Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León núm 156 del 2020

Resumen

procedimiento de modificación del Plan General de Ordenación Urbana de xxx1 para la modificación parcial de la redacción de sus artículos 245, 246 y 368 y de la ordenación detallada para la regulación de la edificabilidad y la ocupación de la Parcela TH de la UU n° 7 (Polígono Residencial Nueva xxx1) sita en la Avda. ccc1 n° 18 c/v a la Avda. ccc2 n° 42 de xxx1.

Situación actual de la intervención de los órganos consultivos en los expedientes que suponen alteraciones en la zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o de los espacios libres. Justificación de la modificación y su incidencia en la ordenación de las zonas verdes y espacios libres conforme a los artículos 169.3.b) y 172 del RUCYL. Cumplimiento de criterios de superficie y funcionalidad. Procede su aprobación.

Asunto:

Modificación de planes urbanísticos

Contestacion

Sr. S. de Vega, Presidente La Sección Segunda del

Consejo Consultivo de Castilla y

León, reunida en Zamora el día 28

de mayo de 2020, ha examinado el

procedimiento de modificación del

P.G.O.U. de xxx1 para la regulación

de la edificabilidad y la ocupación de

la Parcela TH de la UU nº 7, y a la

vista del mismo y tal como

corresponde a sus competencias,

emite, por unanimidad, el siguiente

Sr. Ramos Antón, Consejero

Sra. Ares González, Consejera y

Ponente

Sr. Herrera Campo, Consejero

Sr. Píriz Urueña, Secretario

DICTAMEN 156/2020

I

ANTECEDENTES DE HECHO

El día 12 de mayo de 2020 tuvo entrada en este Consejo Consultivo la

solicitud de dictamen preceptivo sobre el procedimiento de modificación del

Plan General de Ordenación Urbana de xxx1 para la modificación parcial de la

redacción de sus artículos 245, 246 y 368 y de la ordenación detallada para la

regulación de la edificabilidad y la ocupación de la Parcela TH de la UU n° 7

(Polígono Residencial Nueva xxx1) sita en la Avda. ccc1 n° 18 c/v a la Avda.

ccc2 n° 42 de xxx1.

Examinada la solicitud y admitida a trámite el 13 de mayo de 2020 se

procedió a darle entrada en el registro específico de expedientes Consejo con el

número de referencia 156/2020. Turnado por el Sr. Presidente del Consejo,

correspondió su ponencia a la Consejera Sra. Ares González.

Primero.- El 18 de octubre de 2018 D. yyyy, en nombre y

representación de la sociedad mercantil ?qqqq S.A.?, solicita la aprobación del

documento, presentado en el registro del Ayuntamiento de xxx1, de

modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de xxx1 (PGOU)

para la modificación parcial de la redacción de sus artículos 245, 246 y 368 y

para la modificación de la ordenación detallada para la regulación de la

2

edificabilidad y la ocupación de la parcela TH de la Unidad Urbana n° 7

(Polígono Residencial Nueva xxx1) sita en la Avda ccc1 n° 18 (parcela catastral

vvvv), como continuación al ?Convenio Urbanístico para la regulación de la

edificabilidad y la ocupación de la parcela TH de la Unidad Urbana nº 7

(Polígono Residencial Nueva xxx1), sita en la Avda. ccc1 nº 18 c/v a la Avda.

ccc2 nº 20; la cesión de superficies para espacios libres públicos y

aparcamientos y la monetización de los aprovechamientos de cesión y la

modificación parcial de la redacción de los arts. 245, 246 y 368 del PGOU de

xxx1?, formalizado el 23 de enero de 2019.

El objeto de la modificación es doble:

1.- En primer lugar se persigue la modificación de los artículos

245, 246 y 368 del PGOU para corregir algunos errores detectados en el último

de ellos, relativo al ?Régimen de los usos? regulados en la Ordenanza 9, como

es la propia definición del uso característico terciario hostelero, en su acepción

del uso destinado al alojamiento de personas (hotelero por tanto), que hace su

apartado 1°, que llevaría a considerar como tal únicamente las instalaciones de

menos de 50 m2 útiles y 8 camas, o la alusión a una categoría 4ª sin embargo

no recogida en el artículo 245, precepto que regula tales categorías. Asimismo,

se ha advertido que la terminología que maneja este último artículo es confusa

e induce a errores (pues incluye dentro de la expresión ?uso hostelero? tanto

los establecimientos destinados al alojamiento de personas, es decir, los

hoteles, como los destinados a suministrar comidas y bebidas, es decir,

establecimientos de restauración) y que algunas de sus redacciones son poco

claras. Se pretende, por tanto, subsanar también estos aspectos. La

clarificación terminológica igualmente afecta al título del artículo 246, que se

modifica.

2.- En segundo lugar, se persigue la modificación de la ordenación

detallada de la parcela catastral vvvv ?Complejo Hotel qqqq? para incrementar

su edificabilidad. Se trata de una parcela en la que está amparado ampliar la

edificabilidad, previa tramitación de un estudio de detalle y en las condiciones

establecidas en el artículo 365.1º del PGOU, en cuya letra b) se permite,

cuando la ocupación de la parcela sea inferior al 50 % de su superficie, un

único incremento de dicha ocupación, como máximo del 20 % de la ocupación

existente. La ocupación actual de 5.726,26 m2s en la parcela es inferior al 50 %

de la superficie total de 20.857,45 m2s, por lo que resulta posible autorizar un

3

único incremento de ocupación con un máximo del 20 % de la ocupación

existente que es el que se propone (1.145,25 m2s).

