Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León núm 1218 del 2006

Resumen

expediente relativo a la propuesta de convenio de colaboración entre las Comunidades Autónomas de Cantabria, Castilla y León y Principado de Asturias, para la gestión coordinada del Parque Nacional de los Picos de Europa.

Asunto:

convenios y acuerdos

Contestacion

Sr. Estella Hoyos, Presidente

Sr. Fernández Costales, Consejero

Sr. Pérez Solano, Consejero

Sr. Quijano González, Consejero y

Ponente

Sr. Madrid López, Consejero

Sr. Nalda García, Consejero

Sr. Sobrini Lacruz, Secretario

La Sección Primera del

Consejo Consultivo de Castilla y

León, reunida en Zamora el día 1

de febrero de 2007, ha examinado

el expediente relativo a la propuesta

de convenio de colaboración

entre las Comunidades Autónomas

de Cantabria, Castilla y León y

Principado de Asturias, y a la vista

del mismo y tal como corresponde a

sus competencias, emite, por unanimidad

, el siguiente

DICTAMEN

I

ANTECEDENTES DE HECHO

El día 13 de diciembre de 2006 tuvo entrada en este Consejo Consultivo

la solicitud de dictamen preceptivo sobre el expediente relativo a la propues a

de convenio de colaboración entre las Comunidades Autónomas de Cantabria,

Castilla y León y Principado de Asturias, para la gestión coordinada del Parque

Nacional de los Picos de Europa.

t

Examinada la solicitud y admitida a trámite con fecha 15 de diciembre de

2006, se procedió a darle entrada en el registro específico de expedientes del

Consejo con el número de referencia 1218/2006, iniciándose el cómputo del

plazo para la emisión de dictamen, previa ampliación de éste, tal como dispone

el artículo 53 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo, aprobado por el

Decreto 102/2003, de 11 de septiembre. Turnado por la Sra. Presidenta del

Consejo, correspondió su ponencia al Consejero Sr. Quijano González.

Único.- La petición de dictamen somete a la consideración de este

Consejo Consultivo la propuesta de convenio de colaboración entre las

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Comunidades Autónomas de Cantabria, Castilla y León y Principado de Asturias,

para la gestión coordinada del Parque Nacional de los Picos de Europa.

A la solicitud de dictamen se acompaña, además de la referida

propuesta, el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Junta de

Castilla y León, de fecha 7 de noviembre de 2006, así como el texto informado.

En tal estado de tramitación, se dispuso la remisión del expediente al

Consejo Consultivo de Castilla y León para que emitiera el preceptivo dictamen.

II

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

1ª.- Competencia del Consejo Consultivo de Castilla y León.

El Consejo Consultivo de Castilla y León dictamina en el presente

expediente, con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el

artículo 4.1.f) de la Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo

Consultivo de Castilla y León, correspondiendo a la Sección Primera emitir el

dictamen según lo establecido en el punto 4º, regla A), apartado b), del

Acuerdo de 30 de octubre de 2003, del Pleno Consejo, por el que se determina

el número, orden, composición y competencias de las Secciones.

El presente dictamen atañe exclusivamente a los aspectos de legalidad

del convenio que puedan afectar a la Comunidad de Castilla y León, no

correspondiendo hacer consideración alguna en relación con las cuestiones que

afecten a las otras partes firmantes del acuerdo.

2ª.- Naturaleza y régimen jurídico del convenio.

Como ha tenido ocasión de señalar este Consejo Consultivo (Dictámenes

153/2006, de 23 de febrero; 154/2006, de 2 de marzo; y 502/2006, de 1 de

junio), el convenio que se dictamina se encuadra dentro de las llamadas

relaciones jurídicas interadministrativas o intersubjetivas, por cuanto en él se

establece una acción común coordinada de colaboración en la que intervienen

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como sujetos tres Administraciones Públicas autonómicas en la persecución de

un fin considerado como de interés público.

El Tribunal Constitucional ha manifestado en distintas ocasiones la

trascendencia de la cooperación en este ámbito, afirmando que el deber

general de colaboración es principio que ?no es menester justificar en preceptos

concretos? y que ?se encuentra implícito en la propia esencia de la forma de

organización territorial del Estado que se implanta en la Constitución?

