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09/02/2023
Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 406/2017 de 30 de octubre de 2017
Relacionados:
Órgano: Consejo Consultivo de Canarias
Fecha: 30/10/2017
Num. Resolución: 406/2017
Cuestión
Contratos Administrativos
Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Consejero de Sanidad del Gobierno de Canarias en relación con la Propuesta de Resolución del procedimiento de declaración de nulidad del contrato administrativo de suministro de material sanitario realizado al Hospital Nuestra Señora de la Candelaria por la empresa (..) por un valor total de 1.250 euros.
Contestacion
Numero Expediente: 384/2017Solicitante:
Gobierno de Canarias
Ponente: Sr. Brito González
Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp
D I C T A M E N 4 0 6 / 2 0 1 7
(Sección 1ª)
La Laguna, a 30 de octubre de 2017.
Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Consejero de Sanidad del Gobierno de
Canarias en relación con la Propuesta de Resolución del procedimiento de
declaración de nulidad del contrato administrativo de suministro de material
sanitario realizado al Hospital Nuestra Señora de la Candelaria por la empresa
(...) por un valor total de 1.250 euros (EXP. 384/2017 CA)*.
F U N D A M E N T O S
I
1. Mediante escrito de 28 de septiembre de 2017, con registro de entrada en
este Consejo Consultivo el día 3 de octubre de 2017, el Excmo. Sr. Consejero de
Sanidad del Gobierno de Canarias interesa de este Consejo Consultivo preceptivo
dictamen en relación con la Propuesta de Resolución del procedimiento HUNSC
07/2017 por el que se pretende la declaración de nulidad del contrato de suministro
suscrito por el Hospital Universitario Nuestra Señora de la Candelaria (HUNSC) con la
empresa (...), por un valor total de 1.250 euros.
2. En la Propuesta de Resolución sometida a dictamen, la Administración declara
la nulidad de pleno derecho del contrato de suministro al señalar que se ha incurrido
en la causa de nulidad establecida en el art. 47.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de
octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas
(LPACAP).
Además, la empresa contratista referida se ha opuesto a tal declaración de
forma expresa a través del escrito de alegaciones de 4 de septiembre de 2017, por lo
que, al amparo de lo dispuesto en los arts. 11.1.D.c) y 12.3 de la Ley 5/2002, de 3 de
junio, del Consejo Consultivo de Canarias, en relación con el art. 211.3.a) del Texto
* Ponente: Sr. Brito González.
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Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), aprobado por el Real
Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, es preceptivo el dictamen de este
Consejo Consultivo.
Es necesario precisar que el procedimiento se inició para declarar nulos
contratos suscritos con varias empresas por valor de 57.565,76 euros, las que constan
en el anexo I del Informe-Memoria de la Dirección de Gestión del HUNSC, pero este
Consejo Consultivo solo conocerá de lo que se refiere a la única empresa que mostró
su disconformidad con el mismo.
No obstante, coincidiendo con lo manifestado por los Servicios Jurídicos
Departamentales, también en este caso, la Administración sanitaria, una vez más, y
pese a lo que se le ha manifestado reiteradamente por este Consejo Consultivo en los
dictámenes ya emitidos en supuestos similares (por todos, DDCC 326 y 327 de 2017),
ha acumulado incorrectamente los expedientes señalados, esta vez con acuerdo
expreso de acumulación, pero sin poder efectivamente realizarla al tratarse no solo
de distintas empresas sino, también, de objetos dispares.
3. El órgano competente para resolver el presente procedimiento es el Director
Gerente del HUNSC, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 16 y 28 del Decreto
32/1995, de 24 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y
Funcionamiento del Servicio Canario de la Salud, en relación con el art. 10 del
Decreto 32/1997, de 6 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Regulador de
la Actividad Económico Financiera del Servicio Canario de la Salud.
