Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 339/2021 de 23 de junio de 2021

Cuestión

Decreto-Ley

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Parlamento de Canarias en relación con el Decreto-ley 6/2021, de 4 de junio, por el que se regula, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias, la concesión de la «Línea Covid de ayudas directas a personas autónomas y empresas» prevista en el Título I del Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, de medidas extraordinarias de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19, financiada por el Gobierno de España.

Contestacion

Numero Expediente: 323/2021

Solicitante:

Parlamento de Canarias

Ponente: Sra. De Haro Brito

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 3 3 9 / 2 0 2 1

(Pleno)

San Cristóbal de La Laguna, a 23 de junio de 2021.

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Parlamento de Canarias en

relación con el Decreto-ley 6/2021, de 4 de junio, por el que se regula, en el

ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias, la concesión de la «Línea Covid

de ayudas directas a personas autónomas y empresas» prevista en el Título I del

Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, de medidas extraordinarias de apoyo

a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19,

financiada por el Gobierno de España (EXP. 323/2021 DL)*.

F U N D A M E N T O S

I

Solicitud y preceptividad del dictamen.

1. El Excmo. Sr. Presidente del Parlamento de Canarias, mediante escrito de 9 de

junio de 2021 (con registro de entrada en este Consejo Consultivo de la misma fecha),

de conformidad con lo establecido en el art. 160.2 del Reglamento del Parlamento de

Canarias (en adelante, RPC), solicita preceptivo dictamen sobre el Decreto-ley

6/2021, de 4 de junio, por el que se regula, en el ámbito de la Comunidad Autónoma

de Canarias, la concesión de la línea Covid de ayudas directas a personas autónomas

y empresas prevista en el Título I del Real Decreto Ley 5/2021, de 12 de marzo, de

medidas extraordinarias de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la

pandemia de la COVID-19, financiada por el Gobierno de España.

El art. 160.2 RPC establece que remitido por el Gobierno, con los antecedentes

necesarios, un decreto-ley publicado, corresponde a la Mesa admitirlo a trámite,

ordenar su publicación en el Boletín Oficial del Parlamento de Canarias, solicitar por

parte de la Presidencia del Parlamento dictamen del Consejo Consultivo al amparo de

lo dispuesto en el art. 58.1 letra b) del Estatuto de Autonomía de Canarias,

* Ponente: Sra. de Haro Brito.

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reformado por la Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre (en adelante, EAC), con

señalamiento del plazo para su emisión, dentro de los diez días hábiles siguientes.

En el escrito del Presidente del Parlamento de Canarias por el que recaba este

Dictamen preceptivo se fija el día 23 de junio de 2021 para su emisión por parte de

este Consejo Consultivo.

2. La preceptividad del dictamen deriva, como se dijo, de lo dispuesto en el art.

58.1 EAC, en el que se relacionan los asuntos sobre los que ha de dictaminar este

Consejo Consultivo, cuyo apartado b) se refiere a los decretos-leyes sometidos a

convalidación del Parlamento.

3. La norma objeto del parecer de este Consejo fue promulgada como Decretoley

6/2021, de 4 de junio, y publicado en el Boletín Oficial de Canarias núm. 115, el

sábado 5 de junio de 2021.

4. Ha de advertirse que antes de ser convalidado por el Parlamento el DL que nos

ocupa, se ha dictado el Decreto-ley 7/2021, de 10 de junio, de modificación del

Decreto-ley 6/2021, que se ha publicado en el BOC n.º 120, de 11 de junio, y es que

tras la publicación del DL 6/2021, que se produjo en el BOC n.º 115, de 5 de junio, el

Estado español comunicó con fecha 7 de junio de 2021 a la Comunidad Autónoma de

Canarias una modificación de la versión consolidada del Marco Nacional Temporal de

ayudas COVID-19, que afecta al punto 16.2, en lo que se refiere a las condiciones que

facilitan el control de las líneas de ayuda por parte de las autoridades competentes,

y que viene a precisar que la declaración que la empresa o la persona autónoma

solicitante de la ayuda debe presentar, antes de la concesión de la misma, sobre

cualesquiera otras ayudas temporales relativas a los mismos costes subvencionables

que en aplicación de este marco consolidado, o en aplicación del Marco Temporal

Comunitario, haya recibido no están referidas exclusivamente al ejercicio fiscal en

curso, sino a todas las ayudas recibidas en aplicación del Marco Temporal

Comunitario y del Marco Nacional Temporal.

El DL 7/2021 ha venido a modificar los arts. 5.1, letra d) párrafo segundo, y 11.4,

letra m).

II

Sobre los decretos-leyes autonómicos.

El decreto-ley es una fuente normativa regulada ex novo por el EAC, cuyo art. 46

dispone que el Gobierno, en caso de extraordinaria y urgente necesidad, podrá dictar

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normas de carácter provisional con rango de ley, que recibirán el nombre de decretoley.

Los decretos-leyes deberán convalidarse por el Parlamento de Canarias en el

plazo de treinta días naturales contados a partir de la fecha de su publicación.

Los decretos-leyes no pueden afectar a las Leyes de Presupuestos de la

Comunidad Autónoma, a las de las instituciones autonómicas, a las que requieran

mayoría cualificada, ni a las que contengan la regulación esencial de los derechos

establecidos en el EAC.

El Tribunal Constitucional (TC) se ha pronunciado en varias de sus Sentencias

acerca de la posibilidad de dictar por parte de las Comunidades Autónomas decretosleyes

; en el FJ 3º de la STC n.º 105/2018, de 4 octubre se resume la jurisprudencia al

respecto:

«Este Tribunal ha considerado igualmente que, aunque la Constitución no lo prevea,

nada impide que el legislador estatutario pueda atribuir al Gobierno de las Comunidades

Autónomas la potestad de dictar normas provisionales con rango de ley que adopten la forma

de decreto-ley, siempre que los límites formales y materiales a los que se encuentren

sometidos sean, como mínimo, los mismos que la Constitución impone al decreto ? ley estatal

(SSTC 93/2015, de 14 de mayo, FFJJ 3 a 6; 104/2015 de 28 de mayo, FJ 4; y 38/2016, de 3 de

marzo, FJ 2, entre otras). Ello implica que, para resolver la impugnación planteada frente al

Decreto ? ley catalán 5/2017, debamos tomar en consideración la doctrina constitucional

relativa al artículo 86.1 CE, pues el artículo 64.1 EAC se refiere también a la ?necesidad

extraordinaria y urgente? como presupuesto habilitante para que el Gobierno pueda dictar

?disposiciones legislativas provisionales bajo las forma de decreto-ley?.

En el examen de esta cuestión hemos de partir, asimismo, de la doctrina de la STC

93/2015, de 14 de mayo, recogida en las SSTC 230/2015, de 5 de noviembre, y 211/2016, de

15 de diciembre. Allí señalamos que ?un Estatuto de Autonomía no puede atribuir al Consejo

de Gobierno autonómico poderes de legislación de urgencia que no estén sujetos, en lo que

corresponda, a los límites consignados en el artículo 86.1 CE como garantía del principio

democrático. En todo caso el Tribunal Cons titucional podrá, aplicando directamente el

parámetro constitucional ínsito en dicho principio, controlar la constitucionalidad de la

legislación de urgencia que pueda adoptar el citado Consejo de Gobierno? (STC 93/2015)».

Varios son, pues, los ámbitos en los que este Consejo, en ejercicio de su función

consultiva, ha de verificar la adecuación constitucional y estatutaria, una vez visto su

objeto, estructura y justificación, de los decretos-leyes sobre los que se nos solicite

parecer: en primer lugar, la competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias (en

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adelante CAC) para regular la materia objeto del DL; a continuación, su presupuesto

habilitante, esto es, la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad de

dictar esta especial fuente normativa; y, por último, su contenido. No obstante,

antes de entrar en el análisis de las diversas cuestiones señaladas, haremos alusión a

los aspectos procedimentales relativos a la tramitación del Decreto-ley.

III

Sobre la tramitación del Decreto-ley.

1. Como hemos razonado en los dictámenes en los que hemos analizado estas

específicas normas, la aprobación del nuevo Estatuto de Autonomía supuso un gran

vacío legal en torno a los decretos-leyes como nueva fuente del Ordenamiento

Jurídico canario -especialmente significativa en cuanto al procedimiento de

tramitación del mismo-, laguna que, no obstante, se va colmando poco a poco,

siendo posible -mientras tanto- completar acudiendo a la cláusula de supletoriedad

de la DF Primera de la Ley 1/1983, del Gobierno, y a la analogía prevista en el art.