(Sentencia 18/1982, de 4 de mayo). Alude el Alto Tribunal en numerosas

ocasiones al principio de fidelidad, a la mutua lealtad y solidaridad,

vinculándolos al principio de colaboración, como instrumento dirigido a

garantizar la eficacia del sistema en su conjunto (Sentencias 96/1990, de 24 de

mayo, y 209/1990, de 17 de diciembre).

La regulación que posibilita y que enmarca jurídicamente la realización

del convenio cuya propuesta es objeto de examen encuentra sus referentes

inmediatos más importantes tanto en la Constitución como en el Estatuto de

Autonomía de Castilla y León.

En primer lugar, el artículo 145.2 de la Constitución establece que ?los

Estatutos podrán prever los supuestos, requisitos y términos en que las

Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y

prestación de servicios propios de las mismas, así como el carácter y efectos de

la correspondiente comunicación a las Cortes Generales. En los demás

supuestos, los acuerdos de cooperación entre las Comunidades Autónomas

necesitarán de la autorización de las Cortes Generales?.

En relación con este artículo, el propio Tribunal Constitucional, en su

Sentencia 44/1986, de 17 de abril, señaló que ?no es un precepto que habilite a

las Comunidades Autónomas para establecer convenios entre ellas, sino que

supuesta esa capacidad, delimita por su contenido los requisitos a que ha de

atenerse la regulación de esta materia en los Estatutos y establece el control

por las Cortes Generales de los acuerdos y convenios de cooperación?. En

definitiva, nos hallamos ante una norma habilitadora de un poder o control

estatal sobre tales convenios que, de no contar con una previsión constitucional

expresa, no podría reconocerse a favor del Estado.

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En segundo lugar, en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma, el

artículo 38 del Estatuto de Autonomía establece, en su apartado 1, que ?para la

gestión y la prestación de servicios propios correspondientes a materias de su

competencia exclusiva, la Comunidad Autónoma de Castilla y León podrá

suscribir convenios con otras Comunidades Autónomas. Tales convenios

deberán ser aprobados por las Cortes de Castilla y León y comunicados a las

Cortes Generales, y entrarán en vigor a los treinta días de dicha comunicación,

salvo que las Cortes Generales acuerden en el mismo término que, por su

contenido, deben ajustarse a lo previsto en el apartado 2 de este artículo?.

Este apartado 2 dispone que ?la Comunidad Autónoma de Castilla y León

podrá igualmente establecer acuerdos de cooperación con otras Comunidades

Autónomas, previa autorización de las Cortes Generales?.

La fina línea divisoria que distingue ambas figuras, convenios de

colaboración y acuerdos de cooperación, no ha sido fácil de trazar. Así, la

Constitución establece la distinción entre las dos clases de convenios basándose

en un criterio objetivo material: los llamados convenios de colaboración tienen

por objeto la gestión o prestación de servicios propios de las Comunidades

Autónomas ?parece que el Estatuto de Autonomía da un paso más, añadiendo

como criterio correctivo delimitador el que se refieran a materias de

competencia exclusiva autonómica? y los acuerdos de cooperación, definidos de

forma residual como los que tienen un contenido diferente de aquéllos.

En cualquier caso, la trascendencia de esta clasificación se halla en el

diferente régimen jurídico a que se somete cada uno de esos dos tipos de

convenios interautonómicos, puesto que mientras que los de colaboración sólo

requieren de una comunicación a las Cortes Generales, que tendrán el carácter

y efectos que, en cada caso, prevean los estatutos de autonomía, los acuerdos

de cooperación requieren la previa autorización de aquéllas para su celebración

por las Comunidades Autónomas interesadas.

Respecto a la propuesta de convenio de colaboración analizada, cabe

señalar que en el ?Boletín Oficial de las Cortes Generales? de 19 de diciembre

de 2006 se publicó la aprobación, por el Pleno del Senado, del Dictamen de la

Comisión General de las Comunidades Autónomas sobre el convenio de

colaboración entre las Comunidades Autónomas de Cantabria, Castilla y León y

Principado de Asturias, para la gestión coordinada del Parque Nacional de los

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Picos de Europa. Este dictamen se emitió a raíz de la comunicación a las Cortes

Generales de la Ley 16/2006, de 24 de octubre, del Parlamento de Cantabria,

de autorización de dicho convenio de colaboración.

