Última revisión
01/01/2011
Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León núm 1422 del 2011
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Órgano: Consejo Consultivo de Castilla y León
Fecha: 01/01/2011
Num. Resolución: 1422/2011
Resumen
Breve reseña:
expediente relativo a la resolución del contrato de ejecución de las obras de pavimentación y abastecimiento en xxxx1 y xxxx2, obra nº 66, suscrito entre la Diputación de xxxxx y qqqqq, S.L.
Procede que se declare la caducidad del procedimiento.
Asunto:
contratación administrativa
Contestacion
Sr. Amilivia González, Presidente
Sr. Estella Hoyos, Consejero y
Ponente
Sr. Fernández Costales, Consejero
Sr. Nalda García, Consejero
Sr. Sobrini Lacruz, Secretario
La Sección Primera del Consejo
Consultivo de Castilla y León,
reunida en Zamora el día 1 de
diciembre de 2011, ha examinado
el expediente relativo a la resolución
del contrato de obras suscrito
entre la Diputación Provincial de
xxxxx y qqqqq, S L. y a la vista del
mismo y tal como corresponde a
sus competencias, emite, por unanimidad
, el siguiente
. ,
DICTAMEN
I
ANTECEDENTES DE HECHO
El día 8 de noviembre de 2011 tuvo entrada en este Consejo Consultivo
la solicitud de dictamen preceptivo sobre el expediente relativo a la resolución
del contrato de ejecución de las obras de pavimentación y abastecimiento en
xxxx1 y xxxx2, obra nº 66, suscrito entre la Diputación de xxxxx y qqqqq, S.L.
Examinada la solicitud y admitida a trámite con fecha 10 de noviembre
de 2011, se procedió a darle entrada en el registro específico de expedientes
del Consejo con el número de referencia 1.422/2011, iniciándose el cómputo
del plazo para la emisión del dictamen, tal como dispone el artículo 53 del
Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo de Castilla y León, aprobado por
el Decreto 102/2003, de 11 de septiembre. Turnado por el Sr. Presidente del
Consejo, correspondió su ponencia al Consejero Sr. Estella Hoyos.
Primero.- Por Orden del Diputado Delegado de Obras y Planes
Provinciales de la Diputación de xxxxx de 4 de julio de 2011 se incoa el
procedimiento relativo a la resolución del contrato suscrito con la empresa
qqqqq, S.L. el 25 de octubre de 2010, para la ejecución de la obra
?Pavimentación y Abastecimiento en xxxx1 y xxxx2, obra nº 66?, financiada con
cargo al Fondo de Cooperación Local, anualidad 2010, al amparo de los
artículos 197 (Resolución por demora) y 206 y 208 (sobre causas y efectos de
1
la resolución contractual), todos ellos de la Ley 30/2007, de 30 octubre, de
Contratos del Sector Público.
Segundo.- Obran en el expediente, entre otros documentos, los siguientes:
- Informe del ingeniero técnico de obras públicas de la Diputación
Provincial de xxxxx de 22 de julio, que señala:
?La empresa ha realizado parte de la obra según copia de
la certificación que se adjunta, habiéndola abandonado sin explicaciones, ni
motivos para ello.
»La obra fue adjudicada el 25 de octubre de 2010 y
replanteada el 16 de noviembre de 2010, sin problema alguno en el replanteo
(?)?.
Se adjuntan certificaciones de obra y un escrito de la empresa
contratista de 23 de agosto, en el que manifiesta que el incumplimiento es
parcial y se debe las condiciones climatológicas.
- Documentación referida al expediente de contratación, entre la
que se incluye el pliego de cláusulas administrativas particulares, cuya cláusula
II.1.4 dispone que el plazo total de ejecución del contrato es de seis meses,
que comenzará a contarse desde el día siguiente al de la firma del acta de
comprobación del replanteo con resultado viable, que tuvo lugar el 16 de
noviembre de 2010.
- Informe del Servicio Administrativo del Área de Obras de la
Diputación de 1 de septiembre, que estima procedente la resolución del
contrato citado por incumplimiento de los plazos de ejecución por parte del
contratista.
- Informe de la Secretaría de la Diputación de 6 de septiembre en
el que concluye que procede la resolución del contrato por demora en el
cumplimiento de los plazos por parte del contratista, con incautación de la
garantía y la indemnización a la Administración por los daños y perjuicios
ocasionados en lo que exceda del importe de la garantía incautada.
2
- Informe de fiscalización de conformidad de la Intervención de la
Diputación de 8 de septiembre.
Tercero.- Mediante Providencia de 14 de septiembre se concede trámite
de audiencia al contratista y al avalista.
El 30 de septiembre la empresa contratista presenta un escrito en el que
se opone a la resolución del contrato, al considerar que la incoación del
procedimiento es nula de pleno derecho por falta de competencia del Diputado
Delegado del Área de Obras, que no es el órgano de contratación; y, en cuanto
al fondo del asunto, porque la demora en la ejecución del contrato no le es
imputable, sino que ha estado motivada por las condiciones climatológicas y por
la continua subida de los materiales, que implican un encarecimiento económico
importante.
