Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León núm 17 del 2015

Resumen

procedimiento relativo al documento para el levantamiento parcial de la suspensión de la aprobación definitiva de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de xxx1, en el ámbito del ?PERI-3 Ferrocarril? para ejecutar un viario de unión entre las estaciones de autobuses y ferrocarril de xxx1.

La diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o de los espacios libres previstos en el documento cumple la exigencia formal de motivación y la de sustitución de los que se eliminan por otros de superficie y funcionalidad similar establecidas en la normativa urbanística.

Asunto:

modificación de planes urbanísticos

Contestacion

1

Sr. Amilivia González, Presidente La Sección Segunda del

Consejo Consultivo de Castilla y

León, reunida en Zamora el día 11

de marzo de 2015, ha examinado el

expediente relativo al levantamiento

parcial de la suspensión de la

aprobación definitiva de la revisión

del Plan General de ordenación

Urbana de xxx1, en el ámbito del

PERI-3, y a la vista del mismo y tal

como corresponde a sus competencias

, emite, por unanimidad, el

siguiente

Sr. Rey Martínez, Consejero y

Ponente

Sr. Velasco Rodríguez, Consejero

Sra. García Fonseca, Secretaria

DICTAMEN

I

ANTECEDENTES DE HECHO

El día 9 de enero de 2015 tuvo entrada en este Consejo Consultivo la

solicitud de dictamen preceptivo sobre el procedimiento relativo al documento

para el levantamiento parcial de la suspensión de la aprobación definitiva de la

revisión del Plan General de Ordenación Urbana de xxx1, en el ámbito del

?PERI-3 Ferrocarril? para ejecutar un viario de unión entre las estaciones de

autobuses y ferrocarril de xxx1.

Examinada la solicitud y admitida a trámite con fecha 12 de enero de

2015, se procedió a darle entrada en el registro específico de expedientes del

Consejo con el número de referencia 17/2015, iniciándose el cómputo del plazo

para la emisión del dictamen, tal como dispone el artículo 52 del Reglamento de

Organización y Funcionamiento del Consejo de Castilla y León aprobado por la

Resolución de 5 de febrero de 2014, de la Mesa de las Cortes de Castilla y

León. Turnado por el Sr. Presidente del Consejo, correspondió su ponencia al

Consejero Sr. Rey Martínez.

2

Primero.- El término municipal de xxx1 dispone de Plan General de

Ordenación Urbana, aprobado definitivamente por Orden de la Consejería de

Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de 1 de diciembre de 1992. Su

revisión fue aprobada definitivamente por Orden FOM/1848/2008, de 16 de

octubre, de forma parcial, puesto que mantiene la suspensión de la aprobación

definitiva de la revisión del PGOU de xxx1 acordada por la Orden

FOM/1359/2007, de 20 de agosto, en lo relativo a los ámbitos identificados

como PERI-3 Ferrocarril y Sectores SUZ-13-R y SUZND-3-R.

La Orden FYM/1159/2012, 21 de diciembre, modifica la Orden

FOM/410/2008, de 13 de marzo, sobre la revisión del Plan General de

Ordenación Urbana de xxx1 en lo relativo a la suspensión de los ámbitos PERI-3

Ferrocarril, Sectores SUZ-13-R y SUZND-3-R, en ejecución de la Sentencia n°

1.145 de la Sala de lo Contencioso Administrativo de xxx2 del Tribunal Superior

de Justicia de Castilla y León, recurso n° 10/2009, la cual anuló la Orden

FOM/1848/2008, de 16 de octubre, de aprobación parcial de la revisión del

PGOU de xxx1, exclusivamente en la parte en que mantiene la suspensión de la

aprobación definitiva de dicha revisión (la relativa a los ámbitos identificados

como PERI-3 Ferrocarril y sectores SUZ-13-R y SUZND-3-R) pero no establece

un plazo para la subsanación de deficiencias y para que el Ayuntamiento de

xxx1 eleve de nuevo el instrumento de planeamiento de que se trata.

A tales efectos, la Sentencia estableció un plazo de 3 meses para que el

Ayuntamiento de xxx1 subsanara las deficiencias y elevara de nuevo el

documento.

La citada Orden FYM/1159/2012, en ejecución de sentencia, resolvió

?Mantener la suspensión de la aprobación definitiva de la Revisión del Plan

General de Ordenación Urbana de xxx1, acordada por la Orden de la Consejería

de Fomento de 20 de agosto de 2007, en lo relativo a los ámbitos identificados

como PERI-3 Ferrocarril y sectores SUZ-13-R y SUZND-3-R.

