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09/02/2023
Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 301/2018 de 26 de junio de 2018
Relacionados:
Órgano: Consejo Consultivo de Canarias
Fecha: 26/06/2018
Num. Resolución: 301/2018
Cuestión
Proyecto de Ley
Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Gobierno de Canarias en relación con el Proyecto de Ley de Calidad Agroalimentaria.
Contestacion
Numero Expediente: 284/2018Solicitante:
Gobierno de Canarias
Ponente: Sr. Belda Quintana
Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp
D I C T A M E N 3 0 1 / 2 0 1 8
(Pleno)
La Laguna, a 26 de junio de 2018.
Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Gobierno de Canarias en
relación con el Proyecto de Ley de Calidad Agroalimentaria (EXP. 284/2018 PL)*.
F U N D A M E N T O S
I
Solicitud y preceptividad del Dictamen.
1. El Excmo. Sr. Presidente del Gobierno de Canarias, mediante escrito de 6 de
junio de 2018, con registro de entrada en este Consejo Consultivo el 7 de junio de
2018, solicita dictamen sobre el Proyecto de Ley de Calidad Agroalimentaria (PL), al
amparo del art. 12.1 en relación con el art. 11.1.A.b) de la Ley 5/2002, de 3 de
junio, del Consejo Consultivo de Canarias (LCCC).
Acompaña la solicitud de Dictamen el preceptivo certificado del Acuerdo
gubernativo de solicitud del mismo respecto del Proyecto de Ley que el Gobierno
tomó en consideración en su sesión de 4 de junio de 2018 (art. 50.1 del Reglamento
de Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo, aprobado por Decreto
181/2005, de 26 de julio).
El Consejo Consultivo de Canarias emite la presente consulta con carácter
preceptivo de acuerdo con lo dispuesto en el art. 11.1.A.b) LCCC, que establece la
solicitud de dictamen preceptivo sobre los proyectos de ley, antes de su aprobación
definitiva por el Consejo de Gobierno, exceptuados los de Presupuestos Generales de
la Comunidad Autónoma, correspondiendo al Pleno emitir el dictamen (arts. 15.1 y 16
LCCC).
* Ponente: Sr. Belda Quintana.
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Sobre la urgencia.
2. La solicitud ha sido cursada por el procedimiento de urgencia, motivada ésta,
a efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto en el art. 20.3 de la Ley reguladora de
este Consejo, en la consideración de que corresponde a la Comunidad Autónoma
dictar las normas administrativas sancionadoras en aquellas materias sustantivas en
las que tiene competencia y que ante el vacío legal existente en matera
sancionadora se hace imprescindible contar con una ley en la materia que establezca
un catálogo de infracciones, concurriendo, por tanto, razones de interés público, lo
cual unido a la próxima finalización del periodo de sesiones del Parlamento de
Canarias, justifican la solicitud con carácter urgente.
De acuerdo con la ley reguladora de este Consejo, cabe que la emisión del
dictamen sea requerido con carácter urgente, si bien debe motivarse por el órgano
solicitante. En la exigencia de la motivación subyace el criterio de que la premura
tiene carácter excepcional y como tal ha de responder a razones que de manera
objetiva revelen la necesidad de que el pronunciamiento de este Consejo lo sea con
mayor celeridad de lo que corresponde a una tramitación ordinaria. No siendo idónea
ualquier motivación al amparo del enunciado previsto en el art. 20 de la Ley del
Consejo Consultivo, sino que de la misma ha de derivarse la razonabilidad de la
limitación del plazo que normalmente cuenta este Organismo para emitir su parecer.
No ocurre esto en el presente supuesto, pues la citada motivación responde
únicamente a la idea de que es deseable una regulación como la pretendida, pero de
ello no resulta la perentoriedad aludida ni evidencia la necesidad de que este
Consejo tenga que pronunciarse en un plazo reducido, máxime cuando se trata de un
texto como el presente, con un extenso contenido, que requiere un detenido análisis
que se puede ver comprometido por la emisión urgente del dictamen y para eludir
que la solicitud y emisión del parecer de este Consejo pueda traducirse como un
mero trámite de cumplimiento formal.
No obstante, este Consejo, en aras de la colaboración institucional como ha
sucedido en otras ocasiones, emite el dictamen en el plazo conferido al efecto.
Procedimiento de elaboración del Proyecto de Ley.
3. Por lo que se refiere al procedimiento de elaboración del Proyecto de Ley, ha
de resaltarse que la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) contiene en su Título VI (arts. 127 a
133) la regulación, de carácter básico, relativa al procedimiento de iniciativa
legislativa y de la potestad reglamentaria. De acuerdo con lo dispuesto en su art.
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129.1, en la Exposición de Motivos de la norma proyectada habrá de quedar
debidamente justificada la adecuación a los principios de buena regulación que se
contemplan en dicho precepto y que son los principios de necesidad, eficacia,
proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia que, en gran medida,
reiteran algunos principios constitucionales contemplados en el art. 9.3 CE [seguridad
jurídica, responsabilidad e interdicción del arbitrariedad de los poderes públicos
(...)]. Sin perjuicio de que en el Proyecto de Ley esta exigencia se cumple, si bien de
manera escueta -por cuanto se limita a señalar la existencia de lagunas en el
conjunto del ordenamiento jurídico que regula la materia (normativa comunitaria y
estatal de carácter básico) que deben ser cubiertas, fundamentalmente en materia
sancionadora, para lo que se precisa una regulación mediante ley formal, sin
posibilidad de regulación mediante una norma de rango inferior, dando así seguridad
a los operadores sobre las normas a aplicar-, sin embargo, debe tenerse en
consideración la reciente STC 55/2018, de 24 de mayo, (FJ 7.b), declarando que:
«(...) Los artículos 129 (salvo el apartado cuarto, párrafo segundo y tercero, cuya
impugnación ya hemos examinado), 130, 132 y 133 de la Ley 39/2015 se refieren al ejercicio,
por parte de los gobiernos nacional y autonómicos, tanto de la potestad reglamentaria como
de la iniciativa legislativa. Se aplican, por tanto, a las iniciativas de rango legal de las
Comunidades Autónomas. Invaden por ello las competencias que estas tienen
estatutariamente atribuidas en orden a organizarse y regular la elaboración de sus leyes
(...)».
Y que para remediar la invasión competencial señalada, sostiene que estos
preceptos son contrarios al orden constitucional de competencia, no siendo
aplicables a las iniciativas legislativas de las Comunidades Autónomas (STC 50/1999,
FFJJ 7 y 8).
Por lo tanto, el art. 129 LPACAP (salvo el apartado cuarto, párrafos segundo y
tercero) se considera contrario al orden constitucional de competencias [en los
términos del citado fundamento jurídico 7 b)].
Por otra parte, en el procedimiento de elaboración del Proyecto de Ley se ha
dado cumplimiento a las exigencias legales y reglamentarias de aplicación previstas
en el art. 44 de la Ley 1/1983, de 14 de abril, del Gobierno y de la Administración
Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, así como en el Decreto 15/2016, de
11 de marzo, del Presidente, por el que se establecen las normas internas para la
elaboración y tramitación de las iniciativas normativas del Gobierno y se aprueban
las directrices sobre su forma y estructura.
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Consta en el expediente la siguiente documentación:
- Lista de evaluación elaborada con fecha 24 de noviembre de 2017 por la
Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Aguas, en la que se justifica la
oportunidad de la iniciativa y la conveniencia de su contenido (art. 44 de la Ley
1/1983, de 14 de abril, del Gobierno), que incluye la Memoria Económica [art. 44 y
Disposición Final primera de la Ley 1/1983 en relación con el art. 24.1.a) de la Ley
50/1997].
- Informes, todos de fecha 24 de noviembre de 2017, sobre el impacto en el
tejido empresarial (art. 17 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Fomento y
Consolidación del Emprendimiento, el Trabajo autónomo y las Pymes en la
Comunidad autónoma de Canarias), de evaluación del impacto por razón de género
(art. 6 de la Ley 1/2010, de 26 de febrero, canaria de igualdad entre mujeres y
hombres) y de impacto en la infancia y la adolescencia (art. 22 quinquies de la Ley
Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del menor, en la redacción
dada por la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a
la infancia y a la adolescencia).
- Certificación acreditativa del Acuerdo del Gobierno, adoptado en sesión
celebrada el 26 de diciembre de 2017, por el que, tras quedar enterado de la
referida lista de evaluación y texto articulado del Proyecto de Ley, manifiesta su
sentido favorable sobre la oportunidad de la iniciativa, sus objetivos y los principios
generales que la inspiran y acuerda que continúe su tramitación.
- Documentación relativa al traslado de la norma propuesta a los distintos
Departamentos y Organismos de la Administración autonómica [Norma Tercera.1.h)
del Decreto 20/2012]. Durante este trámite presentaron observaciones Presidencia
del Gobierno, la Consejería de Empleo, Políticas Sociales y Vivienda, la Consejería de
Hacienda, el Instituto Canario de Estadística y la Dirección General de Salud Pública
del Servicio Canario de la Salud.
Se otorgó asimismo trámite de audiencia a los Cabildos Insulares en el que
presentaron observaciones los Cabildos Gran Canaria, La Palma, Tenerife y La
Gomera.
Las observaciones presentadas por los citados Departamentos, Organismos y
Cabildos Insulares han sido valoradas en informe del Instituto Canario de Calidad
Agroalimentaria (ICCA) de 30 de abril de 2018.
