Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 441/2017 de 30 de noviembre de 2017

Cuestión

Indemnización por Daños

Dictamen solicitado por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de El Rosario relación con la Propuesta de Resolución del procedimiento de responsabilidad patrimonial iniciado por la reclamación de indemnización formulada por (..), por daños personales ocasionados como consecuencia del funcionamiento del servicio público de seguridad en las zonas públicas de baño.

Contestacion

Numero Expediente: 412/2017

Solicitante:

Ayuntamiento de El Rosario

Ponente: Sr. Belda Quintana

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 4 4 1 / 2 0 1 7

(Sección 2ª)

La Laguna, a 30 de noviembre de 2017.

Dictamen solicitado por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de El Rosario

relación con la Propuesta de Resolución del procedimiento de responsabilidad

patrimonial iniciado por la reclamación de indemnización formulada por (...),

por daños personales ocasionados como consecuencia del funcionamiento del

servicio público de seguridad en las zonas públicas de baño (EXP. 412/2017 ID)*.

F U N D A M E N T O S

I

1. El objeto del presente Dictamen, solicitado por el Alcalde del Ayuntamiento

de El Rosario, es la propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad

extracontractual de dicha Administración, iniciado el 8 de octubre de 2015 a

instancias de (...), en solicitud de una indemnización por las lesiones personales que

le irrogó una caída que sufrió a las 9:30 horas de la mañana del 26 de septiembre de

2015 al resbalar en la escalera de acceso al mar de la playa de Radazul en el término

de dicho municipio.

2. La cuantía de la indemnización solicitada (35.568,25 euros) determina la

preceptividad del Dictamen, la competencia del Consejo Consultivo de Canarias para

emitirlo y la legitimación del señor Alcalde para solicitarlo, según los arts. 11.1.D, e)

y 12.3 de la Ley 5/2002, de 3 de junio, del Consejo Consultivo de Canarias, en

relación el primer precepto con el art. 142.3, de carácter básico, de la Ley 30/1992,

de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común (LRJAP-PAC); norma aplicable en virtud de la

disposición transitoria tercera, letra a), en relación con la disposición derogatoria 2,

a) y la disposición final séptima, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

* Ponente: Sr. Belda Quintana.

[Link]

http://www.consultivodecanarias.org/

Consejo Consultivo de Canarias http://www.consultivodecanarias.org/

DCC 441/2017 Página 2 de 9

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), ya

que el presente procedimiento se inició antes de la entrada en vigor de esta última.

3. El daño por el que se reclama no deriva de un acuerdo plenario; por

consiguiente, la competencia para resolver el presente procedimiento le corresponde

al Alcalde, según el art. 107 de la Ley 7/2015, de 1 de abril, de Municipios de

Canarias.

4. Concurren los requisitos de legitimación activa y de no extemporaneidad de la

reclamación.

La producción del daño el reclamante la atribuye a las deficientes condiciones de

una escalera de acceso al mar, de lo que deriva la legitimación pasiva del

Ayuntamiento, dado que, según el art. 115 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de

Costas, a los municipios le corresponde mantener las playas y lugares públicos de

baño en las debidas condiciones de limpieza, higiene y seguridad.

5. De acuerdo con la disposición transitoria tercera, letra a), en relación con la

disposición derogatoria 2, d) y la disposición final séptima, de la citada LPACAP, el

presente procedimiento se rige por el Reglamento de los Procedimientos de las

Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RPAPRP),

aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. Conforme al art. 13.3

RPAPRP el plazo máximo para la tramitación del procedimiento es de seis meses,

plazo que en el presente procedimiento se ha superado; sin embargo esta

circunstancia no impide que se dicte la resolución porque la Administración está

obligada a resolver expresamente, aun vencido dicho plazo, en virtud del art. 42.1

LRJAP-PAC, con los efectos administrativos y aun económicos que la demora debe

comportar (arts. 42.1 y 7; 43.1 y 4; y 141.3 de la misma ley).

6. Se ha de reseñar que sobre estos mismos hechos este Consejo se pronunció en

el Dictamen 163/2017, de 18 de mayo, en el que se concluía que, por las

irregularidades procedimentales detectadas, la Propuesta de Resolución que se nos

sometió no era conforme a Derecho, por lo que procedía que se retrotrajeran las

actuaciones a fin de que se requiriera al reclamante para que aportara la identidad y

domicilio de los testigos del accidente, se practicara, con observancia de las

prescripciones de la LEC que la regulan, la prueba testifical y, en su caso, las demás

pruebas presentadas, se diera nuevamente vista del expediente y trámite de

audiencia al interesado y finalmente, atendiendo a una y otras, se redactara una

nueva Propuesta de Resolución, sobre la cual habría de solicitarse nuevamente

Dictamen a este Consejo.

