Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 288/2022 de 14 de julio de 2022

Cuestión

Indemnización por Daños

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife en relación con la Propuesta de Resolución del procedimiento de responsabilidad patrimonial iniciado por la reclamación de indemnización formulada por (..), en representación de (..), por daños ocasionados como consecuencia del funcionamiento del servicio municipal de urbanismo.

Contestacion

Numero Expediente: 243/2022

Solicitante:

Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife

Ponente: Sra. De León Marrero

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 2 8 8 / 2 0 2 2

(Sección 2.ª)

San Cristóbal de La Laguna, a 14 de julio de 2022.

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de

Santa Cruz de Tenerife en relación con la Propuesta de Resolución del

procedimiento de responsabilidad patrimonial iniciado por la reclamación de

indemnización formulada por (...), en representación de (...), por daños

ocasionados como consecuencia del funcionamiento del servicio municipal de

urbanismo (EXP. 243/2022 ID)*.

F U N D A M E N T O S

I

1. El presente Dictamen tiene por objeto analizar la adecuación jurídica de la

Propuesta de Resolución de un procedimiento de reclamación en concepto de

responsabilidad patrimonial extracontractual promovido por (...), en nombre y

representación de (...), ante la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento

de Santa Cruz de Tenerife y en cuya virtud se solicita la indemnización de los daños y

perjuicios irrogados al interesado como consecuencia de la anulación judicial de las

licencias urbanísticas otorgadas a aquel (para la construcción de una vivienda

unifamiliar en la parcela 67 de (...), Distrito Centro-Ifara y la posterior -y

consecuente- demolición parcial de la obras -ilegales e ilegalizables- ejecutadas al

amparo de dichos títulos jurídicos.

2. Es preceptiva la solicitud de dictamen, según lo dispuesto en el art. 11.1.D.e)

de la Ley 5/2002, de 3 de junio, del Consejo Consultivo de Canarias (en adelante,

LCCC), habida cuenta de que la cantidad reclamada por el interesado, supera los

límites cuantitativos establecidos por el precitado art. de la LCCC.

Por otra parte, la legitimación para solicitar la emisión del dictamen de este

Consejo Consultivo le corresponde al Sr. Alcalde -en su calidad de Presidente del

* Ponente: Sra. de León Marrero.

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Consejo Rector de la Gerencia Municipal de Urbanismo ex arts. 7.1 y 9.1 y 2 de los

estatutos del Organismo Autónomo Local «Gerencia Municipal de Urbanismo»,

publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Santa Cruz de Tenerife n.º 181, de

29 de diciembre de 2006-, según lo establecido en los arts. 11.1.D.e) y 12.3 de la

LCCC, en relación con el art. 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante,

LPACAP).

Como se ha tenido ocasión de señalar en anteriores ocasiones (v.gr., Dictamen

109/2022, de 23 de marzo de 2022), « (...) procede advertir que, con fecha de 4 de

noviembre de 2021, el Pleno de este Consejo Consultivo tomó el Acuerdo de mantener la

doctrina mayoritaria que interpreta extensivamente el art. 12.3 LCCC, en el sentido de

considerar que la autoridad legitimada para solicitar el correspondiente dictamen es la que

ostente la representación legal de la entidad, cuando se trate de organizaciones con

personalidad jurídica propia y funcionamiento autónomo, siempre que su eventual

adscripción orgánica no lesione su autonomía funcional (entidades públicas empresariales,

organismos autónomos y consorcios)». En consecuencia, se ha de admitir la legitimación

de la Presidencia del Consejo Rector de la Gerencia Municipal de Urbanismo

(representada por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife)

para solicitar el dictamen de este Consejo Consultivo de Canarias.

3. En el análisis a efectuar resultan de aplicación la precitada LPACAP, los arts.

32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector

Público (en adelante, LRJSP), el art. 54 Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las

Bases de Régimen Local (en adelante, LRBRL), el art. 48 del Real Decreto Legislativo

7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de

Suelo y Rehabilitación Urbana; el art. 16 del Decreto de 17 de junio de 1955, por el

que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales, la Ley

14/1990, de 26 de julio, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de

Canarias, la Ley 7/2015, de 1 de abril, de los municipios de Canarias (en adelante

LMC) y los estatutos del Organismo Autónomo Local «Gerencia Municipal de

Urbanismo», publicados en el Boletín Oficial de la Provincia de Santa Cruz de

Tenerife n.º 181, de 29 de diciembre de 2006 -junto con sus posteriores

modificaciones-.