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- Documentación relativa a la concesión de trámite de audiencia a las
organizaciones agrarias de Canarias, Consejos Reguladores de las denominaciones de
origen protegidas de vinos y quesos, a las asociaciones autorizadas como órganos de
gestión de las denominaciones de origen e indicaciones geográficas protegidas de
productos vínicos y no vínicos y a las agrupaciones solicitantes de éstas y otras
indicaciones geográficas, en tanto que representantes legales de los sectores
afectados.
Se otorgó asimismo el trámite de participación ciudadana a través del portal web
www.canariasparticipa.org desde el 22 de enero hasta el 12 de febrero de 2018 y
durante este periodo se recibieron aportaciones de diversas entidades y personas
físicas.
Las observaciones presentadas, tanto por los sectores afectados como durante el
trámite de consulta pública, han sido objeto de consideración en informe del
Instituto Canario de Calidad Agroalimentaria de 30 de abril de 2018.
- Informe de la Dirección General de Modernización y Calidad de los Servicios de
1 de febrero de 2018 [art. 76.a) del Decreto 382/2015, de 28 de diciembre, por el
que se aprueba el Reglamento Orgánico de la Consejería de Presidencia, Justicia e
Igualdad], en el que no se realizan observaciones a la norma propuesta.
- Solicitud de informe preceptivo al Consejo Económico y Social de Canarias de
fecha 24 de enero de 2018 [art. 4.2 de la Ley 1/1992, de 27 de abril]. Este informe
no fue emitido en el plazo de un mes establecido en el art. 5.3 de su Ley reguladora,
por lo que se dio por cumplido el trámite.
- Informe de la Oficina Presupuestaria de la Consejería de Agricultura,
Ganadería, Pesca y Aguas de 15 de febrero de 2018 [art. 2.2.f) del Decreto 153/1985,
de 17 de mayo, modificado por Decreto 234/1998, por el que se crean las Oficinas
Presupuestarias de las Consejerías del Gobierno de Canarias].
- Informe de la Dirección General de Planificación y Presupuesto de la Consejería
de Hacienda [art. 24.2.a) del Reglamento Orgánico de la Consejería de Hacienda,
aprobado por Decreto 86/2016, de 11 de julio], emitido con carácter favorable con
fecha 12 de abril de 2018, tras un previo informe en el que, constatadas
determinadas deficiencias, se solicita a la Consejería proponente de la iniciativa la
aportación de una nueva memoria económica que solventase los reparos efectuados.
En atención a esta solicitud, se emite informe por el Instituto Canario de Calidad
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Agroalimentaria en el que, tras diversas consideraciones, se concluye que el Proyecto
de Ley no tendrá repercusiones presupuestarias ni financieras en la Administración
Pública de la Comunidad Autónoma ni de las Administraciones locales, en tanto que
las funciones de ejecución de las funciones autonómicas vienen atribuidas al referido
Instituto por su Ley de creación y que este Organismo cuenta con los medios
personales necesarios para hacer frente a las nuevas funciones recogidas en la nueva
norma.
- Informe de la Viceconsejería de los Servicios Jurídicos del Gobierno de 25 de
mayo de 2018 [art. 20.f) del Reglamento del Servicio Jurídico, aprobado por Decreto
19/1992, de 7 de febrero], cuyas observaciones han sido objeto de consideración en
informe del Instituto Canario de Calidad Agroalimentaria de 29 de mayo de 2018.
- Informe de legalidad de las Secretarías Generales Técnicas de las Consejerías
de Agricultura, Ganadería, Pesca y Aguas y de Presidencia, Justicia e Igualdad [art. 44
de la citada Ley 1/1983 y 15.5.a) del Decreto 212/1991], de 21 de diciembre de
2017, que informa favorablemente el texto del Proyecto de Decreto a efectos de lo
dispuesto en el art. 44 de la Ley 1/1983, de 14 de abril. Este informe no obstante no
consta fechado ni firmado por las titulares de los citados órganos.
- Informe de la Comisión Preparatoria de Asuntos del Gobierno de 31 de mayo de
2018 (art. 2 del Decreto 37/2012, de 3 de mayo).
II
Objeto del Proyecto de Ley.
1. Conforme al art. 1 del Proyecto de Ley, la norma tiene por objeto establecer
el marco normativo que permita garantizar la calidad estándar y diferenciada de los
productos agroalimentarios producidos, elaborados o comercializados en la
Comunidad Autónoma de Canarias, con sujeción a la normativa comunitaria y estatal
de aplicación. A su vez, de acuerdo con lo dispuesto en su art. 3, regulador del
ámbito de aplicación de la Ley, éste comprende las actuaciones que se lleven a cabo
en materia de calidad estándar y calidad diferenciada de los productos
agroalimentarios y elementos para uso alimentario en cualquier etapa de la cadena
alimentaria en el territorio autonómico, sin perjuicio de la normativa específica
sobre marcas, disciplina de mercado y defensa de los consumidores y usuarios. Este
mismo art. 3 no obstante excluye del ámbito de aplicación de la Ley todos los
aspectos relativos a la seguridad alimentaria y requisitos higiénico-sanitarios y de
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salud pública de los alimentos y productos alimenticios, así como lo relativo a la
sanidad vegetal y bienestar animal.
Estructura, finalidad y contenido del Proyecto de Ley.
2. Por lo que a la estructura del Proyecto de Ley se refiere, éste se compone de
una Exposición de Motivos, cincuenta y nueve artículos, siete Disposiciones
adicionales, cuatro Disposiciones transitorias, una Disposición derogatoria y seis
Disposiciones finales.
2.1. En la Exposición de Motivos se exponen los objetivos de la iniciativa
legislativa.
Comienza ésta por señalar que «la apuesta por los alimentos de calidad,
consecuencia del cambio de prioridades en el destino final de la producción
agroalimentaria a favor de los intereses de los consumidores, es una de las
características más significativas de la denominada "transición postproductivista" que
están viviendo los espacios agrarios actuales». A su vez, se expone que «la calidad
alimentaria se ha asentado en el discurso de la política agraria europea de los
últimos años», debido, por una parte, a la «exigencia de consumir alimentos
saludables ante los escándalos alimenticios acontecidos en Europa a finales del siglo
XX» y, por otra, a «la creciente demanda de alimentos percibidos como de calidad,
en los que se valora la variedad y la diversidad de los mismos frente a las
producciones estandarizadas». Desde esta perspectiva, se resalta en la Exposición de
Motivos que «la percepción de la calidad forma parte de un proceso de construcción
social en los que el propio consumidor, de forma subjetiva, confiere unas
determinadas cualidades a un producto que considera relevantes, destacando las
peculiaridades del proceso de elaboración, la certificación de la misma por parte de
un organismo de control, y la atracción generada por su presencia o sabor». Al propio
tiempo, la calidad se relaciona con las particularidades territoriales en las que ha
sido elaborado el producto o con un método de producción que respeta unos
estándares medioambientales. Es el propio consumidor, se dice, «el que valora la
personalidad de "los productos de la tierra" frente a la estandarización propuesta
desde la globalización, en sectores como el del queso o el del vino, que son
habitualmente protegidos con distintivos de calidad por parte de las
Administraciones. Igualmente, el consumidor valora los productos agroalimentarios
que han sido producidos atendiendo a prácticas respetuosas con el medio ambiente,
frente a los producidos por la agricultura convencional».
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Por otra parte, resalta la Exposición de Motivos «la existencia, en los últimos
años, de una preocupación creciente por la calidad de la alimentación y la cada vez
mayor demanda de los ciudadanos, que exigen que la Administración garantice que
los productos que salgan al mercado ofrezcan una seguridad contrastada». Ello obliga
al establecimiento de medidas que permitan controlar los alimentos mediante el
establecimiento de obligaciones de carácter general para todos los operadores
alimentarios, «al objeto de asegurar la trazabilidad o rastreabilidad de los productos
que entran o que se producen en nuestra Comunidad Autónoma, vinculadas a un
régimen adecuado de inspección, adopción de medidas cautelares y, en su caso, de
aplicación de las correspondientes sanciones». Se trata, en definitiva, de garantizar
la calidad agroalimentaria estándar, que se corresponde al nivel básico que debe
satisfacer un alimento, proteger los intereses de los consumidores y garantizar la
lealtad de las transacciones comerciales, así como el funcionamiento eficaz del
mercado interior.
La Exposición de Motivos aborda también la necesidad de regulación de lo que
denomina la calidad diferenciada. Se pone así de manifiesto que existe «otro tipo de
características de calidad, que están por encima de los requisitos básicos de la
calidad agroalimentaria estándar y que están regulados por disposiciones de
cumplimiento voluntario». La calidad diferenciada se define así por los «atributos de
valor o factores que distinguen a determinados productos de acuerdo con sus
características organolépticas, de composición o de producción, que responden a las
demandas de un grupo de consumidores cada vez más exigente y selectivo, y que
repercuten, en última instancia, en un incremento del valor del producto». Se
considera por ello como un mandato para las instituciones públicas canarias la
potenciación de aquellos productos elaborados en Canarias susceptibles de
distinguirse con alguno de los programas de calidad establecidos, «por su vinculación
con una zona geográfica determinada, por su elaboración con arreglo a métodos
tradicionales o por su producción a través de fórmulas respetuosas con el medio
ambiente». Igualmente, se considera también que es importante «abordar la
definición jurídica de determinados productos típicos de Canarias que vienen usando
términos acuñados por el uso en nuestra comunidad y que son propios de nuestro
territorio, como denominación de venta del producto».
