Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 520/2018 de 19 de noviembre de 2018

Cuestión

Proyecto de Ley

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Gobierno de Canarias en relación con el Proyecto de Ley del Tercer Sector de Acción Social de Canarias.

Contestacion

Numero Expediente: 488/2018

Solicitante:

Gobierno de Canarias

Ponente: Sra. Marrero Sánchez

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 5 2 0 / 2 0 1 8

(Pleno)

La Laguna, a 19 de noviembre de 2018.

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Gobierno de Canarias en

relación con el Proyecto de Ley del Tercer Sector de Acción Social de Canarias

(EXP. 488/2018 PL)*.

F U N D A M E N T O S

I

Solicitud del dictamen.

El Excmo. Sr. Presidente del Gobierno de Canarias, en virtud de lo previsto en los

arts. 11.1.A.b) y 20 de la Ley 5/2002, de 3 de junio, del Consejo Consultivo de

Canarias, solicita dictamen preceptivo sobre el Proyecto de Ley (PL) del Tercer Sector

de Acción Social de Canarias, acompañado del Acuerdo del Gobierno celebrado el 8

de octubre de 2018 (art. 50.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del

Consejo Consultivo de Canarias, aprobado por Decreto 181/2005, de 26 de julio y

modificado por Decreto 75/2014, de 3 de julio).

II

1. Procedimiento de elaboración.

El Acuerdo y el texto del PL vienen acompañados de la siguiente documentación

(art. 44 de la Ley 1/1983, de 14 de abril, del Gobierno y de la Administración Pública

de la Comunidad Autónoma de Canarias, y Decreto 15/2016, 11 marzo, del

Presidente, por el que se establecen las normas internas para la elaboración y

tramitación de las iniciativas normativas del Gobierno y se aprueban las directrices

sobre su forma y estructura):

* Ponente: Sra. Marrero Sánchez.

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- Lista de evaluación, que justifica la oportunidad de la iniciativa y la

conveniencia de su contenido (art. 44 de la Ley 1/1983, de 14 de abril, del Gobierno)

e informe complementario, elaborados por el Comisionado de Inclusión Social y Lucha

contra la Pobreza con fechas 12 y 25 de septiembre de 2017, respectivamente. La

lista de evaluación incluye el informe de participación, de conformidad con el art.

18.3 de la Ley 5/2010, de 21 de junio, Canaria de Fomento a la Participación

Ciudadana; el análisis del impacto económico de la norma proyectada, así como la

valoración del impacto por razón de género (art. 6.2 de la Ley 1/2010, de 26 de

febrero, Canaria de Igualdad entre Hombres y Mujeres), el impacto empresarial (art.

17 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Fomento y Consolidación del

Emprendimiento, el Trabajo Autónomo y las Pymes en la Comunidad Autónoma de

Canarias) y, por último, el impacto de la normativa en la infancia y la adolescencia

(art. 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica

del Menor).

- Certificación del Acuerdo adoptado por el Gobierno, en sesión celebrada el 2 de

octubre de 2017 en el que manifiesta su sentido favorable sobre la oportunidad de la

iniciativa, sus objetivos y los principios generales que la inspiran y acuerda que

continúe la tramitación del Anteproyecto de Ley.

- Memoria económica suscrita el 10 de abril de 2018 por el Comisionado de

Inclusión Social y Lucha contra la Pobreza.

- Informe de la Dirección General de Modernización y Calidad de los Servicios

emitido al amparo del art. 77.c) del Reglamento Orgánico de la Consejería de

Presidencia, Justicia e Igualdad, aprobado por Decreto 382/2015, de 28 de

diciembre, y del art. 7 del Decreto 48/2009, de 28 de abril.

- Certificación acreditativa de la sesión del Consejo General de Servicios

Sociales, en sesión celebrada el 18 de septiembre de 2018, donde el Comisionado de

Inclusión Social y Lucha contra la Pobreza informa sobre el contenido del

Anteproyecto de Ley.

- Informes de las Oficinas Presupuestarias de Presidencia del Gobierno y de la

Consejería de Empleo, Políticas Sociales y Vivienda [art. 2.2.f) del Decreto 153/1985,

de 17 de mayo, modificado por Decreto 234/1998, por el que se crean las Oficinas

Presupuestarias de las Consejerías del Gobierno de Canarias], de fechas 11 y 12 de

abril de 2018, respectivamente.

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- Documentación relativa al cumplimiento de los trámites de información

pública, así como de audiencia a los Cabildos Insulares, Ayuntamientos y entidades y

organizaciones representativas de intereses sociales y económicos. Se dio traslado

asimismo a los distintos Departamentos de la Administración autonómica, con fechas

15 y 18 de abril de 2016 [norma tercera.1.h) del Decreto 15/2016].