[Link]

http://www.consultivodecanarias.org/

http://www.consultivodecanarias.org/ Consejo Consultivo de Canarias

Página 3 de 9 DCC 441/2017

Solicitado al interesado que aportara la identidad y domicilio de los testigos del

accidente, ante la dificultad de su localización, desiste de la práctica de esta prueba

manifestando que en el expediente existen suficientes pruebas que acreditan la

realidad del resultado dañoso consecuencia del funcionamiento de la Administración.

II

1. Los hechos por los que reclama el interesado son los siguientes:

El 26 de septiembre de 2015 se encontraba en la Playa de Radazul y cuando

descendía la escalera para el baño, a la altura del tercer peldaño contando de forma

ascendente, y en el que falta parte de la lona de color negro y se encuentra llena de

musgos, sufrió una caída al resbalarse en dicho peldaño sufriendo un fuerte golpe en

la espalda.

Advierte que no existe ninguna señalización de peligro de deslizamiento, ni

mucho menos de prohibido el baño.

Debido a la caída fue trasladado al Servicio de Urgencias del Hospital

Universitaria Nuestra Señora de la Candelaria.

Aporta reportaje fotográfico consistente en cuatro fotografías de la escalera, los

peldaños llenos de musgos no tratados y el tercer peldaño sin protección en parte del

mismo para evitar caídas por deslizamiento y por falta de baranda en ese tercer

peldaño.

También aporta copias de los informes de dicho Servicio de Urgencias en el que

se refleja como juicio diagnóstico el aplastamiento de la vértebra L1 e informe de

Traumatología de 28 de septiembre, informe de Neurocirugía de 1 de octubre e

informe clínico de alta del mismo Servicio de Neurocirugía emitido después de la

intervención quirúrgica.

2. El Informe del Arquitecto Técnico Municipal de la Oficina Técnica señala lo

siguiente:

«Que por parte del técnico que suscribe, se desconoce el estado de los escalones en el

momento de producirse el presunto incidente».

«Se desconoce si en el momento de los hechos existía o no señal de prohibición de

utilización, o el pavimento se encontraba en buenas condiciones o con elementos

antideslizantes fijados, como sucede en la actualidad, no pudiendo corroborar los hechos

indicados en la reclamación».

[Link]

http://www.consultivodecanarias.org/

Consejo Consultivo de Canarias http://www.consultivodecanarias.org/

DCC 441/2017 Página 4 de 9

«Que por parte del técnico que suscribe no se puede demostrar la existencia de

causalidad entre el mal estado de las instalaciones y el daño reclamado. Tampoco se observa

en el expediente informe policial que corrobore o desvirtúe lo señalado en la reclamación».

3. En sus alegaciones en trámite de audiencia el interesado señala que el estado

de la escalera sin baranda en una parte del recorrido y la falta de material

antideslizante con tratamiento contra el musgo marino en el firme de los escalones

lo acreditó mediante las fotografías que acompañaban a su escrito inicial de

reclamación.

Estas fotografías muestran que la escalera está ubicada en una escollera

artificial construida con rocas, y que su último escalón es el que carece de la

cubierta antideslizante y que está fuera del agua por lo que es perfectamente

apreciable la falta de ese elemento. También muestran que la baranda termina justo

en el escalón inmediatamente anterior.

4. La propuesta de resolución argumenta que:

«Resultando que el interesado no aporta los datos de los testigos que según él existen, y

que, por tanto, sólo podemos basarnos en el parte de lesiones del Servicio Canario de Salud,

con fecha 28/09/2015, dos días después del supuesto accidente, para acreditar el hecho de

que el daño reclamado fue ocasionado en la parte de la escalera de acceso al mar que expone

en su reclamación.