»La suspensión de dichos ámbitos no podrá levantarse hasta que

el Ayuntamiento en un plazo máximo de tres meses desde la recepción de la

presente Orden aporte nueva documentación en cumplimiento de lo indicado en

el Fundamento de Derecho IV de la Orden FOM/1848/2008, de 16 de octubre, y

3

ésta sea informada favorablemente por el Consejo de Urbanismo y Ordenación

del Territorio de Castilla y León?.

Segundo.- De acuerdo con los informes obrantes en el expediente, con

la presente actuación se trata de posibilitar la ejecución de un tramo de viario

que conecte las calles de acceso a las estaciones de ferrocarril y de autobuses,

que no está previsto en el planeamiento vigente. Para poder llevar a cabo el

viario de unión se afecta en parte a terrenos incluidos en el PERI-3, lo que hace

necesario que se levante parcialmente la suspensión en 528,27 m2 de superficie

de ese ámbito afectado.

Específicamente, en relación con el cumplimiento del artículo 172 del

RUCyL, se indica que el viario previsto altera una zona calificada como espacios

libres de uso público de la parte aprobada.

Tercero.- Sobre el documento dispuesto para la aprobación inicial por el

Ayuntamiento, se solicitaron informes a la Comisión de Patrimonio Cultural de

Castilla y León, Subdelegación del Gobierno y Diputación Provincial de xxx1 y

Dirección General de Ferrocarriles del Ministerio de Fomento, al amparo del

artículo 52.4 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León.

Excepto el de la Diputación Provincial, que no fue emitido, el resto de los

informes son favorables.

Cuarto.- El 20 de marzo de 2014 el Pleno del Ayuntamiento acordó por

unanimidad aprobar inicialmente el documento para levantamiento parcial de la

suspensión en el ámbito del PERI-3 y previsión del tramo de viario de unión

entre las estaciones de autobuses y ferrocarriles de xxx1.

Quinto.- El expediente fue sometido al trámite de información pública

por el plazo de dos meses, con inserción de anuncios en el periódico local ?zzzz?

de 10 de abril de 2014 y en el ?Boletín Oficial de Castilla y León? y en la página

web municipal el 11 de abril.

No consta la formulación de alegaciones en este trámite, según

certificado expedido por la Secretaría General del Ayuntamiento el 17 de junio

de 2014.

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Sexto.- Por Acuerdo unánime del Pleno del Ayuntamiento, de 16 de

octubre de 2014, se aprueba provisionalmente el documento analizado y se

dispone su remisión a la Consejería de Fomento y Medio Ambiente para su

aprobación definitiva.

Séptimo.- El 17 de noviembre de 2014 el Servicio de Urbanismo de la

Dirección General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo de la Consejería de

Fomento y Medio Ambiente emite informe técnico que indica lo siguiente:

?Respecto del contenido y justificación del expediente, nos

remitimos al informe que la Dirección General de Vivienda, Arquitectura y

Urbanismo emitió con fecha de 5/03/2014, donde se describía el objeto y

justificación del expediente:

»- (...) posibilitar la ejecución de un tramo de viario que

conecte las calles de acceso a las estaciones de ferrocarril y de autobuses y que

no estaba previsto en el planeamiento vigente. Como afecta, en parte, a

terrenos dentro del PERI-3, para que sea posible su ejecución con anterioridad

al levantamiento de suspensión y desarrollo urbanístico del citado ámbito, se

solicita el levantamiento parcial de la suspensión en la parte necesaria para el

viario. Además se prevé este viario en el planeamiento, calificando como

dotación pública viario estos terrenos y la zona del parque existente necesaria,

exterior al PERI-3, y actualmente calificada como espacios libres de uso público.

»- Se pretende desvincular esta actuación del desarrollo

completo del PERI 3, tanto por la oportunidad actual de su ejecución como

porque por sus características suponen una repercusión mínima tanto en

relación con el citado plan especial como con las determinaciones urbanísticas

del PGOU vigente.

»- En ambos casos, las vías que dan acceso a estas

infraestructuras, finalizan en sendos fondos de saco y, aunque existe una

distancia entre ellas de aproximadamente 100 m., el actual trazado viario obliga

a que la conexión rodada tenga que recorrer una distancia de casi 500 m.

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»- Resulta evidente el beneficio de resolver la funcionalidad

de la red viaria existente entre estas importantes infraestructuras de

comunicaciones.