En resumen, de acuerdo con lo que dispone el art. 2 PL, la iniciativa persigue las
siguientes finalidades: la garantía y protección de los productos agroalimentarios, la
protección de los derechos e intereses legítimos de los operadores agroalimentarios y
de los consumidores, la lealtad de las transacciones comerciales, así como contribuir
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a compatibilizar la mejora de la calidad de los productos agroalimentarios con la
protección del medio ambiente, el uso responsable de los recursos naturales, el
cumplimiento de las normas de bienestar animal y el desarrollo sostenible del medio
rural.
Por último, dado que el régimen jurídico aplicable a la calidad agroalimentaria
se caracteriza por ser un conjunto normativo disperso y complejo, con esta iniciativa
legislativa se pretende también simplificar el ordenamiento jurídico autonómico en
la materia.
2.2. El articulado propuesto se estructura en un título Preliminar y cinco Títulos.
El Título Preliminar, bajo la denominación de ?Disposiciones Generales? (arts. 1 a
5) incluye los preceptos destinados a establecer el objeto, fines y ámbito de
aplicación de la Ley, así como determinadas definiciones a los efectos de su
aplicación e interpretación.
El Título I, relativo a la ?Calidad Estándar? (arts. 6 a 19), regula la calidad
agroalimentaria estándar, definida como el conjunto de las propiedades y
características inherentes al producto agroalimentario, consecuencia de las
exigencias previstas en las disposiciones obligatorias relativas a las materias primas o
ingredientes utilizados en su elaboración, a los procesos utilizados en la misma, así
como a la composición y presentación del producto. Establece la obligación de que
los operadores dispongan de un sistema interno de control de la calidad y define el
control oficial. Asimismo regula determinadas menciones facultativas en el
etiquetado de los productos, entre ellas aquellas que hacen referencia a la
elaboración artesanal del producto, a las menciones de vino de frutas, menciones
que hagan referencia a una explotación vitícola, y, por último aborda la definición de
determinados términos acuñados por el uso, propios de nuestra Comunidad como
denominaciones de venta del producto en cuestión.
El Título II, titulado ?Calidad Diferenciada? (arts. 20 a 36), se ocupa de la
calidad agroalimentaria diferenciada, definida como el conjunto de las propiedades o
características de un producto, vinculada a un origen geográfico, tradición o método
de producción, consecuencia del cumplimiento de requisitos establecidos en
disposiciones de cumplimiento voluntario. A tales efectos, aborda la titularidad de los
nombres protegidos por una figura de calidad, así como el alcance y contenido de la
protección otorgada por los regímenes de calidad reconocidos y se fijan los criterios
que deben cumplirse para el establecimiento de nuevos regímenes de calidad de
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ámbito autonómico. Se hace mención expresa al símbolo gráfico en los productos
agrícolas de calidad específicos de las islas Canarias. También se regulan algunos
aspectos de los órganos de gestión complementando la Ley 4/2015, de 9 de marzo,
de los órganos de gestión de las figuras de calidad de productos agrícolas,
alimenticios y agroalimentarios no vínicos, así como, algunos aspectos del control y
certificación de los productos amparados por un régimen de calidad diferenciada.
El Título III, destinado a la ?Inspección y Medidas Cautelares? (arts. 37 a 46)
regula la inspección en el ámbito del control oficial de los productos
agroalimentarios, tanto en materia de calidad estándar, para todos los operadores
agroalimentarios, como en materia de calidad diferenciada para aquellos operadores
voluntariamente integrados en algún régimen de calidad, estableciendo la posibilidad
de que por el personal inspector se puedan adoptar medidas cautelares al objeto de
proteger el interés público, detallando los supuestos en que puedan adoptarse y los
tipos de medidas.
El Título IV se destina al ?Régimen Sancionador? (arts. 47 a 57), estableciendo un
catálogo de infracciones y sanciones en la materia para todos los operadores
agroalimentarios, así como para los órganos de gestión y entidades de control y
certificación.
Por último, el Título V crea el ?Consejo Canario de Control de la Cadena
Alimentaria? (arts. 58 y 59), como órgano colegiado interdepartamental, adscrito al
Departamento competente en materia de calidad agroalimentaria, que tendrá como
objetivo instrumentar la efectiva colaboración entre los distintos departamentos
competentes en materia de calidad agroalimentaria, sanidad y consumo, coordinando
los planes de control, inspección, recogida de datos y todo tipo de actuaciones en
materia de control oficial de los alimentos en Canarias.
2.3. La parte final del Proyecto de Ley recoge, en primer lugar, siete
disposiciones adicionales.
La Disposición adicional primera se refiere a los órganos de gestión de
denominaciones de origen e indicaciones geográficas protegidas de vinos no
configurados como corporaciones de Derecho público, declarando que les será
aplicable las disposiciones de la Ley 4/2015, de 9 de marzo.
La Disposición adicional segunda establece la obligación para el Instituto Canario
de Calidad Agroalimentaria de crear un fichero con fines estadísticos en el que
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figuren los datos correspondientes a los operadores sometidos a control y
certificación de la producción ecológica.
La Disposición adicional tercera declara la aplicación de la Ley a las bebidas
espirituosas y productos vitivinícolas aromatizados.
La Disposición adicional cuarta establece la categoría del órgano colegiado
interdepartamental que se crea, a efectos de indemnizaciones por razón del servicio.
La Disposición adicional quinta establece que en el plazo de un año desde la
entrada en vigor de la Ley, la regulación de los órganos colegiados integrados o
adscritos a la Consejería competente en materia de agricultura deberá prever su
composición paritaria y recoger la perspectiva de género en todas las funciones que
desarrollen.
La Disposición adicional sexta prevé la adecuación de los ficheros estadísticos a
lo establecido en la Ley 1/1991, de 20 de enero, de estadística de la Comunidad
Autónoma de Canarias.
La Disposición adicional séptima contempla el uso de la mención ?artesano? en
el etiquetado de los quesos.
Por lo que se refiere a las disposiciones transitorias, la primera contempla la
inclusión automática en el fichero al que se refiere el art. 35.2 PL de los operadores
acogidos a un régimen de calidad a la fecha de entrada en vigor de la Ley.
La Disposición transitoria segunda establece la aplicación del Real Decreto
1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en
materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria en tanto se
aprueben las normas de desarrollo de la Ley en cuanto a la toma y análisis de
muestras y sobre actuaciones previas a la iniciación de los procedimientos
sancionadores.
La Disposición transitoria tercera se refiere a los procedimientos sancionadores
iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la ley, que continuarán
tramitándose conforme a la legislación hasta entonces vigente, sin perjuicio, en su
caso, de la aplicación del principio constitucional de retroactividad de las normas
sancionadoras más favorables.
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La Disposición transitoria cuarta concede a los operadores agroalimentarios el
plazo de un año para adaptar su régimen de aseguramiento a las exigencias
establecidas en la Ley.
La Disposición derogatoria prevé la derogación de cuantas disposiciones de igual
o inferior rango se opongan a lo dispuesto en la Ley y, en particular, el Decreto
45/1999, de 18 de marzo, por el que se regula la gestión del símbolo gráfico para los
productos agrarios y pesqueros de calidad específicos de Canarias y su Orden de
desarrollo de 19 de mayo de 1999, así como las Órdenes de 25 de abril de 1996 y de
30 de noviembre de 1998, que regulan determinados aspectos relacionados con la
agricultura ecológica y, por último, la Orden de 7 de febrero de 1994, por la que se
regula el proceso de calificación que deben superar los vinos con derecho a la
Denominación de Origen en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias, toda
vez que, según indica la Exposición de Motivos, se ha observado que la nueva
regulación europea en la materia a través de los correspondientes Reglamentos de
ejecución y delegados de la Comisión, más detallados, hacen innecesario la
regulación contenida en esas normas. Se derogan además el art. 5.2.a) de la Ley
1/2005, de 22 de abril, de Creación del Instituto Canario de Calidad Agroalimentaria
y el art. 2.h), así como el Capítulo VI del Reglamento de Organización y
Funcionamiento del citado Organismo, aprobado por Decreto 213/2008, de 4 de
noviembre.
En cuanto a las disposiciones finales, la primera modifica el art. 2.2 de la citada
Ley 1/2005, de 22 de abril.
Las Disposiciones finales segunda y tercera modifican, respectivamente, el
Reglamento de Organización y Funcionamiento del referido Instituto y el Decreto
39/2016, de 25 de abril.
La Disposición final cuarta establece una cláusula de salvaguarda del rango
normativo como Decreto de las letras b), c), e) y f) del citado Reglamento de
Organización y Funcionamiento del Instituto Canario de Calidad Agroalimentaria.
Por último, las Disposiciones finales quinta y sexta contemplan,
respectivamente, la habilitación al Gobierno para el desarrollo de la Ley y la entrada
en vigor, que se producirá el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de
Canarias.
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III
Competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias.
1. La competencia de la Comunidad Autónoma para abordar la regulación
pretendida se fundamenta, como la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley
contempla, en lo dispuesto en el art. 31, apartados 1, 4 y 5 del Estatuto de
Autonomía de Canarias (EAC), que atribuye a la Comunidad Autónoma, de acuerdo
con las bases y ordenación de la actividad económica general, competencia exclusiva
en materia de agricultura (apartado 1), ordenación y planificación de la actividad
económica regional (apartado 4) y denominaciones de origen en colaboración con el
Estado (apartado 5).
