasa de natalidad.

Con el horizonte de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de

Seguridad Social, la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización,

adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social, y posteriormente

el Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la

continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el

envejecimiento activo, introdujeron gran número de novedades en el régimen

de jubilación, con ese objetivo de hacer sostenible el sistema financiero de la

Seguridad Social.

El origen de las medidas incorporadas en la Ley 27/2011, de 1 de

agosto, en el marco del Diálogo Social, se encuentra en un acuerdo tripartito

entre Gobierno, empresas y sindicatos conocido como ?Acuerdo social y

económico para el crecimiento, el empleo y la garantía de las pensiones? de 2

de febrero de 2011 -y más en concreto en su parte II, referida a la reforma y

fortalecimiento del sistema público de pensiones-. Igualmente, en las

orientaciones del ?Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo?,

aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados el 25 de enero de 2011,

para hacer financieramente estable y sólido el sistema de pensiones y

garantizar pensiones suficientes a las generaciones futuras.

11

La novedad fundamental era la prolongación paulatina de la edad de

jubilación ordinaria a partir del 1 de enero de 2013, que pasará de los 65 a los

67 años (o 65 años cuando se acrediten 38 años y medio de cotización) en

2027. Además de ello, entre otras cuestiones, se modificó el régimen de la

jubilación parcial y anticipada.

La entrada en vigor de las disposiciones relacionadas con la jubilación de

la Ley 27/2011, de 1 de agosto, estaba prevista, con carácter general, para el 1

de enero de 2013. No obstante, el Real Decreto-ley 29/2012, de 28 de

diciembre dejó en suspenso durante tres meses su completa entrada en vigor,

y, al juzgarse insuficientes las disposiciones de aquella, se aprobó el Real

Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad

de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el

envejecimiento activo, con la idea de ajustar la edad de acceso a la jubilación a

la variación de la esperanza de vida, y modificar la regulación de la jubilación

ordinaria, anticipada y parcial, establecida en la citada Ley 27/2011, de 1 de

agosto.

El origen de la rápida reforma se encontraba esta vez en la ?Estrategia

Global para el Empleo de los Trabajadores de Más Edad 2012-2014 (Estrategia

55 y más)?, aprobada por el Consejo de Ministros el 28 de octubre de 2011; en

el Libro Blanco 2012, ?Ayuda para unas pensiones adecuadas, seguras y

sostenibles?, en el que se plasma la Estrategia Europa 2020; en las

Recomendaciones a España del Consejo de la Unión Europea de 10 de julio de

2012, y en la Recomendación nº 12 del Informe de Evaluación y Reforma del

Pacto de Toledo, que incluye referencias expresas a los elementos que deben

ser abordados para asegurar la sostenibilidad del sistema de Seguridad Social y

el impulso efectivo del envejecimiento activo, entre los que se encuentra el

asegurar que la jubilación anticipada debería reservarse a aquellos trabajadores

que cuenten con largas carreras de cotización.

Las reformas pretendieron dar mayor importancia a los periodos de

cotización, eliminar la connotación de fórmula de regulación de empleo y

reducción de costes que tenía la jubilación anticipada, reservando su acceso a

trabajadores con largas carreras de cotización y, en definitiva, alargar la

permanencia en activo de los trabajadores, a través de medidas como la

compatibilidad entre la prestación de jubilación y la percepción de un salario en

determinadas circunstancias.

12

B) Regulación actual.

Actualmente, esta materia se encuentra regulada en el texto refundido

de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto

Legislativo 8/2015, de 30 de octubre (en adelante, LGSS), al quedar derogados

de forma expresa tanto el texto refundido de la Ley General de la Seguridad

Social de 1994 como el Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo.

De acuerdo con dicha regulación, hoy coexisten dos modalidades de

jubilación anticipada: la que deriva del cese en el trabajo por causa no

imputable a la libre voluntad del trabajador y la derivada de su propia voluntad:

- Para que un trabajador pueda acceder a la primera modalidad de

jubilación es requisito necesario que el cese en el trabajo se haya producido

como consecuencia de una situación de restructuración empresarial, cuyas

causas se detallan en el artículo 207.1.d) de la LGSS.

- En el segundo caso se endurecen los requisitos para llegar a una

jubilación voluntaria con carácter anticipado con la idea de penalizarla (no hay

que olvidar que la reforma tenía como fin último alargar el periodo de

cotizaciones para permitir la sostenibilidad del sistema).

Así, salvo regímenes especiales (artículo 206 de la LGSS), se exige

que al trabajador solicitante le resten, como máximo, dos años para alcanzar la

edad ordinaria de jubilación que resulte de aplicación según el artículo 205.1.a)

de la LGSS y acredite un periodo mínimo de cotización de 35 años. La pensión

será objeto de reducción mediante la aplicación, por cada trimestre o fracción

de trimestre que, en el momento del hecho causante, le falte al trabajador para

cumplir la edad legal de jubilación que en cada caso resulte de la aplicación, de

coeficientes en función del período de cotización acreditado.

