Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 344/2021 de 24 de junio de 2021

Cuestión

Indemnización por Daños

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria en relación con la Propuesta de Resolución del procedimiento de responsabilidad patrimonial iniciado por la reclamación de indemnización formulada por (..), por daños ocasionados como consecuencia del funcionamiento del servicio público viario.

Contestacion

Numero Expediente: 305/2021

Solicitante:

Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria

Ponente: Sra. De Haro Brito

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 3 4 4 / 2 0 2 1

(Sección 1.ª)

San Cristóbal de La Laguna, a 24 de junio de 2021.

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Las

Palmas de Gran Canaria en relación con la Propuesta de Resolución del

procedimiento de responsabilidad patrimonial iniciado por la reclamación de

indemnización formulada por (...), por daños ocasionados como consecuencia del

funcionamiento del servicio público viario (EXP. 305/2021 ID)*.

F U N D A M E N T O S

I

1. El presente Dictamen, solicitado mediante escrito de fecha 17 de mayo de

2021 con entrada en este Consejo Consultivo el día 19 de mayo, tiene por objeto la

Propuesta de Resolución del procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado

por el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, en el que se ha formulado una

reclamación por los daños físicos soportados por la afectada, cuya producción se

imputa al funcionamiento del servicio público viario, de titularidad municipal, cuyas

funciones le corresponden en virtud de lo previsto en el art. 25.2 d) de la Ley

7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases de Régimen Local.

2. La solicitud del Dictamen se realiza al ser preceptivo por razón de la cuantía

reclamada (14.988,60 ?), y se ha interesado con base en lo previsto en el art.

11.1.D.e) de la Ley 5/2002, de 3 de junio, del Consejo Consultivo de Canarias (LCCC).

3. El presente Dictamen ha sido solicitado por el Alcalde del Ayuntamiento de Las

Palmas de Gran Canaria, según lo establecido en el art. 11.1.D.e) en relación con el

art. 12.3 LCCC.

4. Concurren los requisitos constitucional y legalmente establecidos para el

ejercicio del derecho indemnizatorio regulado en el art. 106.2 de la Constitución

* Ponente: Sra. de Haro Brito.

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Española [arts. 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público (LRJSP)].

5. En el análisis a efectuar son de aplicación, tanto la Ley 39/2015, de 1 de

octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

(LPACAP), como la citada LRJSP.

6. Finalmente, se ha de recordar que, como repetidamente ha razonado este

Consejo Consultivo (Dictámenes 99/2017, de 23 de marzo, 166/2019, de 9 de mayo,

214/2019, de 6 de junio, y 189/2021, de 15 de abril, entre otros), el que la

Administración mantenga relación contractual con una compañía de seguros, no

significa que ésta sea parte en el procedimiento, puesto que la Administración

responde directamente a los ciudadanos de su actuación, sin perjuicio de que a la

aseguradora se le pidan los informes que considere precisos la Administración para la

determinación y valoración del daño.

II

1. En lo referente al procedimiento, éste comenzó con la presentación del

escrito de reclamación por responsabilidad patrimonial ante el Ayuntamiento el 11 de

abril de 2019. La interesada fundamenta su escrito de reclamación en que el día 22

de diciembre de 2016, sobre las 12:00 horas de la noche, mientras deambulaba por la

calle (...), en el citado término municipal, debido a la existencia de una baldosa rota

en la zona peatonal, la afectada tropezó con el agujero de la baldosa y se cayó, lo

que le ocasionó lesiones físicas en la cara, codo y muñeca izquierda, sufriendo una

fractura incompleta en zona del semilunar de dicha muñeca.

2. Al respecto la interesada adjunta informes médicos, atestado de la Policía

Local y propone testigos a efecto de que se practique el interrogatorio

correspondiente. La interesada solicita por los daños soportados la cantidad

indemnizatoria que asciende a 14.988,60 euros.

3. En consecuencia, la afectada considera que existe relación de causalidad

entre el funcionamiento del servicio público implicado y los daños ocasionados, ya

que no se adoptaron todas las medidas oportunas para evitar accidentes como el

manifestado, existiendo desperfectos en la calzada consistentes en baldosas rotas

que no estaban señalizados, lo que determinaría un presunto deficiente

funcionamiento del servicio viario municipal encargado de la conservación y

mantenimiento de la calzada.