Segundo.- El 13 de febrero de 2019 el arquitecto municipal emite

informe sobre la modificación propuesta en el que concluye que ?El documento

de Modificación de PGOU aportado requiere ser completado y corregido con

carácter previo a su aprobación inicial, por lo que propone requerir al redactor

la subsanación de los aspectos indicados en el presente informe, (?).

»Aquellas correcciones que afecten al Documento ambiental

estratégico deberán trasladarse a él con carácter previo al inicio de su

tramitación.

»Así mismo, deberá darse cumplimiento al punto 1° de la

estipulación segunda del convenio:

»1.º) Con carácter previo a la tramitación de la

modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de referencia, a

renunciar a la tramitación del Estudio de Detalle sobre la finca urbana

«Complejo Hotel qqqq» presentado con fecha 22 de diciembre de 2008 (Expte.

47/2009)?.

Tercero.- El 26 de febrero se requiere al promotor la documentación

complementaria y rectificada conforme al informe anterior, que la remite el 16

de abril.

Cuarto.- El 14 de mayo el arquitecto municipal emite informe sobre la

documentación presentada, en el que concluye que deben subsanarse

determinados aspectos y que debe aportarse certificación de titularidad a favor

del Ayuntamiento de xxx1 de la parcela EL-UC7-14 y de la calle ccc3 por la

Sección de Patrimonio municipal, con carácter previo al inicio del trámite de

información pública.

Quinto.- El 16 de mayo se requiere al promotor la documentación

rectificada conforme al informe anterior. El 16 y el 23 de julio el promotor

presenta la documentación requerida.

4

Sexto.- El 20 de mayo se solicita a la Oficina de Patrimonio y

Contratación Municipal certificación registral en la que conste la identidad de los

propietarios y/o titulares de otros derechos reales sobre las fincas de la parcela

EL-UC7-14 y de la calle ccc3, al estar afectadas por la modificación propuesta.

Séptimo.- El 25 de julio el arquitecto municipal emite informe favorable,

desde el punto de vista técnico, sobre la modificación planteada y propone su

aprobación inicial. No obstante, reitera que deberá darse cumplimiento al punto

1° de la estipulación segunda del convenio urbanístico citado en los anteriores

antecedentes de hecho.

Octavo.- El 14 de octubre el técnico de Administración General, con el

conforme del adjunto al jefe de Servicio de Urbanismo, emite informe

propuesta sobre la modificación del Plan.

Noveno.- El 16 de octubre la Secretaría General, a la vista de los

informes del arquitecto municipal y del técnico de Administración General,

muestra su conformidad con el informe propuesta.

Décimo.- Por Acuerdo del Pleno de 24 de octubre se aprueba

inicialmente la modificación del PGOU para la modificación parcial de la

redacción de sus artículos 245, 246 y 368 y de la ordenación detallada para la

regulación de la edificabilidad y la ocupación de la parcela TH de la UU nº 7

(Polígono Residencial Nueva xxx1) sita en la Avda. ccc1 nº 18 c/v a la Avda.

ccc2 nº 42 de xxx1, para la cual el Convenio Urbanístico de planeamiento y

gestión formalizado con fecha 23 de enero de 2019 fue acto preparatorio.

Asimismo, se acuerda abrir un período de información pública de dos meses,

suspender el otorgamiento de determinadas licencias urbanísticas y solicitar los

informes sectoriales pertinentes.

El anuncio del Acuerdo se publica en el periódico ?nnnn?, en la página

web y en el tablón de anuncios del Ayuntamiento y en el Boletín Oficial de

Castilla y León de 29 de noviembre de 2019.

Durante el trámite de información pública no se han formulado

alegaciones.

5

Decimoprimero.- Obran en el expediente los preceptivos informes

requeridos por los artículos 52.4 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo

de Castilla y León (en adelante LUCyL), 153 del Reglamento de Urbanismo de

Castilla y León, aprobado por el Decreto 22/2004, de 29 de enero (en adelante

RUCyL) y 5 de la Instrucción Técnica Urbanística 1/2016. En concreto:

- Informe de la Subdelegación del Gobierno de 22 de octubre de

2019, que dispone que ?Este Centro no dispone de medios técnicos ni humanos

para emitir con las debidas garantías el informe a que se refieren el Real

Decreto Legislativo 1/2008 de 11 de enero, y la Ley 5/1999, de 8 de abril, de

Urbanismo de Castilla y León y el Decreto 22/2004 por el que se aprueba el

Reglamento de Urbanismo de Castilla y León y la Orden FYM/238/2016, por la

que se aprueba la Instrucción Técnica Urbanística 1/2016?. Por ello, en

aplicación del artículo 153.3 del RUCyL se entiende que no se opone a la

tramitación del procedimiento.