4.1 del Código Civil.

Así, por una parte, la Ley estatal 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno

(LG), en su art. 26, relativo al procedimiento de elaboración de normas con rango de

Ley y reglamentos, establece, en su apartado 11, que lo dispuesto en ese artículo y

en el siguiente no será de aplicación para la tramitación y aprobación de decretosleyes

, a excepción de la elaboración de la memoria prevista en el apartado 3, con

carácter abreviado, y lo establecido en los números 1, 8, 9 y 10.

Es decir, la elaboración de los decretos-leyes debe ajustarse al siguiente

procedimiento:

«1. Su redacción estará pr ecedida de cuantos estudios y consultas se estimen

convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la norma.

3. El centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una Memoria del

Análisis de Impacto Normativo, que deberá contener los siguientes apartados:

a) Oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación estudiadas, lo que deberá

incluir una justificación de la necesidad de la nueva norma frente a la alternativa de no

aprobar ninguna regulación.

b) Contenido y análisis jurídico, con referencia al Derecho nacional y de la Unión

Europea, que incluirá el listado pormenorizado de las normas que quedarán derogadas como

consecuencia de la entrada en vigor de la norma.

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c) Análisis sobre la adecuación de la no rma propuesta al orden de distribución de

competencias.

d) Impacto económico y presupuestario, que evaluará las consecuencias de su aplicación

sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el efecto sobre la

competencia, la unidad de mercado y la competitividad y su encaje con la legislación vigente

en cada momento sobre estas materias. Este análisis incluirá la realización del test Pyme de

acuerdo con la práctica de la Comisión Europea.

e) Asimismo, se identificarán las cargas administrativas que conlleva la propuesta, se

cuantificará el coste de su cumplimiento para la Administración y para los obligados a

soportarlas con especial referencia al impacto sobre las pequeñas y medianas empresas.

f) Impacto por razón de género, que analizará y valorará los resultados que se puedan

seguir de la aprobación de la norma desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades

y de su contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de

trato entre mujeres y hombres, a partir de los indicadores de situación de partida, de

previsión de resultados y de previsión de impacto.

g) Un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trámite de consulta

pública regulado en el apartado 2.

La Memoria del Análisis de Impacto Normativo incluirá cualquier otro extremo que

pudiera ser relevante a criterio del órgano proponente.

8. Cumplidos los trámites anteriores, la propuesta se someterá a la Comisión General de

Secretarios de Estado y Subsecretarios y se elevará al Consejo de Ministros para su

aprobación.

9. El Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la coordinación y la calidad

de la actividad normativa del Gobierno analizará los siguientes aspectos:

a) La calidad técnica y el rango de la propuesta normativa.

b) La congruencia de la iniciativa con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de

la Unión Europea, con otras que se estén elaborando en los distintos Ministerios o que vayan

a hacerlo de acuerdo con el Plan Anual Normativo, así como con las que se estén tramitando

en las Cortes Generales.

c) La necesidad de incluir la derogación expresa de otras normas, así como de refundir

en la nueva otras existentes en el mismo ámbito.

d) El contenido preceptivo de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y, en

particular, la inclusión de una sistemática de evaluación posterior de la aplicación de la

norma cuando fuere preceptivo.

e) El cumplimiento de los principios y reglas establecidos en este Título.

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f) El cumplimiento o congruencia de la iniciativa con los proyectos de reducción de

cargas administrativas o buena regulación que se hayan aprobado en disposiciones o acuerdos

de carácter general para la Administración General del Estado.

g) La posible extralimitación de la iniciativa normativa respecto del contenido de la

norma comunitaria que se trasponga al derecho interno.

10. Se conservarán en el correspondiente expediente administrativo, en formato

electrónico, la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, los informes y dictámenes

recabados para su tramitación, así como todos los estudios y consultas emitidas y demás

actuaciones practicadas».

Por otra parte, analógicamente también es de aplicación el art. 44 de la Ley

1/1983, de 14 de abril, del Gobierno y de la Administración Pública de la Comunidad

Autónoma de Canarias, relativo a la elaboración de disposiciones de carácter general

y los anteproyectos de Ley, y el Decreto 15/2016, 11 marzo, del Presidente, por el

que se establecen las normas internas para la elaboración y tramitación de las

iniciativas normativas del Gobierno y se aprueban las directrices sobre su forma y

estructura.

2. Trasladada esa tramitación al presente caso, este DL debería haber estado

precedido al menos de:

- Alternativas de regulación estudiadas, lo que deberá incluir una justificación de

la necesidad de la nueva norma frente a la alternativa de no aprobar ninguna

regulación.

- Identificación de las cargas administrativas que conlleva la propuesta,

cuantificando el coste de su cumplimiento para la Administración y para los obligados

a soportarlas, con especial referencia al impacto sobre las pequeñas y medianas

empresas.

- Análisis de los siguientes aspectos:

- La calidad técnica y el rango de la propuesta normativa.

- El contenido preceptivo de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y, en

particular, la inclusión de una sistemática de evaluación posterior de la aplicación de

la norma cuando fuere preceptivo.

- El cumplimiento o congruencia de la iniciativa con los proyectos de reducción

de cargas administrativas o buena regulación que se hayan aprobado en disposiciones

o acuerdos de carácter general para la Administración canaria.

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3. No se acompaña a la solicitud de dictamen el Informe de la Iniciativa

Normativa y acorde con la normativa que antes se ha transcrito procedería dar

cumplimiento a este trámite. Dicho informe, sin embargo, no sólo debe

cumplimentarse, sino que ha de figurar también en el expediente y debe formar

parte en consecuencia, de la documentación remitida a este Consejo Consultivo (arts.

22.1 de la Ley 5/2002, de 3 de junio, del Consejo Consultivo de Canarias, y 50.2 del

Decreto 181/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de

Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo de Canarias), para poder

atender al cumplimiento de la misión que tiene encomendada este Organismo,

verificar la congruencia de las medidas incorporadas al Decreto-ley con los objetivos

perseguidos, y, en general, velar por su adecuación a la exigencias que le son de

aplicación de conformidad a nuestro Ordenamiento Jurídico.

No obstante, en este caso, y al fin propuesto, se ha acudido a la página web del

Parlamento de Canarias y en la actividad parlamentaria correspondiente a la

iniciativa 10L/DL-0031 ha podido comprobarse la emisión de dicho Informe el día 4

de junio de 2021, estando suscrito por la Consejera de Economía, Conocimiento y

Empleo así como por el Consejero de Hacienda, Presupuestos y Asuntos Europeos del

Gobierno de Canarias, en el que se incluye también la evaluación de impacto de

género (art. 6 de la Ley 1/2010, de 26 de febrero, Canaria de Igualdad entre Mujeres

y Hombres); el informe sobre impacto empresarial (art. 17 de la Ley 5/2014, de 25

de julio, de Fomento y Consolidación del Emprendimiento, el Trabajo Autónomo y las

Pymes en la Comunidad Autónoma de Canarias); el informe sobre el impacto en la

infancia y en la adolescencia (art. 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de

enero, de Protección Jurídica del Menor); y, por último, el informe sobre el impacto

en la familia (Disposición Adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre,

de Protección de las Familias Numerosas).

De este modo, y por el conducto señalado, que no debe convertirse en habitual,

ha podido este Consejo Consultivo atender a la tarea institucional que tiene

encomendada en los términos antes expresados.

Por lo demás, figura en el expediente remitido a este Consejo Consultivo el

Acuerdo gubernativo por el que el Gobierno aprobó en su sesión de 4 de junio de

2021 el Decreto-ley que se dictamina, el escrito por el que el Viceconsejero de

Relaciones con el Parlamento remite el Decreto-ley al Parlamento para su

convalidación y el Decreto número 37/2021, de 4 de junio, del Presidente, por el que

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se promulga y ordena la publicación del Decreto-ley 6/2021, de 4 de junio, por el

que se regula, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias, la concesión de

la línea Covid de Ayuda directa a personas autónomas y empresas prevista en el

Título I del RDL 5/2021, de 12 de marzo, de Medidas Extraordinarias de Apoyo a la

solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la Covid-19, financiada por el

Gobierno de España. No obstante, no consta el informe de la Comisión Preparatoria

de Asuntos del Gobierno.

