Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 69/2022 de 21 de febrero de 2022

Cuestión

Indemnización por Daños

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente de Puertos Canarios en relación con la Propuesta de Resolución del procedimiento de responsabilidad patrimonial iniciado por la reclamación de indemnización formulada por (..), por daños ocasionados como consecuencia del funcionamiento del servicio público de Puertos Canarios.

Contestacion

Numero Expediente: 22/2022

Solicitante:

Puertos Canarios

Ponente: Sra. De Haro Brito

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 6 9 / 2 0 2 2

(Sección 1.ª)

San Cristóbal de La Laguna, a 21 de febrero de 2022.

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente de Puertos Canarios en relación

con la Propuesta de Resolución del procedimiento de responsabilidad

patrimonial iniciado por la reclamación de indemnización formulada por (...),

por daños ocasionados como consecuencia del funcionamiento del servicio

público de Puertos Canarios (EXP. 22/2022 ID)*.

F U N D A M E N T O S

I

1. Por el Sr. Presidente de Puertos Canarios se solicita, con fecha 22 de

diciembre de 2021 (registro de entrada de 26 de enero de 2022), dictamen en

relación con la Propuesta de Resolución de un procedimiento de responsabilidad

extracontractual de dicha entidad, adscrita a la Consejería de Obras Públicas,

Transportes y Vivienda del Gobierno de Canarias, iniciado a instancia de (...) por los

daños personales que se consideran ocasionados por el mal estado de conservación

de las instalaciones pertenecientes a la entidad Puertos Canarios.

2. La interesada solicita una indemnización de 27.295,95 euros. Esta cuantía

determina la preceptividad del dictamen, la competencia del Consejo Consultivo de

Canarias para emitirlo, y la legitimación del Sr. Presidente de Puertos Canarios para

solicitarlo, según los arts. 11.1.D.e) y 12.3 de la Ley 5/2002, de 3 de junio, del

Consejo Consultivo de Canarias (en adelante, LCCC), en relación con el art. 81.2 de

la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP) y con el art. 26.a) de la Ley

14/2003, de 8 de abril, de Puertos de Canarias.

En este sentido, procede advertir que, con fecha de 4 de noviembre de 2021, el

Pleno de este Consejo Consultivo tomó el Acuerdo de mantener la doctrina

* Ponente: Sra. de Haro Brito.

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mayoritaria que interpreta extensivamente el art. 12.3 LCCC en el sentido de

considerar que la autoridad legitimada para solicitar el correspondiente dictamen es

la que ostente la representación legal de la entidad, cuando se trate de

organizaciones con personalidad jurídica propia y funcionamiento autónomo, siempre

que su eventual adscripción orgánica no lesione su autonomía funcional (entidades

públicas empresariales, organismos autónomos y consorcios). En consecuencia, se

admite la legitimación de la Presidencia de Puertos Canarios para solicitar el

Dictamen de este Consejo.

3. En el análisis a efectuar resultan de aplicación además de las citadas LPACAP y

Ley 14/2003, de 8 de abril, de Puertos de Canarias, el Reglamento de desarrollo y

ejecución de la Ley de Puertos de Canarias, aprobado mediante Decreto 52/2005, de

12 de abril, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector

Público.

4. Concurren los requisitos de legitimación activa y pasiva, respectivamente,

tanto por parte de la interesada al haber sufrido una lesión como consecuencia,

presuntamente, del funcionamiento de Puertos Canarios [art. 4.1.a) LPACAP] como

por la entidad a la que se imputa la producción del daño.

5. En cuanto a la competencia para tramitar y resolver el procedimiento,

corresponde a la Administración autonómica, actuando mediante la entidad Puertos

Canarios, titular de las instalaciones en la que se produjo el daño reclamado.

6. Asimismo, se cumple el requisito de no extemporaneidad de la reclamación

(art. 67 LPACAP) toda vez que la reclamación se presenta el 22 de febrero de 2017

respecto de un daño acaecido el 21 de octubre de 2016.