»- Todos los terrenos necesarios para la ejecución del nuevo

viario están disponibles, bien por ser de titularidad municipal, como es el caso de

la parte perteneciente al parque de `cc1´, o por la cesión de uso de su titular,

ADIF, según puede verse en la copia del Convenio aportado en el Anexo I.

»El informe citado concluía informando favorablemente,

señalándose las siguientes observaciones:

»1.- La ficha del PERI-3 no puede ser modificada puesto

que no ha sido aprobada, es una de las determinaciones suspendidas. Puede

incluirse a título informativo alguna explicación, pero debe advertirse que no es

una determinación vigente ni antes ni después de la aprobación de este

documento.

»2.-En la memoria debería incluirse un plano en el que

específicamente se señalen gráficamente los espacios libres suprimidos en el

Sistema General, su superficie y las superficies que los sustituyan a efectos de

justificar el cumplimiento del artículo 172 del RUCyL, funcional y

superficialmente.

»3.-Los planos de propuesta 4, 5 y 7, no reflejan el viario

como resultará del proyecto previsto, de acuerdo con el gráfico de la página 13

de la Memoria, donde aparece el nuevo trazado.

»En el documento de aprobación provisional se han introducido

dichas subsanaciones, por lo que se considera cumplido. En concreto los

cambios que se producen son:

»- Se ha introducido un apartado `7. Patrimonio Cultural´

para justificar los sondeos arqueológicos requeridos por la Comisión Territorial

de Patrimonio.

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»- Se aclara que la ficha del PERI-3 se incorpora a título

informativo al tratarse de un ámbito suspendido.

»- Se incluye en la memoria un plano en el que

específicamente se señalan los espacios libres suprimidos en el Sistema

General, su superficie y las superficies que los sustituyen a los efectos de

justificar el cumplimiento del artículo 172 del RUCyL. El plano se incorpora en el

apartado 5. Descripción de la propuesta, indicando en la leyenda que se

suprimen 631,24 m2 y se añaden 652,50 m2, por lo que se entienden

sustituidos por una superficie equivalente en cuanto a superficie y

funcionalidad.

»- Se refleja el viario en los planos.

»Como se ha señalado el documento contiene algunos cambios

que afectan a los espacios libres de uso público existentes, por lo que antes de

su aprobación definitiva se debe recabar el informe previsto en la Ley 1/2002,

de 9 de abril, reguladora del Consejo Consultivo de Castilla y León.

»En consecuencia, se informa favorablemente el documento

aprobado provisionalmente para el levantamiento parcial de la suspensión de la

aprobación definitiva de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de

xxx1 en el ámbito del PERI-3 y previsión del tramo de viario de unión entre las

estaciones de autobuses y ferrocarril de xxx1, promovido por el Ayuntamiento?.

Octavo.- El 17 de noviembre el Servicio de Urbanismo emite igualmente

informe jurídico favorable a la modificación proyectada.

Noveno.- El 4 de diciembre el Consejo de Medio Ambiente, Urbanismo y

Ordenación del Territorio informa favorablemente la aprobación definitiva del

documento para levantamiento parcial de la suspensión en el ámbito del PERI-3

y previsión del tramo de viario de unión entre las estaciones de autobuses y

ferrocarriles de xxx1.

Décimo.- El 16 de diciembre de 2014 la Dirección General de Vivienda,

Arquitectura y Urbanismo formula propuesta de orden de aprobación definitiva

del documento.

7

En tal estado de tramitación, se dispuso la remisión del expediente al

Consejo Consultivo de Castilla y León para que emitiera dictamen.

Decimoprimero.- Mediante Acuerdo del Presidente del Consejo

Consultivo de Castilla y León de 28 de enero de 2015, con suspensión del plazo

para la emisión del dictamen, se requiere a la Consejería de Fomento y Medio

Ambiente para que complete el expediente con el informe preceptivo de la

Asesoría Jurídica de la Consejería. Señala el Acuerdo que considerada la

naturaleza normativa del planeamiento, debe recabarse el informe de los

servicios jurídicos de la Comunidad de Castilla y León, el cual es preceptivo en

los casos, como el analizado, de ?Los proyectos de disposiciones administrativas

de carácter general?, conforme al artículo 4.2.b) de la Ley 6/2003, de 3 de

abril, reguladora de la Asistencia Jurídica a la Comunidad de Castilla y León.