En el ámbito de la función pública, el texto refundido de la Ley del

Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo

5/2015, de 30 de octubre (en adelante ?EBEP?), dispone en su artículo 67.2 que

?procederá la jubilación voluntaria, a solicitud del interesado, siempre que el

funcionario reúna los requisitos y condiciones establecidos en el Régimen de

Seguridad Social que le sea aplicable?.

13

Y prevé en su disposición adicional quinta (?Jubilación de los

funcionarios?) que ?El Gobierno presentará en el Congreso de los Diputados un

estudio sobre los distintos regímenes de acceso a la jubilación de los

funcionarios que contenga, entre otros aspectos, recomendaciones para

asegurar la no discriminación entre colectivos con características similares y la

conveniencia de ampliar la posibilidad de acceder a la jubilación anticipada de

determinados colectivos?.

No obstante, como se ha indicado, existen especialidades en la jubilación

anticipada de ciertos colectivos justificada por la naturaleza de sus trabajos,

como sucede en el caso de los bomberos o de los policías locales (supuesto

este último que parece estar en el origen de la consulta planteada). Según el

apartado 1 del artículo 206 de la LGSS, ?La edad mínima de acceso a la pensión

de jubilación a que se refiere el artículo 205.1.a) [67 años o 65 años cuando se

acrediten 38 años y seis meses de cotización] podrá ser rebajada por real

decreto, a propuesta del titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, en

aquellos grupos o actividades profesionales cuyos trabajos sean de naturaleza

excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y acusen elevados

índices de morbilidad o mortalidad, siempre que los trabajadores afectados

acrediten en la respectiva profesión o trabajo el mínimo de actividad que se

establezca.

»A tales efectos, se establecerá reglamentariamente el

procedimiento general que debe observarse para rebajar la edad de jubilación,

que incluirá la realización previa de estudios sobre siniestralidad en el sector,

penosidad, peligrosidad y toxicidad de las condiciones del trabajo, su incidencia

en los procesos de incapacidad laboral de los trabajadores y los requerimientos

físicos exigidos para el desarrollo de la actividad.

»El establecimiento de coeficientes reductores de la edad de

jubilación solo procederá cuando no sea posible la modificación de las

condiciones de trabajo y conllevará los ajustes necesarios en la cotización para

garantizar el equilibrio financiero?.

En cumplimiento de tales previsiones, el Real Decreto 1449/2018, de 14

de diciembre (en sentido similar a lo establecido en el Real Decreto 383/2008,

de 14 de marzo, en favor de los bomberos al servicio de las administraciones y

14

organismos públicos), establece un coeficiente reductor de la edad de jubilación

en favor de los policías locales al servicio de las entidades que integran la

Administración local. Su artículo señala:

?1. La edad ordinaria exigida para el acceso a la pensión de

jubilación conforme al artículo 205.1.a) y la disposición transitoria séptima del

texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real

Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, con respecto a quienes se refiere

el artículo 1 se reducirá en un periodo equivalente al que resulte de aplicar a los

años completos efectivamente trabajados como policía local el coeficiente

reductor del 0,20.

»2. La aplicación de la reducción de la edad de jubilación prevista

en el apartado anterior en ningún caso dará ocasión a que la persona

interesada pueda acceder a la pensión de jubilación con una edad inferior en 5

años a su edad ordinaria de jubilación, o en 6 años en los supuestos en que se

acrediten 37 años de actividad efectiva y cotización, sin cómputo de la parte

proporcional correspondiente por pagas extraordinarias, por el ejercicio de la

actividad a que se refiere el artículo 1.

»3. La anticipación de la edad de jubilación por aplicación de los

coeficientes reductores a que se refiere el apartado 1 se condicionará tanto a la

necesidad de tener cubierto el periodo de carencia de 15 años que se exige

para acceder a dicha prestación como los 15 años de cotización como policía

local necesarios para poder aplicar el coeficiente?.

Y su artículo 4 dispone que ?El período de tiempo en que resulte

reducida la edad de jubilación del trabajador (?) se computará como cotizado

al exclusivo efecto de determinar el porcentaje aplicable a la correspondiente

base reguladora para calcular el importe de la pensión de jubilación?.

Finalmente, no puede dejar de mencionarse la disposición adicional

vigesimoprimera de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la

reforma de la Función Pública, que establece que ?Las Comunidades Autónomas

y las Corporaciones Locales, de acuerdo con su capacidad de autoorganización,

podrán adoptar, además de Planes de Empleo, otros sistemas de racionalización

de los recursos humanos, mediante programas adaptados a sus especificidades,

que podrán incluir todas o alguna de las medidas mencionadas en los apartados

15

2 y 3 del artículo 18 de la presente Ley, así como incentivos a la excedencia

voluntaria y a la jubilación anticipada?; disposición que ha de entenderse

vigente.

5ª.- Cuestiones planteadas en la consulta.

A) Sobre si los premios a la jubilación previstos en el convenio colectivo y

en el Reglamento de Funcionarios del Ayuntamiento cuentan con soporte legal.

A.1) Planteamiento de la cuestión.