Asimismo, consta informe favorable de la Dirección General de Asuntos Europeos

sobre la compatibilidad con la normativa europea de la competencia del proyecto de

Decreto-ley, de acuerdo con lo señalado en el art. 4 del Decreto 100/1999, de 25 de

mayo, de medidas para garantizar el cumplimiento de las normas europeas que

limitan la concesión de ayudas de Estado. Se analizan en dicho informe los requisitos

y limitaciones exigidos en el Marco Temporal Europeo para garantizar la

compatibilidad del Decreto-ley con las normas europeas de la competencia.

Igualmente consta documentación contable.

IV

Sobre el objeto, estructura y justificación del Decreto-ley.

1. El presente Decreto-ley tiene por objeto, tal y como señala el art. 1 del

mismo, establecer en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias, las

disposiciones relativas al régimen de concesión directa de las subvenciones previstas

en el Título I del Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, de medidas

extraordinarias de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la

COVID-19. Con este fin, se establecen dos líneas de subvenciones financiadas por el

Gobierno de España, subdividiéndose la segunda de ellas, a su vez, en varias

modalidades:

a) Línea 1: Personas autónomas (empresarias o profesionales) que tributen en

régimen de estimación objetiva en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas

(IRPF).

b) Línea 2: Personas autónomas (empresarias o profesionales), empresas y grupos

de empresas cuyo volumen de operaciones anual declarado o comprobado por la

Administración en el Impuesto General Indirecto Canario (IGIC) y, en su caso, en el

Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), en 2020 haya caído más de un 30% con

respecto a 2019. A su vez, esta línea se subdivide en:

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* Línea 2.1: Personas autónomas, empresas y grupos de empresas con un máximo

de 10 personas empleadas.

* Línea 2.2: Personas autónomas, empresas y grupos de empresas con más de 10

y menos de 50 personas empleadas.

* Línea 2.3: Personas autónomas, empresas y grupos de empresas con 50 o más

personas empleadas.

Estas ayudas directas recibidas por las personas autónomas y empresas

consideradas elegibles tendrán carácter finalista y deberán aplicarse a la satisfacción

de la deuda y pagos a proveedores y otros acreedores, financieros y no financieros,

así como los costes fijos incurridos no cubiertos, siempre y cuando estos se hayan

devengado entre el 1 de marzo de 2020 y el 31 de mayo de 2021 y procedan de

contratos anteriores a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de

marzo.

2. En cuanto a la estructura del Decreto-ley, éste consta de una parte expositiva,

bajo la rúbrica de Exposición de Motivos, donde se explica el contexto normativo y de

hecho en el que se inserta la norma, y se da cuenta de las razones que la justifican,

así como de las que avalan el recurso al instrumento del Decreto-ley; se concretan,

asimismo, los títulos competenciales de la Comunidad Autónoma para dictar el DL, se

especifica su compatibilidad con el Marco Temporal Europeo y Nacional, se motiva la

opción por el régimen de concesión directa de las subvenciones, se justifica la

necesaria utilización de medios electrónicos para la presentación de solicitudes, y se

detalla la estructura de la norma.

Además, contiene una parte dispositiva que viene dada por 27 artículos y una

parte final, además de un Anexo.

El articulado se distribuye a lo largo de tres capítulos con el siguiente contenido

y estructura:

El capítulo I, rubricado «Disposiciones generales», comprende los arts. 1-9: el art.

1 sobre el objeto y finalidad del Decreto-ley; art 2. sobre régimen jurídico; art. 3

sobre requisitos para ser personas o empresas beneficiarias de las subvenciones; art.

4 del régimen de ayudas de Estado aplicable a las subvenciones; art. 5 obligaciones y

compromisos de las personas y empresas beneficiarias; art. 6 costes subvencionables

y período de referencia; art. 7 cuantía de la subvención; art. 8 cómputo del volumen

anual de operaciones y especificidades de la línea 2; art. 9 entidades colaboradoras.

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El capítulo II, que lleva por título «Procedimiento de gestión de las

subvenciones», consta de cinco artículos: art. 10 procedimiento de concesión; art. 11

solicitudes de subvención, forma y plazo de presentación; art. 12 documentación a

acompañar a la solicitud; art. 13 instrucción y resolución del procedimiento; art. 14

modificación de la resolución de concesión.

El capítulo III, sobre «Justificación y control de las subvenciones» consta de 13

artículos: art. 15 justificación de la subvención; art. 16 justificación mediante

declaración responsable; art. 17 justificación mediante cuenta justificativa

simplificada; art. 18 justificación mediante cuenta justificativa con informe auditor;

art. 19 acreditación del cumplimiento del requisito de mantenimiento de la actividad

y de los compromisos establecidos en el apartado 2 de la Disposición adicional cuarta

del Real Decreto-Ley 5/2021, de 12 de marzo; art. 20 comprobación y control de las

subvenciones; art. 21 reintegro de las subvenciones; art. 22 criterios de graduación

de los incumplimientos; art. 23 infracciones y sanciones; art. 24 prescripción; art. 25

compatibilidad de las subvenciones; art. 26 protección de datos; art. 27 información

y publicidad.

Respecto a la parte final, la Disposición adicional primera se refiere a la

financiación, la segunda contempla las facultades de desarrollo, la tercera la

generación de crédito asociada a los fondos REACT-EU y la Disposición final única

contempla la entrada en vigor de la norma el mismo día de su publicación en el

Boletín Oficial de Canarias.

Por último cuenta con un Anexo en el que se contiene el modelo para la

acreditación del mantenimiento de la actividad de las personas autónomas y

empresas beneficiarias de las ayudas directas de la «Línea Covid» prevista en el

Título I del Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, a efectos del cumplimiento del

requisito previsto en el apartado 2 de la Disposición adicional cuarta del referido

Real Decreto-ley señalado conforme a lo dispuesto en el art. 19 del DL que se

dictamina.

3. En cuanto a la justificación específica del Decreto-ley que nos ocupa y el

marco normativo en el que se inserta, tal y como se señala en la propia Exposición de

Motivos en su apartado II:

«El objetivo del Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, es múltiple: proteger el

tejido productivo hasta que se logre un porcentaje de vacunación que permita recuperar la

confianza y la actividad económica en los sectores que todavía tienen restricciones; evitar un

impacto negativo estructural que lastre la recuperación de la economía española; proteger el

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empleo en los sectores más afectados por la pandemia; y actuar de forma preventiva para

evitar un impacto negativo superior sobre las finanzas públicas y los balances del sistema

financiero. En línea con la actuación del Estado desde el inicio de la pandemia, se trata de

establecer con urgencia y determinación un marco de actuación ágil, que se anticipe a la

aparición de los problemas para minimizar el coste público y privado de una acción reactiva.

El Título I del Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, crea una nueva ?Línea Covid de

ayudas directas a autónomos y empresas?, para reducir el endeudamiento suscrito a partir de

marzo de 2020. Con cargo a esta línea se canalizarán ayudas directas a las empresas no

financieras y personas autónomas cuya actividad se ha visto más negativamente afectada por

la pandemia por importe total de 7.000 millones de euros. Estas ayudas directas tienen

carácter finalista, empleándose para satisfacer la deuda y realizar pagos a proveedores y

otros acreedores, financieros y no financieros, así como los costes fijos incurridos por las

personas autónomas y empresas considerados elegibles, por ejemplo, relativos al suministro

de energía y al coste de cambio de potencia, primando la reducción del nominal de la deuda

con aval público, siempre y cuando estas deudas se hayan devengado a partir de 1 de marzo

de 2020 y procedan de contratos anteriores al 13 de marzo de 2021, fecha de entrada en

vigor del Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo.

Este Real Decreto-ley encomienda a las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y

Melilla la realización de las correspondientes convocatorias para la concesión de las ayudas

directas a los destinatarios ubicados en sus territorios, así como la tramitación, gestión y

resolución de las solicitudes, el abono de las ayudas y los controles previos y posteriores al

pago.

Además, determina que tanto Canarias como Baleares, gozarán de un mayor nivel de

autonomía en la determinación de los máximos de las cuantías de la subvención.

(...)

Posteriormente, se aprueba el Real Decre Decreto-ley 6/2021, de 20 de abril, por el que se

adoptan medidas complementarias de apoyo a empresas y autónomos afectados por la

pandemia de COVID-19, que modifica el citado Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, en

su disposición final primera.

En concreto, en la citada disposición final primera del Real Decreto-ley 6/2021, de 20 de

abril, se da nueva redacción al artículo 3 del Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, en el

sentido de habilitar a las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla para que,

dentro de la asignación total establecida para cada una de ellas, puedan añadir al listado de

sectores elegibles para recibir ayudas con cargo a la Línea COVID establecido en el Anexo I

del Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, otros sectores adicionales que se hayan visto

particularmente afectados en el ámbito de su territorio.