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4. En fecha 8 de julio de 2019, fue admitida a trámite la reclamación,

designando al órgano instructor del procedimiento, asimismo se solicitó el informe

preceptivo del servicio técnico presuntamente causante del daño alegado, y se

comunicó a la compañía de Seguros (...), con la que el Ayuntamiento tiene una póliza

de seguros.

5. El informe técnico preceptivo del Servicio de Vías y Obras, de fecha 19 de

julio de 2019, indica que existen partes de trabajo de fecha 7 de abril de 2017,

consistentes en la reparación de un adoquín de 20,00x10,00 cm2 junto a una arqueta

de registro, confirmando por ende el desperfecto causante de la caída; y que visitado

el 12 de julio de 2019, se aprecia que la anomalía se encontraba en la zona central

de la vía peatonal de unos 6,80 m de ancho, a unos 0,80 m de una de las líneas de

bancos que delimitan la citada zona. Se adjunta reportaje fotográfico.

6. En fecha 30 de julio de 2019, se emite Resolución de Apertura del periodo de

prueba, notificándose oportunamente a las partes interesadas.

Así mismo, se practicaron las pruebas propuestas por la interesada, entre otras,

se realizó interrogatorio testifical el 18 de septiembre de 2019.

7. Con fecha 9 de octubre de 2019, la instrucción del procedimiento notificó a la

entidad aseguradora, a través de la aseguraduría Willis Iberia, la solicitud de

valoración de las lesiones por las que la interesada reclama, determinando, según

consta en informe remitido a través de correo electrónico el 20 de diciembre de

2019, la cantidad de 3.345 euros correspondientes a 62 días de perjuicio personal

básico -1.860 euros- y 2 puntos de secuelas funcionales -1.485 euros-.

8. Con fecha 25 de mayo de 2020, se concedió el trámite de vista y audiencia del

expediente notificándose a la interesada el 19 de agosto de 2020.

9. Con fecha 17 de mayo de 2021, se ha emitido la Propuesta de Resolución, por

la que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial.

10. El procedimiento se ha desarrollado correctamente. Sin embargo, la

Resolución se emitirá una vez vencido el plazo de seis meses (art. 91.3 LPACAP); ello

no obsta la obligación de la Administración de resolver expresamente (art. 21

LPACAP), sin perjuicio de los efectos administrativos y económicos derivados de la

tardanza en emitir la resolución expresa.

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III

1. La Propuesta de Resolución desestima la reclamación de responsabilidad

patrimonial presentada por la interesada, al considerar que, no concurre nexo causal

entre el daño alegado y el funcionamiento del servicio público implicado dado que el

desperfecto situado junto al banco de la calle (?) (zona peatonal en su integridad de

lado a lado) era perfectamente sorteable.

Además, respecto a la valoración realizada, señala que la fecha indicada por la

interesada como la de alta médica, el 18 de abril de 2018, no ha resultado

acreditada estando conforme con la aportada por la entidad aseguradora de la

Administración local (que fija como periodo de incapacidad temporal 62 días, de

modo que el alta se habría producido en febrero de 2017, como más adelante se

señalará).

2. En cuanto a la caída de la afectada, esta ha sido debidamente acreditada por

la interesada, siendo las lesiones sufridas en principio propias de una caída como la

alegada.

3. En el supuesto que se analiza, resulta necesario, con carácter previo al

análisis del fondo de la cuestión planteada, determinar si el derecho a reclamar se ha

ejercido dentro del año de haberse producido el hecho o el acto que motive la

indemnización o de manifestarse su efecto lesivo, de acuerdo con lo dispuesto en el

art. 67.1 LPACAP, si bien, conforme dispone el propio precepto, en caso de daños de

carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la

curación o la determinación del alcance de las secuelas.

A estos efectos, debemos diferenciar entre la fecha de la caída, la fecha en que

la afectada fue efectivamente diagnosticada determinándose su lesión, y la fecha en

la que recibe el tratamiento rehabilitador correspondiente a la mejora de la calidad

de vida de la paciente con respecto a las secuelas pertinentes, sin perjuicio de que el

daño ya estuviese determinado con anterioridad.