Dicho dictamen, publicado en el ?Boletín Oficial de las Cortes Generales?

de 29 de noviembre de 2006, señala: ?La Comisión General de las Comunidades

Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 145.2 de la Constitución

Española y en el artículo 137.3 del Reglamento del Senado, acuerda elevar al

Pleno de la Cámara su dictamen favorable a la toma de conocimiento de la

celebración del convenio de colaboración entre las Comunidades Autónomas de

Cantabria, Castilla y León, y Principado de Asturias, para la gestión coordinada

del Parque Nacional de los Picos de Europa (?) sin oponer reparo alguno a la

misma y entendiendo que no requiere autorización de las Cortes Generales?.

En definitiva, nos encontramos en presencia de un convenio cuya

tramitación debe atenerse, en orden a la intervención de las Cortes Generales,

a lo dispuesto en el artículo 38.1 del Estatuto de Autonomía (comunicación en

lugar de autorización previa), comunicación respecto de la que el Tribunal

Constitucional (Sentencia de 17 de abril de 1986) ha precisado su alcance al

indicar: ?(?) resulta indiferente a efectos de la impugnación que lo omitido sea

la comunicación a las Cortes Generales o la previa aprobación por éstas, porque

lo que falta como requisito esencial y previo es su sometimiento al control de

las mismas a efectos de los requisitos que deban cumplir, y otra, que por esa

misma razón, de haberse omitido la preceptiva intervención de las Cortes

Generales, no se puede decir que su cumplimiento posterior purgaría el vicio de

nulidad alegado por el Gobierno, porque el control de las Cortes Generales ha

de ser previo a su vigencia (?)?.

3ª.- Distribución competencial en materia de gestión de parques

nacionales de ámbito supraautonómico.

El artículo 149.1.23ª de la Constitución atribuye al Estado la competencia

exclusiva en materia de ?legislación básica sobre protección del medio

ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de

establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre

montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias?.

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Al amparo de esta competencia, se promulgó la Ley 4/1989, de 27 de

marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna

silvestres, cuyo capítulo IV del título III (artículos 22 y siguientes) se dedica a

los parques nacionales. Y en particular, por lo que se refiere al presente

supuesto, la Ley 16/1995, de 30 de mayo, de declaración del Parque Nacional

de los Picos de Europa.

Por su parte, el artículo 34.1.9ª del Estatuto de Autonomía atribuye a la

Comunidad de Castilla y León competencias de desarrollo legislativo y ejecución

de la legislación del Estado en materia de protección del medio ambiente y de

los ecosistemas, sin perjuicio de las facultades de la Comunidad Autónoma para

establecer normas adicionales de protección en los términos del artículo

149.1.23ª de la Constitución (5ª); y montes, aprovechamientos y servicios

forestales, vías pecuarias, pastos y espacios naturales protegidos (9ª).

El Tribunal Constitucional, al resolver los recursos de inconstitucionalidad

interpuestos contra la gestión conjunta por el Estado y las Comunidades

Autónomas de los parques nacionales, establecida por la Ley 41/1997, de 5 de

noviembre, modificadora de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, ha declarado que

las competencias de gestión de dichos parques ?tanto intracomunitarios como

supraautonómicos? corresponden a las Comunidades Autónomas en cuyos

territorios se encuentren ubicados (Sentencia 194/2004, de 4 de noviembre

?doctrina que ha sido reiterada por las Sentencias 35/2005 y 36/2005, de 17 de

febrero; 81/2005, de 6 de abril; 100/2005 y 101/2005, de 20 de abril;

331/2005, de 15 de diciembre; y 32/2006, de 1 febrero?). La mencionada

Sentencia 194/2004 señala lo siguiente:

?No hace falta insistir en el contenido del concepto de gestión, que

se utiliza como sinónimo de administración y en la concepción constitucional de

las potestades públicas sobre la materia cuyo ejercicio en este ámbito se

configura como competencia normal o habitual de las Comunidades Autónomas

y que sólo residualmente, en ciertos supuestos límite que no es necesario

concretar ahora, aunque uno sea éste, pueda participar en ella el Estado. (?).