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Igualmente, de manera excepcional las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y

Melilla podrán otorgar ayudas a empresas viables que en 2019 hayan tenido un resultado

negativo en la declaración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, o haya

resultado negativa la base imponible del Impuesto sobre Sociedades o del Impuesto de la

Renta de no Residentes como consecuencia de circunstancias excepcionales.

Canarias, en uso de esas habilitaciones, amplía el destino de las ayudas a todos los

sectores económicos que operan en nuestras islas (excepto las empresas financieras), dada la

ultra-dependencia del tejido productivo canario del sector turístico y su práctica

paralización durante todo este período de pandemia. El sector turístico en Canarias es el

motor de nuestra actividad económica, siendo la actividad productiva con mayor

participación en el producto interior bruto (PIB) regional (el 35%) y la que más puestos de

trabajo directos genera (el 40% de los empleos totales del Archipiélago), teniendo además un

impacto muy fuerte en el resto de sectores o subsectores económicos, tales como el resto del

sector servicios, el comercio, la construcción, el sector primario, etc. (...) ».

Tras mencionar de modo exhaustivo datos sociales y económicos que justifican

las medidas adoptadas, se refiere a las características peculiares que afectan a

Canarias por ostentar la condición como Región Ultraperiférica (RUP), por lo que

entiende que «la afectación de esta crisis económica y sanitaria agrava sus dificultades

estructurales como RUP, por lo que requiere un tratamiento diferenciado que permita

compensar los desequilibrios frente al resto del territorio nacional».

En el texto que se somete a dictamen se procede, además, a permitir el acceso a

las ayudas a aquellas empresas con resultados netos negativos en sus declaraciones

de impuestos de 2019, siempre y cuando el solicitante (sic) acredite circunstancias

excepcionales acontecidas en 2019 que hayan provocado dichos resultados negativos.

«En aplicación del apartado 2.2 de la Orden HAC/283/2021, de 25 de marzo, con fecha

11 de mayo de 2021, se firma el Convenio entre el Ministerio de Hacienda, la Agencia Estatal

de Administración Tributaria y la Comunidad Autónoma de Canarias, en aplicación de lo

establecido en el artículo 4.4 del Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, de medidas

extraordinarias de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-

19. En el mismo se articula la necesaria colaboración entre las Administraciones públicas de

cara a la ejecución de lo previsto en el Título I del Real Decreto-ley 5/2021, contemplando

cuestiones como el intercambio de información entre las Administraciones Tributarias; la

mención en todas las actuaciones y soportes a la financiación por el Gobierno de España; y la

obligación de suministrar información detallada sobre las convocatorias realizadas y los

resultados de las mismas. La inscripción del Convenio con fecha 12 de mayo de 2021, abre el

plazo de 10 días para que el Ministerio de Hacienda transfiera los 1.144.262.080,00 euros a la

Comunidad autónoma.

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(...) ».

En cuanto a la justificación por la utilización de la figura del Decreto-ley y las

competencias de la Comunidad Autónoma de Canarias, el apartado III señala, tras

referirse a los arts. 46 apartado 1 del Estatuto de Autonomía de Canarias, en su

última reforma, y 116 de la Constitución, contempla que «La extraordinaria y urgente

necesidad que fundamenta el establecimiento de las medidas de ayuda establecidas en el

presente Decreto ley viene constituida por la situación que atraviesan las personas

trabajadoras autónomas y empresas a las que se destinan dichas medidas; situación que, en

bastantes casos es grave, debido a la prolongación de los efectos de la pandemia y que se

manifiesta en pérdida importante de ingresos, así como graves problemas de liquidez (...) ».

En este punto, el DL no descuida la invocación del marco competencial que le

sirve de amparo, extremo que se tratará en el siguiente fundamento.

Asimismo, la Exposición de Motivos en su apartado IV se refiere a que el régimen

de las subvenciones cumple el Marco Nacional Temporal y el Marco Temporal Europeo.

También se refiere a la forma en que pueden otorgarse las ayudas, justifica el

otorgamiento mediante el procedimiento de concesión directa y su fundamento

normativo, señalando que «El establecimiento de un procedimiento de concesión de estas

subvenciones en régimen de concesión directa requiere de una norma de rango legal, de

conformidad con lo dispuesto en el artículo 22.2.b) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre,

General de Subvenciones [y en similares términos el artículo 21.1.c) del Decreto 36/2009, de

31 de marzo, por el que se establece el régimen general de subvenciones de la Comunidad

Autónoma de Canarias], conforme al cual podrán concederse subvenciones directas ? (...)

cuyo otorgamiento venga impuesto a la Administración por una norma de rango legal, que

seguirá el procedimiento de concesión que les resulte de aplicación de acuerdo con su propia

normativa]?». Igualmente, señala la necesidad de presentar las solicitudes por medios

electrónicos de manera extensa.

Con base en esta exigencia y la consiguiente necesidad de dotarse de un

instrumento de rango legal para dar amparo al otorgamiento de subvenciones en

régimen de concesión directa, en los términos en que por medio del presente DL

pretenden habilitarse, así como con base también en el incuestionable margen de

actuación que igualmente tiene atribuida la Comunidad Autónoma de manera singular

para concretar las condiciones de otorgamiento de tales subvenciones, de acuerdo

con lo que antes hubo ocasión de indicar, se justifica suficientemente el sentido de la

norma sometida ahora a nuestra consideración.

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DCC 339/2021 Página 14 de 29

Por último, en el apartado V de la Exposición de Motivos se señala que «si bien el

Decreto ley 4/2021, de 31 de marzo, de medidas urgentes para la agilización administrativa y

la planificación, gestión y control de los Fondos procedentes del Instrumento Europeo de

Recuperación denominado >, en el ámbito de la Comunidad Autónoma

de Canarias y por el que se establecen medidas tributarias en el Impuesto General Indirecto

Canario para la lucha contra la COVID-19, engloba las medidas precisas para poner

adecuadamente a disposición de los gestores los recursos europeos, se afronta ahora la

necesidad de habilitar previamente en nuestro propio Presupuesto estos recursos si los

mismos no son transferidos de inmediato, a fin de que todo el procedimiento de habilitación,

disposición y ejecución de los créditos que le subsiga pueda acometerse del modo más rápido

y eficaz posible. Continúa señalando que es por ello que se estima imprescindible permitir

que, durante el presente ejercicio, se generen los créditos correspondientes a los recursos

del REACT-UE uy las ayudas a la recuperación para la cohesión y los territorios de Europa de

un modo prioritario sin necesidad de esperara a la materialización de su ingreso efectivo».

Este DL fue objeto de Dictamen de este Organismo (DCC n.º 190/2021, de 19 de abril).

Con estas explicaciones y precisiones de su Exposición de Motivos el Decreto-ley

queda suficientemente justificado.

V

Competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias.

1. Del contenido del DL se colige que la competencia principal de la Comunidad

Autónoma que le habilita para dictar el DL es la relativa a las subvenciones, si bien,

como recordamos en nuestro Dictamen 125/2021, de 17 de marzo, las subvenciones

no constituyen un título competencial en sí mismo, sino que son un instrumento al

servicio de una competencia sustantiva. La Comunidad Autónoma puede en el

desarrollo de sus propias competencias sustantivas establecer normas propias de

subvenciones de aplicación en las materias sobre las que tiene competencia y

siempre que no contradigan la legislación básica estatal en la materia.

Así, el art. 102.1 EAC se refiere a la competencia normativa en materia de

subvenciones de la Comunidad Autónoma señalando:

«En las materias de su competencia, corresponde a la Comunidad Autónoma el ejercicio

de la actividad de fomento, a cuyos efectos podrá otorgar subvenciones con cargo a fondos

propios, regulando o, en su caso, desarrollando los objetivos y requisitos de otorgamiento y

gestionando su tramitación y concesión».

Se trata de una competencia instrumental, al servicio de la principal: «en las

materias de su competencia». No constituye, por ello, un «título autónomo», y así

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también lo ha venido interpretando la doctrina de este Consejo. En nuestro Dictamen

100/2020, de 17 de abril, ya señalamos:

«Y, en fin, queda por referirse a un último título competencial cual es el atinente a las

subvenciones, que el Estatuto de Autonomía sitúa en el ámbito de la competencia sobre

fomento (art. 102). No es un título autónomo, sin embargo, sino que debe situarse en

conexión con una de las materias sobre las que la Comunidad Autónoma tiene reconocida

competencia».