- Informe de la Dirección General de Planificación y Presupuesto de la Consejería

de Hacienda [art. 24.2.a) del Reglamento Orgánico de la Consejería de Hacienda,

aprobado por Decreto 86/2016, de 11 de julio], de fecha 23 de abril de 2018.

- Informe de la Viceconsejería de los Servicios Jurídicos del Gobierno, de 20 de

junio de 2018 [art. 20.f) del Reglamento del Servicio Jurídico, aprobado por Decreto

19/1992, de 7 de febrero].

- Informe de la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno y de la

Secretaría General Técnica de la Consejería de Presidencia, Justicia e Igualdad, sobre

el Anteproyecto de Ley del Tercer Sector de Acción Social de Canarias [art. 44 de la

citada Ley 1/1983 y 15.5.a) del Decreto 212/1991], que informa favorablemente el

texto del Anteproyecto de Ley.

- Dictamen n.º 4/2018, de 2 de agosto, del Consejo Económico y Social de

Canarias.

- Nuevo Informe sobre el impacto por razón de género, suscrito el 17 de

septiembre de 2018 por el Comisionado de Inclusión Social y Lucha contra la Pobreza.

- Informe de la Comisión Preparatoria de Asuntos del Gobierno del día 3 de

octubre de 2018.

2. Sobre el objeto y finalidad del Proyecto de Ley.

Tal y como se establece en el art. 1 del Proyecto de Ley, éste tiene por objeto

«establecer el marco jurídico del Tercer Sector de Acción Social de Canarias

regulando los requisitos y características que han de reunir las entidades que lo

conforman y las organizaciones representativas que, en su caso, las integren.

Asimismo, esta Ley establecerá las medidas y los mecanismos de promoción del

Tercer Sector de Acción Social y de impulso de su participación y colaboración en la

formación de las políticas públicas en los términos social y asistencial en Canarias,

teniendo en cuenta, para estos últimos, los requisitos y características requeridos

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para formar parte de la Cartera de Servicios Sociales y Mapa de Recursos que

establezca la normativa autonómica en el ámbito social».

En relación con lo anterior, debe indicarse que en el ámbito estatal se ha dictado

la Ley 43/2015, de 9 de octubre, del Tercer Sector de Acción Social, de carácter

básico, cuya disposición adicional primera señala que la misma se aplicará, sin

perjuicio de las competencias atribuidas a las Comunidades Autónomas en materia de

asistencia social por sus Estatutos de Autonomía, así como en la legislación

específica.

En el art. 2 de la referida Ley se define el Tercer Sector de Acción Social como

«el ámbito formado por entidades privadas surgidas de la iniciativa ciudadana o

social, bajo diferentes modalidades, que responden a criterios de solidaridad y de

participación social, con fines de interés general y ausencia de ánimo de lucro, que

impulsan el reconocimiento y el ejercicio de los derechos civiles, así como de los

derechos económicos, sociales o culturales de las personas y grupos que sufren

condiciones de vulnerabilidad o que se encuentran en riesgo de exclusión social».

Como se justifica en el informe de iniciativa legislativa y en la exposición de

motivos del PL que nos ocupa, estas entidades han ido ganando relevancia sobre todo

a raíz de las consecuencias económicas y sociales de la crisis iniciada en 2008, que se

tradujo en mayores niveles de desigualdad y desempleo. Se ha producido, además,

una lenta pero progresiva diversificación de las entidades que lo componen, donde el

peso de las actividades relacionadas con la vivienda ha crecido como lógica respuesta

a uno de los problemas más acuciantes que se han derivado del empeoramiento de la

situación económica y social.

En el plano legislativo, la Comunidad Autónoma de Canarias en el ámbito de sus

competencias, ha ido dictando normas que tienen relación directa con el Tercer

Sector de Acción Social como la regulación de los servicios sociales, el voluntariado o

los diferentes tipos de entidades de economía social dentro de su ámbito territorial.

Así, se ha dictado la Ley 9/1987 de Servicios Sociales, cuya nueva regulación se

encuentra actualmente en tramitación, la Ley 4/1998 de Voluntariado, la Ley 4/2003

de Asociaciones, el Decreto 84/2006 de integración laboral de colectivos con

especiales dificultades, la Ley 12/2003 del Servicio Canario de Empleo o el Decreto

137/2009, de 20 de octubre, por el que se regula la Calificación de Empresas de

Inserción, el Procedimiento de Acceso a las mismas y el Registro de Empresas de

Inserción.

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Sin embargo, como se pone de manifiesto en la exposición de motivos del PL, no

hay todavía en Canarias una ley que regule el Tercer Sector de Acción Social en su

globalidad, ni tampoco que establezca las medidas para el impulso tanto de sus

actividades como de la colaboración con las administraciones públicas dentro del

diálogo civil.