4. Como se ha puesto de manifiesto por este Consejo Consultivo en numerosas

ocasiones -véase, entre otros, como más recientes, los Dictámenes 65/2021, de 18 de

febrero o el Dictamen 285/2021, de 20 de mayo-, es jurisprudencia consolidada la

contenida, entre otras, en la Sentencia del Tribunal Supremo n.º 588/2018, de 11 de

abril de 2018, que dispuso lo siguiente:

«A fin de contextualizar debidamente el debate suscitado sobre la prescripción de la

acción, procede reseñar la doctrina jurisprudencial sobre la materia, tal y como recoge, por

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citar una de las más recientes, la sentencia del Tribunal Supremo de 6 de mayo de 2015

(Recurso n.º 2099/2013, FJ 2º), en la que se expresa lo siguiente:

?Cuando la sentencia recurrida aborda la cuestión de la prescripción de la acción de

responsabilidad patrimonial cita con acierto la consolidada y reiterada doctrina

jurisprudencial sobre la aplicación del principio de la actio nata, a cuyo tenor, en lo que

ahora interesa, el dies a quo del plazo prescriptorio ha de situarse en la fecha en que se ha

determinado el alcance de las secuelas, como se sigue del artículo 142.5 de la Ley 30/1992,

de 26 de noviembre, momento en el que se entiende que el afectado tiene pleno

conocimiento de las condiciones fácticas y jurídicas que pueden justificar una reclamación de

esta naturaleza.

Ciertamente, la jurisprudencia de esta Sala (por todas, sentencia de 26 de febrero de

2013, dictada en el recurso de casación núm. 367/2011) distingue, en supuestos como el que

nos ocupa, entre daños continuados, que no permiten conocer en el momento en que se

producen los efectos definitivos de una lesión y en los que, por tanto, el dies a quo será

aquél en que ese conocimiento se alcance; y daños permanentes, que aluden a lesiones

irreversibles e incurables, aunque no intratables, cuyas secuelas resultan previsibles en su

evolución y en su determinación, siendo por tanto cuantificables, por lo que los tratamientos

paliativos o de rehabilitación ulteriores o encaminados a obtener una mejor calidad de vida,

o a evitar eventuales complicaciones en la salud, o a obstaculizar la progresión de la

enfermedad, no enervan la realidad de que el daño ya se manifestó con todo su alcance. (...)

Lo relevante, con independencia de la terminología, es determinar el momento en el

que las manifestaciones esenciales de la enfermedad y las secuelas que ésta

indefectiblemente acarrea pueden reputarse como efectivamente constatadas, de modo que

los afectados puedan ya ejercitar su derecho a reclamar al considerarse completados los

elementos fácticos y jurídicos que permiten deducir la acción».

En la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de enero de 2008, el Alto Tribunal

dispuso:

«La acción de responsabilidad patrimonial de la Administración debe ejercitarse, por

exigencia de lo dispuesto en el apartado 5 del artículo 142 y 4.2, respectivamente, de la Ley

de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común y del Reglamento aprobado por Real Decreto 429/1993, en el plazo de un año

computado a partir de que se produzca el hecho o acto lesivo que motive la indemnización o

de manifestarse su efecto lesivo. Ello es una consecuencia de la adaptación de la regla

general de prescripción de la acción de responsabilidad del artículo 1.902 del Código Civil

que ha de computarse, conforme al principio de la `actio nata´ recogido en el artículo 1.969

de dicho texto legal, desde el momento en que la acción pudo efectivamente ejercitarse (...)

.

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Por lo tanto el `dies a quo´ para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial

será aquel en que se conozcan definitivamente los efectos del quebranto (Sentencia de 31 de

octubre de 2000) o, en otros términos `aquel en que se objetivan las lesiones o los daños con

el alcance definitivo´ (STS de 14 de febrero de 2006)».

Tanto esta sentencia, como las de 1 de diciembre de 2008 y 14 de julio de 2009,

nos permiten distinguir entre daños continuados, que como tales no permiten

conocer aún los efectos definitivos de una lesión y en los que, por tanto, el «dies a

quo» será aquél en que ese conocimiento se alcance; y daños permanentes, que

aluden a lesiones irreversibles e incurables aunque no intratables, cuyas secuelas

resultan previsibles en su evolución y en su determinación, siendo por tanto

cuantificables, establecen que los tratamientos paliativos o de rehabilitación

ulteriores o encaminados a obtener una mejor calidad de vida, o a evitar eventuales

complicaciones en la salud, o a obstaculizar la progresión de la enfermedad, no

enervan la realidad de que el daño ya se manifestó con todo su alcance.