Cuarto.- El 21 de octubre se formula propuesta de resolución del
contrato por incumplimiento del plazo de ejecución imputable al contratista y
por incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales, como
es el no comenzar la obra, con incautación de la garantía definitiva.
Quinto.- El 21 y 27 de octubre de 2011 se notifica al contratista y al
avalista respectivamente, el decreto de la Presidencia de 14 de octubre que
acuerda la suspensión del plazo máximo legal para resolver y notificar la
resolución, al amparo del artículo 42.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común.
En tal estado de tramitación, se dispuso la remisión del expediente al
Consejo Consultivo de Castilla y León para que emitiera dictamen.
II
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
1ª.- El Consejo Consultivo de Castilla y León dictamina en el presente
expediente con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el
artículo 4.1.h),3º de la Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo
Consultivo de Castilla y León, correspondiendo a la Sección Primera emitir el
3
dictamen según lo establecido en el punto 4º, regla A), apartado e), del
Acuerdo de 30 de octubre de 2003, del Pleno del Consejo, por el que se
determina el número, orden, composición y competencias de las Secciones.
2ª.- La normativa aplicable, tal y como se recoge en el pliego de
cláusulas administrativas particulares que rige el contrato, viene determinada
fundamentalmente, además de por dicho pliego, por la Ley 30/2007, de 30
octubre, de Contratos del Sector Público (en adelante LCSP), por el Real
Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente dicha
Ley, y por el Reglamento General de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto 1.098/2001, de 12 de
octubre (en adelante, RGLCAP).
La competencia para acordar la resolución del contrato y determinar sus
efectos corresponde al órgano de contratación, conforme dispone el artículo
194 de la LCSP. En el presente caso, al Presidente de la Diputación, de acuerdo
con el apartado 1 de la disposición adicional segunda de la LCSP.
En cuanto al procedimiento administrativo seguido, el artículo 197 de la
LCSP, relativo a la ?Resolución por demora y prórroga de los contratos?,
dispone en su apartado 1 que ?En el supuesto a que se refiere el artículo
anterior (relativo a la demora en la ejecución de los contratos), si la
Administración optase por la resolución ésta deberá acordarse por el órgano de
contratación o por aquél que tenga atribuida esta competencia en las
Comunidades Autónomas, sin otro trámite preceptivo que la audiencia del
contratista y, cuando se formule oposición por parte de éste, el dictamen del
Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma
respectiva?. Estos trámites se cumplimentan en el procedimiento, así como la
audiencia al avalista que prevé el artículo 109.1.b) del RGLCAP, cuando se
propone, como en este caso, la incautación de la garantía.
3ª.- El asunto sometido a consulta versa sobre el expediente relativo a la
resolución del contrato de la obra de ?Pavimentación y Abastecimiento en xxxx1
y xxxx2, obra nº 66?, suscrito por la Diputación de xxxxx y qqqqq, S.L., que se
opone a tal actuación.
4
La propuesta de resolución del contrato de 21 de octubre de 2011 se
fundamenta en un incumplimiento contractual imputable al contratista
conforme a las letras e) y g) del artículo 206 de la LCSP.
Debe aclararse sobre ello que la Ley 34/2010, de 5 de agosto, modificó
el artículo 206 de la LCSP suprimiendo su letra d), al tiempo que dio nueva
enumeración alfabética sucesiva a las restantes letras. De este modo, ?La
demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista? que figuraba
en la redacción inicial de la LCSP en la letra e) del artículo citado, aparece
ahora como causa de resolución de la letra d) del artículo 206 de la LCSP y ?El
incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales,
calificadas como tales en los pliegos o en el contrato?, antes letra g), figura
como letra f) del referido artículo 206 LCSP.
Lo mismo ocurre en el artículo 208 de la LCSP, referido a los ?Efectos de
la resolución?, en el que dicha Ley suprime el apartado 1 y da nueva
numeración sucesiva a los restantes, de modo que los efectos de la resolución
por incumplimiento culpable del contratista, se determinan actualmente en el
apartado 3 del citado artículo 208 LCSP.
Este Consejo Consultivo considera no obstante que se ha producido la
caducidad del procedimiento.
La resolución de un contrato constituye un procedimiento autónomo, con
sustantividad propia y que responde a un procedimiento normado, con carácter
general, por el artículo 109 del RGLCAP. El artículo 197 LCSP, antes trascrito,
también se refiere a la tramitación de la resolución contractual en el supuesto
específico de que venga motivada por la demora en la ejecución. En este
sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de octubre de 2007 señala que
?es claro que entre las prerrogativas que en materia de contratación pública
poseen las distintas Administraciones se halla la de resolver los contratos
determinando los efectos de esa decisión, y esa resolución la pueden acordar
los órganos de contratación bien de oficio o a instancia del contratista,
mediante procedimiento en la forma que reglamentariamente se determine, y
añade la norma que los acuerdos que decidan la resolución pondrán fin a la vía
administrativa y serán inmediatamente ejecutivos?. Concluye por ello que se
trata de un procedimiento autónomo y no de un incidente de ejecución del
contrato.
