Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 597/2021 de 16 de diciembre de 2021

Cuestión

Indemnización por Daños

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Consejero de Sanidad del Gobierno de Canarias en relación con la Propuesta de Resolución del procedimiento de responsabilidad patrimonial iniciado por la reclamación de indemnización formulada por (..), por daños ocasionados como consecuencia del funcionamiento de las instalaciones del servicio público sanitario.

Contestacion

Numero Expediente: 564/2021

Solicitante:

Gobierno de Canarias

Ponente: Sra. Marrero Sánchez

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 5 9 7 / 2 0 2 1

(Sección 2.ª)

San Cristóbal de La Laguna, a 16 de diciembre de 2021.

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Consejero de Sanidad del Gobierno de

Canarias en relación con la Propuesta de Resolución del procedimiento de

responsabilidad patrimonial iniciado por la reclamación de indemnización

formulada por (...), por daños ocasionados como consecuencia del

funcionamiento de las instalaciones del servicio público sanitario (EXP.

564/2021 ID)*.

F U N D A M E N T O S

I

1. Se solicita por el Sr. Consejero de Sanidad la emisión de dictamen preceptivo

en relación con la Propuesta de Resolución formulada culminatoria de un

procedimiento de responsabilidad patrimonial, iniciado el 11 de enero de 2018 a

instancias de (...), por los daños ocasionados, presuntamente, como consecuencia del

funcionamiento de las instalaciones del servicio público sanitario.

2. La cantidad reclamada asciende a 32.000 euros, lo que determina la

preceptividad del dictamen, la competencia del Consejo Consultivo de Canarias para

emitirlo y la legitimación del Presidente del Cabildo para solicitarlo, según los arts.

11.1.D.e) y 12.3 de la Ley 5/2002, de 3 de junio, del Consejo Consultivo de Canarias,

en relación el primer precepto, con el art. 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

También resulta de aplicación la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico

del Sector Público.

3. La reclamante ostenta legitimación activa en el procedimiento incoado, pues

ha sufrido daños personales derivados, presuntamente, del funcionamiento del

* Ponente: Sra. Marrero Sánchez.

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servicio público, teniendo por tanto la condición de interesada en el procedimiento

[art. 4.1.a) LPACAP)].

La competencia para tramitar y resolver el procedimiento incoado corresponde a

la Consejería de Sanidad, como Administración responsable de la gestión del servicio

público a cuyo funcionamiento se atribuye la causación del daño (daños por caída en

un centro sanitario de titularidad pública).

4. El procedimiento se inició dentro del plazo de un año desde que se produjo el

hecho lesivo, o de haberse determinado el alcance de las lesiones por las que se

reclama, tal y como exige el art. 67.1 LPACAP. El hecho lesivo se produjo el 13 de

marzo de 2017, habiéndose interpuesto reclamación de responsabilidad patrimonial

el 11 de enero de 2018, ante el Excmo. Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife.

Mediante Decreto de 23 de marzo de 2018, el Excmo. Ayuntamiento de Santa

Cruz de Tenerife acuerda inadmitir la reclamación de responsabilidad patrimonial de

la interesada por falta de legitimación pasiva de esa Corporación, al no ser titular del

servicio público a cuyo funcionamiento se vincula el daño sufrido, así como remitir el

expediente administrativo a la Secretaría General del Servicio Canario de la Salud, al

entender que se trata del competente para su tramitación.

5. No se aprecia la existencia de deficiencias en la tramitación del

procedimiento que obsten a la emisión de parecer de este Consejo Consultivo sobre

el fondo de la presente reclamación.

II

Los hechos en los que se fundamenta la pretensión resarcitoria son los

siguientes:

« (...) El día 13 de marzo de 2017 acudí a una cita médica que tenía programada a la

9:42 am en el Centro Médico de Especialidades (CAE) JA RUMEU HARDISSON (...) Que tras

finalizar la consulta salí del centro por la salida que el mismo tiene (?), estando constituida

la misma por dos escalones, siendo la superficie del primero de los escalones de callaos que

con el paso del tiempo se han ido desprendiendo y conformando desniveles e irregularidades

(...) Que dado el estado de conservación y mantenimiento de los escalones sufrí una caída y

fruto de la misma perdí la consciencia y fui trasladada al Hospital Universitario Nuestra

Señora de la Candelaria (...) Que como consecuencia de la caída sufrí un esguince en el

tobillo izquierdo y me fracturé el menisco derecho, siendo intervenida del menisco derecho

el día 16 de noviembre de 2017 (...) ».