II

1. En cuanto a los antecedentes de hecho, en el escrito de reclamación

presentado por la interesada se expone lo siguiente:

«Primero.- El pasado día 21 de Octubre de 2.016, sobre las 12.00 horas, la suscribiente

acudió al muelle pesquero de Puerto de la Cruz, en la zona denominada como muelle viejo

(de frente al mar, espigón de la derecha), donde hay unas escaleras para el baño y disfrute

de los usuarios, sito en Muelle Pesquero del Puerto de la Cruz.

Segundo.- Mientras bajaba la escalera, la dicente pisó en suelo resbaladizo fruto de la

acción del mar (sin señalización alguna que avisara de su existencia), consecuentemente,

cayó al suelo sobre su espalda, siendo trasladada por el Servicio de Urgencias Canario (SUC),

hasta el Hospital B., donde tuvo que ser atendida.

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Tercero.- Como consecuencia de la caída, la dicente sufrió contusión en pelvis y espalda,

sufriendo fractura por aplastamiento de la vértebra, D12, procediéndose a su ingreso desde

el día 21/10/2016 hasta el día 19/11/2016 (...) .

Cuarto.- Que la caída fue producto del mal estado de conservación de la escalera de

acceso al mar, siendo un hecho perfectamente previsible y subsanable con el debido

mantenimiento por parte Ente Público empresarial PUERTOS CANARIOS, al que compete

legalmente la obligación de mantener en perfecto estado de uso los puertos de Tenerife,

reparándolos y conservándolos en su caso, así como la limpieza de tales puertos, señalizando

igualmente, que el suelo es resbaladizo o cualquier otra que permita a los usuarios conocer

el estado de las mismas.

La negligencia en el cumplimiento de tales obligaciones, permitiendo un uso de la

instalación pública, de unas escaleras de acceso al mar, con la existencia de musgo sin

señalizar ha provocado la caída, así como la falta de mantenimiento de la escalera en

cuestión han sido la causa directa del daño personal sufrido».

2. La interesada solicita, si bien con posterioridad al escrito de reclamación, la

cantidad de 27.295,95 euros en concepto de indemnización.

III

1. En lo que se refiere al procedimiento, el mismo comenzó a través de la

presentación de la reclamación efectuada por la interesada el día 22 de febrero de

2017 ante el Registro general del Cabildo Insular de Tenerife.

El día 20 de octubre de 2017 se admitió a trámite la reclamación a través de la

Resolución del Director Gerente de la entidad Puertos Canarios, núm. 214/2017.

2. El presente procedimiento cuenta con el informe preceptivo del Servicio y el

informe médico-pericial de la compañía aseguradora de la referida entidad, además

del presentado por la interesada. Además, se acordó la apertura del periodo

probatorio, practicándose la declaración de la testigo presencial de los hechos,

propuesta por la interesada.

Así mismo, se le otorgó el trámite de vista y audiencia a la interesada,

presentando escrito de alegaciones.

3. Por último, se emitió Propuesta de Resolución por parte del Director

Administrativo de la referida entidad, la cual, si bien se denomina meramente

«informe», es una verdadera Propuesta de Resolución, no solo porque propone en su

conclusión final la desestimación de la reclamación formulada, sino que es de

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idéntico contenido a la Propuesta de Resolución que, acto seguido, emitió el Director

Gerente de la entidad Puertos Canarios (se desconoce la fecha de ambas Propuestas

de Resolución).

4. Se ha sobrepasado extensamente el plazo máximo para resolver, que es de

seis meses conforme a los arts. 21.2 y 91.3 LPACAP. No obstante, aún fuera de plazo,

y sin perjuicio de los efectos administrativos, y en su caso, económicos que ello

pueda comportar, la Administración debe resolver expresamente (art. 21.1 y 6

LPACAP).

IV

1. La Propuesta de Resolución desestima la reclamación efectuada por la

interesada, puesto que el órgano instructor considera que no concurre relación de

causalidad entre el actuar administrativo y los daños reclamados, pues se considera

que el accidente se debió, exclusivamente, a la negligencia a la interesada que

accedió sin autorización a instalaciones pertenecientes a la entidad Puertos Canarios,

llevando a cabo una actividad no permitida en las mismas, el baño, y que, además, al

bajar por las escaleras en donde se produjo el accidente, cuyo único destino es el de

emplearse para tareas portuarias, lo hizo sin la debida atención, sin que tampoco se

demostrara por la misma el mal estado de dichas escaleras.