No obstante, el PL incide también en los títulos competenciales contenidos en el
art. 31.3 EAC, esto es, defensa del consumidor y del usuario y comercio interior, en
la medida que tanto en la Exposición de Motivos como en el art. 2.1.b) y c) PL se
contemplan, respectivamente, como fines de la norma proyectada, tanto la
protección de los derechos e intereses legítimos de los operadores agroalimentarios y
de los consumidores, como la lealtad de las transacciones comerciales, entendida
esta última en el sentido de calidad comercial como conformidad del producto con
las normas de comercialización.
El análisis de la competencia autonómica en esta materia ya ha sido
específicamente abordado por este Consejo en su Dictamen 284/2009, de 16 de
junio, emitido precisamente en relación con el entonces denominado Proyecto de Ley
de Calidad Alimentaria, si bien su tramitación en el Parlamento se declaró caducada
(Resolución de 23 de mayo de 2011 de la Secretaría General), en aplicación de los
dispuesto en la Disposición adicional primera del Reglamento de la Cámara, que
dispone que expirado el mandato parlamentario o disuelto el Parlamento, quedarán
caducados todos los asuntos pendientes de examen y resolución por la Cámara,
excepto los previstos expresamente en la legislación y aquellos de los que
reglamentariamente tenga que conocer la Diputación Permanente.
Como se señaló en el citado dictam en, la competencia autonómica en las
materias concernidas resulta de los diversos títulos competenciales citados. A estos
efectos, debe relacionarse con el objeto de la regulación pretendida, que afecta a la
calidad de los alimentos, por una parte, y al establecimiento de medidas relativas a
la denominada calidad diferenciada, por otra.
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DCC 301/2018 Página 14 de 33
Por lo que se refiere a la calidad de los alimentos, bajo la denominación de
?calidad alimentaria estándar?, el Proyecto de Ley establece un sistema de
autocontrol de los operadores y un control oficial a los fines de garantizar que los
productos que se elaboran cumplan con la normativa que les sea de aplicación en lo
que se refiere a las materias primas, ingredientes utilizados en su elaboración y
procesos utilizados, así como a la composición, presentación y comercialización del
producto, con la finalidad de garantizar y proteger la calidad de los productos
agroalimentarios, así como la protección de los derechos de los operadores y de los
consumidores y, por último, la lealtad de las transacciones comerciales. Se regulan
así las obligaciones de los operadores alimentarios, las medidas que permiten
asegurar la calidad estándar de los alimentos [sistemas de control, retirada de
productos, registro de los mismos, documentaciones preceptivas (...)] y el régimen
de inspección y sancionador. El Proyecto de Ley no tienen repercusión directa en la
regulación de aspectos relativos a la salud de las personas, cuestiones que en todo
caso han de ser objeto de regulación por la normativa en materia sanitaria.
En materia alimentaria expresa el Tribunal Constitucional en su Sentencia
71/1982, de 30 de noviembre, que ?las reglas que conciernen a los productos
alimenticios, algunas con una función preventiva y otras encuadrables dentro de una
acción represiva pertenecen, en una parte importante, a lo que en la legislación se
estima como propio de la sanidad de la alimentación?. Para el citado Tribunal, ?las
reglamentaciones de productos alimenticios objeto de regulaciones específicas de
aplicación en todo el territorio nacional pertenecen al área de la competencia
estatal, porque sobre la indicada regla de definición y reglamentación de uso de
ingredientes, componentes y aditivos y sobre la concreción de esta regla respecto de
productos alimenticios con un mercado que excede del ámbito de la Comunidad
Autónoma, se asienta uno de los puntos capitales del sistema de protección de la
salud en materia alimentaria. Por lo que respecta a la competencia de las distintas
Comunidades Autónomas en esta materia, podrán, en la medida en que haya sido
asumida en los respectivos Estatutos, desarrollar y ejecutar la legislación del Estado,
con competencias que, aparte de las organizativas e inspectoras, no excluyen
regulaciones sobre productos alimenticios específicos, dentro de las previsiones
básicas de la Ley estatal?.
La norma proyectada no se dirige a determinar las características o componentes
de los productos alimenticios. Ostenta por ello la Comunidad Autónoma competencia
para proceder a la regulación proyectada en virtud de lo previsto en el art. 31,
apartados 3 y 4 del Estatuto de Autonomía, pues es su objeto la comprobación de la
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adecuación de los productos y los medios de producción a las normas que regulan sus
características y procedimientos de elaboración, sin incluir una regulación de
cuestiones atinentes a la seguridad alimentaria ni a los requisitos higiénico-sanitarios
y de salud pública.
Por lo que se refiere específicamente a los productos agroalimentarios, el art.
31.1 del Estatuto atribuye a la Comunidad Autónoma de Canarias de acuerdo con las
bases y ordenación de la actividad económica general, competencia exclusiva en
materia de agricultura y ganadería. Para permitir el pleno ejercicio de las
competencias estatutarias, por medio del Real Decreto 282/1995, de 24 de febrero,
se traspasaron con valor instrumental a la Comunidad Autónoma las funciones y
servicios en materia de defensa contra fraudes y calidad agroalimentaria,
asumiéndose por la Comunidad Autónoma, entre otras, las relativas al control de la
calidad agroalimentaria, entendiendo por tal la adecuación de los productos
agroalimentarios y de los medios de producción a las normas que regulan sus
características y procedimientos de elaboración, así como la tramitación y resolución
de los procedimientos sancionadores incoados por presuntas infracciones de la
calidad agroalimentaria cometidas en su ámbito territorial y también la resolución de
los procedimientos sancionadores en materia de semillas y plantas de vivero, el
registro de los productos enológicos y el registro de envasadoras y embotelladores de
vinos y bebidas alcohólicas y el control de los productos vitivinícolas destinados a
otros Estados miembros de la Unión Europea.
Por otra parte, por lo que se refiere a la calidad diferenciada, la Comunidad
Autónoma de Canarias ostenta, en virtud del art. 31.5 del Estatuto de Autonomía,
competencia exclusiva en materia de denominaciones de origen, en colaboración con
el Estado, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica
general y la política monetaria y crediticia estatal, en los términos de lo dispuesto en
los arts. 38, 131, 149.1.11ª y 13ª de la Constitución.
Este Consejo ha tenido oportunidad de señalar que el alcance de esta
competencia autonómica ha sido precisado por el TC en diversas Sentencias
(11/1986, 186/1988, 209/1989, 211/1990, 112/1995 y 36/2012). De acuerdo con esta
doctrina, cuando la Comunidad Autónoma ostenta competencia exclusiva en
colaboración con el Estado, éste no se encuentra constitucionalmente habilitado para
dictar normas básicas. La expresión ?en colaboración con el Estado? no convierte la
competencia autonómica en una competencia compartida conforme con la técnica
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bases estatales versus desarrollo y ejecución autonómicas; tampoco se trata de una
competencia concurrente, sino que aquella expresión llama a una actuación que
debe ser realizada bilateralmente en régimen de cooperación específica, sin que ello
suponga duplicidades o actuaciones intercambiables.
La concreción de esta colaboración, ante la ausencia de normas expresas en el
bloque de la constitucionalidad, ha de efectuarse a través de los Reales Decretos de
traspasos. Mediante Real Decreto 2773/1983, de 5 de octubre, se traspasaron a la
Comunidad Autónoma las funciones y servicios del Estado en materia de
denominaciones de origen, viticultura y enología. En materia de denominaciones de
origen la Comunidad asumió, entre otras funciones, la de autorizar, estableciendo las
consultas previas necesarias por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación,
las denominaciones de origen, así como la aprobación de los Reglamentos de estas
denominaciones, que habrá de elevar al Ministerio para su conocimiento y
ratificación. Por su parte, la Administración del Estado se reserva, entre otras
funciones, la asunción y ratificación de los Reglamentos a los efectos de su
promoción y defensa en el ámbito nacional e internacional. Esta ratificación se
configura como una facultad reglada, que habrá de hacerse siempre que los
reglamentos cumplan la normativa vigente, por lo que no reviste el carácter de
competencia de control. Esta ratificación, por lo demás, no habilita al Estado para
dictar normas generales que resulten de obligado cumplimiento para las
Comunidades Autónomas con competencia exclusiva, con la única salvedad de sus
competencias sobre la ordenación general de la economía (artículo 149.1.13ª CE)?.
Ya el Consejo de Estado había tenido ocasión de destacar (Dictamen 53.598, de 11 de
febrero de 1988) las dificultades derivadas de la distribución de competencias en el
ámbito de las denominaciones de origen. Así, resaltaba el distinto nivel de
competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en cada uno de sus Estatutos
de Autonomía. Por esta razón señala el TC que la posibilidad ?de dictar normas
básicas específicamente dirigidas a regular las denominaciones de origen no resulta
admisible en relación con aquellas Comunidades Autónomas que han asumido
competencias exclusivas sobre la aprobación de tales denominaciones de origen en su
ámbito territorial? (STC 44/2007, de 1 de marzo, que reitera la STC 112/1995).
Más recientemente, la STC 31/2010, de 28 de junio, que resuelve el recurso de
inconstitucionalidad núm. 8045/2006 frente a determinados preceptos de la Ley
Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña,
sienta la siguiente doctrina:
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«Las denominaciones de origen no figuran entre las materias enunciadas en el art. 149.1
CE, por lo que el Estado no puede dictar normas básicas o, en general, normas sobre la
materia si ésta ha sido atribuida estatutariamente a las Comunidades Autónomas (STC
112/1995, de 6 de julio, FJ 4), lo que significa que no existe obstáculo para que éstas asuman
competencia exclusiva sobre denominaciones de origen y denominaciones similares.