El Reglamento de Funcionarios del Ayuntamiento de xxx1, aprobado por

Acuerdo del Pleno de 28 de enero de 2010, establece en su artículo 40.2

(?Premio de jubilación?) -incluido en el capítulo IX, ?Mejoras sociales?- que

?El/la funcionario/a que se jubile percibirá, por cada año de servicio en el

Ayuntamiento, las cantidades que se reflejan en las siguientes escalas:

»- A los 60 años 263 euros.

»- A los 61 años 208 euros.

»- A los 62 años 145 euros.

»- A los 63 años 127 euros.

»- A los 64 años 91 euros.

»- A los 65 años 64 euros.

»Estas cantidades se incrementarán con carácter anual con la

subida del IPC, durante la vigencia del presente Reglamento?.

En términos similares, el convenio colectivo para el personal laboral del

Ayuntamiento, aprobado por Acuerdo del Pleno de 21 de mayo de 2014,

dispone en su artículo 28 (?Premios de jubilación?) que ?El trabajador que se

jubile percibirá por cada año de servicio en la empresa las cantidades que se

reflejan en las siguientes escalas:

16

»Jubilación por cada año de servicio:

»- A los 60 años 255,37 euros.

»- A los 61 años 201,97 euros.

»- A los 62 años 140,94 euros.

»- A los 63 años 123,32 euros.

»- A los 64 años 88,36 euros.

»- A los 65 años 62,15 euros?.

En concreto, la consulta facultativa del Ayuntamiento de xxx1 se plantea

tras la concesión, con efectos de 30 de abril de 2020, de la jubilación voluntaria

a una funcionaria, conforme al Real Decreto 1449/2018, de 14 de diciembre,

antes citado, y por haber solicitado ésta el ?premio de jubilación? previsto en el

artículo 40.2 del Reglamento de funcionarios.

Según el interventor municipal, en su esclarecedor informe de control

financiero de 27 de abril de 2020, tal previsión reglamentaria, así como también

la que contempla el convenio colectivo, vulneran la legislación estatal y han de

considerarse nulas de pleno derecho, por lo que se opone a la concesión de

estos premios de jubilación.

La cuestión se plantea, por tanto, sobre la validez y eficacia de las

referidas disposiciones.

El informe del interventor manifiesta que las Sentencias del Tribunal

Supremo de 20 de marzo de 2018 y 14 de marzo de 2019 son claras al declarar

que las primas o premios por jubilación solo podrán abonarse en el marco de

un plan de ordenación de recursos humanos, sin que dicho plan exista hoy en

el Ayuntamiento. Afirma que el contenido de los citados premios, que regula el

Reglamento de personal funcionario del Ayuntamiento, no se corresponde con

lo establecido en el artículo 69 del EBEP. Añade que ?resulta una medida que se

aplica a todo el personal que se jubile, generalizando así la medida para todo el

personal, sin evaluación de la racionalización en base a las necesidades de la

17

organización; es decir: sin hacer un uso eficiente de los recursos públicos?. Y

concluye en su informe lo siguiente:

?Primera.- En base a este ejercicio de control permanente, se

informará desfavorablemente la propuesta de reconocimiento de derecho al

abono de cualquier cantidad en concepto de prima por jubilación por no existir

ni aplicación ni consignación presupuestaria para ello.

»También porque se trata de una retribución distinta de los

complementos retributivos definidos en el artículo 5 del RD 864/1984 y no se

ajusta a las determinaciones del artículo 93 de la Ley Reguladora de las Bases

de Régimen Local.

»Teniendo en cuenta las fuentes de derecho referenciadas a lo

largo del presente informe, así como la jurisprudencia reciente citada y

extractada, el abono de las primas de jubilación solo cabe en el marco de un

Plan de Ordenación de Recursos Humanos. Las principales conclusiones

derivadas de las recientes Sentencias del Tribunal Supremo son, en primer

lugar, que vincular la prima de jubilación al hecho natural del cumplimiento de

la edad establecida por la legislación vigente, es decir, al hecho natural de

alcanzar la edad para la jubilación forzosa o la jubilación voluntaria, no

constituye una medida de acción social.

»Segunda.- A pesar de encontrarse regulado en el Reglamento de

aplicación al personal funcionario del Ayuntamiento, aprobado, publicado y en

vigor; se recuerda que cualquier reglamento, por correcto y laboralmente

consensuado que haya sido su procedimiento de aprobación, ha de cumplir lo

que el legislador del Estado determina, principalmente por la aplicación del

principio de jerarquía normativa. Es por ello que se recomienda la posibilidad de

instar o incoar expediente de nulidad de dicha norma general municipal al

objeto de la adecuación de sus prescripciones al ordenamiento aplicable (ver

arts. 47 y 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas)?.

Por su parte, el informe del Departamento de Personal del Ayuntamiento

de 15 de mayo de 2020, tras aludir al Real Decreto 1449/2018, de 14 de

diciembre, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de

jubilación en favor de los policías locales al servicio de las entidades que

18

integran la Administración local, señala que ?aunque el debate en este

expediente se ha centrado en la naturaleza de estas indemnizaciones y las

posturas de la jurisprudencia sobre su naturaleza, debe ponerse de manifiesto

que la jubilación anticipada incentivada encontraba su cobertura legal, en una

normativa que cambió profundamente con el objetivo de garantizar la

sostenibilidad financiera del sistema de Seguridad Social, ante una situación de

prolongada crisis económica?.