Decimosegundo.- Dicho requerimiento no ha sido cumplimentado por

cuanto únicamente se ha remitido a este Consejo informe de la Asesoría

Jurídica de la Consejería proponente de 2 de mayo de 2014, emitido en

procedimiento distinto al ahora tramitado, concretamente en el de modificación

del PGOU de León, en el que se cuestiona la preceptividad de su informe, pues

aunque reconoce la naturaleza reglamentaria del instrumento de planeamiento,

señala que éste nace mediante un acto administrativo, que en este caso adopta

la forma de Orden, y que no precisa del informe jurídico preceptivo de las

disposiciones generales del citado artículo 4.2.b) de la Ley 6/2003, de 3 de

abril.

II

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

1ª.- El Consejo Consultivo de Castilla y León dictamina en el presente

expediente con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el

artículo 4.1.i).6º de la Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo

Consultivo de Castilla y León, referido al supuesto de ?Modificación de los

planes urbanísticos cuando tengan por objeto una diferente zonificación o uso

urbanístico de las zonas verdes o de los espacios libres previstos?

correspondiendo a la Sección Primera emitir el dictamen según lo establecido

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en el apartado tercero, 2.d) del Acuerdo de 6 de marzo de 2014, del Pleno del

Consejo, por el que se determina la composición y competencias de las

Secciones.

2ª.- El procedimiento de aprobación del documento de referencia, al

afectar a determinaciones de ordenación general, debe ajustarse al establecido

para la primera aprobación del planeamiento en los artículos 52 y siguientes de

la Ley de Urbanismo y concordantes del Reglamento de Urbanismo de Castilla y

León, aprobado por Decreto 22/2004, de 29 de enero (en adelante, RUCYL).

Con arreglo a la normativa precitada, y como se expuso en los

antecedentes, el Pleno del Ayuntamiento ha procedido a su aprobación inicial y

provisional de acuerdo con los artículos 22.2.c) y 47.2.ll) de la Ley 7/1985, de 2

de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, mediando entre ellas la

apertura del correspondiente período de información pública y la solicitud de

informes previstos en los artículos 52 de la Ley de Urbanismo y 153 RUCYL y en

la Orden FOM/208/2011, de 22 de febrero, por la que se aprueba la Instrucción

Técnica Urbanística 1/2011, sobre emisión de informes previos en el

procedimiento de aprobación de los instrumentos de planeamiento urbanístico.

En relación con el trámite ambiental del artículo 52 bis) de la Ley de

Urbanismo, la Consejería proponente, a la sazón órgano ambiental, parece no

estimarlo procedente, al no formular reparo en este aspecto a la tramitación

realizada, si bien deberá justificarlo expresamente en informe motivado que se

incorpore al expediente.

La competencia para la aprobación definitiva corresponde al Consejero

de Fomento y Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León, de conformidad

con los artículos 54.2, 58.3 y 136.2 de la Ley de Urbanismo y artículo 160.1

RUCYL.

De acuerdo con el artículo 161.2 RUCYL, para la aprobación definitiva,

?El órgano competente de la Administración de la Comunidad Autónoma debe

examinar el instrumento de planeamiento general realizando un doble control:

»a) Control de la legalidad de las determinaciones y del

procedimiento: este control es pleno, salvo si entran en juego conceptos

9

jurídicos indeterminados que no afecten a competencias supramunicipales, para

los cuales el margen de apreciación corresponde al Ayuntamiento.

»b) Control de oportunidad de las determinaciones, que debe

limitarse a las cuestiones de importancia supramunicipal que trasciendan el

ámbito del interés puramente local, entre las cuales debe otorgarse especial

relevancia a lo dispuesto en los instrumentos de ordenación del territorio y en

las Normas Urbanísticas de Coordinación?.

En relación con el primer aspecto, se han emitido informes, técnico y

jurídico, por el Servicio de Urbanismo de la Consejería. No obstante, la falta de

pronunciamiento de la Asesoría Jurídica sobre la cuestión de fondo se

compadece mal con el control de legalidad pleno de las determinaciones del

instrumento y del procedimiento que debe realizarse según el trascrito artículo

161.2 del RUCYL, pues no se está recabando aquí un informe jurídico sobre los

aspectos formales del propio acto de aprobación -cuestión en la que podría

diferenciarse el acto de aprobación de su contenido, según mantiene la

Asesoría-, sino sobre las determinaciones del contenido del instrumento de

planeamiento el cual, según opinión pacífica, es una disposición administrativa

de carácter general, solo revisable por la jurisdicción contencioso-administrativa

y, como tal, sometida a informe preceptivo de los servicios jurídicos de la

Comunidad de Castilla y León, conforme al artículo 4.2.b) de la Ley 6/2003, de

3 de abril, reguladora de la Asistencia Jurídica a la Comunidad de Castilla y

León, que así lo requiere para ?Los proyectos de disposiciones administrativas

de carácter general?.