4. Asimismo, el art. 34 TRLCSP remite a la regulación de la nulidad y
anulabilidad, incluidos el correspondiente procedimiento de revisión de oficio,
contenida en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, especialmente
en su art. 102.5, regulándose actualmente esta materia en el art. 106.5 LPACAP, que
dispone que cuando estos procedimientos se hubieran iniciado de oficio, como es el
caso, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución
producirá su caducidad, lo que tendría lugar el 1 de marzo de 2017, puesto que la
Resolución de inicio se emitió el 1 de septiembre de 2017.
II
1. En cuanto a los antecedentes de hecho, cabe destacar los siguientes:
- En el expediente de nulidad incoado figura el Informe-Memoria del Director de
Gestión en el que se manifiesta que se llevó a cabo por la empresa ya referida la
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prestación de suministros, en la cuantía expuesta en el fundamento anterior de este
Dictamen, la cual se realizó a la entera satisfacción de la Administración, constando
la factura 0000175458, emitida el día 25 de julio de 2017.
- Por la Gerencia del HUNSC se constata a través de los controles automatizados
de su sistema contable (TARO, actualmente SEFLOGIC, apartado 8ª «control del
contrato menor»), que realmente de manera intermitente y a lo largo de dicho
periodo de tiempo se le han suministrado tales materiales sanitarios y prestado
servicios por las empresas contratistas, incluidas en el referido anexo I del Informe-
Memoria, de manera efectiva y por el valor ya referido, sin que se le haya abonado
su importe por parte del Servicio Canario de la Salud.
- No consta, el certificado que acredite la preceptiva suficiencia de crédito
presupuestario para llevar a cabo tal contratación. Por el contrario, sí se adjunta al
expediente la documentación relativa a la reserva de crédito para el presente
procedimiento de nulidad, referida a diversas cantidades entre la que se encuentra
la correspondiente a las facturas objeto de este expediente (documento contable
«RC, retención de nulidad») y, además, tanto en el Informe-Memoria referido como
en la Resolución de inicio se afirma que en este supuesto la falta de cobertura
presupuestaria ha derivado en la falta de cobertura contractual, sin embargo, no se
hace referencia alguna a ello en la Propuesta de Resolución.
2. En lo que a la tramitación del procedimiento de nulidad se refiere, se inició el
1 de septiembre de 2017 mediante la Resolución de la Dirección Gerencia del HUNSC
nº 695/2017.
En este procedimiento obra el Informe-Memoria de la Dirección de Gestión del
HUNSC y el informe de la Asesoría Jurídica departamental de 18 de septiembre de
2017.
Además, se presume que cuenta con el trámite de vista y audiencia a las
empresas contratistas referidas, siendo (...), quien formuló alegaciones oponiéndose
a la declaración de nulidad pretendida por la Administración en la forma ya
expuesta.
Finalmente, se emitió la Propuesta de Resolución en forma de borrador de la
Resolución definitiva, denominada «Propuesta de Resolución mediante la que se
procede al abono de cantidad adeudada por declaración de nulidad», sin que conste
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su fecha de emisión, por la que se acuerda la declaración de nulidad y la liquidación
del contrato de suministro correspondiente a dicha empresa proveedora.
III
1. La Dirección Gerencia del HUNSC y el resto de Hospitales del Servicio Canario
de la Salud ?según se desprende de los distintos expedientes de nulidad que llegan
para ser dictaminados por este Consejo Consultivo, (más de 70 dictámenes emitidos
hasta la fecha)- siguen haciendo caso omiso a las indicaciones que les realiza su
Servicio Jurídico y este Organismo, pues continúan realizando contrataciones sin
seguir las pautas procedimentales legalmente exigidas y tantas veces recordadas por
este Consejo.
Por ello, nuevamente es necesario hacer mención expresa al hecho de que en el
Informe-Memoria del Director Gerente y en la resolución que da inicio a este
procedimiento de nulidad se indica que en el presente supuesto la falta de
suficiencia presupuestaria para abordar la contratación derivó en falta de cobertura
contractual, como ya se refirió anteriormente, lo que nos indica que el expediente
estaba viciado de nulidad desde su inicio conforme dispone el art. 32.c) TRLCSP. La
concurrencia de esta causa de nulidad con la esgrimida en la Propuesta de
Resolución, como reiteradamente ha señalado este Consejo, implicaría su aplicación
prevalente por razones de temporalidad y especificidad.