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El artículo 109 del RGLCAP, sobre el procedimiento para la resolución de
los contratos, establece lo siguiente:
?1. La resolución del contrato se acordará por el órgano de
contratación, de oficio o a instancia del contratista (?) y cumplimiento de los
requisitos siguientes:
»a) Audiencia del contratista por plazo de diez días
naturales, en el caso de propuesta de oficio.
»b) Audiencia, en el mismo plazo anterior, del avalista o
asegurador si se propone la incautación de la garantía.
»c) Informe del Servicio Jurídico, salvo en los casos
previstos en los artículos 41 y 96 de la Ley.
»d) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo
equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva, cuando se formule
oposición por parte del contratista.
»2. Todos los trámites e informes preceptivos de los expedientes
de resolución de los contratos se considerarán de urgencia y gozarán de
preferencia para su despacho por el órgano correspondiente?.
Ahora bien, tras la lectura de este artículo, se observa que no contempla
plazo alguno para la tramitación y resolución del procedimiento, por lo que cabe
preguntarse si está o no sujeto a plazo de caducidad.
Sobre esta cuestión, teniendo en cuenta que el fundamento del
establecimiento de un plazo de caducidad es la seguridad jurídica, que trata de
conseguirse dando respuesta a los expedientes en un plazo razonable, no se
aprecia motivo alguno para que la materia contractual no sea merecedora de
esta garantía.
No obstante, la disposición final octava de la LCSP dispone que ?Los
procedimientos regulados en esta Ley se regirán, en primer término, por los
preceptos contenidos en ella y en sus normas de desarrollo y, subsidiariamente,
por los de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y normas complementarias?.
6
Dicho precepto, a su vez, obliga a acudir al artículo 42 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, que en sus tres primeros apartados establece:
?1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa en
todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de
iniciación.
»En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del
procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como la desaparición
sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la
declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los
hechos producidos y las normas aplicables.
»Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero,
los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como
los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al
deber de comunicación previa a la Administración.
»2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución
expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente
procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma
con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa
comunitaria europea.
»3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen
el plazo máximo, éste será de tres meses (?)?.
Asimismo, el artículo 44 de ésta Ley, respecto a los procedimientos
iniciados de oficio, dispone:
?(?) el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya
dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del
cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes
efectos: (?)
»2. En los procedimientos en que la Administración ejercite
potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de
producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En
7
estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las
actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92?.
A la luz de los preceptos trascritos puede concluirse que se ha producido
la caducidad del procedimiento por el que se resuelve el contrato, al haber
transcurrido el plazo previsto en la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ya
que la Resolución de inicio del expediente es de 4 de julio de 2011 y la
suspensión del plazo para resolver el procedimiento, al amparo del artículo
42.5.c) de la Ley 30/1992, se acuerda por Decreto de la Presidencia de 14 de
octubre de 2011 (notificado al contratista y avalista respectivamente el 21 y 27
de octubre), cuando el procedimiento ya había caducado; lo que determina la
imposibilidad de dictar en plazo la resolución que se adopte, al haberse
superado ya el anteriormente señalado.
Éste es, por otra parte, el criterio sostenido por el Tribunal Supremo
desde la Sentencia de 28 de junio de 2004. En el mismo sentido, su Sentencia
de 2 de octubre de 2007 señala: ?Como consecuencia de lo expuesto cuando la
Administración dictó la resolución por la que resolvía definitivamente el contrato
y procedía a la incautación de la garantía había transcurrido en exceso el plazo
de tres meses de que disponía para hacerlo, de modo que en ese momento no
podía acordar la resolución del contrato ni la incautación de la garantía, y lejos
de ello lo que debió decidir fue la caducidad del expediente y el archivo de las
actuaciones sin perjuicio de los efectos a que se refiere el art. 92.3 de la Ley de
Procedimiento Administrativo Común?.
Este mismo criterio es el mantenido por diferentes sentencias de
Tribunales Superiores de Justicia; sirva de ejemplo la Sentencia del Tribunal
Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso-
Administrativo de 10 de marzo de 2008, o la Sentencia del Tribunal Superior de
Justicia del País Vasco, de 11 de febrero de 2008.
Por todo ello, este Consejo Consultivo considera que, en aplicación de lo
dispuesto en los artículos y jurisprudencia citados, procede que se declare la
caducidad del procedimiento de resolución de contrato a que se refiere la
presente consulta; ello sin perjuicio de que la Administración consultante
pueda, en su caso, acordar nuevamente la incoación del procedimiento de
resolución, pudiendo también acordar, a estos efectos, la conservación de los
actos y trámites practicados en el procedimiento en lo que resulte procedente,
8
de conformidad con los artículos 67 y 92.3 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre.
III
CONCLUSIONES
En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla y León
informa:
Procede que se declare la caducidad del procedimiento de resolución del
contrato administrativo de ejecución de las obras de pavimentación y
abastecimiento en xxxx1 y xxxx2, obra nº 66, suscrito entre la Diputación de
xxxxx y qqqqq, S.L.
No obstante, V.E. resolverá lo que estime más acertado.
9
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