En la tesis sostenida en el informe jurídico de 2 de mayo de 2014 que,

según se expuso en los antecedentes, ha sido remitido a este Consejo en lugar

del solicitado, cabría cuestionar la posibilidad de tramitación misma del

documento que ahora pretende aprobarse, al haber incumplido el Ayuntamiento

el plazo de 3 meses concedido por la Orden FYM/1159/2012, 21 de diciembre,

para la subsanación de deficiencias y elevación de nuevo instrumento, de

acuerdo con el artículo 161.4 RUCyL que dispone que ?El transcurso de los

plazos citados en el apartado anterior sin que el Ayuntamiento eleve de nuevo

el instrumento con las deficiencias debidamente subsanadas, da lugar a la

caducidad del expediente conforme a la legislación sobre procedimiento

administrativo, salvo cuando se deba a causas acreditadas no imputables al

Ayuntamiento, tales como la necesidad de abrir un nuevo período de

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información pública, solicitar informes sectoriales o realizar trámites ante otras

Administraciones públicas?.

No obstante la dicción del artículo transcrito, como se ocupa de resaltar

la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Valladolid, del

Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de 27 de marzo de 2013, el

instituto de la caducidad del procedimiento no puede aplicarse al de elaboración

de disposiciones de carácter general. Señala esta Sentencia que ?Se alega, en

primer lugar, la caducidad del procedimiento, al amparo del art. 161.4 del

Reglamento de Urbanismo de Castilla y León , aprobado por Decreto 22/2004,

de 29 de enero (RUCyL), porque la Comisión Territorial de Urbanismo de

Valladolid acordó suspender la aprobación definitiva del PGOU de Tudela de

Duero, dentro del trámite previsto en el art. 161 del Decreto 22/2004, para que

el Ayuntamiento subsanase en el plazo de tres meses las deficiencias que en él

se señalan y no se presentó en ese plazo la documentación pertinente

subsanándolas sino que, por el contrario, hubo una petición de desistimiento de

la aprobación definitiva -cuyo alcance después se examinará- y un posterior

acuerdo de la misma Comisión de fecha 24 de febrero de 2009, en el que se

volvía a suspender la aprobación definitiva para que se corrigiesen las

deficiencias señaladas.

»La jurisprudencia ha señalado, en Sentencias como las de 8 de

marzo y 8 de junio de 2012, recursos de casación nº 2305/2008 y 5240/2009, y

de 29 de enero de 2013, recurso de casación nº 3801/10), que `la institución

de la caducidad del procedimiento administrativo (artículos 43.4 y 92 de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, en su versión original, o artículo 44.2, tras su

reforma por Ley 4/1999, de 13 de enero) se circunscribe a los procedimientos

de producción de actos o resoluciones administrativas, no a los de aprobación

de disposiciones de carácter general. Por esa razón, y conforme a la legislación

sectorial de la ordenación territorial y urbanística, los efectos que genera la

demora o inactividad de la Administración en la tramitación de un instrumento

de ordenación no son los de la caducidad del procedimiento sino los del silencio

administrativo, positivo o negativo según los casos. Conclusión que se refuerza

si se considera que el archivo del procedimiento so pretexto de la caducidad no

haría más que generar un retraso aún mayor en la satisfacción de los intereses

públicos, lo que no dejaría de ser absurdo´?.

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En consecuencia, previamente a la aprobación del documento deberá

subsanarse la falta del informe jurídico preceptivo establecido por el artículo

4.2.b) de la Ley 6/2003, de 3 de abril, reguladora de la Asistencia Jurídica a la

Comunidad de Castilla y León.

Por otra parte, consta en el expediente el informe favorable del Consejo

de Medio Ambiente, Urbanismo y Ordenación del Territorio, que además de ser

preceptivo de acuerdo con el artículo 3.2.f) del Decreto 24/2013, de 27 de

junio, por el que se regulan las funciones, composición y funcionamiento de las

Comisiones Territoriales de Medio Ambiente y Urbanismo y del Consejo de

Medio Ambiente, Urbanismo y Ordenación del Territorio de Castilla y León, en el

caso planteado de levantamiento parcial de la suspensión es vinculante, como

señala la parte dispositiva de la Orden FYM/1159/2012, 21 de diciembre,

transcrita en el antecedente primero del dictamen.