- Informe de la Diputación Provincial de xxx2 de 6 de noviembre

de 2019, en el que se pone de manifiesto que ?se ha emitido informe por el

Servicio de Infraestructuras y Obras de esta Excma. Diputación Provincial en el

que se indica que la referida modificación puntual no afecta a ninguna

carretera, dependiente de esta Diputación. Así mismo, dicha modificación

puntual tampoco afecta a otras competencias supramunicipales o de esta

Diputación Provincial. Que esta Oficina Técnica da su conformidad al

documento para su aprobación inicial, con la siguiente salvedad: Los artículos,

fichas, etc., modificados deberán incluirse en un apartado diferenciado del

documento designado ?Normativa? y no en un ?anexo?. También se indica que,

de conformidad con lo establecido en la Ley 5/1999, de 8 de abril, de

Urbanismo de Castilla y León y el Decreto 22/2004 por el que se aprueba el

Reglamento de Urbanismo de Castilla y León,? (...) no debe solicitarse nuevo

informe a esta Diputación (...)?.

- Informe favorable de Confederación Hidrográfica del Duero de 8

de noviembre de 2019.

- Informe favorable de la Dirección General de

Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información del Ministerio de Economía

y Empresa de 12 de noviembre de 2019.

6

- Escrito de la Dirección General de la Consejería de Cultura y

Turismo de 13 de noviembre de 2019, que concluye que: ?(?) Las actuaciones

derivadas de la mencionada Modificación no inciden sobre un área afectada por

declaración de Bien de Interés Cultural o Inventariado, ni tampoco existen

bienes integrantes del patrimonio arqueológico en el ámbito de la intervención,

por lo que, de conformidad con la normativa en materia de patrimonio cultural

de aplicación, dicho proyecto no necesita ser informado por la Comisión de

Patrimonio Cultural de Castilla y León. No obstante, y si como consecuencia de

los trabajos se realizaran hallazgos casuales de bienes del patrimonio cultural,

los promotores y la dirección facultativa deberán paralizar en el acto las obras,

de cualquier índole, si aquellas hubieran sido la causa del hallazgo casual, y

comunicarán este inmediatamente a la Administración (artículo 60 de la ley

12/2002, de 11 de julio, de Patrimonio Cultural de Castilla y León) (?)?.

- Informe del Servicio Territorial de Fomento de la Delegación

Territorial de la Junta de Castilla y León de 14 de noviembre de 2019, en el que

se indica que ?(?) la zona objeto de la modificación puntual, se encuentra en

zona urbana fuera de la zona de dominio público de la vía, por lo que según el

artículo 36.2 de la Ley 10/2008 de carreteras: ?En las travesías y tramos

urbanos, corresponde a los ayuntamientos el otorgamiento de toda clase de

licencias y autorizaciones sobre los terrenos y edificaciones situados fuera de la

zona del dominio público?. Por lo que no procede la emisión de informe por

parte de esta Sección?.

- Informe de la Dirección General de Vivienda, Arquitectura y

Urbanismo de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente de la Junta de

Castilla y León de 21 de noviembre de 2019, en el que se concluye que procede

continuar con la tramitación de la modificación.

- Informe del Registro de la Propiedad n° 1 de xxx1 de 24 de

diciembre de 2019, en el que se señala que ?No aparece obstáculo alguno en el

Registro para su tramitación y que a efectos de su publicidad se ha extendido

nota al margen de la inscripción 9ª de la finca 31.690, al folio 144 del tomo

3366, libro 586 de esta Capital?.

Decimosegundo.- El 9 de noviembre de 2019 los promotores del

estudio de detalle y de la modificación de PGOU presentan un escrito en el que

renuncian a la tramitación del estudio de detalle sobre la finca urbana

7

?Complejo Hotel qqqq? presentado con fecha 22 de diciembre de 2008. Por

Resolución de Alcaldía de 18 de febrero de 2020 se acepta la renuncia.

Decimotercero.- Por Orden FYM 256/2020, de 25 de febrero, se

formula informe ambiental estratégico de la modificación planteada en el que

se señala que no es probable que vayan a producirse efectos significativos

sobre el medio ambiente, por lo que no se considera necesaria la tramitación de

la evaluación ambiental ordinaria prevista en la sección 1ª del capítulo I del

título II de la Ley de evaluación ambiental.

Decimocuarto.- El 16 de marzo de 2020 el técnico de Administración

General, con la conformidad del adjunto al jefe de Servicio de Urbanismo, emite

informe propuesta de aprobación definitiva de la modificación del PGOU de

referencia.

Decimoquinto.- El 27 de marzo de 2020 la Comisión de Urbanismo,

Obras y Servicios del Ayuntamiento dictamina favorablemente la modificación

del PGOU para su aprobación definitiva.

En tal estado de tramitación, se dispuso la remisión del expediente al

Consejo Consultivo de Castilla y León para que emitiera dictamen.

II

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

1ª.- El Consejo Consultivo de Castilla y León emite dictamen en el

presente procedimiento con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto

en los artículos 4.1.i).6º -que se refiere a la ?Modificación de los planes

urbanísticos cuando tengan por objeto una diferente zonificación o uso

urbanístico de las zonas verdes o de los espacios libres previstos?- y 19.2 de la

Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo Consultivo de Castilla y León,

correspondiendo la competencia a la Sección Segunda, conforme a lo

establecido en el apartado tercero, 2.d) del Acuerdo de 6 de marzo de 2014,

del Pleno del Consejo, por el que se determina la composición y competencias

de las Secciones.

8

Este precepto ha de ponerse en relación con el artículo 4.2 del

Reglamento de Organización y Funcionamiento de este Consejo, aprobado por

Resolución de 5 de febrero de 2014, de la Mesa de las Cortes de Castilla y

León, que determina que los dictámenes del Consejo Consultivo no serán

vinculantes salvo en los casos en que así se establezca en las respectivas leyes.