En este caso estamos ante subvenciones de naturaleza jurídica peculiar, que se

dictan el marco de la planificación general de la actividad económica realizada por el

Estado, pues la financiación procede del Gobierno de la Nación y se debe cumplir el

Marco Nacional Temporal y Europeo, el RDL 5/2021, de 12 de marzo de medidas

extraordinarias de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la

COVID-19 modificado por RDL 6/2021, de 6 de abril, y la Orden HAC/348/2021, de 12

de abril. Al mismo tiempo, la Comunidad Autónoma en el marco de sus competencias

y singularidades puede establecer ciertas excepciones a la regulación general

marcando una política específica sobre la cuestión.

2. Asimismo, la regulación del presente DL se ampara en la competencia de la

Comunidad Autónoma que la habilita para dictar el DL relativa a la promoción de la

actividad económica, la cual se reconoce con carácter exclusivo en el art. 114 EAC.

En el ya anteriormente mencionado Dictamen 125/2021, de 17 de marzo,

emitido en relación con el Decreto-ley 2/2021, de 1 de marzo, por el que se regula la

concesión directa de subvenciones dirigidas al mantenimiento de la actividad de

personas trabajadoras autónomas y pequeñas y medianas empresas, de los sectores

más afectados por la crisis derivada de la COVID-19, se señalaba:

«1. El legislador de urgencia ejerce en este caso sus funciones normativas al amparo del

título competencial sobre promoción de la actividad económica, el cual con carácter

exclusivo le reconoce el art. 114 EAC. Es la competencia principal en este DL, pero no la

única. Según tal precepto estatutario:

?1. Corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias la competencia exclusiva en

materia de planificación y promoción de la actividad económica en Canarias, sin perjuicio de

lo establecido en los artículos 149.1.11.ª y 13.ª de la Constitución.

2. Corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias las competencias de desarrollo

legislativo y de ejecución en materia de ordenación de la actividad económica en Canarias.

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3. Corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias el desarrollo y la gestión de la

planificación general de la actividad económica. Esta competencia incluye, en todo caso:

a) El desarrollo de los planes estatales.

b) La participación en la planificación estatal a través de los mecanismos previstos en el

presente Estatuto

c) La gestión de los planes, incluyendo los fondos y los recursos de origen estatal

destinados al fomento de la actividad económica en los términos que se establezcan

mediante convenio?».

El Decreto-ley, en este caso, pretende como último objetivo facilitar la

planificación, gestión, ejecución y control de los fondos transferidos por el Gobierno

de la Nación, de acuerdo con el Marco Nacional Temporal y Marco Temporal Europeo

y el RDL 5/2021, de 12 de marzo, de medidas extraordinarias de apoyo a la solvencia

empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19, modificado por RDL 6/2021,

de 20 de abril, con algunas singularidades normativas en atención a las

peculiaridades y a la especial situación de Canarias como consecuencia de la crisis

derivada de la pandemia.

3. Asimismo, la regulación del presente DL, con carácter derivado respecto a las

competencias principales, incluye normas de procedimiento amparadas en lo previsto

en los artículos relativos a la competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias

para establecer la organización y el régimen de funcionamiento de su Administración

previstas en los arts. 104 y 106 del Estatuto de Autonomía de Canarias, sin perjuicio

de lo dispuesto en el art. 149.1.18ª de la Constitución.

Las medidas procedimentales se incardinan en el ámbito de las competencias de

que dispone la Comunidad Autónoma de Canarias por virtud de su Estatuto de

Autonomía, a partir del reconocimiento que la Constitución hace a favor de las

Comunidades Autónomas para regular con carácter general sus instituciones de

autogobierno (art. 148.1.1ª), para establecer la organización y el régimen de

funcionamiento de su Administración (art. 104, en relación con el art. 61 del Estatuto

de Autonomía de Canarias), así como el régimen jurídico y procedimiento de las

Administraciones Públicas canarias (en el ya mencionado art. 106, también del

Estatuto de Autonomía), competencia que incluye, en todo caso, una serie de

materias que asimismo se especifican en el propio precepto estatuario y que guardan

como nexo común las circunstancias de que se trata de medidas de carácter

autoorganizativo.

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Cabe a este respecto remitirnos a las consideraciones que ya en nuestro

Dictamen 146/2020, de 21 de mayo, dejamos consignadas y que son enteramente

trasladables a este caso.

4. Por último, ha de destacarse entre las previsiones estatutarias la competencia

para la gestión de los fondos europeos (art. 175 EAC), puesto que el Decreto-ley

incluye medidas adoptadas en el ejercicio de tales competencias (Disposición

adicional tercera).

5. En conclusión, la Comunidad Autónoma de Canarias ostenta competencias

sobre las materias que son objeto del Decreto-ley.

VI

Sobre el presupuesto habilitante y límites para utilizar el Decreto-ley.

1. La aprobación de decretos-leyes está sujeta a la existencia de un presupuesto

habilitante, en la medida en que ha de estar justificado en una situación de

extraordinaria y urgente necesidad.

El Tribunal Constitucional, en su STC 152/2017, de 21 diciembre (FJ 3), ha

mantenido que «los términos ?extraordinaria y urgente necesidad? no constituyen ?en

modo alguno `una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico

margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino,

por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos ?

leyes´, razón por la cual, este Tribunal puede, `en supuestos de uso abusivo o arbitrario,

rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada como de

?extraordinaria y urgente necesidad? y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad por

inexistencia del presupuesto habilitante (SSTC 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8; 237/2012, de

13 de diciembre, FJ 4, y 39/2013, de 14 de febrero, FJ 5, entre otras)´? (STC 12/2015, de 5

de febrero, FJ 3)».

En esta misma STC 12/2015, de 5 de febrero, por otra parte, se afirma que «la

apreciación de la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad constituye un juicio

político que corresponde efectuar al Gobierno (titular constitucional de la potestad

legislativa de urgencia) y al Congreso (titular de la potestad de convalidar, derogar o

tramitar el texto como proyecto de ley). El Tribunal controla que ese juicio político no

desborde los límites de lo manifiestamente razonable, pero ?el control jurídico de este

requisito no debe suplantar a los órganos constitucionales que intervienen en la aprobación y

convalidación de los Reales Decretos-Leyes? (SSTC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 5, y

1/2012, de 13 de enero, FJ 6), por lo que la fiscalización de este Órgano constitucional es

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?un control externo, en el sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o

de oportunidad que corresponde al Gobierno? (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3)». Ese

control externo se concreta en la comprobación de que el Gobierno ha definido, de manera

«explícita y razonada», una situación de extraordinaria y urgente necesidad (STC 137/2011,

de 14 de diciembre, FJ 4), que precise de una respuesta normativa con rango de ley, y,

además, que exista una conexión de sentido entre la situación definida y las medidas

adoptadas para hacerle frente (por todas, SSTC 29/1982, FJ 3, y 70/2016, de 14 de abril, FJ

4), de manera que estas «guarden una relación directa o de congruencia con la situación que

se trata de afrontar» (STC 182/1997, FJ 3).

Con respecto al primero de estos aspectos ?la definición de la situación de

urgencia?, de acuerdo con la STC 12/2015, debemos reiterar que «nuestra doctrina ha

precisado que no es necesario que tal definición expresa de la extraordinaria y urgente

necesidad haya de contenerse siempre en el propio Real Decreto-ley, sino que tal

presupuesto cabe deducirlo igualmente de una pluralidad de elementos. A este respecto,

conviene recordar que el examen de la concurrencia del citado presupuesto habilitante de la

?extraordinaria y urgente necesidad? siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración

conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición

legal excepcional y que son, básicamente, los que quedan reflejados en la Exposición de

Motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio

expediente de elaboración de la misma (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 28

de octubre, FJ 4; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4; y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3) (FJ 3).

Por lo que atañe al segundo ?la conexión de sentido o relación de adecuación entre la

situación de urgente necesidad definida y las medidas adoptadas para hacerle frente?, este

Tribunal ha hecho uso de un doble criterio «para valorar su existencia: el contenido, por un

lado, y la estructura, por otro, de las disposiciones incluidas en el Real Decreto-ley

controvertido. Así, ya en la STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3, excluimos a este respecto

aquellas disposiciones ?que, por su contenido y de manera evidente, no guarden relación

alguna, directa ni indirecta, con la situación que se trata de afrontar ni, muy especialmente,

aquéllas que, por su estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican

de manera instantánea la situación jurídica existente? (STC 39/2013, de 14 de febrero, FJ

9)» (STC 12/2015, FJ 3).