Tal circunstancia debe tener reflejo en la Propuesta de Resolución que deberá
ser complementada en este sentido, tal y como ya se le ha manifestado a esta
Dirección Gerencia en varias ocasiones.
2. Sin embargo, se ha de precisar que el contrato suscrito con (...), por un valor
total de 1.250 euros, constituye un contrato menor y, por tal motivo, no se ha
incurrido en la causa de nulidad del 47.1.e) LPACAP, pero sí que se ve afectado de
manera directa por la insuficiencia presupuestaria referida [art. 32,c) TRLCSP].
Además, aun en el caso en el que la cuantía del contrato hubiera superado el
límite legal de los 18.000 euros, no podría declarase la nulidad, pues le es de
aplicación lo dispuesto en el art. 110 LPACAP, según el cual «las facultades de
revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por
prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su
ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares
o a las leyes».
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Ello es así porque la declaración de nulidad choca frontalmente con los derechos
adquiridos por las contratistas que han suministrado productos farmacéuticos y
prestado servicios a satisfacción de la Administración y cuyo importe no ha sido
abonado. Por tanto, siguen en vigor los derechos y obligaciones derivados de la
relación contractual establecida de facto, por lo que procede la liquidación de los
mismos con la empresa referida.
3. En relación con ello, este Consejo Consultivo ha señalado que «En lo que
específicamente se refiere al enriquecimiento injusto cabe señalar que para que
concurra en el ámbito administrativo resulta necesaria la concurrencia de la
totalidad de los requisitos jurisprudencialmente exigidos: enriquecimiento
patrimonial para una de las partes, con el consiguiente empobrecimiento para la
otra, relación de causalidad entre ambos, y el más importante de los mismos: la falta
de causa o de justificación del enriquecimiento y del correlativo empobrecimiento»
(DDCCC nº 38/2014, 89/2015 y 102/2015, entre otros).
Estos requisitos se cumplen en este caso, si bien la Propuesta de Resolución nada
señala sobre este particular, salvo una escueta mención, en modo alguna acreditada,
referida a la no concurrencia de los requisitos legalmente exigibles para indemnizar
por daños y perjuicios a la interesada. Por ello, conviene recordar que la nulidad de
un contrato administrativo puede determinar, como efecto producido por la nulidad
de ese contrato viciado, el derecho a la indemnización conforme dispone el art. 35,
in fine, TRLCSP, conforme al cual «la parte que resulte culpable deberá indemnizar a
la contraria de los daños y perjuicios que haya sufrido»; a lo que se une el derecho al
cobro de intereses moratorios previsto en el art. 216 TRLCSP si se produce retraso en
el pago del precio convenido.
Ello sucede en el supuesto analizado en el que un correcto y adecuado
funcionamiento de la Administración en la contratación efectuada hubiese evitado el
daño que se le ha producido a la contratista que habrá de ser debidamente
cuantificado en la liquidación que se efectúe de los intereses moratorios
correspondientes.
4. No podemos pasar por alto en relación al incorrecto proceder de la
Administración, lo tantas veces señalado sobre el carácter excepcional y, por tanto,
de aplicación restrictiva, de las nulidades contractuales, que la Administración
sanitaria ha convertido en práctica habitual conculcando los principios rectores de la
contratación pública; práctica del todo incorrecta y que ha sido reiteradamente
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señalada por este Consejo Consultivo (por todos, DDCC 136/2016, de 27 de abril,
430/2016, de 19 de diciembre y 285/2017, de 27 de julio), en los que señalamos:
«Antes de entrar en el fondo del asunto conviene recordar a la Administración sanitaria
lo señalado en nuestro Dictamen 128/2016 sobre su incorrecto proceder al utilizar la
declaración de nulidad de los contratos (vía excepcional y de aplicación restrictiva) como la
forma habitual de convalidar la contratación de suministros médicos, realizados con total
desprecio a la normativa de aplicación. Dijimos en ese dictamen:
?La Administración, al contratar, debe hacer una racional y eficiente utilización de los
fondos públicos. Así se dispone en los arts. 1 y 22.1 TRLCSP, señalando este último precepto
que:
?Los entes, organismos y entidades del sector público no podrán celebrar otros contratos
que aquellos que sean necesarios para el cumplimiento y realización de sus fines
institucionales. A tal efecto, la naturaleza y extensión de las necesidades que pretenden
cubrirse mediante el contrato proyectado, así como la idoneidad de su objeto y contenido
para satisfacerlas, deben ser determinadas con precisión, dejando constancia de ello en la
documentación preparatoria, antes de iniciar el procedimiento encaminado a su
adjudicación?.