2ª.- En cuanto al procedimiento seguido para la aprobación de la

modificación del PGOU, este Consejo Consultivo entiende que se han observado

las prescripciones legalmente establecidas.

En la Memoria vinculante (punto 0: Justificación del instrumento de

planeamiento elegido para la modificación) se indica que se ha optado por

habilitar el incremento de la edificabilidad referido a través de una modificación

del PGOU que modifique la ordenación detallada, en vez de mediante un estudio

de detalle, como establece el artículo 365.1º del PGOU, porque, con la presente

modificación del PGOU no solo se pretende habilitar el incremento de la

edificabilidad en una parcela concreta, sino también modificar parcialmente los

artículos 245, 246 y 368, preceptos que tienen alcance general al afectar a otras

tantas instalaciones o parcelas existentes en la ciudad con la misma calificación

(TH).

De conformidad con el artículo 58.3.a) de la LUCyL, las modificaciones

del planeamiento se ajustaran al procedimiento establecido para su primera

aprobación, con la excepción de modificaciones de los instrumentos de

planeamiento que no afecten a la ordenación general definida en el PGOU

vigente, que deben ajustarse al procedimiento establecido en el artículo 55.2 a)

de la LUCyL. Este precepto señala que la aprobación definitiva corresponde, en

los municipios con población igual o superior a 20.000 habitantes o que cuenten

con un PGOU, al Ayuntamiento, que deberá resolver sobre la misma antes de

doce meses desde la publicación del acuerdo de aprobación inicial, señalando

los cambios que procedan respecto a lo aprobado inicialmente.

A su vez, el artículo 169.4 del RUCyL dispone que ?La aprobación de las

modificaciones de los instrumentos de planeamiento urbanístico debe ajustarse

al procedimiento establecido para la aprobación de los instrumentos que se

modifican, con las excepciones señaladas en los artículos siguientes?.

9

El artículo 170 del RUCyL establece que ?En los Municipios que cuenten

con Plan General de Ordenación Urbana adaptado a la Ley 5/1999, de 8 de

abril, de Urbanismo de Castilla y León, corresponde al Ayuntamiento la

aprobación definitiva de las modificaciones de los instrumentos de

planeamiento urbanístico que no afecten a la ordenación general definida en el

planeamiento general vigente, conforme a los artículos 153 a 158 y 165?.

En el presente caso se ha seguido el procedimiento de tramitación

adecuado:

- Obran en el expediente los preceptivos informes requeridos por

los artículos 52.4 de la LUCyL, 153 del RUCyL y 5 de la Instrucción Técnica

Urbanística 1/2016..

Respecto al informe de la Agencia de Protección Civil, este solo es

exigible cuando se afecte a áreas sometidas a riesgos naturales o tecnológicos

delimitadas por la administración competente para la protección del riesgo (en

otro caso, se hará constar la ausencia de afección en la memoria del

instrumento), tal como dispone el artículo 5 de la Orden FYM/238/2016, de 4

de abril. En el punto 4 de la Memoria vinculante se indica que el ámbito de este

documento no está afectado por áreas sometidas a riesgos naturales o

tecnológicos que hayan sido delimitadas por la administración competente para

la protección del riesgo, por lo que el citado informe no es exigible.

- Se ha producido la aprobación inicial de la modificación por el

Pleno del Ayuntamiento, de conformidad con lo señalado en el artículo 123.1.i)

de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, y

por mayoría absoluta, de acuerdo con el apartado segundo del citado artículo.

- Se ha sometido a información pública por un periodo de dos

meses, de acuerdo con los artículos 52.2.b) de la LUCyL y 155.2.a) del RUCyL.

- Se ha emitido informe ambiental estratégico de acuerdo con lo

establecido en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.

La aprobación definitiva corresponde al Pleno del Ayuntamiento, de

conformidad con los artículos 58.3.a) de la LUCyL y 170 del RUCyL, en relación

10

con los artículos 22.2.c) y 47.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de

las Bases de Régimen Local.

3ª.- En cuanto al fondo de la cuestión, la intervención de este Consejo

Consultivo en los expedientes que suponen alteraciones en la zonificación o uso

urbanístico de las zonas verdes o de los espacios libres tiene como objeto su

protección, a cuyo análisis se ciñe exclusivamente este dictamen. Dicha

intervención viene justificada por las funciones esenciales que cumplen las

zonas verdes y espacios libres en el desarrollo de la vida de las comunidades.

Estos enclaves contribuyen a conseguir el uso racional del suelo, favorecen un

adecuado desarrollo de la vida ciudadana, ofreciendo la posibilidad de contar

con áreas de recreo, esparcimiento y convivencia. En las ciudades contribuyen,

en fin, a la corrección natural de los factores contaminantes.