En lo demás, no se refiere la propuesta al control de oportunidad

mencionado en segundo término, cuestión que debe subsanarse en la

resolución de aprobación definitiva con mención, bien de la valoración del

interés supramunicipal realizada, o bien de su no afectación, en el caso de no

estar implicado en este caso dicho interés.

Finalmente hay que indicar que lo expuesto se entiende sin perjuicio de

que el documento de levantamiento de la suspensión de la revisión del PGOU,

cuya aprobación se propone, deba cubrir las exigencias que para ello resultan

de la Orden FYM/1159/2012.

3ª.- Sin perjuicio de lo expuesto, la intervención de este Consejo

Consultivo en los procedimientos que suponen alteraciones en la zonificación o

uso urbanístico de las zonas verdes o de los espacios libres tiene como objeto

su protección, a cuyo análisis se ciñe exclusivamente este dictamen. Dicha

intervención viene justificada por las funciones esenciales que cumplen las

zonas verdes y espacios libres en el desarrollo de la vida humana de las

ciudades. Estos enclaves contribuyen a conseguir el uso racional del suelo,

impidiendo la masificación; favorecen un adecuado desarrollo de la vida

ciudadana, facilitando un más cercano contacto con la naturaleza y ofreciendo

la posibilidad de contar con áreas de esparcimiento; contribuyen, en fin, a la

corrección natural de los factores contaminantes que invaden las ciudades.

12

El artículo 56.1 de la Ley de Urbanismo afirma el principio de vigencia

indefinida de los planes, pero ello no implica que sea un documento estático,

sino al contrario, es un instrumento susceptible de modificación o revisión,

cuyas alteraciones se subsumen dentro de lo que se ha venido llamando ius

variandi, como inherente a la potestad de planificación urbanística. Su

fundamento se encuentra en la necesidad de adaptar las previsiones

urbanísticas y dar las respuestas que demandan los nuevos requerimientos del

espacio físico urbano. Así lo ha declarado reiteradamente la jurisprudencia de la

Sala 3ª del Tribunal Supremo (Sentencias de 24 de febrero de 1984, 24 de

septiembre y 9 de diciembre de 1989, 6 de febrero y 3 de abril de 1990, 15 de

abril y 8 de mayo de 1992). De entre ellas cabe destacar la de 9 de diciembre

de 1989, que define el ius variandi como ?una potestad no fundamentada en

criterios subjetivos ejercitable en cualquier momento, sino como remedio

establecido en la ley para que la Administración, objetivando alteraciones

reales, realice las modificaciones que imponga las nuevas necesidades

urbanísticas creadas por la dinámica social en el transcurso del tiempo?. Como

afirma la Sentencia de 3 de enero de 1996, la naturaleza normativa del

planeamiento y la necesidad de adaptarlo a las exigencias cambiantes del

interés público justifican plenamente el ius variandi, lo que implica un amplio

margen de discrecionalidad acotada por la interdicción de la arbitrariedad

(artículo 9.3 de la Constitución).

Esta misma jurisprudencia se ha preocupado de fijar los principios

operativos a través de los cuales se actualiza aquella potestad, uno de ellos el

del interés general, en el que constitucionalmente se ancla todo el quehacer de

la Administración Pública ?al servir con objetividad los intereses generales?

(artículo 103 de la Constitución). De ahí la justificación del sacrificio que

muchas veces se impone no sólo a simples expectativas, sino a titularidades

dominicales. Los planes, dice la Sentencia de 19 de febrero de 1987, ?no se

trazan en función de los propietarios del suelo, sino de los ciudadanos y de las

necesidades colectivas?.

Por tanto, las modificaciones del planeamiento parten de la legitimidad

del ius variandi, otorgado a la Administración como medio de la adecuación

normativa del suelo a las necesidades y conveniencias de futuro o como medio

de corrección de imperfecciones o carencias del pasado.

13

La naturaleza y límites del ius variandi, cuya cobertura constitucional se

encuentra en los artículos 33 y 45, son los derivados del hecho de que la

Administración no incurra en errores fácticos o materiales, no observe los

intereses generales o públicos ?que deben estar siempre presentes en toda

ordenación urbanística y en sus modificaciones?, no tenga en cuenta la función

social de la propiedad o la seguridad jurídica, o incurra en desviación de poder

(Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 6 de abril de 1998). Los

derechos adquiridos por los propietarios, según el ordenamiento anterior, no

constituyen un límite al nuevo planeamiento, debido al carácter estatutario del

derecho de propiedad inmobiliaria y a la estructura jurídica dinámica y

cambiante de la misma, razón por la que no cabe oponer al ejercicio del ius

variandi el principio de seguridad jurídica, ni el contenido de los convenios

urbanísticos celebrados.