»(?) es obvio que el establecimiento de un sistema de gestión

conjunta entre el Estado y la correspondiente Comunidad Autónoma de los

parques nacionales no se manifestará a través de actuaciones concretas y

puntuales del Estado para administrar determinada actividad, sino que, por el

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contrario, en los términos en que el precepto se redacta, determina una

intervención genérica u horizontal que se proyecta sobre toda la función

gestora, intervención para la que el Estado no está habilitado

constitucionalmente.

»(?) la atribución al Estado de una intervención general en el

ámbito de la gestión, aun en coparticipación, nada tiene que ver con la

actuación excepcional para la que le habilitaría la Constitución, con el agravante

de que la propia formulación del artículo impide al Tribunal apreciar si la

medida hubiera podido ser aplicada por las Comunidades Autónomas sin

perturbar el cumplimiento de algún criterio básico de carácter normativo. (?).?

Asimismo, dicha sentencia declara que la gestión conjunta por el Estado

y las Comunidades Autónomas de los parques nacionales no se compadece

desde la perspectiva constitucional con las potestades de coordinación del

Estado en relación con dichos parques, ni responde en términos

constitucionales a las exigencias del principio de cooperación entre distintas

Administraciones Públicas. Lo que lleva a declararlo inconstitucional.

4ª.- Observaciones a la propuesta de convenio en lo relativo a

sus requisitos formales.

Es aplicable al acuerdo proyectado lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, relativo a los convenios de

colaboración entre Administraciones Públicas.

No consta, sin embargo, en el expediente remitido la autorización que la

Junta de Castilla y León debe otorgar para la celebración de convenios y

acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas, en los términos

establecidos en el Estatuto de Autonomía, al amparo de lo dispuesto en el

artículo 16.h) de la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la

Administración de la Comunidad de Castilla y León.

Esta observación deberá ser atendida para que proceda la utilización de

la fórmula ?de acuerdo con el dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y

León?.

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5ª.- Observaciones a la propuesta de convenio en lo relativo a

su fondo.

Se recoge de manera suficientemente satisfactoria el contenido mínimo

que exige el artículo 3 del Decreto 248/1998, de 30 de noviembre, al figurar los

siguientes aspectos:

- Las partes que celebran el convenio, la capacidad jurídica con la

que actúa cada una de ellas, así como la representación de los firmantes.

- Los títulos competenciales que fundamentan la actuación y

razones que la motivan.

- El objeto del convenio, las obligaciones que asumen cada una de

las partes y su financiación.

- Las actuaciones y los órganos que se estiman necesarios para el

cumplimiento del mismo.

- El plazo de vigencia.

- La sujeción a la jurisdicción contencioso-administrativa de los

litigios que se susciten.

En relación con los títulos competenciales invocados, el convenio de

colaboración analizado se ajusta a la doctrina constitucional sobre competencias

de gestión de los parques nacionales, en la medida en que la gestión del

Parque Nacional de los Picos de Europa se lleva a cabo conjuntamente por las

tres Comunidades Autónomas en cuyo territorio se encuentra.

No obstante, cabe poner de manifiesto que el artículo 22.3 de la Ley

4/1989, de 27 de marzo ?en la redacción dada por el artículo 126 de la Ley

62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden

social?, establece que los parques nacionales serán gestionados conjuntamente

por la Administración General del Estado y por las Comunidades Autónomas en

cuyo territorio se encuentren situados; y que el artículo 6 de la Ley 16/1995, de

30 de mayo, atribuye la gestión del Parque Nacional de los Picos de Europa a la

Administración del Estado, asistida por el patronato y por una comisión mixta

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integrada a partes iguales por representantes del Estado y de las Comunidades

Autónomas de Cantabria, Castilla y León y Principado de Asturias.