Además, la Administración con carácter general (art. 3, apartados 1 y 5 LRJAP-PAC) y en
el ámbito de la contratación pública, está sujeta a los principios de buena fe, confianza
legítima, transparencia, participación y seguridad jurídica [actualmente, art. 3 de la Ley
40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público].
Así lo señala la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en la
Sentencia, de 14 de febrero de 2007, cuando dice:
?Debe significarse que el principio de confianza legítima, que rige las relaciones entre
los ciudadanos y la Administración en un Estado social y democrático de Derecho, que
proporciona el marco de actuación de los particulares en sus relaciones con los poderes
públicos administrativos, caracterizado por las notas de previsibilidad y seguridad jurídica, y
cuya normatividad en nuestro ordenamiento jurídico público subyace en las cláusulas del
artículo 103 de la Constitución (...).
El contexto aplicativo de estos principios jurídicos se advierte en la exposición de
motivos de la citada Ley procedimental administrativa, cuando afirma: «En el título
preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas,
derivados del de seguridad jurídica. Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la
jurisprudencia Contencioso-Administrativa incluso antes de su recepción por el título
preliminar del Código Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el Derecho procedimental
administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia Contencioso-Administrativa,
de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones
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Públicas no puede ser alterada arbitrariamente», debiéndose evitar por la Administración
sanitaria toda vulneración de tales principios?.
Finalmente, también resulta de aplicación lo establecido en el art. 41.1 LRJAP-PAC
[actualmente, art. 20 LPACAP] que establece, dentro del marco regulador de toda actividad
administrativa y, por tanto, también aplicable a los procedimientos contractuales, la
responsabilidad de los titulares de las unidades administrativas en relación con la correcta
tramitación de los asuntos que les corresponda, disponiéndose que:
?Los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las
Administraciones Públicas que tuviesen a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos,
serán responsables directos de su tramitación y adoptarán las medidas oportunas para
remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos
de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar
y eliminar toda anormalidad en la tramitación de procedimientos?.
Todo ello ha sido incumplido por la Administración sanitaria tal y como ha quedado
patente en la totalidad de los supuestos dictaminados por este Consejo Consultivo en el
pasado año, donde se ha procedido a contratar sin una correcta planificación previa que
permita lograr una eficiencia y racionalidad en la utilización de los recursos públicos y con
total desprecio a los principios reguladores de la contratación pública: transparencia,
legalidad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima. Este incorrecto proceder no ha
sido corregido por la Administración sanitaria en el presente año se continúa remitiendo a
este Consejo solicitudes de revisión de oficio de expedientes de contratación que, en síntesis,
presentan los mismos defectos que ya los ya dictaminados con anterioridad?».