Evidentemente ello no impide su posible conexión con cualesquiera de los títulos estatales
relacionados en el art. 149.1. CE, muy singularmente con el contenido en la regla 13
(ordenación de la economía), pudiendo concurrir también con los incluidos en otras reglas del
mismo precepto, como la 6 (legislación mercantil) y 18 (bases del régimen jurídico de las
Administraciones públicas), cuyo pleno y efectivo desenvolvimiento no requiere de
salvaguarda expresa por parte de un precepto estatutario de asignación de competencias a
una Comunidad Autónoma (fundamentos jurídicos 59 y 64). Por tanto, ningún reproche
merece el encabezamiento del art. 128.1 que atribuye a la Generalitat la competencia
exclusiva en esta materia ?respetando lo dispuesto en el art. 149.1.13 de la Constitución?, sin
que esta indicación estatutaria constriña sólo a dicha competencia la actuación del Estado
con proyección sobre la materia, como acaba de ser dicho.
El apartado 1 a) del precepto estatutario impugnado no vulnera la competencia estatal,
pues contempla la potestad autonómica de determinación ?de los posibles niveles de
protección de los productos y su régimen y condiciones?, que ha de integrarse con la
determinación normativa estatutaria que expresamente otorga virtualidad a la competencia
estatal del art. 149.1.13 CE.
Lo mismo ocurre con su letra d), ya que ?el régimen de la organización administrativa de
la denominación? es un aspecto relevante de la materia sobre el que la competencia
autonómica puede asumirse en exclusividad en la medida en que el precepto estatutario la
refiere expresamente ?tanto a la gestión como al control de la producción y la
comercialización?. Lo cual no impide que el Estado pueda dictar reglas ordenadoras ex art.
149.1.18 CE o con apoyo en otro título del art. 149.1 CE.
El art. 128.3 EAC atribuye a la Generalitat potestades de gestión respecto de las
denominaciones supraterritoriales y prevé, asimismo, su participación en los órganos de la
denominación, contrariando todo ello, según los recurrentes, la doctrina de la STC 112/1995,
FJ 4. La impugnación ha de rechazarse, pues dicha Sentencia confirma la competencia del
Estado para ?ordenar las denominaciones de origen que abarquen el territorio de varias
Comunidades Autónomas, una actuación que lógicamente sólo pueden efectuar los órganos
generales del Estado? (STC 112/1995, FJ 4), pero no excluye la correspondiente actuación
ejecutiva autonómica ni su participación en la gestión. Pues bien, el precepto estatutario
impugnado remite efectivamente la actuación autonómica a ?los términos que determinen las
leyes?, leyes que, por lo dicho, han de ser estatales y que serán las que establezcan el
alcance de las potestades autonómicas de gestión que prevé el precepto estatutario, así como
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la forma de participación autonómica que en él también se prevé, participación que, no
obstante, habrá de atenerse al significado y alcance que, en general, le atribuimos en el
fundamento jurídico 111».
Así pues, ostenta también la Comunidad Autónoma competencia suficiente para
regular la calidad diferenciada en los términos previstos. La regulación proyectada se
dirige al fomento de la implantación en el territorio de la Comunidad Autónoma de
regímenes de calidad, como denominaciones de origen o indicaciones geográficas
protegidas, entre otras. La Ley establece también en esta caso las obligaciones de los
operadores y el símbolo gráfico en los productos agrícolas de calidad específicos de
Canarias que identifica aquellos productos que por ser elaborados conforme a
determinadas condiciones pueden singularizarse mediante el uso de los mismos.
Junto a esta competencia estatutariamente asumida debemos reiterar, no obstante,
la competencia antes señalada en materia de agricultura en la medida en que el
Proyecto de Ley regula determinados programas propios de calidad, previstos para
alimentos que no sean susceptibles de acogerse a los distintivos europeos, que se
encuentran al margen del título anterior, pero constituyen mecanismos que se
insertan en el ámbito de regulación de la calidad y la comercialización de productos
agroalimentarios.
Finalmente, por lo que se refiere a la regulación del régimen sancionador, este
Consejo ha expresado, en línea con la jurisprudencia constitucional en la materia,
que la Comunidad Autónoma de Canarias puede adoptar normas sancionadoras
cuando ostente competencia sobre la materia sustantiva de que se trata y siempre
que tales disposiciones se acomoden a las garantías dispuestas en este ámbito del
derecho sancionador (art. 25 CE) y no introduzcan divergencias irrazonables y
desproporcionadas al fin perseguido respecto al régimen jurídico aplicable en otras
partes del territorio, como ha señalado el TC (SSTC 87/1995, 15/1998, 110/1998,
102/1995, 124/2003, 130/2013, 143/2017 y 52/2018, entre otras). De singular
relevancia por la materia que nos atañe es la STC 142/2016, de 21 de julio, dictada
en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto en relación con diversos preceptos
de la Ley estatal 28/2015, de 30 de julio, para la defensa de la calidad alimentaria,
que declaró inconstitucional el catálogo de infracciones que con carácter básico
contenía esta Ley al regular la materia de forma exhaustiva y completa, vaciando así
la competencia normativa autonómica en materia de agricultura. La Sentencia por el
contrario considera conforme al orden constitucional de competencias la regulación
de las sanciones contemplada en la citada Ley, lo que se reitera en la STC 186/2016,
de 3 de noviembre.
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En definitiva, la Comunidad Autónoma de Canarias ostenta competencia para
proceder a regular la materia sobre la que versa el Proyecto de Ley, que habrá de
ejercerse en todo caso con adecuación a las normas comunitarias de aplicación y a la
legislación básica estatal cuando así corresponda.
2. Sobre el marco normativo en materia de calidad alimentaria.
2.1. Normativa europea.
En materia alimentaria son numerosas las normas de la Unión Europea que,
desde diversa perspectiva, han regulado aspectos concernientes a la alimentación
humana. Sobre la normativa comunitaria vigente en la materia, nos remitimos al
listado que se contiene en la Lista de Evaluación de la iniciativa legislativa, que
recoge los distintos Reglamentos relativos tanto a la calidad estándar como a la
calidad diferenciada.
Estos Reglamentos se pueden agrupar de una manera genérica en torno a dos
grandes bloques de materias:
- De una parte, aquellos que se refieren a la calidad estándar.
Dentro de este grupo, destaca el Reglamento CE nº 178/2002, del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 28 de enero, por el que se crea la Autoridad Europea de
Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria,
cuyo objetivo viene constituido por la adopción de medidas encaminadas a garantizar
que no se comercialicen alimentos que no sean seguros y que existan sistemas para
identificar y afrontar los problemas de seguridad alimentaria, a fin de asegurar el
adecuado funcionamiento del mercado interior y de proteger la salud de las
personas. Se considera necesario en este contexto, a fin de asegurar la inocuidad de
los alimentos, tomar en consideración todos los aspectos de la cadena de producción
alimentaria y entenderla como un continuo desde la producción primaria hasta la
venta o suministro de alimentos al consumidor, pues cada elemento tiene la
capacidad de influir en la seguridad alimentaria.
Este Reglamento, entre otras cuestiones, impone a los explotadores de empresas
alimentarias la obligación de asegurar, en todas las etapas de la producción,
transformación y distribución que tienen lugar en las empresas bajo su control, que
los alimentos cumplen los requisitos de la legislación alimentaria que resulten
aplicables y han de verificar además que cumplen tales requisitos (art. 17.1).
Establece, al mismo tiempo, la obligación para los Estados miembros de la vigilancia
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del cumplimiento de la legislación alimentaria, el control de las empresas
alimentarias en lo que se refiere al cumplimiento de la citada normativa y la
regulación de las medidas y sanciones aplicables a las infracciones que se cometan
(art. 17.2).
También en cuanto a la calidad estándar, el Reglamento (UE) nº 1169/2011, del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre, aborda con carácter general los
contenidos de los alimentos (a través de su etiquetado) y señala que los Estados
miembros deben llevar a cabo controles oficiales para hacer cumplir sus disposiciones
de conformidad con el Reglamento (CE) nº 882/2004 del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 29 de abril de 2004. Este último Reglamento, originariamente regulador
de los controles oficiales efectuados para garantizar la verificación del cumplimiento
de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal
y bienestar de los animales, ha ido constituyéndose en el mecanismo armonizado de
controles oficiales a otros aspectos de la regulación de procesos de producción de
alimentos mediante su aplicación progresiva a campos y grupos normativos distintos
del originariamente previsto.
No obstante, se encuentra ya en vigor desde el 27 de abril de 2017 el
Reglamento (UE) nº 2017/625, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de
marzo, relativo a los controles y otras actividades oficiales realizados para garantizar
la aplicación de la legislación sobre alimentos y piensos y de las normas sobre salud y
bienestar de los animales, sanidad vegetal y productos fitosanitarios y por el que
derogan otros Reglamentos, entre ellos el citado 882/2004 ("Reglamento de Controles
Oficiales"), si bien la mayoría de las disposiciones sobre el alcance, las definiciones,
las obligaciones de las autoridades competentes, la financiación de los controles
oficiales, la asistencia administrativa, etc., serán aplicables a partir del 14 de
diciembre de 2019. Este Reglamento tiene por objeto modernizar y reforzar las
herramientas de control y, en particular, los controles oficiales, tal como están
establecidos en el Reglamento vigente, simplificar el marco legislativo y hacer que
sea más fácil de usar y más eficaz (por ejemplo, en lo que respecta a la cooperación
administrativa).
- Por otra parte, en un segundo grupo se encuadran aquellos Reglamentos que
tienen como objetivo establecer requisitos de calidad diferenciada, con el objeto de
fomentar la diversificación de producción agrícola, al tiempo de promover el
desarrollo rural en un entorno de libre mercado.