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III

Del examen del expediente administrativo, consta la realización de los siguientes

trámites:

- Admitida a trámite la reclamación, y a efectos de mejorar la solicitud

presentada, con fecha 4 de octubre de 2018, se solicita a la interesada nombre y

dirección de los testigos presenciales si los hubiera, autorización expresa de acceso a

los datos obrantes en su Historia Clínica, dirección de correo electrónico y/o

dispositivo electrónico con el fin de que las administraciones Públicas le avisen del

envío o puesta a disposición de la notificación y, cuantas alegaciones, documentos e

informaciones estimara oportunos.

- Solicitados informes, son emitidos por la Gerencia del Complejo Hospitalario

Universitario Nuestra Señora de Candelaria y por el Servicio de Inspección y

Prestaciones.

En dichos informes se constata lo siguiente:

«A las 10:08 del día 13 de marzo de 2017, se recibió una llamada en el centro

Coordinador de Emergencias y Seguridad de Canarias (CECOES) 1-1-2 en la que solicitaba

asistencia sanitaria urgente para (...) ya que, según refirió la persona alertante, ésta había

sufrido una caída en la Calle Fragata Danmark (en el semáforo que está a la altura del

ambulatorio) en el término municipal de Santa Cruz de Tenerife».

Para la Administración, queda demostrado y no es un hecho controvertido que la

reclamante tenía una cita médica en el Centro de Especialidades J.A. Rumeu

Hardisson el 13 de marzo de 2017, así como la realidad de la caída en esa misma

fecha y el lugar donde ocurrió la misma, dado que recibió asistencia sanitaria por

parte de una Ambulancia de Soporte Vital Básico, que procedió a su traslado urgente

al Complejo Hospitalario Universitario Nuestra Señora de Candelaria.

- La Gerencia del Complejo Hospitalario Universitario Nuestra Señora de

Candelaria, en su informe sobre el lugar en el que ocurrió el hecho reclamado, aclara

lo siguiente, « (...) El edificio en el que está ubicado el CAE J.A. Rumeu en Santa Cruz de

Tenerife es bordeado por un espacio público limitado con las aceras (?) por una área

ajardinada. El único acceso definido para los usuarios del citado centro está en la calle Tomé

Cano a través de la única escalera que salva el desnivel entre el espacio público citado y la

acera (fotografía n.º 1 adjunta)».

Recoge en su punto 5 que «La zona en la que se produjo el accidente no estaba

habilitada para el paso de usuarios del centro, pues la diferencia de alturas entre el

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pavimento del espacio público al que da la salida del edificio del CAE y la acera de

las calles anteriormente señaladas, no se salvaba con escalones como se indica en la

reclamación, y si como está descrito en el punto 4 del presente Informe». Y el punto

4 del Informe especifica «En la fecha del accidente, el tramo del área ajardinada en el que

se produjo la caída no estaba constituida por jardín sino por un relleno de hormigón en cuya

superficie de acabado se intercalaron piedras alisadas y redondeadas. El límite en este tramo

con la acera que enlaza las calles calles Tomé Cano y Juan Sebastián El Cano, como en el

resto del área ajardinada, estaba en ese momento como en la actualidad, ejecutado con

bordillo (ver fotografía n.º 3), para identificar que no es un área de paso para los usuarios».

También manifiesta que «dado que algunos usuarios utilizaban el tramo del accidente

como acceso a la acera, recientemente se realizó el montaje de una baranda que limita el

paso y al mismo tiempo se eliminó el relleno de hormigón, plantando chifleras en el lugar

que ocupaba el mismo, tal y como se puede observar (...), para evitar en la medida de lo

posible el cruce de personas a través de esa zona».