Resultando, y dando por cierto el hecho de que el daño fue ocasionado el día y en el

lugar que expone el interesado, siempre según las fotografías aportadas por el mismo, que el

resbalón se produjo en la única parte de la escalera a la que le falta antideslizante y baranda,

parte ubicada al final del acceso al mar, seguramente no cubierta por el agua por estar la

marea en su parte más baja, y que, por tanto, este hecho permitía al recurrente apreciar

dicha circunstancia al ser perfectamente visible por los bañistas, ya que era de día y no

consta que hubiera fenómeno atmosférico alguno que lo impidiera o dificultara. Que tal

circunstancia unida al hecho de que no consta que se hayan resbalado otras personas en el

lugar, hacen pensar que la zona, si se accediera a ella con la necesaria precaución, carecía de

peligro y era, por tanto, innecesaria su señalización. Y que, por el contrario, puede afirmarse

que el estado del lugar se ajustaba a los estándares medios exigibles de conservación y

mantenimiento, sucediendo el resbalón no sólo por la falta de antideslizante y baranda sino

también por un descuido del recurrente por no tener la mínima y debida precaución que le es

exigible a cualquier bañista, mayor cuanto más edad tenga el mismo, que quiera acceder al

mar por estas zonas, que, aunque habilitadas para ello, suponen un riesgo añadido al de

hacerlo por la playa, sobre todo si la marea está tan baja, riesgo que dichos bañistas deciden

asumir.

[Link]

http://www.consultivodecanarias.org/

http://www.consultivodecanarias.org/ Consejo Consultivo de Canarias

Página 5 de 9 DCC 441/2017

Resultando, en definitiva, que no queda acreditado y probado por el interesado que el

daño, efectivamente producido y valorado, haya sido consecuencia directa, inmediata y

"exclusiva", sin intervención extraña que pudiese interferir alterando el nexo causal, del

funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos municipales. Que, por tanto,

queda clara la quiebra del nexo de causalidad entre el hecho de la efectiva inexistencia de

antideslizante y baranda en la última parte del acceso al mar, y el daño mismo, pues en

ningún caso se prueba que sea el directo, inmediato y "exclusivo" causante del daño

reclamado. Y que, por todo ello, se rompe claramente la relación causa a efecto que es la

que atribuye a la Administración el deber de resarcir el daño producido».

III

1. Ciertamente, ascender o descender a la mar, máxime si es por una escalera

ubicada en una escollera artificial construida con rocas, comporta el riesgo de

resbalones y caídas, porque esa acción se realiza en medio del embate de las olas, lo

que puede provocar que el bañista pierda pie y el agarre en la baranda, aunque los

peldaños de la escalera estén provistos de una cubierta antideslizante, eventualidad

favorecida también por la proliferación de musgos y algas en todo elemento

semisumergido en la mar. No hay medio humano que evite este riesgo, como tampoco

lo hay para eliminar inmediatamente esos musgos y algas nada más comiencen a

crecer. La única manera de evitar accidentes al usar una de esas escaleras estriba en

que el bañista despliegue la prudencia, atención, cuidado y diligencia que permite

diariamente a miles de sus usuarios de toda edad introducirse y salir del mar sin

sufrir percances.

Quien decide acceder o salir del mar por una escalera de baño, en primer lugar,

se pone él mismo voluntariamente en una situación de riesgo y por ello acepta la

posibilidad de sufrir un accidente, conque si ésta se realiza, no puede imputarse su

producción al servicio público de mantenimiento de la escalera, porque consiste en

la materialización de un riesgo general de la vida, el cual no puede ser evitado por el

estado actual de los conocimientos de la técnica y, en consecuencia, los daños que se

produzcan no son indemnizables, según dispone el art. 141.1 LRJAP-PAC (ahora, art.

34.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público). En

segundo lugar, está obligado a usar la escalera con la diligencia necesaria para evitar

los riesgos que conlleva su uso, conque si sufre un percance, éste será causado

exclusivamente por su propia negligencia.

[Link]

http://www.consultivodecanarias.org/

Consejo Consultivo de Canarias http://www.consultivodecanarias.org/

DCC 441/2017 Página 6 de 9

Además, las fotografías que ha aportado el reclamante muestran que la falta de

la cubierta antideslizante en el último escalón era visible y que la baranda termina

justo en el escalón inmediatamente anterior. Un bañista prudente habría advertido el

riesgo de resbalar, se habría sentado en el último escalón sin soltar la baranda e

introducido lentamente el cuerpo en el agua para una vez dentro de ésta soltar la

baranda. En conclusión, en la producción del accidente el factor causal determinante

con carácter exclusivo fue la propia conducta del reclamante, por lo que, siguiendo

el planteamiento de la propuesta de resolución, no existe nexo causal entre el estado

de la escalera y la lesión alegada, por lo que procede la desestimación de la

pretensión resarcitoria.