Por ello, resulta preciso elaborar una ley que permita dar una mayor estabilidad

jurídica al Tercer Sector de Acción Social y reconocerlo en su conjunto, mejorando la

situación actual que regula solamente sus componentes por separado, mejorando

también los cauces de interlocución con las Administraciones Públicas.

La aprobación de una ley canaria del Tercer Sector de Acción Social se

fundamenta en la necesidad del respaldo jurídico y el apoyo y la promoción de la

labor que las entidades que lo componen realizan en Canarias y en especial su

contribución a: la construcción y el fortalecimiento de un tejido social y sociolaboral

, la lucha contra la exclusión y la mitigación de la pobreza que cobran

relevancia especialmente tras la larga travesía para salir de la crisis; la creación de

canales de comunicación entre las entidades públicas y la sociedad civil a todos los

niveles, que ayuden a mejorar la efectividad y la eficacia de las políticas públicas,

sobre todo las destinadas a cubrir las necesidades sociales; y en fin, la construcción

de un modelo económico más equitativo e inclusivo, que permita la reducción de las

desigualdades y una mayor justicia social en el reparto de la riqueza.

Así, el proyecto normativo pretende establecer un marco jurídico para el Tercer

Sector de Acción Social en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias,

viniendo a complementar y aunar a la vez la normativa que regula cada uno de los

tipos de entidades que conforman el sector, además de potenciarlo y definir los

principios fundamentales que deben contemplar dichas entidades en Canarias.

Se establece como objetivo de esta norma la promoción, estímulo y desarrollo de

las entidades del Tercer Sector de Acción Social y de sus organizaciones

representativas, así como la coordinación de acciones y estrategias en aras de la

mayor eficiencia en la prestación de servicios sociales.

El PL pone en valor la necesidad de interlocución e interrelación de los poderes

públicos con las organizaciones que representan a las distintas entidades integradas

en el Tercer Sector de Acción Social, creando una Mesa de Trabajo en la que estarán

representadas las Administraciones Públicas y las entidades más representativas del

Sector.

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Se enuncian los cauces para la formalización de acuerdos dentro del diálogo civil

entre las entidades del Tercer Sector de Acción Social y las Administraciones Públicas,

incluyendo los requerimientos que deberán tener los protocolos, acuerdos o

convenios a los que se lleguen. Igualmente, se prevé la formalización de un plan de

fomento e impulso de las entidades del Tercer Sector de Acción Social.

3. Sobre la estructura y contenido del Proyecto de Ley.

Estructurada en cuatro Capítulos, que comprenden 14 artículos, una disposición

adicional y dos disposiciones finales, el PL aborda el fomento de la colaboración, la

ayuda mutua y la participación social en la toma de decisiones.

En este sentido, el PL en su Capítulo I (arts. 1 a 3), delimita sus disposiciones

generales de aplicación, determinando para ello su objeto, ámbito de aplicación y

definiendo conceptos esenciales del PL.

Asimismo, en el Capítulo II (arts. 4 a 8), recoge los requisitos y régimen jurídico

de aplicación a las entidades y organizaciones del Tercer Sector de Acción Social de

Canarias, los objetivos de interés social y sus principios de actuación. A fin de

clasificar los diferentes tipos de entidades y organizaciones, en atención a las áreas

de intervención social que abarquen, se dispone la creación y mantenimiento por la

Consejería competente en materia de servicios sociales de un registro de las

entidades y organizaciones representativas del Tercer Sector de Acción Social de

Canarias.

El Capítulo III del PL (arts. 9 a 12) regula sus instrumentos y órganos de

participación, dedicando su articulado a definir los instrumentos de diálogo social, la

participación en la elaboración y evaluación de las políticas públicas y la creación de

la Mesa del Tercer Sector de Acción Social de Canarias.

Por lo demás, el Capítulo IV (arts. 13 y 14) se dedica a establecer las medidas de

fomento de las entidades y organizaciones del Tercer Sector de Acción Social de

Canarias y a disponer la obligación de elaborar una estrategia de fomento e impulso

de las entidades del Tercer Sector de Acción Social de Canarias, que será aprobado

por el Gobierno con un plazo de vigencia de cuatro años, y concretará las acciones a

desarrollar por la Administración Pública de la Comunidad Autónoma en el marco de

las medidas de fomento previstas por el PL.

Por último, la disposición adicional única se refiere a la aprobación de la

Estrategia de Fomento e Impulso de las entidades del Tercer Sector de Acción Social;

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la disposición final primera habilita al Gobierno para el desarrollo y ejecución del PL,

mientras que la disposición final segunda regula su entrada en vigor.

4. Sobre la competencia autonómica para regular la materia.

1.- La Exposición de Motivos explica que la Ley del Tercer Sector de Acción Social

de Canarias se dicta en materia de asistencia social y servicios sociales, de

voluntariado y de fundaciones y asociaciones de carácter asistencial y similar, cuando

desarrollen sus funciones esencialmente en Canarias.