2. En el presente caso, a la hora de entrar en el fondo del asunto se ha de tener

en cuenta, en primer lugar, que la Administración no niega la realidad del accidente

narrado por la interesada en su escrito de reclamación, el cual está suficientemente

demostrado por la declaración testifical practicada, entre otros elementos

probatorios, tales como el contenido del parte de la ambulancia del Servicio de

Urgencias Canario que la socorrió poco después de producirse su accidente.

3. En segundo lugar, se debe tener en cuenta también el informe del Servicio,

donde se explica los usos admitidos de la zona portuaria en la que se produjo el

accidente entre otros aspectos de interés, y en él se afirma que:

«En relación al expediente de referencia cabe informar lo siguiente:

1. Acceso y circulación en la zona de servicio portuaria.

Las condiciones de acceso y circulación en la zona de servicio portuaria para peatones

vienen reguladas en el Título IV -acceso y circulación en las zonas de servicio- del Decreto

117/2015, de 22 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de policía y gestión de los

puertos de gestión directa de la Comunidad Autónoma de Canarias (en adelante RPG).

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El acceso a los muelles y espacio portuario, edificios y zonas destinadas a una actividad

específica donde se desarrollen servicios portuarios será restringido y sólo podrán acceder

vehículos y personas directamente relacionados y/o vinculados con los servicios y actividad

portuaria, determinando la Administración portuaria canaria esos espacios, autorizaciones,

condiciones y horario de acceso y funcionamiento del puerto, y dotar de la pertinente

señalización de advertencia. El resto de zonas tendrán carácter de zonas de libre circulación

con acceso peatonal permitido dentro del horario de funcionamiento del puerto.

En la fecha del referido incidente, los espacios donde se desarrollan los servicios y

actividades portuarias no se encontraban identificados y/o físicamente delimitados.

No obstante, el lugar donde se origina el incidente, según consta en el escrito de

reclamación de responsabilidad patrimonial de R.D.E. (RG n.º 1390009, PC n.º 3559, de 20 de

octubre de 2017), no es ningún caso una zona habilitada y/o acondicionada de acceso al mar

para la actividad baño con todas las medidas de seguridad y accesibilidad que exija el

desarrollo de esta actividad dentro de la zona de servicio portuaria. Se trata de un

contradique de abrigo y protección a la dársena portuaria que tiene adosado un muelle por el

lado de las aguas abrigadas, con unas escaleras de obra encajadas en la misma alineación de

muelle, destinadas exclusivamente para operaciones de carga y descarga durante el servicio

de atraque y amarre de las embarcaciones, no siendo compatible su uso para otros fines

diferentes, salvo autorización previa.

2. Ejercicio de actividades secundarias en la zona de servicio portuaria.

El uso de las infraestructuras e instalaciones portuarias viene regulado en el Título III ?

uso de infraestructuras, instalaciones y servicios portuarios- del RPG, debiendo ajustarse en

cada momento al fin específico para el que están previstas, el desarrollo de servicios o

actividades portuarias. El ejercicio de cualquier otra actividad no estará permitida sin la

autorización administrativa específica exigida en cada caso por las disposiciones vigentes,

que se podrá otorgar siempre que la misma no sea incompatible o afecte al normal desarrollo

de las actividades portuarias y no suponga riesgo para los usuarios o terceros.

Los usos y actividades en la zona de servicio portuaria, distintos a los recogidos en el

artículo 38 ?Servicios Portuarios- de la Ley 14/2003, de 8 de abril, de Puertos de Canarias (en

adelante LPC), vienen regulados en el Título IX ?Establecimiento y Actividades en la Zona de

Servicio- del RPG.

El artículo 101 -Otras Actividades- del RPG establece que no se permitirá, salvo

autorización previa, el ejercicio de actividades secundarias entre las que se incluye la

actividad de baño en las dársenas y aguas portuarias (art. 101.1.d)).