Ahora bien, debe tenerse en cuenta que la redacción del artículo 22.3,

establecida por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre ?recurrida por el Gobierno

de la Junta de Andalucía y por la Diputación General de Aragón (recursos de

inconstitucionalidad números 2004/2004 y 2144/2004)? mantiene el sistema de

cogestión de los parques nacionales ya introducido por la Ley 41/1997, de 5 de

noviembre, modificando únicamente aspectos relativos a la financiación de

dichos parques. A la vista de ello, es criterio del Tribunal Constitucional que

cuando ?la normativa en relación con la cual se trabó el conflicto no es

simplemente derogada, sino parcialmente sustituida por otra que viene a

plantear en esencia los mismos problemas competenciales, la doctrina de este

Tribunal avala la conclusión de la no desaparición del objeto de conflicto?

(Sentencias 87/1993, 329/1993, 155/1996, 147/1998 y 194/2004).

Por otra parte, la Sentencia 194/2004 limitó sus efectos al señalar que

?la declaración de inconstitucionalidad de algunos preceptos no lleva aparejada

su inmediata declaración de nulidad, la cual se difiere hasta el momento en el

que las Comunidades Autónomas regulen las modalidades de gestión de los

parques nacionales de su competencia? (fundamento jurídico 24).

En definitiva, considerando que la actual redacción del artículo 22.3 de la

Ley 4/1989, de 27 de marzo, mantiene un sistema de gestión conjunta de los

parques nacionales ?cogestión declarada inconstitucional por la Sentencia

194/2004, de 10 de noviembre?, que las modificaciones realizadas en dicha

norma por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, han sido también recurridas, y

que la Sentencia 194/2004 difiere los efectos de la declaración de

inconstitucionalidad de algunos preceptos hasta el momento en el que las

Comunidades Autónomas regulen las modalidades de gestión de los parques

nacionales de su competencia, este Consejo Consultivo estima que debe

prevalecer la consolidada doctrina constitucional sobre la materia al valorar la

propuesta de convenio analizada. Criterio que parece acoger asimismo el Pleno

del Senado al no oponer reparo a la celebración del convenio de colaboración.

No obstante, si la sentencia que en su día se dicte al resolver los

recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley 62/2003, de 30 de

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diciembre, estableciera criterios diferentes a los expuestos anteriormente, el

convenio de colaboración que se suscriba deberá acomodarse a éstos.

Finalmente, cabe reproducir aquí los argumentos anteriores en relación

con la gestión que, para el Parque Nacional de los Picos de Europa, establece el

artículo 6 de la Ley 16/1995, de 30 de mayo. No olvidemos que la ley de

declaración de un parque nacional debe acomodarse al régimen general

previsto en la Ley 4/1989, de 27 de marzo.

6ª.- Observaciones lingüísticas.

En la mención de los estatutos de autonomía debe evitarse citar las

modificaciones efectuadas en los mismos, máxime cuando dichas reformas son

ya lejanas en el tiempo.

En la cláusula tercera, apartado 4, se prevé la elaboración de los

instrumentos de planificación del parque por una ?comisión constituida al

efecto?. Teniendo en cuenta que el propio convenio crea la comisión de gestión,

y en aras de evitar la confusión que pudiera existir entre ambos órganos,

debería sustituirse la palabra comisión por otro nombre o expresión semejante

(por ejemplo, órgano colegiado).

En la cláusula quinta, párrafo segundo, parece existir una errata, por

cuanto que la referencia al consorcio debiera ser a la comisión.

En la cláusula séptima, debería sustituirse la palabra ?representatividad?

por ?representación?, y la referencia a ?Red? por la expresión ?Red de Parques

Nacionales?.

Finalmente, se observa una utilización abusiva de las mayúsculas (así,

Acuerdo, Comisión, Convenio, Partes, Presidencia, etc.). Debe reiterarse la

necesidad de hacer un uso restringido de ellas, conforme a los criterios

generalmente admitidos.

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III

CONCLUSIONES

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla y León

informa:

La propuesta de convenio de colaboración entre las Comunidades

Autónomas de Cantabria, Castilla y León y Principado de Asturias, para la

gestión coordinada del Parque Nacional de los Picos de Europa, resulta

conforme a derecho, con excepción de la objeción relativa a la necesidad de

recabar autorización de la Junta de Castilla y León, sin cuya observancia no

resultará procedente el empleo de la fórmula ?de acuerdo con el dictamen del

Consejo Consultivo de Castilla y León?.

No obstante, V.E. resolverá lo que estime más acertado.

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