Sobre la cuestión planteada, el informe señala que ?Estos incentivos a la

jubilación no cuentan con soporte legal, pero están amparados tanto por el

Reglamento del personal funcionario como en el Convenio Colectivo, siendo

necesario que el Ayuntamiento adecúe los mismos a la normativa vigente.

»Se ha visto que en el caso objeto de éste informe existe un

amparo normativo. Por ello, se está ante previsiones vigentes y los acuerdos y

convenios son, a fecha de hoy, válidos y eficaces, pese a que las medidas

dirigidas a incentivar la jubilación de los empleados públicos del Ayuntamiento

de xxx1 formen parte de un instrumento de una política de empleo inspirada en

concepciones y apoyada en realidades demográficas y económicas claramente

desactualizadas a día de hoy:

»Discriminación y equidad.

»Valorada la legalidad, validez y eficacia de las cláusulas

controvertidas, desde la óptica de la pura racionalidad y del derecho de los

ciudadanos a un trato igual y equitativo, debe recordarse -sin olvidar (sic) que

el grupo profesional de la policía local al servicio de las Administraciones

Públicas constituye a estos efectos excepción amparada por el Real Decreto

1449/2018, de 14 de diciembre?.

A.2) Jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Con anterioridad a la entrada en vigor del EBEP, los incentivos

económicos a la jubilación anticipada de funcionarios se consideraron por

algunas Administraciones como recompensas, premios en metálico amparados

por el artículo 66 del texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del

Estado, aprobado por el Decreto 315/1964, de 7 de febrero.

19

La jurisprudencia inicial fue vacilante sobre el carácter de estos

incentivos. Algunas sentencias negaban la naturaleza retributiva de las

mencionadas indemnizaciones y defendían que constituyen ?medidas

asistenciales? que no retribuyen la prestación de servicios sino el auxilio de los

empleados en determinadas situaciones de necesidad. Así, la Sentencia del

Tribunal Supremo de 28 de julio de 2006 indica que ?se trata de aportaciones

económicas (?) que están destinadas a atender determinadas necesidades y no

son una mera contraprestación económica del desempeño profesional que se

devengue necesariamente y con regularidad periódica. Por lo cual, carece de

justificación atribuir a estos desembolsos la consideración de ?retribuciones? y es

más adecuado calificarlas de medidas asistenciales?.

Un fiel reflejo de este criterio no pacífico sobre la cuestión se encuentra

en las Sentencias de las Salas de lo Contencioso-administrativo del Tribunal

Superior de Justicia de Canarias de 29 de diciembre de 2014 y de 13 de febrero

de 2015 (esta última casada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de

marzo de 2018, a la que se aludirá después), que modificaron el anterior

criterio de la misma Sala -que atribuyó naturaleza retributiva a dichos premios-,

y consideraron que se trataba de medidas asistenciales ante la pérdida de

ingresos derivada de la jubilación voluntaria y forzosa; e igualmente está la

Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de

Justicia de Andalucía de 7 de julio de 2016 (casada por la Sentencia del

Tribunal Supremo de 14 de marzo de 2019, que se analiza con posterioridad).

Incluso, muy recientemente, la Sentencia 63/2020, de 25 de febrero de 2020,

del Juzgado de lo Contencioso-administrativo n° 2 de Logroño (rec. 285/2019)

considera, frente al criterio del Tribunal Supremo ?del que discrepa de forma

expresa-, que en el asunto concreto se trata de un ?incentivo de carácter

asistencial y no puramente de `un premio retributivo de carácter económico´?.

No obstante lo anterior, actualmente la jurisprudencia considera que

estos incentivos a la jubilación anticipada tienen carácter retributivo y, por ello,

son conceptos no permitidos por la normativa en materia de retribuciones de

los funcionarios, e incluso que son prestaciones del ámbito de la Seguridad

Social, por lo que las entidades locales carecerían de competencia para

regularlas.

Ya la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de enero de 2008, que anuló

el convenio regulador de las condiciones de trabajo de los funcionarios de un

20

Ayuntamiento por haber vulnerado la normativa estatal que regula la materia,

señala que ?la percepción personal de (?) para los funcionarios con hijos

disminuidos o minusválidos, la contratación de determinados seguros para

cobertura de concretos riesgos, con prima a cargo del Ayuntamiento y la

previsión de un Fondo Social para compensar económicamente al personal

funcionario en los supuestos que determine en el futuro la Mesa General de

Negociación, son preceptos que introducen conceptos retributivos nuevos al

margen de lo establecido en el artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto,

de Medidas para la Reforma de la Función Pública, al que remite el art. 153 del

R.D. Legislativo 781/1986, respecto de las remuneraciones a percibir por los

funcionarios Locales; o son -disposición adicional 5ª- un modo de participación

funcionarial en la distribución de fondos, o una percepción indirecta de

retribuciones -el art. 28-, que contradicen el precepto citado del texto

refundido. Por lo que es claro que se está ante una vulneración del art.