La alteración del planeamiento se configura así no sólo como una

facultad, sino como una verdadera obligación para la Administración

competente, en caso de que las circunstancias concurrentes así lo demanden

en aras a la mejor satisfacción de los intereses generales en la ordenación del

territorio, tal y como ha declarado el Tribunal Supremo en Sentencia de 26 de

junio de 1995.

En el caso de modificaciones cualificadas como la que nos ocupa, esto

es, la constituida por una alteración de la ordenación que alberga especial

relevancia, por suponer una diversa zonificación o uso urbanístico de las zonas

verdes o espacios libres dibujados por el plan que se modifica, la protección de

las zonas verdes encuentra amparo en las previsiones constitucionales,

concretamente en lo dispuesto en el artículo 45, en cuanto reconoce el derecho

a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona,

que impone a los poderes públicos el deber de velar por la utilización racional

de los recursos naturales con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y

defender y restaurar el medio ambiente.

Este engarce constitucional ha servido de fundamento al tradicional

principio de la intangibilidad de zonas verdes o espacios libres, el cual conlleva,

ante todo, la necesidad de extremar el rigor en la tramitación de los

expedientes, con exquisita observancia de cada uno de los pasos que los

componen, pero también, y sobremanera, la exigencia de una especial pulcritud

en cuanto a la justificación de la modificación pretendida, de forma que queden

14

suficientemente demostradas y concretadas las razones de interés general que

la motivan que deben lucir debidamente reflejadas en el expediente

(Dictámenes 773/1993 y 1328/1993, del Consejo de Estado).

Sobre el primer aspecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de

junio de 2003 señala que ?la jurisprudencia ha venido entendiendo que la

trascendental importancia de las zonas verdes para un adecuado desarrollo de

la vida ciudadana, junto a los conocidos peligros que sobre ellas se ciernen, han

dado lugar a que las modificaciones del planeamiento que lleguen a afectarlas

están sometidas a un régimen jurídico de especial rigor para su mejor

protección, hasta el punto de que tales modificaciones se llevan a las más altas

cumbres de la Administración, tanto activa como consultiva?.

No obstante, debe recordarse en este punto que la Ley 4/2008, de 15 de

septiembre, de Medidas sobre Urbanismo y Suelo, supuso un cambio en orden

a las garantías procedimentales establecidas inicialmente para este tipo de

modificaciones por la Ley de Urbanismo pues, a través de la modificación de su

artículo 58.3.c), se eliminan tanto la necesaria aprobación de la modificación

por Decreto de la Junta de Castilla y León, como la exigencia de los informes

favorables del Consejero competente por razón de la materia y de este Consejo

Consultivo. El artículo 58.3.c) de la Ley de Urbanismo determina actualmente

que ?La aprobación de las modificaciones que afecten a espacios libres públicos

o equipamientos públicos, existentes o previstos en el planeamiento, requerirá

la sustitución de los que se eliminen por otros de superficie y funcionalidad

similar?. Este precepto encuentra su desarrollo reglamentario en el artículo 172

RUCYL sobre ?Modificaciones de espacios libres y equipamientos?.

De este modo, el tradicional plus de control al que se sometían las

modificaciones de las zonas verdes desde la óptica procedimental, se ciñe ahora

a la intervención preceptiva en la tramitación de este Consejo Consultivo, de

acuerdo con las funciones que le asigna su Ley reguladora, a través de la

emisión del dictamen correspondiente, el cual, sin embargo, no es ya

determinante de la solución a adoptar.

5ª.- Sentado lo anterior, la modificación objeto de dictamen requiere

analizar su justificación y su incidencia en la ordenación de las zonas verdes y

espacios libres.

15

A) En orden a su justificación, de acuerdo con lo expresado en el artículo

169.3.b) RUCYL, la modificación del planeamiento deberá ?Contener los

documentos necesarios para reflejar adecuadamente sus determinaciones y en

especial los cambios que se introduzcan en las determinaciones vigentes,

incluyendo al menos un documento independiente denominado Memoria

vinculante donde se expresen y justifiquen dichos cambios, y que haga

referencia a los siguientes aspectos:

»1º- La justificación de la conveniencia de la modificación,

acreditando su interés público.