Así las cosas, en línea con el criterio establecido por el Tribunal Supremo (STS

1845/2017, de 28 de noviembre de 2017, RC 2552/2015, entre las más recientes),

cuando no hay curación, por el carácter permanente o irreversible de la enfermedad,

hemos de estar a la «determinación del alcance las secuelas», que el plazo de

prescripción no comienza a computarse, según el principio de la «actio nata», sino a

partir del momento en que la determinación de los daños es posible -con

independencia de que se traten de daños permanente o continuados- y esta

circunstancia sólo se perfecciona cuando se tiene cabal conocimiento del daño y, en

general, de los elementos de orden fáctico y jurídico cuyo conocimiento es necesario

para el ejercicio de la acción.

Consiguientemente, reiteramos ahora nuestro pronunciamiento en los mismos

términos, con base en la aplicación de una doctrina que, por lo demás, asimismo, ha

vuelto a recibir el refrendo jurisprudencial en el ámbito de la jurisdicción

contencioso-administrativa (STS 4 de abril de 2019 RC 4399/2017).

5. Esta Jurisprudencia es plenamente aplicable al caso que nos ocupa, pues de

acuerdo con el orden cronológico de la asistencia médica prestada a la afectada por

la lesión sufrida el plazo de prescripción comenzaría a computarse, según el principio

de la «actio nata», a partir del momento en que el quedó totalmente determinado,

tratándose de un daño permanente del que se tuvo cabal conocimiento con la

realización del TAC, en fecha 22 de julio de 2017, sin perjuicio de que habiendo

transcurrido 7 meses desde la caída pudiera haber sido conveniente que dicha

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prueba, en su caso, se hubiere podido practicar con anterioridad para una mejor

curación o consolidación de la lesión sufrida.

6. A tal conclusión llegamos a partir de un análisis de la documental médica

aportada por la afectada al expediente, referida a la lesión, desprendiéndose del

informe clínico de urgencias que confirma en el apartado «motivo de consulta»:

caída casual con traumatismo en codo derecho, labio inferior, mentón y muñeca

izquierda. Diagnóstico principal: policontusiones. Coincidiendo con la fecha del

accidente alegado.

En fecha 23 de diciembre de 2016, se solicita prueba en radiología en relación

con la muñeca afectada para descartar escafoides, sin observar lesiones óseas (folio

15 del expediente).

En fecha 29 de diciembre de 2016, con diagnóstico de policontusiones, se

observa que se deriva a la paciente urgentemente al servicio de traumatología para

descarar fractura de escafoides.

En fecha 2 de enero de 2017, en el resultado de la Rx se indica sin lesión ósea

aguda (folio 19 del expediente).

En fecha 4 de enero de 2017, indica como diagnóstico principal contusión de

miembro superior; recomendando Rx de mano izquierda; recibiendo el «alta»

(médica) y el traslado a domicilio.

En fecha 22 de febrero de 2017, se determina dolor en dorso de muñeca

izquierda con hundimiento en unión escafo-semilunar. Estableciendo realizar un tac

de muñeca izquierda.

En fecha 22 de julio de 2017, se observa resultado del TAC, y aunque se señala

que es en relación con la muñeca derecha se sobreentiende que se refiere a la

muñeca izquierda, descartando signos de disociación escafosemilunar, entre otras.

Así lo verifica en el mismo sentido el informe «listado de notas» (folio 25), sobre el

TAC de la muñeca izquierda, confirmando que no hay signos de disociación

escafosemilunar. Existe algún pequeño quiste subcondral en el margen volar del

semilunar y en el pisiforme. Además, se observa deformidad de la cortical de la

vertiente dorsal del semilunar con hundimiento que podría reflejar secuela de

fractura. No otras alteraciones óseas ni articulares. Actualmente presenta dolor en

diáfisis de 2º MTC de mano izquierda, que aumenta a la palpación, no dolor en

extensores. Ni en muñeca.

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Por tanto, el daño habría quedado determinado a más tardar con la realización

del TAC, resultado obtenido en fecha 22 de julio de 2017, que diagnostica la

enfermedad de la paciente, así como la secuela derivada de la lesión soportada.

No otra cosa se puede concluir de la documentación aportada por la interesada,

como correctamente señala la PR que se analiza, puesto que no acredita que el alta

se haya producido en fecha posterior a julio de 2017.

7. A mayor abundamiento, la entidad aseguradora determinó la cantidad de

3.345 euros correspondientes a 62 días de perjuicio personal básico -1.860 euros- y 2

puntos de secuelas funcionales -1.485 euros-. Esto es, según la entidad aseguradora

el daño habría quedado determinado con secuelas inclusive en febrero de 2017.