- El informe del SIP considera que «En fecha 13 de marzo de 2017 la paciente acude al

CAE J.A. Rumeu Hardisson, y que ?a su salida opta por una puerta diferente a la de entrada,

ubicada en la esquina del CAE, sin acceso a las calles: calles Tomé Cano y Juan Sebastián El

Cano, sino a través de un parterre, en parte enlosado y en parte ajardinado, rodeado de

bordillos a distintas alturas, que parecen escalones pero que en realidad no lo son. (...) Al

intentar salvar el parterre, atravesándolo, tiene lugar la caída fortuita (...) ». Continua el

Informe advirtiendo que «el hecho de que la zona ajardinada estuviese mal pavimentada o

enlosetada con zonas desgastadas e irregulares, no sería suficiente causa objetiva para

justificar la existencia de relación de causalidad entre la actividad de la Administración y la

caída fortuita de la dicente, toda vez que la dicente no debió utilizar esta zona de parterre

ajardinado, como lugar de paso hacia la acera de la calle que circunda el centro médico de

Especialidades», considerando que «el usuario deambulante suele olvidar el riesgo que

supone caminar por un suelo no dispuesto para la deambulación y olvidaría las medidas

mínimas de precaución necesarias para transitar por la zona donde cayó».

- Por su parte, el Servicio de Patrimonio del Excmo. Ayuntamiento de Santa Cruz

de Tenerife indica que una vez consultado el Inventario Municipal de Bienes y

Derechos, la calle Tomé Cano «Consta en el Inventario como vía con ?banda de rodadura

de asfalto, aceras a ambos lados, de 3.5 m?, indicando con inicio en AV. Tres de mayo y final

en Calle Heliodoro Rodríguez López. Según información gráfica de alineaciones del PGOU

(imagen) y catastro (...), la franja ajardinada y el tramo de escaleras frente al acceso

principal pertenecen a la propiedad del Centro de Salud (...) », así como que «el lugar

alegado por la interesada, no es una escalera sino una esquina propiedad del ambulatorio

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que da acceso a una de las zonas ajardinadas del mismo (aunque ese punto concreto no

presenta vegetación)».

- A efectos de continuar con la tramitación del expediente, se solicita al Servicio

de Inspección y Prestaciones de la Secretaría General del Servicio Canario de la

Salud, informe complementario con la cuantificación de la indemnización que, en su

caso, procediera.

- Mediante Resolución n.º 2063/2021, de 22 de septiembre, de la Directora

General de Recursos Económicos del Servicio Canario de la Salud, se inadmite la

prueba testifical, por resultar manifiestamente innecesario llamar a declarar a las

personas que alertaron al Servicio de Urgencias Canario.

- Ultimada la instrucción del procedimiento, se procede a evacuar trámite de

audiencia, sin que se presentan alegaciones al mismo en el plazo conferido.

- Con fecha 11 de noviembre de 2021, se dicta Propuesta de Resolución de

sentido desestimatorio.

IV

1. La Propuesta de Resolución desestima la pretensión resarcitoria al entender

que no concurren los requisitos necesarios para que se genere la responsabilidad

patrimonial de la Administración, al no haber probado la interesada la relación de

causalidad entre el funcionamiento del servicio público y los daños que alega, ni

haberse acreditado un funcionamiento anormal del servicio público, ya que de

acuerdo con los informes obrantes en el expediente, se pone de manifiesto que el

lugar del incidente no es apto para el paso de personas, de lo que se desprende que

las lesiones sufridas han de imputarse exclusivamente a la falta de diligencia de la

interesada al transitar por zonas no habilitadas para los peatones, asumiendo con

ello los riesgos de dicha actuación.

2. En relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones

Públicas ha declarado de forma reiterada el Tribunal Supremo (por todas, Sentencia

de 5 de junio de 1998) que «no es acorde con el referido principio de responsabilidad

patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, aun de forma

mediata, indirecta o concurrente, de manera que, para que exista aquélla, es imprescindible

la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o

dañoso producido, y que la socialización de riesgos que justifica la responsabilidad objetiva

de la Administración cuando actúa al servicio de los intereses generales no permite extender

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dicha responsabilidad hasta cubrir cualquier evento, lo que, en otras palabras, significa que

la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por

parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente

sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a

éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier

eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con

independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario se transformaría aquél en

un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico».