El artículo 56.1 de la LUCyL mantiene el principio de vigencia indefinida

de los planes, pero ello no implica que un plan sea un documento estático sino

que, al contrario, es un instrumento susceptible de modificación o revisión,

cuyas alteraciones se subsumen dentro de lo que se ha venido llamando ius

variandi, como inherente a la potestad de planificación urbanística. Su

fundamento se encuentra en la necesidad de adaptar las previsiones

urbanísticas y dar las respuestas que demandan los nuevos requerimientos del

espacio físico urbano. Así lo ha declarado reiteradamente la jurisprudencia de la

Sala 3ª del Tribunal Supremo (Sentencias de 24 de febrero de 1984, 24 de

septiembre y 9 de diciembre de 1989, 6 de febrero y 3 de abril de 1990, 15 de

abril y 8 de mayo de 1992). De entre ellas cabe destacar la de 9 de diciembre

de 1989, que define el ius variandi como ?una potestad no fundamentada en

criterios subjetivos ejercitable en cualquier momento, sino como remedio

establecido en la ley para que la Administración, objetivando alteraciones

reales, realice las modificaciones que imponga las nuevas necesidades

urbanísticas creadas por la dinámica social en el transcurso del tiempo?. Como

afirma la Sentencia de 3 de enero de 1996, la naturaleza normativa del

planeamiento y la necesidad de adaptarlo a las exigencias cambiantes del

interés público justifican plenamente el ius variandi, lo que implica un amplio

margen de discrecionalidad acotada por la interdicción de la arbitrariedad

(artículo 9.3 de la Constitución).

Esta misma jurisprudencia se ha preocupado de fijar los principios

operativos a través de los cuales se actualiza aquella potestad, uno de ellos el del

11

interés general, en el que constitucionalmente se ancla todo el quehacer de la

Administración Pública ?al servir con objetividad los intereses generales? (artículo

103 de la Constitución). De ahí la justificación del sacrificio que muchas veces se

impone no solo a simples expectativas, sino a titularidades dominicales. Los

planes, dice la Sentencia de 19 de febrero de 1987, ?no se trazan en función de

los propietarios del suelo, sino de los ciudadanos y de las necesidades

colectivas?.

Por tanto, las modificaciones del planeamiento parten de la legitimidad

del ius variandi, otorgado a la Administración como medio de la adecuación

normativa del suelo a las necesidades y conveniencias de futuro o como medio

de corrección de imperfecciones o carencias del pasado.

La naturaleza y límites del ius variandi, cuya cobertura constitucional se

encuentra en los artículos 33 y 45, son los derivados del hecho de que la

Administración no incurra en errores fácticos o materiales, no observe los

intereses generales o públicos -que deben estar siempre presentes en toda

ordenación urbanística y en sus modificaciones-, no tenga en cuenta la función

social de la propiedad o la seguridad jurídica, o incurra en desviación de poder

(Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 6 de abril de 1998). Los

derechos adquiridos por los propietarios, según el ordenamiento anterior, no

constituyen un límite al nuevo planeamiento, debido al carácter estatutario del

derecho de propiedad inmobiliaria y a la estructura jurídica dinámica y cambiante

de la misma, razón por la que no cabe oponer al ejercicio del ius variandi el

principio de seguridad jurídica, ni el contenido de los convenios urbanísticos

celebrados.

La alteración del planeamiento se configura así no solo como una

facultad, sino como una verdadera obligación para la Administración

competente, en caso de que las circunstancias concurrentes así lo demanden

en aras a la mejor satisfacción de los intereses generales en la ordenación del

territorio, tal y como ha declarado el Tribunal Supremo en Sentencia de 26 de

junio de 1995.

En el caso de modificaciones cualificadas como la que se dictamina, esto

es, la constituida por una alteración de la ordenación que alberga especial

relevancia, por suponer una diversa zonificación o uso urbanístico de las zonas

verdes o espacios libres dibujados por el plan que se modifica, su protección

12

encuentra amparo en las previsiones constitucionales, concretamente en lo

dispuesto en el artículo 45, en cuanto reconoce el derecho a disfrutar de un

medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, que impone a los

poderes públicos el deber de velar por la utilización racional de los recursos

naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y

restaurar el medio ambiente.

Este engarce constitucional ha servido de fundamento al tradicional

principio de la intangibilidad de zonas verdes o espacios libres, el cual conlleva,

ante todo, la necesidad de extremar el rigor en la tramitación de los

expedientes, con exquisita observancia de cada uno de los pasos que los

componen, pero también, y sobremanera, la exigencia de una especial pulcritud

en cuanto a la justificación de la modificación pretendida, de forma que queden

suficientemente demostradas y concretadas las razones de interés general que

la motivan, que deben lucir debidamente reflejadas en el expediente

(Dictámenes 773/1993 y 1328/1993, del Consejo de Estado).

Sobre el primer aspecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de

junio de 2003 señala que ?la jurisprudencia ha venido entendiendo que la

trascendental importancia de las zonas verdes para un adecuado desarrollo de

la vida ciudadana, junto a los conocidos peligros que sobre ellas se ciernen, han

dado lugar a que las modificaciones del planeamiento que lleguen a afectarlas

están sometidas a un régimen jurídico de especial rigor para su mejor

protección, hasta el punto de que tales modificaciones se llevan a las más altas

cumbres de la Administración, tanto activa como consultiva?.

No obstante, debe recordarse en este punto que la Ley 4/2008, de 15 de

septiembre, de Medidas sobre Urbanismo y Suelo, supuso un cambio en orden

a las garantías procedimentales establecidas inicialmente para este tipo de

modificaciones por la LUCyL pues, a través de la modificación de su artículo

58.3.c), se eliminan tanto la necesaria aprobación de la modificación por

Decreto de la Junta de Castilla y León, como la exigencia de los informes

favorables del Consejero competente por razón de la materia y de este Consejo

Consultivo. El artículo 58.3.c) de la LUCyL determina actualmente que ?La

aprobación de las modificaciones que afecten a espacios libres públicos o

equipamientos públicos, existentes o previstos en el planeamiento, requerirá la

sustitución de los que se eliminen por otros de superficie y funcionalidad

13

similar?. Este precepto encuentra su desarrollo reglamentario en el artículo 172

del RUCYL sobre ?Modificaciones de espacios libres y equipamientos?