149.1.18 de la Constitución que atribuye al Estado la competencia exclusiva

para la determinación de las bases del régimen estatutario de los funcionarios

de las Administraciones Públicas. Sin que sean atendibles las consideraciones

del recurrente acerca de que los conceptos o percepciones citadas no son otra

cosa que ayudas sociales, fundadas en los preceptos legales que cita -el art.

28- al ser claro el carácter retributivo directo o indirecto de las percepciones

cuestionadas, según los términos en que se manifiestan las disposiciones

legales a que se ha hecho referencia, para fundar la desestimación de este

motivo. De modo que no cabe la invocación de la libertad negocial del art. 32

de la Ley 9/87, que en estos aspectos ha de moverse dentro de las limitaciones

legalmente impuestas?.

En este mismo sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de

septiembre de 2010 señala que ?El artículo 32 establece premios por jubilación

voluntaria con arreglo a la siguiente escala (?). Dichos premios infringen la

disposición adicional cuarta del Real Decreto Legislativo 781/86 y la disposición

final segunda de la Ley 7/85 y no se puede amparar en el artículo 34 de la Ley

30/84 porque no atienden a los supuestos que se contemplan en el precepto ya

que no son retribuciones contempladas en la regulación legal, como contempla

la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de enero de 2010 y como subraya la

Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de febrero de 2008 no son un

complemento retributivo definido en el artículo 5º del Real Decreto 861/84 y no

se ajustan a las determinaciones del artículo 83 de la Ley 7/85 LBRL, por lo que

procede su anulación?.

21

Más recientemente, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal

Supremo ha ratificado que estos premios de jubilación tienen naturaleza

retributiva, no asistencial, y, por tanto, no son conformes a Derecho. La

Sentencia 347/2019, de 14 de marzo, reiterando lo señalado en la Sentencia

459/2018, de 20 de marzo, declara en su fundamento de derecho quinto lo

siguiente:

?1º. La sentencia de 20 de diciembre de 2013 (recurso de

casación 7064/2010) debe entenderse en la lógica del recurso en que se dictó.

Esa sentencia -referida a un acuerdo del Ayuntamiento de Valencia- parte de la

premisa de que pueden negociarse cuestiones referidas a los funcionarios

jubilados [cf. artículo 37.1.g) del EBEP], y que aunque una medida de acción

social tenga un coste económico, no por ello es de naturaleza retributiva pues

su justificación y devengo son diferentes. En ese caso la Sala no apreció esa

naturaleza retributiva porque `se trata de medidas asistenciales que «no son

compensación del trabajo realizado sino protección o ayuda de carácter

asistencial, que se generan o devengan cuando se producen contingencias que

colocan al beneficiario en una singular o desigual situación de necesidad»´.

»2º. A esa conclusión llegó la sentencia de 20 de diciembre de

2013 (recurso de casación 7064/2010) a propósito de diversas medidas de muy

diferente naturaleza y una era la ayuda a la jubilación anticipada, y en esa

sentencia no se hacía una consideración separada para ella sino junto con

`extremos como vacaciones, licencias y permisos, prestaciones sanitarias,

supuestos de incapacidad, ayudas para sepelio o incineración, discapacidades,

becas de orfandad, seguros, ayudas para guardia y custodia de mayores y

matrículas. Es decir, esa sentencia alude a una variada gama de supuestos y

razona en términos generales sobre todos ellos sin detenerse en la

consideración individualizada de cada uno´.

»3º. En cambio -sigue diciendo la sentencia que ahora se invoca

de 20 de marzo de 2018 (recurso de casación 2747/2015)- esta Sala `ha hecho

pronunciamientos expresamente dirigidos a los premios de jubilación y ha

señalado que no son conformes a Derecho´ porque infringen la disposición

adicional cuarta del TRRL y la disposición final segunda de la LRBRL; además

no se pueden amparar en el artículo 34 de la Ley 30/1984 porque no atienden a

los supuestos allí previstos porque no son retribuciones contempladas en la

22

regulación legal, ni un complemento retributivo de los definidos en el artículo 5

del Real Decreto 861/1984 y tampoco se ajustan a las determinaciones del

artículo 93 de la LRBRL (cf . sentencia de 9 de septiembre de 2010, recurso de

casación 3565/2007, con remisión a las sentencia que cita).

»4º. Pues bien en el caso que enjuició la sentencia 20 de marzo

de 2018 (recurso de casación 2747/2015) -referido al Ayuntamiento de Icod de

los Vinos- esta Sala ha advertido la naturaleza retributiva del premio allí

cuestionado pues no respondía `a una contingencia o infortunio sobrevenidos

sino que se devengan simplemente por la extinción de la relación de servicio

funcionarial cuando se alcanza la edad de la jubilación forzosa o la necesaria

para obtener la jubilación anticipada. No se dirigen pues a compensar

circunstancias sobrevenidas de la naturaleza de las que inspiran las medidas

asistenciales -esto es, determinantes de una situación de desigualdad- sino que

asocian a un supuesto natural, conocido e inevitable de la relación funcionarial,

por lo demás no específico del Ayuntamiento sino común a toda la función

pública, una gratificación´.