En definitiva, nuestra Constitución se ha decantado por una regulación de los decretosleyes

flexible y matizada que, en lo que ahora estrictamente interesa, se traduce en que «la

necesidad justificadora de los decretos-leyes no se puede entender como una necesidad

absoluta que suponga un peligro grave para el sistema constitucional o para el orden público

entendido como normal ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas y

normal funcionamiento de los servicios públicos, sino que hay que entenderlo con mayor

amplitud como necesidad relativa respecto de situaciones concretas de los objetivos

gubernamentales que, por razones difíciles de prever, requieren una acción normativa

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inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento

de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes» (STC 6/1983, de 4 de febrero, FJ

5; más recientemente, en términos sustancialmente idénticos SSTC 137/2011, FJ 4, y

183/2016, de 13 de noviembre, FJ 2)».

Además, el Alto Tribunal ha sostenido que, al efectuar «la valoración conjunta de

factores que implica el control externo del presupuesto que habilita a acudir al decreto-ley,

un factor importante a tomar en cuenta es el menor tiempo que requiere tramitar un

proyecto de ley en una Cámara autonómica (dado su carácter unicameral, así como su más

reducido tamaño y menor actividad parlamentaria, en comparación con la que se lleva a cabo

en las Cortes Generales), pues puede hacer posible que las situaciones de necesidad sean

atendidas tempestivamente mediante la aprobación de leyes, decayendo así la necesidad de

intervención extraordinaria del ejecutivo, con lo que dejaría de concurrir el presupuesto

habilitante» (STC 157/2016, de 22 de septiembre, FJ 5, con cita de otras).

2. Trasladada esta doctrina al Decreto-ley 6/2021, y teniendo en cuenta lo

expuesto acerca del objeto y justificación del mismo, la extraordinaria y urgente

necesidad que fundamenta el establecimiento de las medidas de ayuda establecidas

en el mismo viene constituida por la situación que atraviesan las personas

trabajadoras autónomas y empresas a las que se destinan dichas medidas; situación

que, en bastantes casos es grave, debido a la prolongación de los efectos de la

pandemia y que se manifiesta en pérdida importante de ingresos, así como graves

problemas de liquidez.

Debemos reseñar que si bien previamente se ha aprobado el Decreto-ley 2/2021,

de 1 de marzo, por el que se regula la concesión directa de subvenciones dirigidas de

la actividad de personas trabajadoras autónomas y pequeñas y medianas empresas,

de los sectores más afectados por la crisis de la COVID-19, y sobre el que ya se emitió

dictamen, con posterioridad se aprueban el RDL 5/2021, de 12 de marzo, y su

modificación operada por RDL 6/2021, de 6 de abril, que mandatan a las

comunidades autónomas y para lo cual es necesario establecer de manera urgente un

marco de actuación ágil que se anticipe a la aparición de los problemas para

minimizar el coste público y privado de la acción reactiva.

Por lo demás, cumple afirmar que, a la vista de la finalidad de la norma y en la

medida en que está acotado el marco temporal aprobado por la Unión Europea al

efecto, queda con ello suficientemente demostrada la concurrencia en este caso de

la extraordinaria y urgente necesidad de adoptar las medidas contenidas en el

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Decreto-ley, medidas estas destinadas claramente y de forma directa al fin

perseguido por el Decreto-ley.

Por lo tanto, en este caso resulta suficiente y debidamente justificada la

concurrencia del presupuesto habilitante, esto es, la extraordinaria y urgente

necesidad de las medidas adoptadas en el Decreto-Ley 6/2021 que se analiza, que

además guardan relación directa con la situación que se quiere afrontar.

3. En cuanto al segundo de los requisitos que ha de cumplir la norma de urgencia

-la conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación de urgente

necesidad definida y las medidas adoptadas para hacerle frente-, el contenido del

Decreto-ley da respuesta a través de los preceptos que lo integran a la situación que

se trata de afrontar.

Efectivamente, el DL cumple las tres condiciones siguientes: a) contiene una

serie de medidas adecuadas para alcanzar el fin constitucionalmente legítimo

perseguido; b) las medidas son, además de idóneas, necesarias, en el sentido de que

se configuran como condición para alcanzar tal fin (juicio de necesidad); y, c) las

medidas arbitradas, así como idóneas y necesarias, son igualmente ponderadas o

equilibradas, pues su aplicación otorga beneficios o ventajas para el interés general

sin que se aprecie la existencia de perjuicios sobre otros bienes o intereses en

conflicto (juicio de proporcionalidad en sentido estricto).

4. Por último, y en cuanto a los límites materiales para la utilización de la figura

del decreto-ley, el art. 46 EAC excluye que éste trate determinadas materias, como

son las Leyes de presupuestos de la Comunidad Autónoma, las de las instituciones

autonómicas, las que requieran mayoría cualificada, o las que contengan la

regulación esencial de los derechos establecidos en el propio EAC.

A esa lista hay que añadir también la imposición de obligaciones a los ciudadanos,

de acuerdo con la jurisprudencia del TC.

Así se ha manifestado al respecto el TC en su Sentencia 105/2018, de 4 octubre

(FJ 3) a la que ya nos hemos referido en el Fundamento II de este Dictamen.

Pues bien, en atención al objeto y contenido del presente Decreto-ley, se ha de

concluir afirmando que el mismo no afecta a la regulación general de las

instituciones autonómicas, ni a normas que requieran una mayoría cualificada, ni

constituyen desarrollo de los derechos establecidos en el propio EAC ni en la CE cuya

regulación esencial pueda quedar afectada, ni tampoco afecta de manera sustancial

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a normas presupuestarias. Esta última conclusión deriva de los razonamientos que se

señalan a continuación.

La interpretación de los límites del art. 86 de la CE, se ha realizado por el

Tribunal Constitucional con mesura, alejada de las posturas extremas.

Así en cuanto al verbo «afectar» la STC 93/2015, de 14 de mayo (FD 12) señala:

«En definitiva, por el motivo expuesto, la condición establecida en el art. 86.1 CE de

que los decretos-leyes ?no podrán afectar (...) a los derechos, deberes y libertades de los

ciudadanos regulados en el título I? se proyecta sobre la facultad del ejecutivo andaluz de

aprobar decretos-leyes y por ello es parámetro de constitucionalidad de los que dicte. Dicha

condición, en tanto que esta es su naturaleza, alcanza como un requerimiento mínimo a

todas las instituciones del Estado en su conjunto, entre ellas las Comunidades Autónomas.

Nuestro enjuiciamiento relativo a este parámetro de constitucionalidad debe partir de

que ?afectar? derechos constitucionales es, según nuestra doctrina, una noción restringida,

pues la STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 8, sostuvo que ?la cláusula restrictiva del art.

86.1 C. E. (?no podrán afectar (...) ?) debe ser entendida de modo tal que ni reduzca a la

nada el Decreto-ley, (...) ni permita que por Decreto-ley se regule el régimen general de los

derechos, deberes y libertades del Título I, ni dé pie para que por Decreto-ley se vaya en

contra del contenido o elementos esenciales de alguno de tales derechos?. La misma

concepción estricta de la afectación de derechos constitucionales la hemos reiterado, entre

otras, en las SSTC 60/1986, de 20 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 18 de octubre, FJ 6; 137/2003,

de 3 de julio, FJ 6; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7; y 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 8. En

todas ellas, de uno u otro modo, se añade que el ?examen de si ha existido ?afectación? por

el Decreto-ley de un derecho o libertad regulado en el título I de la Constitución (...) exigirá

tener en cuenta la configuración constitucional del derecho o deber afectado en cada caso y

la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate? (SSTC 329/2005, de 15 de

diciembre, FJ 8)?».