También regula el PL materias competenciales referidos a la organización

administrativa propia de la Comunidad Autónoma (autoorganización), a las

subvenciones y a la contratación administrativa.

La reforma del Estatuto de Autonomía, operada por la Ley Orgánica 1/2018, de 5

de noviembre, establece una nueva ordenación de las competencias autonómicas en

el Título V. Así, en el Capítulo VII, relativo al empleo, sanidad y políticas sociales, el

artículo 142 dispone que:

«1. Corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias la competencia exclusiva en

materia de servicios sociales, que incluye, en todo caso:

a) La regulación y la ordenación de los servicios sociales, las prestaciones técnicas y

económicas con finalidad asistencial o complementaria de otros sistemas de previsión pública,

así como de los planes y los programas específicos dirigidos a personas y colectivos en

situación de pobreza o de necesidad social.

b) El control de los sistemas privados de protección social complementaria.

2. Corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias el establecimiento de políticas

públicas que favorezcan el regreso de los canarios que emigraron, así como el de sus

descendientes».

Por su parte, el art. 147.1, dedicado al voluntariado, menores y promoción de las

familias, establece que:

«Corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias la competencia exclusiva en

materia de voluntariado, que incluye, en todo caso, la definición de la actividad, así como la

regulación y la promoción de las actuaciones destinadas a la solidaridad y a la acción

voluntaria, que se ejecuten individualmente o a través de instituciones públicas o privadas».

A su vez, el art. 110.1 y 3 relativo a las asociaciones y fundaciones, dispone que:

«1. Corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias la competencia exclusiva en

materia de asociaciones que desarrollen, mayoritariamente, sus funciones en el territorio de

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Canarias, respetando lo dispuesto en los artículos 149.1.1.ª y 149.1.8.ª de la Constitución

española. Esta competencia incluye, en todo caso:

a) La regulación de la constitución, régimen de responsabilidad, extinción y disolución,

organización y funcionamiento interno, así como derechos y deberes de los asociados.

b) La determinación y el régimen de aplicación de los beneficios fiscales de las

asociaciones, en el ámbito de la capacidad normativa tributaria asumida por la Comunidad

Autónoma de Canarias.

c) La declaración de utilidad pública de las asociaciones, así como el contenido y los

requisitos para su obtención.

d) La regulación y la gestión del Registro de Asociaciones de Canarias.

(...)

3. Corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias la competencia exclusiva para

fijar los criterios, regular las condiciones y la ejecución, el control, la inspección y sanción de

los beneficios fiscales y las ayudas públicas reconocidas por la legislación canaria a las

asociaciones y fundaciones que radiquen en su territorio».

En materia de autoorganización, el art. 104 establece que: «Corresponde a la

Comunidad Autónoma de Canarias la competencia exclusiva para establecer la

organización y el régimen de funcionamiento de su Administración, sin perjuicio de lo

dispuesto en el artículo 149.1.18 de la Constitución. Esta competencia incluye, en

todo caso, la facultad para crear, modificar y suprimir los órganos, unidades

administrativas y las entidades que la configuran o que dependen de ella».

En materia de contratos, el art. 106.3 atribuye a la Comunidad Autónoma de

Canarias el desarrollo legislativo de la legislación básica del Estado en materia de

contratación, en relación con la inclusión de cláusulas de carácter social y

medioambiental, estableciendo unas previsiones mínimas que los órganos de

contratación del sector público canario deben incorporar obligatoriamente.

Finalmente, en relación con las subvenciones, el art. 102.1 dispone que:

«En las materias de su competencia, corresponde a la Comunidad Autónoma el ejercicio

de la actividad de fomento, a cuyos efectos podrá otorgar subvenciones con cargo a fondos

propios, regulando o, en su caso, desarrollando los objetivos y requisitos de otorgamiento y

gestionando su tramitación y concesión».

Sin embargo, es patente que la competencia afectada principalmente por el PL

es la relativa a los servicios sociales, respecto de la que el Tribunal Constitucional ha

tenido ocasión de pronunciarse en diversas ocasiones sobre el alcance del título

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competencial y su delimitación con otros títulos competenciales del Estado,

singularmente con el previsto en el art. 149.1.1ª CE (SSTC 76/1986, de 9 de junio;

239/2002, de 11 de diciembre; 36/2012, de 15 de marzo; 33/2014, de 27 de febrero;

26/2013, de 31 de enero; 78/2014, de 28 de mayo; 18/2016, de 4 de febrero;

36/2016, de 3 de marzo y 27/2017, de 16 de febrero, entre otras).