De este modo, el tradicional plus de control al que se sometían las

modificaciones de las zonas verdes desde la óptica procedimental, se ciñe ahora

a la intervención preceptiva en la tramitación de este Consejo Consultivo, de

acuerdo con las funciones que le asigna su Ley reguladora, a través de la

emisión del dictamen correspondiente, el cual, sin embargo, no es ya

determinante de la solución a adoptar.

4ª.- El ámbito de la modificación puntual, en lo referente a la modificación

de los artículos 245, 246 y 368 del PGOU, abarca la totalidad de las parcelas

calificadas de acuerdo con la Ordenanza 9 , como de uso Terciario Hostelero

(TH) del término municipal de xxx1 y en lo referente a la modificación de la

ordenación detallada afecta a la parcela catastral vvvv, a la parcela colindante de

sistema local de espacio libre público EL-UC7-14 y al sistema local de viario

público correspondiente a la calle ccc3.

Sentado lo anterior, ha de analizarse su justificación y su incidencia en la

ordenación de los espacios libres.

A) En orden a su justificación, de acuerdo con lo expresado en el artículo

169.3.b) del RUCYL, la modificación del planeamiento deberá ?Contener los

documentos necesarios para reflejar adecuadamente sus determinaciones y en

especial los cambios que se introduzcan en las determinaciones vigentes,

incluyendo al menos un documento independiente denominado Memoria

vinculante donde se expresen y justifiquen dichos cambios, y que haga

referencia a los siguientes aspectos:

»1º- La justificación de la conveniencia de la modificación,

acreditando su interés público.

»2º- La identificación y justificación pormenorizada de las

determinaciones del instrumento modificado que se alteran, reflejando el

estado actual y el propuesto.

14

»3º- El análisis de la influencia de la modificación sobre el modelo

territorial definido en los instrumentos de ordenación del territorio vigentes y

sobre la ordenación general vigente?.

En este caso, la Memoria vinculante hace referencia a los motivos de

interés público que amparan la actuación, a las determinaciones del

instrumento que se alteran y a la influencia de la modificación sobre el modelo

vigente, lo que permite considerar que en el expediente se da cumplimiento a

la exigencia formal de motivación que establece el citado artículo 169.3 del

RUCYL con el fin de facilitar el control de sus determinaciones.

El informe técnico emitido por el arquitecto municipal el 25 de julio de

2019 considera que el documento presentado por los promotores cumple lo

prescrito en el artículo 169.3.b) del RUCyL, al contener los documentos

necesarios para reflejar los cambios que se introducen en las determinaciones

vigentes. Expresamente señala: ?Contiene el documento denominado Memoria

vinculante que expresa los cambios y hace referencia a:

»1°. En el punto 1 de la memoria vinculante se justifica la

conveniencia de la modificación y se acredita su interés público.

»2°. En el punto 2 de la memoria vinculante se identifican y

justifican de forma pormenorizada las determinaciones del instrumento

modificado que se alteran y junto con los planos del documento reflejan el

estado actual y el propuesto.

»3°. En el punto 3 de la memoria vinculante se indica que no

supone alteración sobre el modelo territorial definido en los instrumentos de

ordenación del territorio ni sobre la ordenación general vigente?.

Tal conclusión se alcanza tras la transcripción de los argumentos de

conveniencia, oportunidad e interés público de las modificaciones que refiere la

Memoria vinculante.

En relación con la modificación de las determinaciones contenidas en los

artículos 245, 246 y 368 del PGOU, la Memoria vinculante, en su punto 1 A,

dispone que se pretenden alcanzar los siguientes objetivos:

15

?1. Recuperar la situación de conforme con el planeamiento de los

establecimientos de alojamiento hotelero (Hoteles, Hostales, Pensiones,...)

existentes en la ciudad que, por aplicación del régimen de usos establecido en art.

368 del PGOU estarían en situación de ?disconformes con el planeamiento?.

Efectivamente se trata de que numerosas instalaciones hoteleras que existen en

nuestra ciudad, en ocasiones desde hace muchísimos años y que cuentan con

todas las autorizaciones administrativas necesarias, no sufran un perjuicio

injustificado de la situación urbanística sobrevenida de la disconformidad con el

planeamiento, que derivaría de las previsiones contradictorias y erróneas del

mencionado artículo del PGOU al regular los Grados y Categorías del uso terciario

hostelero, proponiéndose una nueva regulación del uso característico y sus usos

compatibles.

»2. De esta forma se pretende que sobre las fincas o inmuebles

afectadas por las determinaciones del art. 368 (régimen de usos Terciario

hostelero) se permita la ejecución de nuevas construcciones, la ampliación de

las existentes o su reforma, sin que resulten impedidas por la errónea

determinación como uso característico en el Grado 1º, la Categoría 1º

(instalaciones de menos de 50 m2 útiles y 8 camas).

»3. Clarificar la terminología del art. 245, separando netamente el

uso hotelero del de restauración, aclarar lagunas de sus redacciones y dotar de

contenido a la categoría 4ª.