Una vez sentadas las precedentes consideraciones, no cabe dejar de señalar las

peculiaridades que caracterizan el presente DL, en tanto que con la aplicación de sus

previsiones se agota con carácter general toda su virtualidad (art. 13 y Disposición

adicional segunda): se trata de articular las bases reguladoras y el procedimiento

administrativo correspondiente para el otorgamiento de un conjunto de subvenciones

en régimen de concesión directa. De este modo, cabría considerar que este DL

comparte en buena la problemática característica asociada a las leyes-acto e

igualmente podrían resultar de aplicación, al menos, algunas de las limitaciones que

les son propias y a las que se condiciona su admisibilidad. Ahora bien, en este caso ha

quedado acreditada, como antes hubo ocasión de constatar, la justificación de una

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norma que, por lo demás, está orientada a incidir de forma favorable sobre la esfera

jurídica de sus eventuales destinatarios y constituye manifestación típica de la

actividad de fomento. Por lo demás, como, por otro lado, tampoco cabe deducir de

nuestro ordenamiento jurídico, en principio, la existencia de una supuesta reserva

constitucional «a la Administración» o «de derecho administrativo», no cabe

considerar transgredidos, en este caso, los límites impuestos a los decretos-leyes.

En definitiva, esta doctrina resulta plenamente aplicable a las medidas incluidas

en el Decreto-ley que se dictamina, toda vez que se contemplan para la ejecución de

las subvenciones previstas en un Real Decreto-ley estatal, por un lado, y por otro,

que estos Decretos-leyes autonómicos obedecen a un supuesto excepcional, de

extraordinaria y urgente necesidad, para gastos inaplazables, y por razones

sobrevenidas.

VII

Observaciones al contenido del DL.

1. De carácter general.

1.1. En primer lugar debemos señalar que, con carácter general incurre el DL

que nos ocupa en un defecto de técnica normativa que dificulta su lectura y

comprensión, lo que podría generar cierta inseguridad jurídica. Así, y contrariamente

a lo recomendado en el Decreto 15/2016, de 11 de marzo, del Presidente, por el que

se establecen las normas internas para la elaboración y tramitación de las iniciativas

normativas del Gobierno y se aprueban las directrices sobre su forma y estructura (en

adelante, Decreto 15/2016) y en concreto en la Directriz Vigesimosegunda, relativa a

los criterios orientadores para la redacción de los artículos.

Se observa, por ejemplo, que se introducen en un mismo artículo numerosos

apartados y sub-apartados que dificultan en gran medida la comprensión de la norma,

llegando incluso, en su propia técnica farragosa, a errar en la forma de numerar [v. g.

en el art. 22.3 se empieza señalando i) y ahí separa 1.1), 1.2) (...) para luego, en el

apartado ii) distribuir los sub-apartados como ii.1), ello, sin perjuicio de que no se

alcanza a comprender el uso de la letra «i» para separar en este caso tres subapartados

del apartado 3 del art. 22].

Esto es especialmente reprochable en el art. 4, cuya redacción es excesivamente

compleja y de difícil comprensión, siendo, precisamente, el eje del DL, pues regula

el régimen de ayudas del Estado aplicable a las subvenciones.

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Pero también resulta reprobable esta técnica en el art. 12, que regula la

documentación que se debe acompañar a la solicitud, ya que es determinante la

adecuada redacción de este artículo, para que los beneficiarios cumplimenten lo

requerido correctamente, pues de ello depende la concesión o no de la subvención.

En este caso debió optarse por separar en dos artículos diferentes la documentación

a acompañar para la solicitud de la subvención de la línea 1 y de la línea 2.

Por su parte, el art. 18 está hasta tal punto mal enumerado que no se distingue a

qué materia corresponden algunos párrafos, si son apartados del anterior o si son un

nuevo apartado.

1.2. El DL cita de forma detallada -en el art. 2-, una relación de la concreta

normativa comunitaria, estatal y autonómica por la que se rigen las subvenciones

previstas en el mismo, además de por lo dispuesto en su propio contenido.

Igualmente, a lo largo de su articulado hace referencia a alguna de estas normas en

el aspecto a que cada artículo se refiere.

En principio, podría parecer que resulta inútil, por innecesaria, tal referencia al

régimen jurídico aplicable a las subvenciones reguladas en el mismo mediante una

relación de normas aplicables, tanto por cuanto ya se citan en la propia Exposición

de Motivos, como porque el régimen jurídico queda determinado en el propio DL, lo

que ocurre por su regulación misma como también por la remisión a las concretas

normas jurídicas a las que, por resultar de aplicación, remite expresamente el DL.

Por otro lado, la referencia a la cita precisa de concretas normas tanto en dicho

precepto como en otros, podría tener consecuencias por una eventual modificación

de la misma, lo que aconsejaría la sustitución por menciones generales a tal

normativa, sin concretar el número o la fecha de cada una o a la inclusión del inciso

«o norma que la sustituya» sobre lo que ya se ha pronunciado en anteriores ocasiones

este Consejo Consultivo.

Pero en este caso, entendemos que nos encontramos ante una norma de carácter

coyuntural por la que se establece el procedimiento de concesión de una subvención

a término. Tal y como señala el art. 1 del DL, el mismo tiene por objeto «establecer,

en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias, las disposiciones relativas al

régimen de concesión directa de las subvenciones previstas en el Título I del Real

Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, de medidas extraordinarias de apoyo a la

solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19», resultando del

art. 3.6. del citado Real Decreto-Ley que «No podrá concederse ninguna ayuda

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directa de las recogidas en este título (Título I en el que se regula la Línea Covid de

ayudas directas objeto de nuestro DL) pasado el 31 de diciembre de 2021», y,

estableciendo, a su vez el DL 6/2021 que el plazo de presentación de solicitudes se

limitará al periodo entre el 15 de junio y el 28 de julio de 2021, ambos inclusive (art.

11.1) -sin perjuicio de la facultad atribuida por la Disposición adicional segunda al

titular de la Consejería de Economía, Conocimiento y Empleo para ampliar el citado

plazo-.

Por ello, no resultaría incorrecta la cita de normas concretas dado el escaso

margen temporal de aplicación del DL que nos ocupa, siendo incluso, útil, con el fin

de evitar inseguridad jurídica en caso de que sea necesario resolver alguna duda,

laguna o contradicción entre las normas, y dada la complejidad del panorama

normativo de las subvenciones, que el DL determine con la mayor precisión posible la

mayor parte los aspectos necesarios para la gestión de las subvenciones. Por ello, y

en la medida de lo posible, sería conveniente que se realicen remisiones concretas a

determinados preceptos, evitando las remisiones genéricas a normas o bloques

normativos.

2. A la Exposición de Motivos.

La redacción de la Exposición de Motivos debe ser mejorada puesto que se

observan erratas o errores de expresión. Así, a modo de ejemplo, en el apartado II,

en su séptimo párrafo, se señala que corresponde a Canarias una dotación de 1.144

millones de euros, debiendo consignarse la totalidad de la cifra, que asciende a

1.144.262.080 euros ya que la distribución en las aplicaciones presupuestarias queda

determinada en su totalidad, hasta el último céntimo, tal y como se recoge en la

Disposición adicional primera del DL.

En el párrafo final se observa existe alguna errata consistente en palabras

incompletas, uso del singular cuando procede la utilización del plural, errores en el

género o repetición de términos.

3. Al articulado.

Como ha señalado este Organismo anteriormente -entre otros en el Dictamen

469/2020, de 17 de noviembre- el art. 4 de la Ley 1/2010 de 26 de febrero, canaria

de igualdad entre mujeres y hombres, incorpora, como uno de los principios

generales que informan la actuación de la Administración Pública: «la adopción de

las medidas necesarias para eliminar el uso sexista del lenguaje, garantizar y

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promover la utilización de una imagen de las mujeres y los hombres fundamentada

en la igualdad de sexos, en todos los ámbitos de la vida pública y privada».

Procede, por ello, modificar la redacción empleada en el articulado para utilizar

un lenguaje inclusivo de modo que esté presente tanto el género masculino como el

femenino evitando el sesgo hacia un sexo en particular. Por ello, en su redacción se

deben sustituir expresiones como «obligados tributarios», «empresarios», «los

encargados» o «el auditor».

- Artículo 3.

El ámbito subjetivo de las subvenciones son las empresas o grupos de empresas y

las personas autónomas, profesionales o empresarias.

El art. 12.1 e) del DL recoge un caso singular de personas físicas que realicen

actividades de arrendamiento de inmuebles exentas en el IGIC, cuando la actividad

se realiza de forma no empresarial a efectos del IRPF.

Para evitar problemas de interpretación generados por la posible contradicción

del art. 3 sobre requisitos subjetivos de las subvenciones con el art. 12.1 e) del DL

que se refiere a personas físicas que realizan actividad de arrendamiento de

inmuebles exentas en el IGIC, actuando de forma no empresarial a efectos del IRPF,

debería haberse añadido un inciso al art. 3 del DL señalando la inclusión de tal

supuesto en el ámbito subjetivo.