De acuerdo con esa doctrina, este Consejo ha mantenido que el primer requisito

para el nacimiento de la obligación de indemnizar por los daños causados por el

funcionamiento de los servicios públicos es que exista daño efectivo y que éste sea

consecuencia de dicho funcionamiento. La carga de probar este nexo causal incumbe

al reclamante, tal como establece la regla general que establecen los apartados 2 y 3

del art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC), conforme

a la cual incumbe la prueba de las obligaciones al que reclama su cumplimiento y la

de su extinción al que la opone. Sobre la Administración recae el onus probandi de la

eventual concurrencia de una conducta del reclamante con incidencia en la

producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción de la

acción, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y colaboración en la

depuración de los hechos que pesa sobre la Administración y, del principio de

facilidad probatoria (art. 217.7 LEC), que permite trasladar el onus probandi a quien

dispone de la prueba o tiene más facilidad para asumirlo, pero que no tiene el efecto

de imputar a la Administración toda lesión no evitada, ni supone resolver en contra

de aquélla toda la incertidumbre sobre el origen de la lesión (STS de 20 de noviembre

de 2012).

Consecuentemente, es a la parte demandante (aquí reclamante) a quien

corresponde, en principio, la carga de la prueba sobre las cuestiones de hecho

determinantes de la existencia, la antijuridicidad, el alcance y la valoración

económica de la lesión, así como del sustrato fáctico de la relación de causalidad que

permita la imputación de la responsabilidad a la Administración.

3. Como hemos manifestado, entre otros, en el Dictamen 146/2017, de 2 de

mayo, la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo afirma reiteradamente que si la caída

se produjo a causa de que el demandante tropezó, pisó o no advirtió un obstáculo

visible, el propietario o explotador del inmueble no responde por los daños que haya

sufrido el perjudicado porque no hay nexo causal entre éstos y el obstáculo, puesto

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que la causa determinante de la caída es la distracción del reclamante. Así, en la STS

n.º 385/2011, de 31 de mayo (RJ 2011\4005), se dice:

« (...) no puede apreciarse responsabilidad en los casos en los cuales la caída se debe a

la distracción del perjudicado o se explica en el marco de los riesgos generales de la vida por

tratarse de un obstáculo que se encuentra dentro de la normalidad o tiene carácter

previsible para la víctima. Así, SSTS 28 de abril de 1997, 14 de noviembre de 1997, 30 de

marzo de 2006 (caída en restaurante de un cliente que cayó al suelo cuando se dirigía a los

aseos por escalón que debía ser conocido por la víctima); 6 de junio de 2002, 13 de marzo de

2002, 26 de julio de 2001, 17 de mayo de 2001, 7 de mayo de 2001 (caídas sin prueba de la

culpa o negligencia de los respectivos demandados); 6 de febrero de 2003, 16 de febrero de

2003, 12 de febrero de 2003, 10 de diciembre de 2002 (caídas en la escalera de un centro

comercial, en las escaleras de un hotel, en el terreno anejo a una obra y en una discoteca,

respectivamente); 17 de junio de 2003 (daño en la mano por la puerta giratoria de un hotel

que no podía calificarse de elemento agravatorio del riesgo); 2 de marzo de 2006 (caída de

una persona que tropezó con una manguera de los servicios municipales de limpieza que no

suponía un riesgo extraordinario y era manejada por operarios con prendas identificables),

31 de octubre de 2006 (caída en exposición de muebles por tropiezo con escalón de

separación de nivel perfectamente visible) y 29 de noviembre de 2006 (caída en un bar); 22

de febrero de 2007 (caída en un mercado por hallarse el suelo mojado por agua de lluvia) y

de 30 de mayo de 2007 (caída a la salida de un supermercado); 11 de diciembre de 2009

(caída de un ciclista en el desarrollo de una carrera por causa de la gravilla existente en la

bajada de un puerto)».

La jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal

Supremo, lógicamente, sigue el mismo criterio. Así, en su Sentencia de 5 de junio de

1998, que se pronunciaba sobre la desestimación por el Tribunal a quo de una

reclamación de indemnización de daños personales a consecuencia de una caída en

una infraestructura pública, se señaló que «la prestación por la Administración de un

determinado servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura

material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial

objetiva de las Administraciones Públicas convierta a estas en aseguradores universales de

todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los

administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de

lo contrario, como pretende el recurrente, se transformaría aquél en un sistema

providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico»; y ello porque como se

había considerado anteriormente en un supuesto igual de reclamación por lesiones

personales a consecuencia de una caída en una obra pública: «Aun cuando la

responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la jurisprudencia de esta Sala

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como un supuesto de responsabilidad objetiva, no lo es menos que ello no convierte a la

Administración en un responsable de todos los resultados lesivos que puedan producirse por

el simple uso de instalaciones públicas, sino que, como antes señalamos, es necesario que

esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal de

aquélla» (STS de 13 de noviembre de 1997). Este criterio se reitera entre otras

muchas Sentencias en las SSTS de 13 de septiembre de 2002 y de 30 de septiembre

de 2003, mereciendo ser destacada la Sentencia, de 13 de abril de 1999 que confirma

la Sentencia del Tribunal a quo desestimatoria de una reclamación por lesiones

personales «como consecuencia de haber caído al tropezar con un escalón existente

en el centro de la calle».

4. Trasladada la doctrina expuesta al supuesto concreto que analizamos, de

reclamación por los daños producidos como consecuencia de una caída en las

instalaciones de un centro público, nos encontramos que la relación de causalidad

entre la actuación administrativa y el daño causado por el accidente -plenamente

acreditado y reconocido por la Administración-, pasa por contrastar si está

acreditado que los hechos fueron consecuencia del funcionamiento del dicho

servicio, tal como sostiene la reclamante.

De la documentación obrante en el expediente se desprende que se ha convenir

con la Propuesta de Resolución en que no está acreditado que los daños sufridos por

la reclamante sean consecuencia ni de la falta de advertencias sobre las salidas

transitables, ni del mal estado de estas.

Tampoco es imputable a la Administración la responsabilidad de la caída por

funcionamiento normal, pues la interesada, al salir del Centro de Salud por un lugar

no habilitado para ello, asume la responsabilidad de los riesgos derivados de esa

decisión, pues debe desplegar la debida diligencia, no constando, como se dijo, que

la caída, y los daños sufridos por ella, sean consecuencia del mal estado de la misma.

En efecto, es patente para este Consejo Consultivo que el lugar donde ocurrieron

los hechos reclamados no constituye un acceso de entrada/salida de usuarios al CAE,

pues de las fotografías adjuntas al Informe de la Gerencia del Complejo Hospitalario

Universitario Nuestra Señora de Candelaria así como de las presentadas por la

interesada, se desprende sin dificultad que tal lugar ni es una escalera ni son

escalones. Si bien es cierto que ese tramo de parterre o zona ajardinada no tenía

vegetación en el momento de los hechos, eso no desvirtúa su condición de zona no

apta para el paso de transeúntes.

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Resulta oportuno mencionar la doctrina establecida en numerosas ocasiones por

este Consejo, en supuestos en donde los reclamantes resultan dañados después de

actuar motu proprio, manifestando que se quiebra el nexo de causalidad entre el

funcionamiento del servicio y el daño reclamado por los interesados, debiendo

asumir los reclamantes con ello los riesgos de dicha actuación (DCCC 323/2021,

112/2017, 288/2016, 216/2014 y 905/2010, entre otros), doctrina que es plenamente

aplicable al presente caso, toda vez que no concurre en el supuesto que nos ocupa el

necesario nexo causal entre el daño alegado por la reclamante y el funcionamiento

del servicio, pues las lesiones sufridas han sido consecuencia de su propia conducta al

transitar por zonas no habilitadas para los peatones, asumiendo con ello los riesgos

de dicha actuación.

Todo lo cual nos lleva a concluir que no existe relación de causalidad entre el

daño sufrido por la interesada y el funcionamiento de los servicios municipales, de lo

que se desprende la imposibilidad, al ser un elemento esencial para ello, del

surgimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

C O N C L U S I Ó N

La Propuesta de Resolución, que desestima la pretensión resarcitoria, se

considera conforme a Derecho.