5. Por último, debemos reiterar a la Administración sanitaria, el carácter
excepcional y, por tanto, de aplicación restrictiva, de las nulidades contractuales,
que la Administración sanitaria ha convertido en práctica habitual conculcando los
principios rectores de la contratación pública; práctica del todo incorrecta y que ha
sido reiteradamente señalada por este Consejo Consultivo (por todos, DDCC
136/2016, de 27 de abril, 430/2016, de 19 de diciembre y 285/2017, de 27 de julio),
en los que señalamos:
«Antes de entrar en el fondo del asunto conviene recordar a la Administración sanitaria
lo señalado en nuestro Dictamen 128/2016 sobre su incorrecto proceder al utilizar la
declaración de nulidad de los contratos (vía excepcional y de aplicación restrictiva) como la
forma habitual de convalidar la contratación de suministros médicos, realizados con total
desprecio a la normativa de aplicación. Dijimos en ese dictamen:
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?La Administración, al contratar, debe hacer una racional y eficiente utilización de los
fondos públicos. Así se dispone en los arts. 1 y 22.1 TRLCSP, señalando este último precepto
que:
?Los entes, organismos y entidades del sector público no podrán celebrar otros contratos
que aquellos que sean necesarios para el cumplimiento y realización de sus fines
institucionales. A tal efecto, la naturaleza y extensión de las necesidades que pretenden
cubrirse mediante el contrato proyectado, así como la idoneidad de su objeto y contenido
para satisfacerlas, deben ser determinadas con precisión, dejando constancia de ello en la
documentación preparatoria, antes de iniciar el procedimiento encaminado a su
adjudicación?.
Además, la Administración con carácter general (art. 3, apartados 1 y 5 LRJAP-PAC) y en
el ámbito de la contratación pública, está sujeta a los principios de buena fe, confianza
legítima, transparencia, participación y seguridad jurídica [actualmente, art. 3 de la Ley
40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público].
Así lo señala la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en la
Sentencia, de 14 de febrero de 2007, cuando dice:
?Debe significarse que el principio de confianza legítima, que rige las relaciones entre
los ciudadanos y la Administración en un Estado social y democrático de Derecho, que
proporciona el marco de actuación de los particulares en sus relaciones con los poderes
públicos administrativos, caracterizado por las notas de previsibilidad y seguridad jurídica, y
cuya normatividad en nuestro ordenamiento jurídico público subyace en las cláusulas del
artículo 103 de la Constitución (...).
El contexto aplicativo de estos principios jurídicos se advierte en la exposición de
motivos de la citada Ley procedimental administrativa, cuando afirma: «En el título
preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas,
derivados del de seguridad jurídica. Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la
jurisprudencia Contencioso-Administrativa incluso antes de su recepción por el título
preliminar del Código Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el Derecho procedimental
administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia Contencioso-Administrativa,
de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones
Públicas no puede ser alterada arbitrariamente», debiéndose evitar por la Administración
sanitaria toda vulneración de tales principios?.
Finalmente, también resulta de aplicación lo establecido en el art. 41.1 LRJAP-PAC
[actualmente, art. 20 LPACAP] que establece, dentro del marco regulador de toda actividad
administrativa y, por tanto, también aplicable a los procedimientos contractuales, la
responsabilidad de los titulares de las unidades administrativas en relación con la correcta
tramitación de los asuntos que les corresponda, disponiéndose que:
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?Los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las
Administraciones Públicas que tuviesen a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos,
serán responsables directos de su tramitación y adoptarán las medidas oportunas para
remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos
de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar
y eliminar toda anormalidad en la tramitación de procedimientos?.
Todo ello ha sido incumplido por la Administración sanitaria tal y como ha quedado
patente en la totalidad de los supuestos dictaminados por este Consejo Consultivo en el
pasado año, donde se ha procedido a contratar sin una correcta planificación previa que
permita lograr una eficiencia y racionalidad en la utilización de los recursos públicos y con
total desprecio a los principios reguladores de la contratación pública: transparencia,
legalidad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima. Este incorrecto proceder no ha
sido corregido por la Administración sanitaria en el presente año se continúa remitiendo a
este Consejo solicitudes de revisión de oficio de expedientes de contratación que, en síntesis,
presentan los mismos defectos que los ya dictaminados con anterioridad?».
C O N C L U S I Ó N
La Propuesta de Resolución no se considera ajustada a Derecho en base a los
motivos indicados en el Fundamento III, por lo que se dictamina desfavorablemente
la declaración de nulidad pretendida por la Administración.
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