»2º- La identificación y justificación pormenorizada de las

determinaciones del instrumento modificado que se alteran, reflejando el

estado actual y el propuesto.

»3º- El análisis de la influencia de la modificación sobre el modelo

territorial definido en los instrumentos de ordenación del territorio vigentes y

sobre la ordenación general vigente?.

En este caso, según los diversos informes emitidos en el procedimiento,

la propuesta consiste básicamente en lo siguiente:

1.- Excluir del ámbito del sector de suelo urbano no consolidado

PERI-3 una superficie de 528,27 m2 correspondientes a la parte necesaria para

el trazado del nuevo viario. La superficie pasa de 315.620 m2 a 315.091,73 m2,

lo que supone un porcentaje del 0,16 %, de escasa entidad para los datos

globales tanto del PERI-3 como del PGOU. La parte excluida pasa a clasificarse

como suelo urbano consolidado y calificarse de viario.

2.- Calificar como acera vinculada al viario parte de la acera

existente del parque de ?cc1?, con una superficie de 475,92 m2, calificada como

espacio libre de uso público.

3.- Regularizar la zona destinada a aparcamiento frente a la

estación de autobuses como la zona de entronque del nuevo viario. Esta

superficie es de 155,32 m2.

16

Dichas actuaciones se justifican en el interés público que tiene la

ejecución de un viario que conecte las calles que dan acceso a las estaciones de

ferrocarril y autobuses.

La Memoria vinculante y los referidos informes hacen referencia a los

expresados motivos de interés público que amparan la actuación, a las

determinaciones del instrumento que se alteran y a la influencia de tal

modificación sobre el modelo territorial, lo que permite considerar que en el

expediente se da cumplimiento a la exigencia formal de motivación que

establece el citado artículo 169.3 del RUCyL con el fin de facilitar el control de

sus determinaciones.

B) Respecto de la incidencia de la nueva ordenación en las zonas verdes

y espacios libres, el artículo 172 del RUCyL dispone lo siguiente:

?La aprobación de las modificaciones de cualesquiera instrumentos

de planeamiento urbanístico que alteren los espacios libres públicos o los

equipamientos públicos, tanto existentes como previstos en el planeamiento,

requiere que la superficie de espacio libre o de equipamiento que se destine a

otro uso sea sustituida por una nueva superficie con la misma calificación y

equivalente superficie y funcionalidad, situada:

»a) Cuando se trate de suelo urbano consolidado, en la

misma unidad urbana o bien en un sector de suelo urbano no consolidado o

suelo urbanizable colindante, pero sin disminuir los espacios libres y

equipamientos públicos propios de dicho sector.

»b) Cuando se trate de suelo urbano no consolidado o

suelo urbanizable, en el mismo sector, o de ser imposible en un sector próximo,

pero sin disminuir sus propios espacios libres y equipamientos públicos?.

En este caso, puede considerarse que se han observado las disposiciones

vigentes relativas a la ordenación de las zonas verdes o espacios libres

existentes o previstos en el planeamiento a la vista del informe técnico emitido

el 17 de noviembre de 2014 por el Servicio de Urbanismo de la Dirección

General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo, según el cual ?Se incluye en la

17

memoria un plano en el que específicamente se señalan los espacios libres

suprimidos en el Sistema General, su superficie y las superficies que los

sustituyen a los efectos de justificar el cumplimiento del artículo 172 del RUCyL.

El plano se incorpora en el apartado 5. Descripción de la propuesta, indicando

en la leyenda que se suprimen 631,24 m2 y se añaden 652,50 m2, por lo que se

entienden sustituidos por una superficie equivalente en cuanto a superficie y

funcionalidad?.

III

CONCLUSIONES

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla y León

informa:

Sin perjuicio de las observaciones formuladas en relación con la

tramitación del procedimiento, la diferente zonificación o uso urbanístico de las

zonas verdes o de los espacios libres previstos en el documento para el

levantamiento parcial de la suspensión de la aprobación definitiva de la revisión

del Plan General de Ordenación Urbana de xxx1, en el ámbito del ?PERI-3

Ferrocarril? para ejecutar un viario de unión entre las estaciones de autobuses y

ferrocarril de xxx1, cumple la exigencia formal de motivación y la de sustitución

de los que se eliminan por otros de superficie y funcionalidad similar

establecidas en la normativa urbanística.

No obstante, V.E. resolverá lo que estime más acertado.