Es decir, para la aseguradora, se trataría de una lesión de carácter temporal

cuyas secuelas quedarían determinadas dos meses después de la caída sufrida, y que

afectaría a la muñeca izquierda sin perjuicio del tratamiento rehabilitador al que fue

sometida la paciente mediando consentimiento informado para ello.

En este sentido, igualmente, estaría más que presentada fuera del plazo de un

año la reclamación que nos ocupa.

8. Por lo demás, tampoco la documental médica aportada al expediente por la

interesada con efectos probatorios acredita que la lesión alegada en su totalidad se

refiera a la caída sufrida, pues, por ejemplo en el Listado de Notas de 18 de octubre

de 2017, señala que la paciente ha sido remitida por contusión de muñeca izquierda

de 3 meses de evolución, esto supondría en relación a una lesión soportada en agosto

de 2017, tres meses antes, que no coincide pues con caída por la que se reclama de

22 de diciembre de 2016.

En fecha 22 de noviembre de 2017, se confirma que en la RX y en el TAC no

existen signos de disociación, pero si una lesión en forma de muesca en el dorso del

hueso semilunar, posiblemente a consecuencia del mecanismo de hiperextensión.

Proponiendo el tratamiento correspondiente consistente en infiltración con trigón

1:1. En este caso, se entiende que el facultativo se referiría a una secuela y al

correspondiente tratamiento rehabilitador médico para la mejora de esta.

9. En cuanto al escrito de alegaciones debemos indicar, en lo que a la lesión de

muñeca izquierda se refiere, el documento médico de fecha 18 de abril de 2018,

aportado nuevamente en trámite de alegaciones, se observa que la paciente estuvo

en seguimiento por traumatismo en muñeca izquierda siendo asistida por el Servicio

de Traumatología, según el Listado de Notas, se confirma que la paciente quedó con

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fractura incompleta en zona dorsal del semilunar, actualmente resuelto, persistiendo

dolor en la zona de la base del pulgar en relación con artrodesis leve-moderada de la

TMC y STT. Recibiendo el alta del servicio de traumatología y siendo derivada a

control por su médico de Atención Primaria.

En consecuencia, se considera que efectivamente la interesada recibió el alta

médica en lo que atañe al tratamiento rehabilitador de la muñeca y que la propia

interesada reconoce que se refiere a un tratamiento rehabilitador, si bien

entendemos que no es determinante del diagnóstico concreto que ya habría sido

diagnosticado tiempo atrás; tratamiento consistente en la inmovilización de la mano

al parecer.

Con todo, se considera que la interesada no ha probado o especificado la lesión

efectivamente producida con causa en la caída alegada a pesar de la documental

médica aportada al expediente, coincidiendo en este punto con la Propuesta de

Resolución al señalar que no ha quedado acreditado la alegación referida a la fecha

de alta médica de 18 de abril de 2018, indicada por la interesada en su escrito de

alegaciones.

10. Lo cierto es que la afectada fue diagnosticada de su lesión con los resultados

obtenidos en el TAC el 22 de julio de 2017, por lo que la reclamación al haber sido

presentada en fecha 11 de abril de 2019, estaría prescrita puesto que ha sido

presentada transcurrido el año previsto en el art. 67.1 LPACAP, por lo que se

considera extemporánea, pudiendo haber sido por tal motivo, inadmitida la solicitud

a trámite.

Una vez tramitada, como es el caso, la Propuesta de Resolución debió haberla

desestimado por este motivo una vez constatada la prescripción, sin entrar en el

fondo de la cuestión planteada como hemos señalado en numerosas ocasiones (ver

por todas, Dictamen 222/2021, de 5 de mayo).

Por ello, y habida cuenta de que no ha sido tratada la concurrencia de la

prescripción, y por tanto no ha sido sometida a contradicción, no habiendo tenido la

interesada oportunidad de efectuar alegaciones sobre la misma, entendemos que

debe proceder la retroacción a dichos efectos tras lo cual deberá emitirse una nueva

Propuesta de Resolución que deberá ser remitida de nuevo a este Organismo.

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C O N C L U S I Ó N

La Propuesta de Resolución, por la que se desestima la reclamación de

responsabilidad patrimonial extracontractual, se entiende que no es conforme a

Derecho, por las razones expuestas en el Fundamento III de este Dictamen; debiendo

retrotraerse el procedimiento en los términos especificados en dicho Fundamento

Jurídico.