2. Sin embargo, no son solo por las razones expuestas en la propuesta de

resolución por los que debe desestimarse la reclamación. Como se ha visto, ésta

parte de aceptar las circunstancias de tiempo y lugar del accidente alegadas por el

reclamante, a saber, que el 26 de septiembre de 2015 sufrió una caída al pisar sobre

el último escalón de la escalera sita en escollera de Radazul. Sobre estos extremos

de hecho el reclamante sólo ha aportado unas fotografías de la escalera de acceso al

mar. Sin embargo, su versión de que esas fueron las circunstancias del accidente no

se compadecen con el hecho de que a pesar de la grave fractura por aplastamiento

de la vértebra L-1 que presentaba y que le imposibilitaba la deambulación, no acudió

a los servicios médicos hasta dos días después.

Como hemos razonado en nuestro Dictamen 20/2017, de 24 de enero de y

97/2017, de 23 de marzo, según el art. 139.1 LRJAP-PAC, el primer requisito para el

nacimiento de la obligación de indemnizar por los daños causados por el

funcionamiento de los servicios públicos es, obvia y lógicamente, que el daño

alegado sea consecuencia de dicho funcionamiento. La carga de probar este nexo

causal incumbe al reclamante, según el art. 6.1 RPAPRP, precepto éste que reitera la

regla general que establecen los apartados 2 y 3 del art. 217 de la Ley 1/2000, de 7

de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC), conforme a la cual incumbe la prueba de las

obligaciones al que reclama su cumplimiento y la de su extinción al que la opone. Por

esta razón el citado art. 6.1 RPAPRP exige que en su escrito de reclamación el

interesado especifique la relación de causalidad entre las lesiones y el

funcionamiento del servicio público; y proponga prueba al respecto concretando los

medios probatorios dirigidos a demostrar la producción del hecho lesivo, la realidad

del daño, el nexo causal entre uno y otro y su evaluación económica. Sobre la

Administración recae el onus probandi de la eventual concurrencia de una conducta

del reclamante con incidencia en la producción del daño, la presencia de causas de

[Link]

http://www.consultivodecanarias.org/

http://www.consultivodecanarias.org/ Consejo Consultivo de Canarias

Página 7 de 9 DCC 441/2017

fuerza mayor o la prescripción de la acción, sin perjuicio del deber genérico de

objetividad y colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre la

Administración (arts. 78.1 y 80.2 LRJAP-PAC) y del principio de facilidad probatoria

(art. 217.7 LEC) que permite trasladar el onus probandi a quien dispone de la prueba

o tiene más facilidad para asumirlo.

Toda la actividad de la Administración está disciplinada por el Derecho (art.

103.1 de la Constitución, arts. 3, 53, 62 y 63 LRJAP-PAC), incluida la probatoria (art.

80.1 LRJAP-PAC). Para poder estimar una reclamación de responsabilidad por daños

causados por los servicios públicos es imprescindible que quede acreditado el hecho

lesivo y el nexo causal (art. 139.1 LRJAP-PAC, arts. 6.1, 12.2 y 13.2 RPAPRP),

recayendo sobre el interesado la carga de la prueba (art. 6.1 RPAPRP).

Esta prueba puede ser directa o por presunciones, pero para recurrir a éstas es

necesario que exista un enlace preciso y directo según las reglas del criterio humano

entre un hecho probado y aquel cuya certeza se pretende presumir, debiendo incluir

el órgano instructor en su propuesta de resolución el razonamiento en virtud del cual

establece la presunción (art. 386 LEC en relación con el art. 80.1 LRJAP-PAC).

Pero sin prueba del acaecimiento del hecho lesivo, la Administración no lo puede

considerar probado con base en la mera afirmación del reclamante porque ésta no

constituye prueba (art. 299 LEC en relación con el art. 80.1 LRJAP-PAC).