Así, en relación con las competencias estatales, en la STC 78/2014 se condensa

su doctrina acerca de la competencia autonómica en materia de asistencia social y,

fundamentalmente, de la posibilidad de que el Estado pueda legislar en la materia y,

en concreto, en relación con el otorgamiento de ayudas, con fundamento en la

competencia que le atribuye el art. 149.1.1ª CE. «(...) Esta doctrina nos conduce a

declarar que las ayudas objeto del presente conflicto tampoco pueden

fundamentarse en el título recogido en el artículo 149.1.1 CE, lo que ?no supone, no

obstante, la imposibilidad para el Estado de financiar este tipo de acciones de

fomento en materias atribuidas a la competencia exclusiva de las Comunidades

Autónomas, pues el Estado tiene la capacidad para poner su poder de gasto al

servicio de una política de asistencia social, en el ejercicio soberano de la función

legislativa presupuestaria, sin perjuicio de que corresponda a la Comunidad

Autónoma la competencia exclusiva en materia de asistencia social? (STC 26/2013,

FJ 6) y, por ende, ciertas facultades de regulación y ejecución de esas ayudas».

2.- No obstante lo anterior, hay que tener en cuenta, como ya se ha señalado

anteriormente, que en el ámbito estatal se ha dictado la Ley 43/2015, de 9 de

octubre, del Tercer Sector de Acción Social, que según su disposición final segunda,

se dicta al amparo del art. 149.1.1.ª de la Constitución que atribuye al Estado la

competencia exclusiva sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen

la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el

cumplimiento de los deberes constitucionales (excepto el segundo párrafo de la

disposición adicional segunda que se dicta al amparo de lo dispuesto en el art.

149.1.31.ª de la Constitución que atribuye al Estado la competencia en materia de

estadística para fines estatales), mientras que su disposición adicional primera, cuyo

título es «garantía del respeto al reparto de competencias constitucional y

estatutariamente vigente», establece que la Ley se aplicará sin perjuicio de las

competencias atribuidas a las comunidades autónomas en materia de asistencia

social por sus Estatutos de Autonomía, así como en su legislación específica.

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La Exposición de Motivos del PL, en el último párrafo del apartado I, reconoce

que se apoya en la norma de ámbito estatal, la Ley 43/2015, de 9 de octubre, del

Tercer Sector de Acción Social.

De todo lo expuesto, se concluye que la Comunidad Autónoma ostenta título

competencial bastante para regular la materia objeto del PL.

5. Sobre la reserva de mercado para las entidades del tercer sector.

El art. 13.h) PL permite la reserva a participar en los procedimientos de

adjudicación de contratos públicos en el ámbito de los servicios sociales, en los

términos establecidos en la legislación de contratos del sector público y los que

establezca la normativa autonómica que se apruebe.

En ese sentido, ya dijimos en el DCC 364/2017 que «la Directiva 2014/24/UE del

Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación

pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, parte del reconocimiento de

que los Estados miembros gozan de libertad para organizar la prestación de los

servicios sociales obligatorios o de cualquier otro servicio (considerando 6).

Según se afirma en el considerando 114 de la referida Directiva, los contratos de

servicios a las personas deben estar sujetos a normas de transparencia en toda la

Unión, reconociendo que las peculiaridades de estos servicios permiten un amplio

margen de maniobra para organizar la elección de los proveedores de los servicios

del modo que los Estados miembros consideren más oportuno, y precisando que sus

normas tienen en cuenta este imperativo al imponer sólo la observancia de los

principios fundamentales de transparencia e igualdad de trato.

Asimismo, hay que tener en cuenta la Directiva 2014/23/UE del Parlamento

Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de

contratos de concesión, que regula un régimen específico para los servicios con

menor dimensión transfronteriza, como algunos servicios de carácter social, sanitario

o educativo, permitiendo una amplia discrecionalidad a los Estados miembros para

seleccionar a los prestadores de los servicios de la manera que consideren más

apropiada, sin perjuicio de que apliquen criterios específicos de calidad a la hora de

seleccionar a los prestadores de estos servicios (considerandos 53 y 54). Por dichos

motivos se contempla un régimen específico que exceptúa la aplicación plena de la

Directiva (art. 19, bajo la rúbrica «Servicios sociales y otros servicios específicos»), al

disponer que las concesiones relativas a servicios sociales u otros servicios específicos

recogidos en el anexo IV y que entran en el ámbito de aplicación de la Directiva se

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someterán únicamente a las obligaciones contempladas en los artículos que se

mencionan (31.3, 32, 46 y 47).

La concurrencia de la iniciativa privada ha de tener en cuenta que las soluciones

por las que opte el legislador, aun amparándose en la especial naturaleza de los

servicios sociales, debe respetar la publicidad y transparencia de los procedimientos,

así como la igualdad de trato y prohibición de discriminación, evitando en todo caso

soluciones que puedan colisionar con las normas de competencia o restrictivas de la

libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios.