»Sexto.- Lo expuesto es aplicable al caso de autos pues el artículo

12.B se limita a reconocer `el derecho a percibir una recompensa de jubilación

de 5 mensualidades integras, siempre que cuenten con más de diez años de

servicios prestados a este Ayuntamiento o Administración Pública´. En efecto,

aunque dicho precepto se ubica en el Capítulo IV cuya rúbrica es `acción

social´, lo cierto es que de lo convenido se deduce, conforme a lo dicho por

esta Sala en la sentencia antes glosada, que no compensa una circunstancia

sobrevenida propia de las que se atienden acudiendo a medidas asistenciales

en el sentido antes expuesto, sino que se vincula el premio o recompensa a un

`hecho natural, conocido e inevitable de la relación funcionarial, por lo demás

no específico del Ayuntamiento sino común a toda la función pública, una

gratificación´?.

Tal criterio se ha acogido, entre otras, en la Sentencia 112/2019, de 26

de septiembre, del Juzgado de lo Contencioso-administrativo n° 1 de Badajoz;

en la Sentencia 291/2019, de 11 de noviembre, del Juzgado de lo Contenciosoadministrativo

n° 1 de Logroño; y en la más reciente Sentencia 186/2020, de

17 de junio de 2020, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal

Superior de Justicia de Galicia.

23

A.3) Posición de este Consejo Consultivo.

De acuerdo con el criterio jurisprudencial que se ha expuesto, el Consejo

considera que los premios de jubilación regulados en el Reglamento de

Funcionarios y en el convenio colectivo aplicable al personal laboral del

Ayuntamiento tienen carácter retributivo, no naturaleza asistencial (pese a la

ubicación sistemática del precepto dentro del capítulo ?Mejoras sociales? en el

Reglamento de Funcionarios), ya que no parecen estar destinados a paliar

?contingencias o infortunios sobrevenidos? determinantes de situaciones de

desigualdad, sino que parecen estar claramente vinculados, como si de una

gratificación se tratara, a ?un supuesto natural, conocido e inevitable de la

relación funcionarial?, como es el de alcanzar la edad para la jubilación.

Tampoco pueden ampararse en el artículo 34 de la Ley 30/1984, de 2 de

agosto, puesto que la indemnización contemplada en dicho precepto se refiere a

la jubilación anticipada voluntaria de los ?funcionarios afectados por un proceso

de reasignación de efectivos que se encuentren en las situaciones de expectativa

de destino o de excedencia forzosa, como consecuencia de un Plan de Empleo?;

supuestos que son distintos a los recogidos en el reglamento y convenio colectivo

del Ayuntamiento.

Finalmente, no se incluyen tampoco en un instrumento de planificación

de los recursos humanos, al que alude la disposición adicional vigesimoprimera

de la antedicha Ley 30/1984, de 2 de agosto, a la que más tarde se aludirá.

En definitiva, ha de concluirse la naturaleza retributiva de estos premios

de jubilación anticipada, sin que sean retribuciones o complementos retributivos

contemplados en la normativa vigente citada, por lo que resulta claro que, en

los términos en los que se encuentran previstos en el reglamento y convenio

colectivo, no son conformes a Derecho, punto en el coinciden los informes del

interventor y del Departamento de Personal del Ayuntamiento consultante.

B) Sobre el procedimiento para que la previsión de esos premios

desaparezca del Reglamento y del convenio colectivo aplicables.

En el supuesto sometido a consulta se está ante el problema de la

eventual ilegalidad del artículo 40.2 del Reglamento de Funcionarios del

Ayuntamiento, aprobado en 2010, y del artículo 28 del convenio colectivo,

24

aprobado en el año 2014. En concreto, el escrito de consulta alude a su

incompatibilidad con el artículo 1 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio,

de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la

competitividad (en cuyo caso hay que advertir que la ilegalidad del convenio

colectivo sería originaria, no sobrevenida como en el caso del Reglamento).

B.1. El Reglamento de Funcionarios del Ayuntamiento establece en su

artículo 46 (?Unidad de Pacto?) que el acuerdo ?se aprueba en consideración a

la integridad de lo pactado en el conjunto de su texto, constituido por su

articulado, disposiciones, anexos, formando un todo orgánico e indivisible, al

que se someten en su totalidad, las partes firmantes?.