Como decíamos en nuestro anterior Dictamen 163/2017, de 18 de mayo, la

Administración, cuya actividad está siempre dirigida a la consecución del interés

público y por ello regida por el principio de legalidad, no puede disponer el objeto de

un procedimiento de reclamación de su responsabilidad patrimonial (art. 281.3 LEC

en relación con el art. 80.1 LRJAP-PAC) y admitir sin prueba la existencia del hecho

lesivo; puesto que la indemnización sólo procede en caso de que la lesión haya sido

producida por el funcionamiento del servicio público (art. 139.1 LRJAP-PAC), por

cuyo motivo la resolución (y por ende su propuesta y el Dictamen sobre ella) debe

pronunciarse necesariamente sobre la existencia o no de relación de causalidad entre

el funcionamiento del servicio público y la lesión producida (art. 13.2 RPAPRP y

concordante art. 12 del mismo). Como no existe relación de causalidad sin que exista

la causa que es el hecho lesivo, la propuesta de resolución debe pronunciarse sobre

la existencia de éste, fundamentándola en las pruebas aportadas; y si éstas no son

directas, razonando por qué a partir de las indirectas debe presumirse su realidad.

Esta motivación sobre la prueba del acaecimiento del hecho lesivo es ineludible tanto

[Link]

http://www.consultivodecanarias.org/

Consejo Consultivo de Canarias http://www.consultivodecanarias.org/

DCC 441/2017 Página 8 de 9

en virtud de la remisión del art. 80.1 LRJAP-PAC al art. 386 LEC, como por el art.

54.1, f) LRJAP-PAC en relación con el art. 13 RPAPRP.

El procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración es uno de

aquellos cuya naturaleza exige la prueba de la causa de la lesión, como resulta de

que el art. 6.1 RPAPRP obligue a que el escrito de reclamación debe proponer los

medios de prueba y aportar los documentos e informes oportunos; del art. 7 RPAPRP

que prescribe taxativamente que se realicen los actos de instrucción oportunos para

la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales

debe pronunciarse la reclamación, entre los que se hallan, según los arts. 12 y 13

RPAPRP, la causa de la lesión o hecho lesivo; del art. 9 RPAPRP que contempla un

período probatorio; y, por último, del art. 14 RPAPRP que permite recurrir al

procedimiento abreviado únicamente cuando de las actuaciones, documentos e

informaciones del procedimiento general resulte inequívoca, además de otros datos,

la relación de causalidad.

El art. 80.2 LRJAP-PAC sólo permite que la Administración pueda tener por

ciertos los hechos alegados por los interesados cuando su realidad le conste por

actuaciones y documentos anteriores, por ser notorios o porque el interesado, al

iniciar el procedimiento, ha aportado pruebas documentales o de otro tipo que los

demuestren incontestablemente, deviniendo innecesaria la práctica de prueba.

Por último, si se admitiera que la Administración puede admitir sin prueba la

realidad de la causa de la lesión o, lo que es lo mismo, sin razonar por qué establece

la presunción de su certeza, entonces se lesionaría la prohibición de interdicción de

la arbitrariedad, porque sus agentes, según su libre albedrío y sin parámetro legal

alguno, en unos casos admitirían su existencia y en otros la negarían; y, además, todo

el sistema de la responsabilidad patrimonial de la Administración, basado en el

requisito de que la lesión sea causada por el funcionamiento de un servicio público,

se derrumbaría, porque bastaría que cualquiera alegara sin más que la actividad de

la Administración le ha causado un daño y probara su cuantía para que

automáticamente obtuviera su reparación. En este caso, a pesar de la retroacción del

procedimiento y la apertura del trámite de prueba para que el reclamante aportara

los datos de los testigos para la práctica de la prueba testifical, no existe prueba

alguna en el expediente que acredite que los hechos sucedieron en el lugar, día, hora

y de la forma en que afirma el interesado que se produjeron, no constituyendo

prueba la mera afirmación de tales circunstancias por el afectado. Tampoco consta

acreditado, pese a las afirmaciones del interesado, que fuera asistido en el lugar por

[Link]

http://www.consultivodecanarias.org/

http://www.consultivodecanarias.org/ Consejo Consultivo de Canarias

Página 9 de 9 DCC 441/2017

ninguna otra persona o socorrista de la zona de baño, lo que aumenta las dudas sobre

la versión de los hechos por los que se reclama.

En definitiva, la pretensión resarcitoria del interesado por los daños producidos

como consecuencia del funcionamiento de la administración municipal debe ser

desestimada porque la realidad de la producción del hecho lesivo no está

demostrada.

C O N C L U S I Ó N

La Propuesta de Resolución, que desestima la pretensión resarcitoria formulada

por (...), es conforme a Derecho, de acuerdo con el razonamiento contenido en el

Fundamento III.