De acuerdo con esa normativa europea, la Comunidad Autónoma de Canarias está

habilitada para realizar una reserva de mercado para las entidades del tercer sector,

colaboradoras de la Administración, así como para servirse del denominado

«concierto social» como manifestación de organización de la gestión de los servicios

sociales diferenciado de la modalidad contractual del concierto regulado en la

normativa de contratación del sector público, pudiendo establecer como criterios

para la formalización de los conciertos determinadas medidas de discriminación

positiva, criterios sociales, de calidad, de experiencia y trayectoria acreditada,

siempre y cuando se garantice la libre concurrencia y se respeten los principios de

igualdad de trato, de no discriminación y de transparencia en el proceso de

adjudicación del concierto social».

III

1. Observaciones a la Exposición de Motivos.

En el apartado III debe corregirse la referencia a la creación de un registro de las

entidades y organizaciones representativas del Tercer Sector, pues, si bien así era en

una versión anterior del texto del proyecto normativo, ello se eliminó tras las

observaciones realizadas por la Consejería de Presidencia, Justicia e Igualdad, para

evitar la duplicidad de registros de asociaciones y fundaciones. Así, el art. 8 del

actual texto del PL no crea un nuevo registro, sino una nueva sección para aquellas

entidades en el registro de entidades colaboradoras en la prestación de servicios

sociales.

En el apartado IV se tiene que tener en cuenta que la reciente STC 55/2018, de

24 de mayo, (FJ 7.b), ha declarado que:

«(...) Los artículos 129 (salvo el apartado cuarto, párrafo segundo y tercero,

cuya impugnación ya hemos examinado), 130, 132 y 133 de la Ley 39/2015 se

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refieren al ejercicio, por parte de los gobiernos nacional y autonómicos, tanto de la

potestad reglamentaria como de la iniciativa legislativa. Se aplican, por tanto, a las

iniciativas de rango legal de las Comunidades Autónomas. Invaden por ello las

competencias que estas tienen estatutariamente atribuidas en orden a organizarse y

regular la elaboración de sus leyes (...)». Y que para remediar la invasión

competencial señalada, sostiene que estos preceptos son contrarios al orden

constitucional de competencia, no siendo aplicables a las iniciativas legislativas de

las Comunidades Autónomas.

Por ello, se debe dar otra redacción a ese apartado, que no es básico en relación

con las iniciativas legislativas autonómicas, con independencia de que se haya dado

cumplimiento al Decreto 15/2016, de 11 de marzo, del Presidente.

Asimismo, en el apartado VI se debe tener en cuenta el nuevo ámbito

competencial que posee la Comunidad Autónoma consecuencia de la reciente

aprobación del Estatuto de Autonomía por LO 1/2018, de 5 de noviembre, debiéndose

corregir, por tanto, la referencia a los artículos que atribuyen competencias sobre las

materias objeto del PL.

2. Observaciones sobre el articulado.

Artículo 1. Objeto.

En el apartado dos, el tiempo del verbo establecer debe estar en presente, no en

futuro.

Artículo 2. Ámbito de aplicación.

En el apartado 1, el tiempo del verbo ser debe estar en presente, no en futuro.

Artículo 3. Definiciones.

El art. 3.b), entre las definiciones que contiene, señala que son organizaciones

representativas del Tercer Sector de Acción Social: «las estructuras organizativas

integradas por dos o más entidades del sector que, cumpliendo los requisitos

exigibles a estas, representen sus intereses».

Sin embargo, a pesar de realizarse tal definición, no se mencionan las

«organizaciones representativas del Tercer Sector de Acción Social» a lo largo del

articulado, sino que sólo se refiere a «organizaciones del Tercer Sector de Acción

Social». Por ello, o bien se debe corregir en la definición para que conste la

terminología empleada en la norma, o bien se debe corregir en el articulado para

que sea la aludida en la definición.

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En todo caso, procede referirse siempre a las entidades y a las organizaciones

representativas del Tercer Sector de Acción Social, no bastando, como ocurre en

algunos artículos -como los arts. 5, 6, 13, 14.3, o la disposición adicional única-,

referirse sólo a las entidades del Tercer Sector, pues tales normas son aplicables a

éstas y a las organizaciones representativas del Tercer Sector de Acción Social.

El apartado e) define lo que se debe entender por responsabilidad social

corporativa. Sin embargo no se vuelve a mencionar en el resto de la Ley, por lo que

es innecesaria tal definición.

Artículo 4. Régimen jurídico.

Si el objeto del PL es establecer el marco jurídico del Tercer Sector de Acción

Social, lo lógico es que este precepto se estructure al revés de como se hace, de tal

manera que afirme que «Las entidades y organizaciones del Tercer Sector de Acción

Social de Canarias, además de por la legislación que sea aplicable en función de la

forma jurídica que adopten y por la específica reguladora de la materia, se regirán

por la presente Ley».

Artículo 5. Requisitos y características.

El apartado a) exige que las entidades del Tercer Sector de Acción Social tengan

personalidad jurídica privada, pero además debería exigirse también que tengan

personalidad jurídica propia para actuar en el tráfico jurídico.