Esto es acorde a lo determinado por la LPC que establece que toda utilización del

dominio público portuario será compatible con el planeamiento portuario y congruente con

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los usos y finalidades propias de este dominio público. La zona de servicio portuaria está

reservada para actividades que guardan relación con la propia función portuaria y en la que

pudieran desarrollarse, de manera excepcional y con la pertinente autorización específica de

la Administración Portuaria Canaria, otros usos o actividades sin relación directa con la

actividad portuaria, siempre y cuando no sean incompatibles o afecten al normal desarrollo

de las actividades portuarias y no supongan riesgos para los usuarios o terceros. El puerto es

una infraestructura diseñada para un uso específico portuario, donde se llevan a cabo

aquellos usos y actividades destinadas a garantizar y satisfacer la consecución de los fines

que la propia LPC y el RPG establecen, y no como un espacio público de esparcimiento

ciudadano».

4. Todo lo expuesto anteriormente, permite concluir que no concurre relación de

causalidad entre el actuar administrativo y los daños reclamados por la interesada,

pues es cierto que el accidente se debió únicamente a la actuación negligente de la

misma, quien decidió acceder al baño en una zona de titularidad de la

Administración, sin estar autorizada para ello y sin que dicha zona sea una lugar

especialmente habilitado para el baño, pues la misma está destinada por su entidad

titular a la realización exclusiva de actividades portuarias.

Pero, aun en el caso, de que se considerara que el baño estaba permitido en

dicha zona, algo que alega la interesada, y que la Administración no puso todo los

medios necesarios para impedir que las personas accedieran a tales instalaciones,

incluyendo carteles o señales prohibiendo el paso en dicho lugar, lo que no se puede

obviar es que el accidente se produjo porque la interesada, que reiteramos, no tenía

autorización para acceder a la zona, no actuó con un mínimo de atención y cuidado

al bajar por las escaleras. Ha de tenerse en cuenta que el suceso se produce a plena

luz del día, las 12 del mediodía, esto es, una hora en que el estado era

perfectamente visible, sin que se acreditara por la reclamante, por lo demás, el mal

estado de dichas escaleras, que por lo demás, al estar en contacto directo con el mar

están siempre mojadas e incluso pudieran estar con restos de algas o similares, como

es normal e inevitable, características que son fácilmente visibles.

Por tanto, concurriría negligencia en la interesada puesto que decidió bañarse en

una zona no habilitada para ello, lo que genera que deba asumir la totalidad de los

riesgos inherentes a tal actuación, lo que además efectuó sin el más mínimo cuidado,

siendo que se ha producido la plena ruptura del nexo causal existente entre el actuar

administrativo y los daños reclamados.

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5. Este Consejo Consultivo, siguiendo la reiterada doctrina jurisprudencial en la

materia, ha manifestado, entre otros, en su Dictamen 382/2019, de 29 de octubre,

que:

«A mayor abundamiento, el Tribunal Supremo en la Sentencia de la Sala de lo

Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, de 8 noviembre 2010, señala que:

? (...) En lo que atañe al nexo causal, se ha superado la inicial doctrina que supeditada

la responsabilidad de la Administración a la existencia de una relación no solo directa sino

exclusiva entre el funcionamiento del servicio y el resultado lesivo (STS 28-1-1972), lo que

suponía excluir dicha responsabilidad cuando en el proceso causal incidía el comportamiento

del perjudicado o la intervención de tercero, de manera que la jurisprudencia viene

manteniendo que dicha intervención no supone excluir la responsabilidad de la

Administración, salvo que aquella resulte absolutamente determinante.

(...) No obstante, el carácter objetivo de esta responsabilidad no supone que la

Administración haya de responder de todas las lesiones que se produzcan en el ámbito del

servicio público, siendo preciso para ello que la lesión pueda imputarse al funcionamiento

del servicio, quedando exonerada la Administración cuando la intervención de tercero o del

propio perjudicado reviste la suficiente intensidad para resultar determinante del resultado

lesivo, quebrando la relación con el servicio público en cuyo ámbito se han producido los

hechos, aun cuando el funcionamiento del mismo sea defectuoso?».

Esta doctrina, que sigue estando vigente, resulta ser plenamente aplicable al

presente caso por las razones expuestas con anterioridad, lo que determina que no

considere que procede la desestimación de la reclamación formulada.

C O N C L U S I Ó N

La Propuesta de Resolución por la que se desestima la reclamación de

responsabilidad patrimonial presentada por la interesada, es conforme a Derecho por

las razones expuestas en el Fundamento IV del presente Dictamen.