»4. En definitiva favorecer la actividad turística hotelera instalada

en la ciudad y promover la implantación de nuevas instalaciones hoteleras

sobre las parcelas libres que así califica con uso Terciario Hostelero (TH) el

PGOU, lo cual ha de redundar en mayor actividad económica y en la necesaria

variedad de usos de suelo facilitados por la actividad urbanística y del

planeamiento.

»5. Mantener el resto de determinaciones de ordenación

detallada.

»6. No alterar en modo alguno las determinaciones de ordenación general.

»Como resumen la reforma de los artículos 245, 246 y 368 en la

medida que afecta a todo el término municipal y que corrige situaciones de

16

disconformidad con el planeamiento injustificadas, su interés es pues para el

bien de toda la ciudad y por lo tanto se trata de un interés público?.

Sobre la modificación de determinaciones de ordenación detallada

(aumento de edificabilidad y ocupación) de la parcela TH de la Unidad Urbana

nº 7 Nueva xxx1, situada en la Avda. de ccc1 nº 18 c/v Avda. ccc2 nº 42, xxx1,

en el punto 1 B de la Memoria vinculante se señala que ?Si bien se trata de

modificar la ordenación detallada de una parcela privada en concreto, el interés

público viene acreditado puesto que el PGOU habilita esta posibilidad en el art.

365, no solo para la parcela que nos ocupa sino para todas con la misma

calificación a esta en la ciudad.

»Se trata por lo tanto no de un interés particular sino de

desarrollar el urbanismo según las reglas establecidas por el PGOU para el

conjunto de la ciudad, de tal forma que cualquier otra instalación hotelera de la

ciudad puede aumentar su edificabilidad en las mismas condiciones cumpliendo

los requisitos impuestos por el PGOU para todas las instalaciones hoteleras de

la ciudad.

»Por lo tanto, para las parcelas calificadas como TH está permitido

ampliar la edificabilidad, previa la tramitación de un Estudio de Detalle y en las

condiciones establecidas en el art. 365.1º del PGOU de 2008. En concreto, la

letra b) del precepto permite, cuando la ocupación de la parcela sea inferior al

50 % de su superficie, un único incremento de dicha ocupación, siempre que

sea inferior (sic) al 20 % de la ocupación existente.

»Por ello, teniendo en cuenta que en 2006 la propiedad de la finca

solicitó realizar una ampliación de las actuales instalaciones del complejo ?Hotel

qqqq, que afectaba al salón de actos (bajo rasante) y a unas carpas y otras

construcciones auxiliares que se querían transformar en construcciones de

carácter permanente, se propone ahora tramitar la presente modificación del

PGOU de 2008 para ampliar la edificabilidad asignada a la parcela, todo ello sin

modificar determinación alguna de ordenación general. Dicha ampliación de la

edificabilidad, fue pretendida por los promotores en el año 2008, mediante la

presentación de un Estudio de Detalle sobre la finca urbana ?Complejo Hotel

qqqq? que no llegó a aprobarse?.

17

En cuanto a la totalidad de la propuesta descrita en el punto 1 C de la

Memoria vinculante, se considera que contribuye a la ?realización de actividades

de utilidad pública?, como exige el artículo 48.3º de la Ley 40/2015, de 1 de

octubre de Régimen Jurídico del Sector Público, y se orienta a la consecución

de los objetivos de la actividad urbanística pública recogidos en los siguientes

apartados del artículo 5 del RUCyL:

»b) Establecer una ordenación urbanística para los municipios de

Castilla y León, guiada por el principio de desarrollo sostenible, que favorezca:

»2º El progreso social y económico, mediante la

modernización de infraestructuras y equipamientos y la regulación del uso del

suelo para favorecer la funcionalidad del tejido productivo, la atracción de

nuevas inversiones y la capacidad de incorporar las innovaciones tecnológicas".

»c) Impedir la especulación del suelo, en cuanto perjudica el

acceso a la vivienda, la creación de suelo para actividades productivas y la

disposición de nuevas dotaciones urbanísticas.

»d) Asegurar la participación de la comunidad, representada por el

Ayuntamiento, en las plusvalías que genere la propia actividad urbanística

pública?.

El cumplimiento de los objetivos descritos permite considerar cumplida

formalmente la exigencia de justificación del interés público en el documento

presentado.

B) Respecto de la incidencia de la nueva ordenación en las zonas verdes

y espacios libres, el artículo 172 del RUCyL dispone lo siguiente:

?La aprobación de las modificaciones de cualesquiera instrumentos

de planeamiento urbanístico que alteren los espacios libres públicos o los

equipamientos públicos, tanto existentes como previstos en el planeamiento,

requiere que la superficie de espacio libre o de equipamiento que se destine a

otro uso sea sustituida por una nueva superficie con la misma calificación y

equivalente superficie y funcionalidad, situada:

18

»a) Cuando se trate de suelo urbano consolidado, en la

misma unidad urbana o bien en un sector de suelo urbano no consolidado o

suelo urbanizable colindante, pero sin disminuir los espacios libres y

equipamientos públicos propios de dicho sector.

»b) Cuando se trate de suelo urbano no consolidado o

suelo urbanizable, en el mismo sector, o de ser imposible en un sector próximo,

pero sin disminuir sus propios espacios libres y equipamientos públicos?.

En este caso, la Memoria vinculante (punto 2 B) y los informes técnicos

consideran que se han observado las disposiciones vigentes relativas a la

ordenación de los espacios libres existentes o previstos en el planeamiento.