Ahora bien, a los efectos de esta consulta, resulta fundamental tener

muy en cuenta lo que ha señalado la Sala de lo Contencioso-administrativo

(Sala de Valladolid) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en las

Sentencias 1506/2010 y 1507/2010, ambas de 29 de junio de 2010 (relativas al

Acuerdo de 5 de febrero de 2009, del Pleno del Ayuntamiento de Salamanca,

por el que se modifica el Acuerdo Regulador de las condiciones de trabajo y

retribuciones de personal al servicio del Ayuntamiento):?De conformidad con

esa configuración, en tanto que contrato colectivo, está sometido a la cláusula

llamada rebus sic stantibus, debido a que el texto del acuerdo es resultado de

un equilibrio entre los intereses y posiciones de las partes que se consigue en

un determinado momento y en un concreto marco de circunstancias, por lo que

al cambiar esto último sustancialmente se produce una ruptura del citado

equilibrio. Pero, además y al mismo tiempo, el acuerdo es una norma jurídica y

como tal no tiene carácter inderogable siquiera por el principio general

sancionado en el artículo 2.2 del Código Civil, o alternativamente, es susceptible

de alteración por normas posteriores que contienen una regulación adaptada o

motivada por sucesos acaecidos después de la aprobación y publicación del

acuerdo. Entonces, desde una u otra perspectiva de análisis es posible la

modificación del acuerdo antes de que concluya su vigencia; aunque esa

modificación debe seguir los cauces previstos en el artículo 38 [del EBEP] (?) y

especialmente los contemplados en sus apartados 3 y 7 que establecen una vía

negociadora y para el caso de que la misma no produzca resultados, agotados

a su vez los procedimientos extrajudiciales de conflictos, quedará abierta la

posibilidad de una actuación unilateral de la Administración quien puede

aprobar un reglamento de igual rango o categoría que la del acuerdo?.

25

Conforme a lo expuesto, y como ya se señaló en el Dictamen 19/2014 de

este Consejo, desde la mínima óptica del interés público, la constatación de

cambios sustanciales de las circunstancias justificaría que la Administración, en

aplicación de la cláusula rebus sic stantibus, hiciera uso de la excepción a la

regla general pacta sunt servanda, que el EBEP prevé en su artículo 38.10. En

este supuesto las Administraciones públicas deben informar a las

organizaciones sindicales de cualquier causa de modificación o suspensión del

Convenio.

No obstante y en todo caso, el artículo 3 (?Denuncia del acuerdo?) del

Reglamento puede arrojar luz sobre la forma de proceder en este supuesto. Tal

precepto dispone:

?Cualquiera de las partes legitimadas para ello podrá denunciar

formalmente este acuerdo, siempre que lo haga expresamente y por escrito.

»En caso de no existir denuncia expresa, se entenderá

automáticamente denunciado el 15 de octubre de 2011, fecha en que se

iniciarán las negociaciones del nuevo acuerdo; no obstante, se entenderá

prorrogado expresamente en su parte normativa y obligacional hasta la entrada

en vigor del acuerdo que sustituya al presente.

»Este acuerdo se publicará en el Boletín Oficial correspondiente,

para dar así cumplimiento a la normativa sobre su aplicación,

»En el supuesto de que la jurisdicción competente declarase la

nulidad de alguna de las cláusulas pactadas, ambas partes decidirán de mutuo

acuerdo la necesidad de renegociarlas junto con aquellas otras que pudieran

verse afectadas, bajo el principio de que la nulidad de las cláusulas afectadas

no supone la nulidad del resto del acuerdo?.

De acuerdo con este artículo, parece claro que desde el 15 de octubre de

2011, fecha en que se consideró automáticamente denunciado el acuerdo, las

partes debieron iniciar las negociaciones para la aprobación de uno nuevo, sin

perjuicio de que se entienda prorrogada la parte normativa y obligacional hasta

la aprobación y entrada en vigor del nuevo acuerdo. Vía negocial que se

considera, sin perjuicio de lo antes indicado, que debe ser la preponderante en

estos supuestos. Y que en el caso en cuestión debería dar lugar a un acuerdo

26

para la aprobación de un nuevo Reglamento en el que se eliminen las actuales

previsiones sobre estos ?premios de jubilación?, o al menos a un acuerdo

parcial que las suprima como contrarias a la ley o las modifique con arreglo a

ella.

B.2. En cuanto al convenio colectivo, si, como indica el Ayuntamiento, la

ilegalidad de la cláusula deriva del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, el

precepto se habría aprobado, en 2014, vulnerando una norma con rango de

ley, y podría por tanto ser nula. De ser así, procedería iniciar los trámites para

declarar la nulidad del precepto del convenio, estudiando la recomendación que

se incluye en el informe del interventor municipal.

En todo caso ha de tenerse en cuenta que, al igual que ocurre con el

reglamento de funcionarios, la vigencia del convenio colectivo ha concluido, tal

y como se infiere de sus artículos 3 y 4. Así, el artículo 3 (?Ámbito temporal?)

establece que ?su duración será hasta el 31 de diciembre de 2015, con las

salvedades y particularidades que para determinados conceptos económicos se

especifican en el presente Convenio?. El artículo 4 (?Denuncia?) prevé la

denuncia del convenio por cualquiera de las partes, por escrito y con una

antelación mínima de dos meses a la fecha en que finalice su vigencia; y añade

que ?En caso de no existir denuncia expresa, quedará denunciado

automáticamente el último día de su plazo de vigencia, comprometiéndose las

partes a iniciar negociaciones en el último trimestre del año de finalización de

su vigencia? y dispone que el convenio ?se entenderá prorrogado durante el

tiempo que medie entre la fecha de su expiración y la entrada en vigor del

nuevo convenio que lo sustituya?.