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En este grupo se recogen en la ya citada Lista de Evaluación un total de 12
Reglamentos comunitarios relativos a las denominaciones de origen e indicaciones
geográficas protegidas en productos vitivinícolas, agrícolas y alimenticios, bebidas
espirituosas, productos vitivinícolas aromatizados, agricultura ecológica y, por
último, símbolo gráfico en productos agrícolas de calidad específicos de las regiones
ultraperiféricas. Destaca especialmente en la materia, el Reglamento (UE)
1151/2012, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre, por el que se
establecen los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios.
2.2. Normativa estatal.
En el ámbito estatal son también varias las normas que regulan la materia
alimentaria.
Destaca en este ámbito, por su específica conexión con la materia que nos
ocupa, la Ley 28/2015, de 30 de julio, para la defensa de la calidad alimentaria
(LDCA), dictada al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.13ª CE, que atribuye al
Estado competencia sobre bases y coordinación general de la planificación económica
y sobre la que se ha pronunciado el Tribunal Constitucional acerca de la regulación
que en la misma se contiene del régimen sancionador en las SSTC 142 y 186/2016, ya
citadas.
A ella se une la Ley 6/2015, de 12 de mayo, sobre Denominaciones de Origen e
Indicaciones Geográficas Protegidas de ámbito territorial supraautonómico, en la que
constituye legislación básica ex art. 149.1.13ª CE lo dispuesto en sus arts. 11, 13.6 y
las Disposiciones adicionales segunda y tercera, en tanto que los arts. 2.b), 13.5,
13.7 y 32.1.h) constituyen legislación en materia de propiedad intelectual e
industrial al amparo de los dispuesto en el art. 149.1.9ª CE. El desarrollo
reglamentario de esta Ley se ha llevado a cabo por medio del Real Decreto 267/2017,
de 17 de mayo.
Han de citarse igualmente la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la Viña y el Vino,
parcialmente básica, si bien muchos de sus preceptos han sido derogados por la
citada Ley 6/2015 y la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, de sanidad vegetal,
igualmente de carácter básico.
2.3. Normativa autonómica.
La materia objeto del PL de calidad agroalimentaria ha sido objeto de regulación
por otras Comunidades Autónomas, si bien con determinados matices diferenciales.
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Entre las más recientes destacan la Ley 2/2011, de 25 de marzo, de la Calidad
Agroalimentaria y Pesquera de Andalucía, la Ley 1/2014, de 19 de marzo, Agraria de
Castilla y León y la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, agraria de las Islas Baleares.
La Comunidad Autónoma de Canarias, hasta ahora, ha regulado mediante ley
cuestiones orgánicas, como es la creación del Instituto Canario de Calidad
Agroalimentaria (Ley 1/2005, de 22 de abril), el régimen jurídico de los Consejos
Reguladores de vinos de Canarias (Ley 10/2006, de 11 de diciembre) y la regulación
de los órganos de gestión de las figuras de calidad de productos agrícolas,
alimenticios y agroalimentarios no vínicos (Ley 4/2015, de 9 de marzo).
A nivel reglamentario, por medio del Decreto 70/2003, de 12 de mayo, se ha
regulado el sistema agrícola de producción integrada de Canarias, que sido
modificado por el Decreto 9/2010, de 4 de febrero. Asimismo, el Decreto 146/2007,
de 24 de mayo, aprueba el Reglamento de los Consejos Reguladores de vinos de
Canarias.
IV
Observaciones al Proyecto de Ley.
1. Observaciones generales.
Como este Consejo ha advertido en diversas ocasiones (ver, por todos, los
Dictámenes 94/2018, de 7 de marzo, y 147/2017, de 2 de mayo), la mera reiteración
por la legislación autonómica de la legislación básica no es desarrollo de ésta, sino
invasión de la competencia estatal para definir lo básico y, por ende, adolecería de
un vicio de incompetencia que puede determinar su nulidad. En este sentido la STC
73/2016 (FJ 10) sobre esta cuestión señala:
«No puede perderse de vista que la legislación autonómica puede incurrir en
inconstitucionalidad mediata, no sólo cuando contradice la normativa básica estatal, también
cuando penetra el espacio normativo que ha ocupado el legislador básico, aunque se limite a
parafrasear o reproducir literalmente lo establecido en las bases.
Tal es la doctrina constitucional relativa a las leges repetitae. Conforme a ésta, la
legislación autonómica puede introducirse en el terreno de lo básico, pero sólo por
excepción, cuando se limite a repetir las bases y únicamente si de ese modo contribuye a
hacer inteligible el régimen autonómico de desarrollo [por todas, SSTC 154/1989, de 5 de
octubre, FJ 6; 62/1993, de 18 de febrero, FJ 4; 162/1996, de 17 de octubre, FJ 4; 172/1996,
de 31 de octubre, FJ 2; 73/1997, de 11 de abril, FJ 4; 47/2004, de 25 de marzo, FJ 8;
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341/2005, de 21 de diciembre, FJ 10 a); 18/2011, de 13 de marzo, FJ 18; así como en las
SSTC 32/2016 y 36/2017]».
Así sucede, entre otros, con el art. 38.3 PL, que reproduce con otras palabras el
contenido del art. 7.3 LDCA; con el art. 43.1 y 2 PL, que reproduce también con otras
palabras el contenido del art. 9.1 y 2 LDCA; con el art. 51.1 PL, que reproduce el art.
20.1.a), b) y c) LDCA; y con el art. 52.1.a), b) y c) PL, que reproduce el art. 20.2.a),
b) y c) LDCA.
Debe, por tanto, evitarse la reiteración de la normativa básica estatal, que sólo
se permite cuando sea imprescindible para hacer inteligible la norma autonómica, sin
que pueda, en este último caso, modificarse lo que dice la legislación básica.
2. Observaciones al articulado.
- Artículo 4. Definiciones.
Se contiene en este precepto determinadas definiciones a los efectos de la
aplicación e interpretación de la Ley.
En su letra d) se define el ?circuito corto de comercialización? como la ?forma
de comercio basada en la venta directa sin intermediario -o reduciendo al máximo la
intermediación- entre productores o elaboradores y el consumidor, vinculado a
operadores de pequeña escala en el mercado?.
Se trata ésta de una definición que introduce conceptos jurídicos
indeterminados, tales como la ?reducción al máximo de la intermediación? o los
?operadores de pequeña escala?, que debieran tener una mayor concreción, máxime
cuando para este tipo de productores se prevé en el art. 13.2.c) una modulación del
autocontrol que se impone con carácter general a los operadores.
La letra o) contempla la definición de ?producto agroalimentario? o ?producto?
con una remisión al ?anexo I de los Tratados (Tratados de la Unión Europea y Tratado
de Funcionamiento de la Unión Europea)?, que debe ser eliminada dado que tal
referencia resulta incorrecta.
El art. 4 LDCA, de carácter básico, define el concepto de ?alimento? o ?producto
alimenticio? de conformidad con lo establecido en el Reglamento (CE) nº 178/2002,
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, que se cita
expresamente, como ?cualquier substancia o producto destinado a ser ingerido por
los seres humanos o con probabilidad razonable de serlo, tanto si han sido elaborados
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entera o parcialmente como si no?, definición a la que ha de ajustarse la contenida
en el Proyecto de Ley.
- Artículo 8. Autocontrol.
Apartado 3.
Establece este precepto que los operadores deberán conservar la documentación
referida al autocontrol durante el periodo establecido legalmente para cada
producto.
Si bien se contiene una genérica referencia a la legislación específica que sea de
aplicación, no se ha tenido en cuenta en el precepto que el art. 10.3 LDCA establece
plazos concretos para esta obligación que se impone a los operadores. Así, dispone
que deberán conservar la referida información y en su caso la documentación
correspondiente al menos los seis meses siguientes a la fecha de duración mínima de
los productos o fecha de caducidad y, en el caso de que los productos tengan una
fecha de caducidad inferior a tres meses o sin fecha especificada y se destine
directamente al consumidor final, la información deberá conservarse durante los seis
meses siguientes a la fecha de fabricación del producto en la industria o entrega en
el almacén.
- Artículo 13. Modulación del autocontrol.
Su apartado 1 habilita a las normas de desarrollo de la Ley para poder establecer
para cada producto, sector o tipo de operador, el nivel de las obligaciones que se
establecen en el presente capítulo, particularmente en función de su naturaleza y
del especial riesgo de los productos o actividades, de la complejidad de los procesos
de transformación, de la dimensión del operador y del volumen y la frecuencia de los
intercambios de productos.
Además de la utilización de un concepto jurídico indeterminado (?nivel de las
obligaciones?) en el precepto se deja abierta la posibilidad que por vía reglamentaria
dejen de exigirse obligaciones legalmente previstas a determinados operadores. El
precepto debería determinar y concretar de qué obligaciones podrían ser eximidos
los operadores o cuáles son en todo caso de obligado cumplimiento o bien concretar,
si no ésta la intención del legislador, qué se entiende por nivel de las obligaciones,
en el caso de que se trate de una modulación de las establecidas sin llegar a ser
suprimidas ninguna de ellas.
Por otra parte, su apartado 2 introduce una importante modulación de las
obligaciones de autocontrol en determinados casos, en los que se entenderá
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suficiente cuando el operador disponga de los documentos acreditativos de las
transacciones realizadas. Esta modulación es aplicable cuando la actividad del
operador consista, únicamente, en la comercialización, el almacenamiento o el
transporte del producto, sin intervención en su transformación o manipulación (letra
a), cuando la actividad del operador consista en la producción agrícola primaria
(letra b) o, por último, cuando tal actividad consista en la comercialización del
producto en circuito corto de comercialización.