El apartado b), en cuanto que se exige como requisito que se contemple que su

ámbito territorial de actuación se circunscribe a Canarias, se contradice con lo

previsto en el art. 2.1, que dispone que la Ley es de aplicación a las entidades y

organizaciones del Tercer Sector de Acción Social que desarrollen total o

parcialmente su actividad en Canarias.

Así, el verbo circunscribir, según la primera acepción del DRAE, significa reducir

a ciertos límites o términos algo, por lo que este apartado b) del art. 5 da a entender

que la actuación de las entidades y organizaciones del Tercer Sector de Acción Social

se ha de desarrollar exclusivamente en Canarias, por lo que a fin de solucionar esta

discordancia el precepto debe redactarse en consonancia con el art. 2.1.

En el apartado c) se alude a la necesidad de haber surgido de la iniciativa

ciudadana y estar vinculadas de forma responsable con las personas y colectivos a los

que atiende mediante compromisos estables. Sin embargo, por un lado, no se alcanza

a entender cómo se puede constatar que una entidad haya surgido de la iniciativa

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ciudadana, ni, por otro, cómo se ha de estar vinculados de forma responsable con las

personas y colectivos a los que se atiende. Parece más una declaración de

intenciones que el cumplimiento de requisitos que se puedan constatar.

Además este apartado es contradictorio con el art. 3.a) conforme al cual se

entiende por entidades del Tercer Sector de Acción Social las organizaciones de

carácter privado, surgidas de la iniciativa ciudadana o social, sin embargo en el

apartado que analizamos se contempla únicamente la posibilidad de que tales

entidades surjan de la iniciativa ciudadana, obviando la posibilidad de que puedan

surgir también de la iniciativa social, omisión que debería ser corregida para ser

congruente con el art. 3.a).

El apartado f) es muy similar al c), por lo que deberían refundirse.

En el apartado j) sería más adecuado, en aras de la seguridad jurídica, sustituir

la fórmula «se observe, efectivamente», por «se garantice», para evitar el carácter

indeterminado del término «efectivamente».

Artículo 6. Objetivos de interés social.

Las áreas de intervención social no coinciden con las actividades de intervención

social definidas en la letra d) del art. 3.

Artículo 7. Principios de actuación.

Este precepto es excesivamente programático y utiliza conceptos jurídicamente

indeterminados o difíciles de aplicar o implícitos en otras partes del PL.

En el apartado c) segundo párrafo se debería sustituir la expresión

«Administraciones Públicas canarias» por la de «Administraciones Públicas de

Canarias» para uniformar el texto, toda vez que esta última es la que se utiliza

generalmente en la norma como se aprecia en los arts. 9 y siguientes.

Artículo 8. Registro de entidades y organizaciones del Tercer Sector de Acción

Social.

Este Registro, que está regulado en el Decreto 63/1986, de 4 de abril, por el que

se constituye y regula el Registro Regional de Entidades Colaboradoras en la

prestación de Servicios Sociales, no contiene secciones.

Sin embargo, el Proyecto de Ley de Servicios Sociales, aún en tramitación

parlamentaria, crea un nuevo registro en el art. 44 llamado «registro único de

entidades y servicios», que se organizará en las tres secciones siguientes:

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- Sección I: para entidades, centros y servicios públicos acreditados del Sistema

para la Autonomía y Atención a la Dependencia.

- Sección II: para entidades, centros y servicios autorizados o acreditados,

concertados o no concertados, en las áreas de atención a personas mayores, con

discapacidad, o a la infancia y la familia, y a las víctimas de violencia de género.

- Sección III: para entidades, centros y servicios en funcionamiento y en proceso

de regularización.

Es de suponer que, de acuerdo con el PL que nos ocupa, habrá una cuarta

sección en la que quedarán inscritas aquellas entidades que acrediten reunir los

requisitos establecidos en el art. 5 de esta Ley. En ese sentido, es superflua la alusión

a la «titularidad privada», pues es precisamente uno de los requisitos establecidos en

el art. 5.

En cualquier caso, el último inciso induce a error, pues el Registro es único, el

Registro Regional de Entidades Colaboradoras en la Prestación de Servicios Sociales, y

lo que crea el PL es una nueva ?y única- sección de ese Registro que, a tenor de las

clasificaciones anteriores, lo que puede tener es alguna división interna (que pueden

denominarse subsecciones).

Artículo 9. Instrumentos de diálogo civil.

En el apartado 1 del precepto se dispone que «Las Administraciones Públicas de

Canarias establecerán los cauces formales de colaboración entre el sector público y

las entidades y organizaciones del Tercer Sector de Acción Social para la elaboración,

desarrollo y evaluación de las políticas públicas en los ámbitos social y asistencial de

sus respectivas competencias», sin embargo no hace alusión a la ejecución, tal como

se previene en los arts. 3.c) y 7.c), debiendo añadirse la referencia a la misma para

ser congruente con las citadas previsiones normativas.