El artículo 173.1.b 1º) del RUCYL establece: ?(?) Para la aprobación de

las modificaciones de cualesquiera instrumentos de planeamiento urbanístico

que aumenten el volumen edificable o el número de viviendas previstos, o que

cambien el uso del suelo, debe hacerse constar en el expediente la identidad de

los propietarios o titulares de otros derechos reales sobre las fincas afectadas

durante los cinco años anteriores a la aprobación inicial de la modificación, y

deben incrementarse proporcionalmente las reservas de suelo para espacios

libres públicos y demás dotaciones urbanísticas situadas en la unidad urbana

donde se produzca el aumento, o en un sector de suelo urbano no consolidado

o urbanizable colindante. A tal efecto:

»b) En el resto del suelo urbano consolidado, debe exigirse un

incremento de las reservas cuando aumente el número de viviendas en 5 ó

más, o cuando aumente el volumen edificable de forma que la superficie

edificable con destino privado se incremente 500 metros cuadrados o más. En

tal caso debe aplicarse el más restrictivo de los siguientes módulos:

»1º- Cuando se aumente la superficie edificable, por cada

100 metros cuadrados de aumento debe exigirse una reserva de 20 metros

cuadrados de suelo para espacios libres públicos, más una plaza de

aparcamiento de uso público?.

De acuerdo con el artículo 41 del RUCyL la cesión de estos terrenos es

obligatoria y gratuita.

19

En la modificación puntual que se analiza, la edificabilidad se incrementa

en 1.300 m2 (pasa de 10.428,73 m2c a 11.728,73 m2c) y la ocupación se

incrementa en 1.145,25 m2s (pasa de 5.726,26 m2s a 6.871,51 m2s). Se ha

previsto un incremento de la superficie destinada a espacio libre público de 260

m2s (20 m2s/100m2c) y de 133,37 m2s de viario público en los que tienen

cabida 14 plazas de aparcamiento de uso público con una plaza para personas

con movilidad reducida (superior al mínimo de 1 plaza de aparcamiento de uso

público/100m2c del artículo 104 del RUCyL, que daría lugar a 13 plazas de

aparcamiento) ubicadas en la Unidad Urbana 7, donde se produce el aumento.

El incremento de superficie destinado a espacio libre público se realiza

mediante la cesión de 260 m2s de la parcela ?Hotel qqqq? situados junto al

espacio libre del sistema local EL-UC7-14 colindante.

El incremento de la superficie de espacios libres públicos se propone en

espacio libre público colindante del sistema local, designado como EL-UC7-14 y la

del viario para las plazas de aparcamiento, para hacerlas accesibles, junto a la calle

ccc3. Estas cesiones se justifican debidamente puesto que los terrenos cumplen

con la condición de encontrarse en la unidad urbana donde se produce el

incremento de edificabilidad. Además, se incrementa la superficie del espacio libre

público colindante EL-UC7-14 dando lugar a un espacio mayor.

Para la ubicación de la superficie destinada a las 14 plazas de

aparcamiento en el lugar indicado, se hace preciso modificar la calificación del

espacio libre público (sistema local EL-UC7-14) en una superficie 133,37 m2, en

la parte del mismo situada junto a la calle ccc3 para garantizar su

funcionalidad, otorgándole la calificación de viario, superficie que se compensa

con una superficie idéntica que hoy forma parte de la finca parcela TH de la

Unidad Urbana nº 7 ("Polígono Residencial Nueva xxx1", antigua parcela D-4),

sita en la Avenida de ccc1 nº 18 c/v Avenida ccc2 nº 42 (finca que nos ocupa) y

que se cede, calificándose como espacio libre público y añadiéndose al EL-UC7-

14.

Por ello, este Consejo Consultivo considera que ha quedado acreditada la

justificación, en lo que se refiere a la modificación de los espacios libres

públicos, de la modificación propuesta y que en esta se han observado las

disposiciones vigentes relativas a la ordenación de los espacios libres públicos

existentes en el planeamiento.

20

III

CONCLUSIONES

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla y León

informa:

1º.- La diferente zonificación o uso urbanístico de los espacios libres

previstos en la propuesta de modificación del Plan General de Ordenación

Urbana de xxx1 para la modificación parcial de la redacción de sus artículos

245, 246 y 368 y para la modificación de la ordenación detallada para la

regulación de la edificabilidad y la ocupación de la Parcela TH de la Unidad

Urbana n° 7 (Polígono Residencial Nueva xxx1) sita en la Avda. ccc1 n° 18 c/v a

la Avda. ccc2 n° 42 de xxx1, cumple la exigencia formal de motivación y la de

sustitución de los que se eliminan por otros de superficie y funcionalidad

similar, establecidas en la normativa urbanística conforme a los artículos

169.3.b) y 172 del RUCYL.

2º.- Procede aprobar la modificación del Plan General de Ordenación

Urbana de xxx1 para la modificación parcial de la redacción de sus artículos

245, 246 y 368 y para la modificación de la ordenación detallada para la

regulación de la edificabilidad y la ocupación de la Parcela TH de la Unidad

Urbana n° 7 (Polígono Residencial Nueva xxx1) sita en la Avda. ccc1 n° 18 c/v a

la Avda. ccc2 n° 42 de xxx1, en lo que se refiere a los espacios libres previstos.

No obstante, V.E. resolverá lo que estime más acertado.