De esta forma, la Ley establece por una parte obligaciones de carácter general
para todos los operadores alimentarios, al objeto de asegurar la trazabilidad o
rastreabilidad de los productos que entran o que se producen en nuestra Comunidad
Autónoma, vinculadas a un régimen de inspección, adopción de medidas cautelares y,
en su caso, de aplicación de las correspondientes sanciones. Sin embargo, al propio
tiempo, como indica la Exposición de Motivos, ?se flexibiliza la exigencia de tales
obligaciones a aquellos operadores con producciones reducidas y destino cercano al
origen de la producción, así como, a aquellos otros cuya actividad presente poca
complejidad y en los que la aplicación de las exigencias generales en todo su rigor, no
repercuten en un mejor control y protección del interés general?. En palabras de la
Exposición de Motivos ?esta flexibilización no pretende relajar las medidas
protectoras de la calidad agroalimentaria sino establecer un nivel de exigencias
acorde con el riesgo, en la línea de lo determinado para sus respectivos ámbitos de
aplicación por la reglamentación alimentaria europea?, con cita de los Reglamentos
852/2004 y 1169/2011.
Ahora bien, aun partiendo del hecho que las normas comunitarias que se citan
prevén cierta flexibilización en las materias que respectivamente regulan, no se
considera por ello extrapolable sin más a la calidad agroalimentaria a los efectos de
excluir las obligaciones que la Ley establece, pues los controles que deban operar en
aras a garantizar la referida calidad no pueden depender del tipo de actividad o
volumen de la empresa o de que ésta opere en un circuito corto, por cuanto también
en estos supuestos pueden surgir deficiencias. Además, la fundamentación contenida
en la Exposición de Motivos no se compadece con la regulación prevista en el
precepto pues si en aquélla se alude a ?operadores con producciones reducidas y
destino cercano al origen de la producción, como aquellos otros cuya actividad
presente poca complejidad?, no se plasma en iguales términos en el precepto. Así, se
contempla en primer lugar a operadores que comercialicen, almacenen o transporten
el producto sin intervención en su transformación o manipulación, pero sin referencia
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alguna a la escasa complejidad de las operaciones, al igual que ocurre con la
producción agrícola primaria, que no contempla sólo aquellos casos de producciones
reducidas o, por último, la referencia al ?circuito corto?, dada su indeterminada
definición que se recoge en el art. 4 de este término.
A ello se une que el art. 10 LDCA, de carácter básico, impone a todos los
operadores incluidos en su ámbito de aplicación el establecimiento de un sistema de
autocontrol.
- Artículo 19. Productos agroalimentarios tradicionales de Canarias.
Se refiere este precepto a los productos agroalimentarios tradicionales de
Canarias. Conforme a su apartado 1 revisten esta característica el almogrote y el
gomerón, a los que se une el sirope de palma contemplado en el apartado 2. A su
vez, en el apartado 3 se habilita al Gobierno a los efectos de la elaboración de un
inventario de productos típicos y tradicionales. De este apartado 3 resulta pues que
los productos señalados en los anteriores apartados no son los únicos que pueden
tener tal consideración, por lo que, en aras de la claridad de la norma habría de
precisarse que son productos tradicionales entre otros los citados.
- Artículo 26. Obligaciones de los operadores acogidos a un régimen de
calidad.
Señala este precepto que además de las obligaciones generales sobre calidad
estándar, los operadores que pretendan amparar sus productos bajo un régimen de
calidad diferenciada están obligados a cumplir las obligaciones que se establecen en
el propio precepto.
De entre ellas, sus letras c) y d) les impone la obligación, respectivamente, de
disponer de un sistema de autocontrol y de conservar los registros documentales.
Dado que estas obligaciones se establecen ?además? de las ya previstas para la
calidad estándar, plantea el precepto la cuestión de si estos operadores deben
cumplir doblemente las mismas, lo que carece de sentido lógico. Por ello, a fin de
evitar esta confusión, se considera procedente que en este precepto se recojan
únicamente las obligaciones específicas relativas al régimen de calidad, sin perjuicio
del cumplimiento de las que se refieren a la calidad estándar.
- Artículo 38. Facultades y obligaciones del personal de inspección.
En el apartado 1 se atribuye estas facultades a ?el personal de la Administración
Pública?, que es comprensivo tanto del funcionario, como del laboral, cuando el art.
7 de la Ley 28/2015, de 30 de julio, para la defensa de la calidad alimentaria, que en
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virtud de su Disposición final quinta es toda ella básica, pues se dicta al amparo del
art. 149.1.13.ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia sobre bases y
coordinación general de la planificación económica, prescribe que esas actuaciones
de inspección se realizarán, únicamente, por funcionarios públicos.
Es verdad que la letra o) del art. 49.1 PL hace alusión al personal funcionario
(que tipifica como falta grave los insultos y el trato no respetuoso), pero esa letra
viene a copiar literalmente el apartado 24 del art. 14 de la Ley básica estatal,
declarado inconstitucional por la SSTC 142/2016, de 21 de julio y 186/2016.
Debe, por tanto, especificarse que esas funciones de inspección están reservadas
al personal funcionario.
El apartado 2 tiene una redacción deficiente desde la perspectiva de la
utilización de signos gramaticales (comas), preposiciones (de) y conjunciones (o).
El apartado 3, aunque no de manera literal, es una copia del mismo apartado
del art. 7 de la Ley básica estatal, entendiéndose redundante pues tanto la
confidencialidad (art. 52 LEBEP), como guardar la debida reserva con respecto a la
información a la que acceda por razón de sus funciones [art. 50, 1, c) LFPC] son
deberes básicos de todo funcionario, siendo un falta la publicación o utilización
indebida de la documentación o información a que tengan o hayan tenido acceso por
razón de su cargo o función [muy grave, art. 95.1, e) LEBEP] y no guardar el debido
sigilo respecto a los asuntos que se conozcan con razón del cargo, cuando causen
perjuicio a la Administración o se utilicen en provecho propio [grave, art. 50, j)
LFPC].
En el apartado 5, cuando se establece que se ?podrán? completar las funciones
de inspección, más que una posibilidad, se entiende que es un deber, por lo menos
con respecto al apartado a) (manifestaciones de la persona responsable del
establecimiento inspeccionado y de las personas que trabajan por cuenta del
operador inspeccionado), pues el apartado 2 del art. 40 PL configura como un
derecho de los operadores inspeccionados efectuar alegaciones en el mismo acto.
Estas alegaciones son aquellas manifestaciones que deberán ser incorporadas al acta
que, según el art. 39.2 PL, se levantará cuando realice las actuaciones de inspección.
- Artículo 43. Adopción de medidas cautelares.
Este art. 43 debe alertar de que la adopción de las medidas cautelares solo cabe
cuando exista el presupuesto habilitante exigido en la legislación básica del
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procedimiento sancionador; esto es, una ?urgencia inaplazable?. Que la legislación
básica sectorial no lo exija no supone la dispensa del cumplimiento de tal
presupuesto, pues si no se da esa urgencia inaplazable no estaría justificada su
adopción ni, por ende, su motivación.
En el apartado 2 no se prevé el supuesto de alimentos perecederos, prevista en
el apartado 2 del art. 9 de la ley básica sectorial en el que se habilita la reducción
del plazo para que las medidas sean confirmadas, modificadas o levantadas.
- Artículo 44. Tipos de medidas cautelares.
Por su propia naturaleza las medidas cautelares son temporales o provisionales,
por ello esa doble adjetivación de la suspensión contenida en el apartado c) del
precepto es un pleonasmo.
- Artículo 46. Multas coercitivas.
En el apartado 1 se permite que, en el supuesto de que la persona inspeccionada
no cumpla con las obligaciones derivadas de las medidas cautelares acordadas, se
puedan imponer multas coercitivas a fin de que se cumpla con las obligaciones
impuestas. Sin embargo, hace referencia al órgano competente, sin más
especificación, entendiéndose que ese órgano no puede ser sino el competente para
la iniciación del procedimiento sancionador o el instructor del mismo porque,
recuérdese, el primero ha de decidir en un plazo no superior a 15 días, ratificar,
modificar, levantar o, en su caso, complementarlas con otras, mediante resolución
motivada (art. 43.2 PL), mientras que el art. 43.6 PL dispone que, en todo caso, las
medidas cautelares podrán ser alzadas o modificadas (y, aunque no lo diga, también
adoptadas, art. 56.2 Ley 39/2015), de oficio o a instancia de parte, durante la
tramitación del procedimiento sancionador.
- Artículo 47. Infracciones administrativas.
La redacción de este precepto es deficiente pues no todo incumplimiento de lo
dispuesto en esta Ley, en la normativa estatal o comunitaria, o en las disposiciones
de desarrollo, es considerado como infracción administrativa. Solo pueden ser
consideradas como tales infracciones administrativas, sean leves, graves o muy
graves, las establecidas en los artículos siguientes de la propia ley, de acuerdo con el
principio de tipicidad, previsto en el art. 27.2 de la Ley 40/2015, por lo que el
precepto deberá ser redactado de tal manera que se indique claramente que los
incumplimientos de lo dispuesto en esta Ley, en la normativa estatal o comunitaria, o
en las disposiciones de desarrollo, serán considerados como infracciones
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administrativas que podrán ser leves, graves o muy graves, de acuerdo con la
tipificación de infracciones realizada en este capítulo.