Artículo 11. Acuerdos de diálogo civil.

El apartado 2, que establece el cumplimiento por parte de las entidades y

organizaciones del Tercer Sector de las obligaciones mínimas contenidas en los

protocolos, acuerdos o convenios que se formalicen, en su letra e) hace referencia a

la obligación de «contratar o integrar, cuando fuere posible, a las personas que

precisan algún recurso de intervención social para su rehabilitación e integración

social». Ese inciso, cuando fuere posible, es un concepto jurídico indeterminado

difícil de hacer cumplir, por lo que se debería sustituir por otra fórmula que sí lo sea,

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como sujetarla a los supuestos en los que se prevea expresamente en los protocolos,

acuerdos o convenios que se formalicen.

Artículo 12. Mesa del Tercer Sector de Acción Social de Canarias.

En el último inciso del segundo párrafo del apartado 2 se hace referencia a las

áreas de interés social, cuando en el resto del PL se hace referencia a áreas de

intervención social tal como consta en la parte III de la Exposición de Motivos y en los

arts. 6 y 8.

Artículo 13. Medidas de fomento de las entidades del Tercer Sector de Acción

Social de Canarias.

En el apartado a) se hace referencia a proyectos de Iniciativa social sin que

exista una definición de los mismos, ni aparezca en otra parte del PL.

En este mismo apartado se alude a «un marco normativo» ?el PL es el marco

normativo-, cuando del contexto se entiende que se refiere a un «marco financiero».

En el apartado b) se hace mención a principios rectores, debiendo referirse a

principios de actuación (art. 7 PL). El último inciso se reitera pues «fortaleciendo e

impulsando prácticas y criterios de buen gobierno y de transparencia» equivale a «la

incorporación de criterios de gestión responsable».

En el apartado i), se debe cambiar el artículo indefinido «una», por el

determinado «la», pues precisamente lo que persigue el precepto es visibilidad e

identidad corporativa mediante la creación de un logo distintivo.

Disposición final primera. Desarrollo y ejecución.

El apartado 2 del precepto ordena que una vez constituida la Mesa del Tercer

Sector de Acción Social se deberá consultar a la misma. Si tal previsión tiene por

finalidad que el Gobierno le consulte a la hora de dictar cuantas disposiciones sean

necesarias para el desarrollo y ejecución de la Ley, una vez constituida la Mesa, en

sustitución del Consejo General de Servicios Sociales (apartado 1), sobra el adverbio

«asimismo», que -en este contexto- transmite idea de igualdad, semejanza o

conformidad. Ese segundo apartado, por tanto, sería alternativo al primero. Como la

creación de la Mesa está condicionada precisamente al desarrollo reglamentario de la

Ley, no es posible consultar a la Mesa en los primeros desarrollos, por eso el apartado

1 dispone que se consulte al Consejo General de Servicios Sociales. Pero cuando se

cree la Mesa, se deberá consultar a la Mesa, no al Consejo.

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No obstante para el caso que la intención del legislador sea que se consulte a

ambos órganos, una vez constituida la Mesa del Tercer Sector de Acción Social,

debería añadirse en el apartado segundo el adverbio «también» antes de «deberá

consultarse a la misma».

3. Observación final sobre el texto.

Finalmente, resulta objetable a lo largo de toda la norma proyectada, el

excesivo uso de conceptos jurídicos indeterminados, lo que compromete el principio

de seguridad jurídica consagrado en el art. 9.3 de la Constitución Española, así como

el principio de legalidad, convirtiendo los preceptos en los que se usan tales

conceptos en normas en blanco a rellenar por el aplicador en cada caso.

Cierto es que muchos de ellos son tomados de la Ley 43/2015 pero, dado su

carácter básico, hubiera sido deseable el desarrollo por el PL que nos ocupa, dando

concreto alcance al articulado, para que la norma adquiera adecuada aplicación

práctica, y no sólo programática, evitando, asimismo, limitarse un numerosas

ocasiones a reproducir preceptos básicos, lo que reiteradamente se ha reprochado

por este Consejo.

Así, entre otras, pueden citarse: Art. 5.c) y f): «compromiso estable»; Art. 7:

«desde el convencimiento de», «si fuere preciso», «de calidad», «estables en su

intensidad», «plenamente consciente», «consecuente con la importancia»; Art.

11.2.e): «cuando fuere posible»; Art. 13.b): «criterios de buen gobierno», «criterios

de gestión responsable».

C O N C L U S I Ó N

El Proyecto de Ley del Tercer Sector de Acción Social de Canarias se adecua al

parámetro constitucional y estatutario de referencia, sin perjuicio de las

observaciones que se realizan en el Fundamento III.