De acuerdo con ello, parece claro que desde el 31 de diciembre de 2015,

fecha en que se consideró automáticamente denunciado el convenio, las partes

debieron iniciar las negociaciones para la aprobación de un nuevo acuerdo, sin

perjuicio de que se entienda prorrogada la parte normativa y obligacional hasta

la aprobación y entrada en vigor del nuevo acuerdo. Vía negocial que se

considera, sin perjuicio de lo antes indicado, que debe ser la preponderante en

estos supuestos.

C) Sobre la viabilidad de la inclusión de las ayudas por jubilación

anticipada dentro de un plan de ordenación de recursos humanos del

Ayuntamiento.

27

Como se indicó anteriormente, la disposición adicional vigesimoprimera

de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función

Pública, permite que las entidades locales puedan adoptar, ?además de Planes

de Empleo, otros sistemas de racionalización de los recursos humanos,

mediante programas adaptados a sus especificidades, que podrán incluir todas

o alguna de las medidas mencionadas en los apartados 2 y 3 del artículo 18 de

la presente Ley, así como incentivos a la excedencia voluntaria y a la jubilación

anticipada?.

Tal disposición habilita por tanto, como con acierto destaca igualmente el

informe del interventor municipal, para que los mencionados instrumentos de

planificación de los recursos humanos (igualmente previstos en el artículo 69

del EBEP), previos los estudios y análisis necesarios, y las previsiones y medidas

precisas, puedan incluir incentivos a la jubilación anticipada, siempre, claro

está, que su naturaleza, justificación y devengo sean propias de una medida de

carácter asistencial, y no retributiva (pues en caso contrario, conforme al ya

señalado criterio del Tribunal Supremo, se trataría de una medida no conforme

a Derecho).

D) Sobre la procedencia del abono de la indemnización por jubilación

anticipada solicitado y sobre la posibilidad de suspender la eficacia de las

disposiciones con carácter previo a su impugnación.

En relación con la primera de las cuestiones, en necesario recordar que

la función que compete a este Consejo a través de este dictamen facultativo es

la de formular unos criterios jurídicos generales no vinculantes que, en su caso,

permitan a la Administración consultante adoptar sus decisiones conforme a

derecho. Razón por la cual no debe pronunciarse sobre ningún caso concreto, y

todavía más cuando no se dispone del expediente del mismo, ni de datos

suficientes que permitan abordar el estudio del caso.

Por ello, la resolución de la solicitud en particular deberá analizarse y

resolverse por el propio Ayuntamiento, con arreglo a los informes de control

financiero y legalidad de sus propios Servicios, pudiendo contar, en su caso,

con la asistencia jurídica de la Diputación Provincial.

28

De igual modo, en cuanto a la posibilidad de acordarla suspensión de la

eficacia (para su no aplicación administrativa) de las previsiones sobre los

premios de jubilación contenidas en el reglamento y convenio colectivo, con

carácter previo a su impugnación o revisión de oficio, habrá que estar a lo

regulado en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo

Común de las Administraciones Públicas, y ponderarse por esa Administración

las circunstancias concurrentes.

En cualquier caso, cabe recordar lo ya indicado en este dictamen acerca

de la vía excepcional suspensiva que contempla el artículo 38.10 del EBEP,

sujeta siempre a las causas de interés público y las condiciones que se detallan

en dicho precepto.

III

CONCLUSIONES

A la vista de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla y León, en

relación con las cuestiones planteadas, informa:

1ª.- Los incentivos a la jubilación voluntaria (premios de

jubilación), en los términos en los que están previstos en el Reglamento de

Funcionarios y en el convenio colectivo del personal laboral del Ayuntamiento,

no son conformes a Derecho, al considerarse, de acuerdo con la más reciente

jurisprudencia, que tienen naturaleza retributiva y no asistencial.

2ª.- El Ayuntamiento deberá adecuar el Reglamento de

Funcionarios y el convenio colectivo controvertidos a la normativa vigente, de

conformidad con lo expuesto en el cuerpo del presente dictamen.

3ª.- La disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 30/1984,

de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, permite a las

entidades locales incluir en sus instrumentos de ordenación de los recursos

humanos incentivos a la jubilación anticipada, si bien la naturaleza y finalidad

de estos incentivos, para que sean conformes a Derecho, debe ser la propia de

una medida asistencial y nunca retributiva, lo que deberá quedar debidamente

justificado.

29

4ª.- No se hace pronunciamiento alguno sobre la procedencia del

abono del premio de jubilación solicitado, ni sobre la posibilidad de suspensión

de la eficacia del Reglamento y el convenio colectivo (sin perjuicio de la

remisión a lo establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo y en el

Artículo 38.10 del EBEP), al ser cuestiones no generales, cuya oportunidad y

circunstancias deben ser valoradas y resueltas por la Administración

consultante.

No obstante, V.E. resolverá lo que estime más acertado.