Por otro lado, el número 1 de este art. 3, en su apartado b), tercer guion, hace

referencia a que el «alta debe de haberse mantenido en los ejercicios 2019, 2020 y

2021 (...) », utilizando una perífrasis de probabilidad en lo que es una obligación:

«debe haberse mantenido (...) », lo que determina el cumplimiento de uno de los

requisitos para ser beneficiario de la subvención.

- Artículo 5.

El apartado segundo se remite a la Disposición adicional cuarta, apartado 2, del

RDL 5/2021, de 12 de marzo, obviando que también se deben cumplir las

obligaciones previstas en el apartado 1 de dicha Disposición adicional cuarta. En

dicho apartado se contemplan obligaciones que no aparecen recogidas en el apartado

1 del art. 5 del presente DL y que son de obligado cumplimiento por ser legislación

básica, tal y como señala la Disposición final novena del RDL 5/2021, de 12 de marzo,

por lo que sería aconsejable la inclusión de las mismas en el texto del DL y no su

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genérica remisión al apartado segundo de la Disposición adicional cuarta del RDL

5/2021.

- Artículo 9.

La relación jurídica de las entidades colaboradoras con la Consejería de

Economía, Conocimiento y Empleo y con el Servicio Canario de Empleo se articula a

través del Convenio de Colaboración.

El apartado 4 señala que la Consejería de Economía, Conocimiento y Empleo

podrá revocar libremente y en cualquier momento la designación de la entidad

colaboradora.

Los Convenios deberán cumplir los arts. 47 a 53 de la Ley 40/2015 de 1 de

octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP). El art. 51 LRJSP, no

contempla expresamente la revocación libre de los Convenios, salvo que se

establezca claramente en ellos como causa de extinción o se contemple como causa

de resolución en la Ley, como sería este caso.

No obstante, el art. 3 LRJSP consagra el principio de buena fe y confianza

legítima y el art. 9.3 de la Constitución garantiza la interdicción de la arbitrariedad

de los poderes públicos, por lo que sería necesario, al menos, la contemplación de

esta causa de resolución en el propio Convenio para evitar posibles contradicciones

entre el DL y el Convenio y la motivación de la decisión, como medio de control de

que no se produce arbitrariedad, así como un preaviso mínimo como manifestación

del principio de buena fe.

- Artículo 11.

El apartado 4 a) exige que las personas o empresas interesadas declaren bajo su

responsabilidad que cumplen todos los requisitos exigidos por el RDL 5/2021, de 12

de marzo y en el art. 6 del propio DL. Este apartado debería ser más concreto, en

aras de la seguridad jurídica.

Por otro lado, el contenido del apartado 5, párrafo primero, carece de

preceptividad siendo su contenido meramente explicativo, de ahí que pudiera

encontrar su lugar en la Exposición de Motivos pero no en la parte dispositiva de la

norma, puesto que nada dispone o preceptúa, lo que puede dar lugar a problemas de

interpretación y aplicación de la norma, y por tanto, perjudicar al cumplimiento del

principio constitucional de seguridad jurídica.

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En cuanto al párrafo segundo, señala que la presentación de la ayuda conlleva la

autorización para que la Comunidad Autónoma de Canarias obtenga de las

Administraciones Tributarias la información prevista en el DL y el apartado 6 recoge

un derecho de oposición a la consulta de antecedentes obrantes en otras

Administraciones Públicas. Para hacer compatibles ambos apartados, debería

añadirse en el apartado 5: «sin perjuicio del derecho de oposición a la obtención de

información de otras Administraciones Públicas prevista en el apartado siguiente».

- Artículo 12.

En relación con el apartado 1 e) nos remitimos a las observaciones de los arts. 3

y 11.

- Artículo 14.

Establece este artículo que toda alteración de las condiciones tenidas en cuenta

para su concesión así como y en todo caso, la obtención concurrente de subvenciones

o ayudas otorgadas por otras Administraciones o entes públicos o privados, estatales,

de la Unión Europea o de organismos internacionales que contradigan lo dispuesto en

el art. 25 del DL, podrá dar lugar a la modificación de la resolución de concesión, y

que esta modificación de la concesión debe dictarse por el órgano concedente en los

15 días hábiles, siguientes a la fecha de presentación de la solicitud de modificación,

entendiéndose desestimada por silencio administrativo negativo el vencimiento del

plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa.

Este artículo no contempla la posibilidad de que dicha modificación sea realizada

de oficio por la propia Administración ni plazos de resolución y efectos cuando se

iniciara por comprobación o conocimiento de la Administración.

- Artículo 19.

En consonancia con lo dispuesto en la Directriz Vigesimosegunda del Decreto

15/2016, a tenor de la cual los artículos se titularán siempre, indicándose en el título

el contenido o materia a la que se refieren, en el título de este artículo se debe

mencionar el apartado 5 del art. 4 del Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, al

que se refiere el apartado 1 del artículo y no sólo el apartado 2 de la Disposición

adicional cuarta de dicho texto, al que se refiere el apartado 2.

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- Artículo 25.

El apartado 2 realiza una innecesaria reiteración del apartado 1, pues se limita a

repetir la compatibilidad de distintas subvenciones, siempre que no se rebase el

coste de la actuación subvencionada, limitándose únicamente a añadir que este

importe se computará aisladamente o en concurrencia con otras, lo que pudo

haberse incluido en el apartado 1 para no sobrecargar el texto del DL añadiendo un

apartado repetitivo.

Por lo demás, su apartado 4 contempla el deber de que el órgano concedente de

las ayudas deba comprobar con carácter previo a la concesión que se cumplen las

reglas de la acumulación previstas y que el importe total o intensidad máxima de las

ayudas supera los importes totales o intensidades máximas previstas. No establece

que dicha comprobación sea posterior, lo que conllevaría la modificación de la

resolución de concesión ?que a su vez debería incluirse en el art. 14-.

- Disposición adicional segunda.

El contenido de la misma es más propio de una Disposición final, conforme a lo

establecido en la Directriz vigesimoséptima del ya mencionado Decreto 15/2016, 11

marzo, del Presidente.

El apartado 3, faculta a la persona titular de la Consejería de Economía,

Conocimiento y Empleo en el supuesto de la línea 2 de subvenciones y a la persona

titular del Servicio Canario de Empleo en el supuesto de la línea 1) para realizar

nuevas convocatorias para la concesión de subvenciones en caso de que se hubiera

liberado crédito una vez concedidas las subvenciones. Las nuevas convocatorias

establecerán el plazo de presentación de solicitudes y el crédito presupuestario a

que se imputa.

Este apartado hay que ponerlo en conexión con los arts. 11.1 y 13.7 del DL, de

forma que será preceptivo cumplir con el RDL 5/2021, de 12 de marzo, el Marco

Temporal Europeo y el Marco Temporal Nacional. Por tanto, la conformidad con el

bloque de constitucionalidad de este apartado del DL requiere que se modifique este

marco normativo de referencia, si las ayudas se conceden más tarde de 31 de

diciembre de 2021.

Debemos señalar respecto a esta cuestión que no podemos olvidar que el

presupuesto habilitante del DL deriva de una situación coyuntural como es el COVID

19, y que el DL tiene que obedecer a una circunstancia de extraordinaria y urgente

necesidad, así como desarrollarse dentro del marco de las normas comunitarias y

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estatales de obligado cumplimiento. En caso contrario podría conllevar que se

cuestione la concurrencia del presupuesto habilitante del DL sobre el que se emite el

presente Dictamen.

C O N C L U S I O N E S

1. La Comunidad Autónoma ostenta competencias para regular el objeto del

Decreto-Ley 6/2021, de 4 de junio, por el que se regula, en el ámbito de la

Comunidad Autónoma de Canarias, la concesión de la «Línea Covid de ayudas directas

a personas autónomas y empresas» prevista en el Título I del Real Decreto Ley

5/2021, de 12 de marzo, de medidas extraordinarias de apoyo a la solvencia

empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19, financiada por el Gobierno

de España.

2. Se aprecia la existencia de extraordinaria y urgente necesidad en el contenido

normativo de este decreto-ley y se respetan los límites del DL previstos en la

Constitución y el Estatuto de Autonomía de Canarias.

3. El contenido del Decreto-ley se adecua a la Constitución Española, al Estatuto

de Autonomía de Canarias y al resto de normas del bloque de la constitucionalidad,

sin perjuicio de las observaciones formuladas en el Fundamento VII del presente

Dictamen.