- Artículo 48. Infracciones leves.
El apartado b), aplicación ?ineficaz? del sistema de autocontrol es un concepto
jurídico indeterminado que puede vulnerar la seguridad jurídica, pues no está
determinado qué se ha de entender por aplicación eficaz.
- Artículo 49. Infracciones graves.
En la letra a) del apartado 1 hay una errata pues se reitera ?cláusulas de la
autorización?.
En la letra i) del apartado 1 se aprecia una errata como consecuencia de utilizar
deficientemente una coma y omitir la conjunción ?e?. La redacción correcta sería la
siguiente (entre paréntesis lo que se ha de suprimir y en negrita los que se añade):
i) Utilizar en las etiquetas, envases o propaganda, nombres, indicaciones de
procedencia, clases de producto (,) e indicaciones falsas o símbolos que no
correspondan al producto o induzcan a confusión al consumidor.
- Artículo 50. Infracciones muy graves.
En el apartado 3, se considera para las entidades de control y certificación
infracción muy grave lo que para los órganos de gestión constituye infracción grave.
Es decir, la misma conducta (la aportación a los órganos administrativos competentes
de datos falsos, o no suministrar en el plazo otorgado, cuando hubiere sido requerido
para ello, las declaraciones, información o documentación a la que estuvieran
obligados) se tipifica de manera distinta en función de quién cometa la infracción,
sin que se encuentre a lo largo del expediente motivación que lo justifique.
Por último, para los órganos de gestión no se tipifican infracciones muy graves.
- Artículo 53. Graduación de las sanciones.
El apartado 2 prevé que la cuantía de la sanción pueda minorarse
motivadamente cuando los hechos constitutivos de la infracción sancionada
ocasionen, al mismo tiempo, la pérdida o retirada de ayudas oficiales tales como
créditos, subvenciones, y otros que hubiere solicitado el operador sancionado, en
proporción a la efectiva pérdida o retirada.
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Este criterio de la proporción resulta excesivamente indeterminado, pues al no
fijar una concreta fórmula proporcional, es difícil determinar la cuantía en que se
debe minorar la sanción.
Esa alusión genérica a la proporcionalidad es más una tendencia que una fórmula
matemática.
En aras de la seguridad jurídica, se propone que se haga referencia a la misma (o
fracción) cantidad a la efectiva pérdida o retirada.
- Artículo 55. Responsabilidad.
El apartado 4 (en parte también el 2) establece una responsabilidad solidaria.
En materia sancionadora esta responsabilidad solidaria es extraña puesto que
esta es propia del ámbito civil, pese a que el art. 130.3 de la Ley 30/1992 lo admitía.
Así, determinada jurisprudencia ha negado que pueda tener lugar en el derecho
sancionador (ver SSTS de 9 de julio de 1994, en la que se manifestaba que «la
responsabilidad solidaria, como forma eficaz de garantizar el cumplimiento de
obligaciones contractuales o extracontractuales, no pueden penetrar en el ámbito
del Derecho sancionador, porque, de lo contrario, se derrumbaría el fundamento del
sistema punitivo, según el cual cada uno responde de sus propios actos sin que
quepa, con el fin de una más eficaz tutela de los intereses públicos, establecer
responsabilidad alguna sancionable solidariamente por actos ajenos», mientras que
en la de 16 de mayo de 1995 se afirmaba que «La imputabilidad solidaria no solo
vulnera el principio de legalidad, sino que contraviene el de responsabilidad personal
sobre el que se asienta todo el sistema punitivo, ya que nadie puede ser condenado o
sancionado por actos que, bien a título de dolo o de culpa le puedan ser
directamente imputados»).
Por ello, el nuevo art. 28.3 de la Ley 40/2015 mantiene que, cuando el
cumplimiento de una obligación establecida por una norma con rango de Ley
corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las
infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. Pero a
continuación matiza que ?No obstante, cuando la sanción sea pecuniaria y sea
posible se individualizará en la resolución en función del grado de participación de
cada responsable?, por lo que la solidaridad se refiere, en su caso, a las sanciones
que no sean pecuniarias, y siempre que no sea posible su individualización.
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- Artículo 57. Procedimiento sancionador.
Dice el apartado 2 que «caducará la acción para perseguir las infracciones (...)».
Tal acción de la Administración no existe por mucho que sea una copia del apartado 5
del art. 24 de la Ley 28/2015. Ante la comisión de una infracción, la Administración
ejercerá su potestad sancionadora con el inicio de un expediente sancionador, no
ejerciendo ninguna acción. Existe la caducidad de los procedimientos y la
prescripción de infracciones y sanciones ?que, de darse, exige, en el primer caso, el
archivo del procedimiento y, en el segundo, la imposibilidad de que se pueda
sancionar o exigir el cumplimiento de la sanción. En ese sentido, el art. 30 de la Ley
40/2015 establece, con carácter básico, ese régimen de caducidades y prescripciones
del régimen sancionador.
Por otra parte, el PL no establece los plazos de prescripciones de infracciones y
sanciones, omisión que puede ser suplida por el art. 30 de la Ley 40/2015 que
dispone que las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes
que las establezcan y que si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones
muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis
meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las
impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.
Disposiciones finales segunda, tercera y cuarta.
La Disposición final segunda del PL modifica las letras b), c), e) y f) del artículo
8.4 del Reglamento de organización y funcionamiento del Instituto Canario de
Calidad Agroalimentaria, aprobado por Decreto 213/2008, de 4 de noviembre.
La Disposición final tercera modifica el artículo 9 del Decreto 39/2006, de 25 de
abril, por el que se regula el procedimiento para delegar tareas de control y
certificación en organismos que realicen certificación de producto de
denominaciones de origen e indicaciones geográficas protegidas.
Por último, la Disposición final cuarta contiene una ?cláusula de salvaguarda de
rango? en virtud de la cual las citadas letras del artículo 8.4 del Reglamento Orgánico
del Instituto, así como el artículo 9 del Decreto 39/2016, conservan su rango
normativo como Decreto.
Las dos primeras Disposiciones citadas operan pues una modificación de normas
reglamentarias, en tanto que la tercera, a efectos de evitar una congelación de
rango, declara que conservan su carácter reglamentario.
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Hemos de partir en el análisis de estas Disposiciones del hecho de que la
Constitución, si bien consagra una reserva de ley para determinadas materias, no
contempla sin embargo una reserva reglamentaria, que atribuiría al Gobierno la
exclusiva posibilidad de regular asimismo determinadas materias. La Ley funda su
superioridad en su situación estructural preferente en el conjunto de un sistema
normativo que se caracteriza por la ausencia de reserva al reglamento, tendiendo a
ser ilimitada en cuanto a su ámbito, lo que implica una relativa libertad de
determinación de su contenido normativo. En definitiva, la Ley puede por ello invadir
espacios que habrían de ser ocupados naturalmente por el Reglamento, pero que no
le son vedados por la inexistencia de una reserva reglamentaria en el ordenamiento
español. Tampoco resulta contrario a la Constitución que el legislador eleve el rango
de una materia anteriormente reservada al Reglamento (SSTC 73/2000 y 273/2000).
O que la potestad reglamentaria, cuya titularidad originaria corresponde al Gobierno,
la ley pueda atribuir su ejercicio (por desconcentración) a otras autoridades u
organismos específicos para la regulación de un ámbito concreto de actuación.
No es esto lo que ocurre sin embargo en las disposiciones finales comentadas, ya
que no es su objeto la concreta regulación de determinadas materias, lo que no le
estaría vedado, como acabamos de señalar. Por el contrario, estas Disposiciones se
dirigen directamente a modificar los Reglamentos a los que afecta, lo que puede
considerarse como una invasión por parte del legislador de la potestad reglamentaria
que la Constitución y el Estatuto de Autonomía atribuye al Gobierno. Como señala la
Sentencia 166/1986, de 19 de diciembre, ?no puede desconocerse que la
Constitución encomienda la potestad legislativa del Estado a las Cortes Generales
(art. 66.2) y la ejecución al Gobierno (art. 97) y, por tanto, esta separación debe ser
normalmente respetada a fin de evitar el desequilibrio institucional que conlleva la
intromisión de uno de dichos poderes en la función propia del otro?. Por ello,
mediante las Disposiciones citadas, el Parlamento se constituye y actúa en lugar del
Gobierno, con lo que impediría a éste cumplir la potestad reglamentaria y ejecutiva
que le otorga el artículo 15.2 del Estatuto de Autonomía. En este caso, en una buena
técnica normativa y dado que de lo que se trata es de adecuar las normas
reglamentarias afectadas a la nueva Ley que pretende aprobarse, lo procedente sería
que se habilitara al Gobierno para el desarrollo reglamentario, bien con carácter
general (como ya se contempla en la Disposición final quinta) o bien de forma
específica para estas concretas normas, incluso estableciendo un determinado plazo
si se estima que esta modificación debe llevarse a cabo de forma perentoria. De esta
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forma se deja al ejecutivo la función de modificación de las normas por él aprobadas
en su legítimo ejercicio de la potestad reglamentaria.
No desconoce por último este Consejo que la presente iniciativa legislativa, en
tanto que Proyecto de Ley, procede del Gobierno, pero ello no puede tener como
efecto impedir que la potestad reglamentaria sea ejercida por quien la tiene
atribuida una vez aprobada la Ley.
C O N C L U S I Ó N
Al Proyecto de Ley de Calidad Agroalimentaria se formulan determinados reparos
y observaciones legales a su articulado, con distinto alcance y contenido, de acuerdo
con lo señalado en el Fundamento IV.
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