4. Concurren los requisitos de legitimación activa y pasiva.

4.1. En lo que se refiere a la legitimación activa, se ha de indicar que el

reclamante ostenta la condición de interesado, en cuanto titular de un interés

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legítimo [art. 32.1 LRJSP y art. 4.1.a) LPACAP], puesto que alega daños sufridos en su

esfera jurídica como consecuencia, presuntamente, del funcionamiento anormal de

los servicios públicos de titularidad municipal. En este sentido, el reclamante señala

que «el título de imputación del daño a la actuación de la Gerencia de Urbanismo se

encuentra en el otorgamiento de licencia de obras que es anulada judicialmente y que

conlleva como consecuencia inherente la obligación de demolición parcial de lo ejecutado en

los términos establecidos en la sentencia firme o, lo que es lo mismo, la repercusión de los

costes de la ejecución subsidiaria que está llevando a cabo la Gerencia de Urbanismo. El

funcionamiento anormal de la Administración, al haber resultado anulada la licencia

judicialmente, encuentra un vínculo directo y evidente con la lesión patrimonial del

interesado al ser causa eficiente de la misma».

4.2. Por su parte, el Ayuntamiento está legitimado pasivamente porque se

imputa la producción del daño al funcionamiento anormal de un servicio público de

titularidad municipal ex art. 25.2, apartado a) LRBRL.

En el caso concreto analizado, la competencia para tramitar y resolver el

expediente de responsabilidad le corresponde a la Gerencia Municipal de Urbanismo,

organismo autónomo local creado por el Excmo. Ayuntamiento de Santa Cruz de

Tenerife -ex art. 85.2, letra A), subapartado b) de la LRBRL- para « (...) gestionar de

forma directa todas las competencias municipales en materia de ejecución de obras

públicas, urbanismo, vivienda, ordenación del territorio, patrimonio históricoartístico

, actividades clasificadas, espectáculos públicos y actividades relacionadas

con estas (...) » (art. 1.1 de los estatutos del Organismo Autónomo Local «Gerencia

Municipal de Urbanismo», publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Santa

Cruz de Tenerife n.º 181, de 29 de diciembre de 2006).

La competencia para resolver el presente procedimiento de responsabilidad

patrimonial le corresponde al Consejero-Director de la Gerencia Municipal de

Urbanismo [véase el art. 12, letra p) de los estatutos de la Gerencia en relación con

el Fundamento de Derecho séptimo de la Propuesta de Resolución].

5. Se cumple el requisito de no extemporaneidad de la acción (art. 67.1, párrafo

primero LPACAP). Circunstancia esta que no es puesta en entredicho por la Propuesta

de Resolución.

6. En el presente supuesto, se ha superado el plazo de seis meses que, para su

resolución, establece el art. 91.3 LPACAP. La demora producida no impide, sin

embargo, la resolución expresa del procedimiento, sin que la Administración quede

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vinculada al resolver expresamente por el sentido desestimatorio del silencio

administrativo producido con anterioridad [arts. 21.1 y 24.3.b) LPACAP].

II

Los antecedentes que han dado origen al presente procedimiento administrativo

y que constan documentados en el expediente remitido a este Consejo Consultivo son

los siguientes:

1. Mediante Resolución de 29 de octubre de 2009, de la Sra. Consejera-Directora

de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Excmo. Ayuntamiento de Santa Cruz de

Tenerife se acuerda conceder a (...) licencia de eficacia diferida para la construcción

de una vivienda unifamiliar en la parcela 67 de (...), Distrito Centro-Ifara (licencia

urbanística de obras con referencia n.º 2009/4057).

Asimismo, y por medio de Resolución de 13 de julio de 2010, de la Sra.

Consejera-Directora de la Gerencia Municipal de Urbanismo, se concede al ahora

reclamante la licencia de construcción de una vivienda unifamiliar de tres plantas en

la parcela antes señalada (licencia de obras n.º 2009/4826).

2. Las precitadas licencias urbanísticas fueron objeto de impugnación judicial

por parte de una vecina del ahora reclamante, dando lugar a los siguientes

pronunciamientos judiciales:

a) Sentencia n.º 122/2013, de 16 de abril de 2013, del Juzgado lo Contencioso-

Administrativo n.º 4 de Santa Cruz de Tenerife (procedimiento ordinario n.º

364/2010), por la que se estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo

interpuesto por (...) « (...) al ser la resolución administrativa recurrida conforme a

Derecho, salvo en la separación al lindero de vecino de la continuación del alero de

fachada?; declarando ilegal ? (...) la continuación del alero de fachada en los que no se

aparte 3 metros de lindero vecino, procediendo su demolición».

b) Sentencia n.º 91/2014, de 10 de abril de 2014, de la Sala de lo Contencioso-

Administrativo, sección segunda, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con

sede en Santa Cruz de Tenerife (recurso de apelación n.º 244/2013), por la que se

estima el recurso de apelación interpuesto en los siguientes términos: «estimamos el

recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-

Administrativo núm. 4 de Santa Cruz de Tenerife, en el procedimiento núm.364/2010, la cual

revocamos en los extremos relativos a los parámetros de ocupación y separación a linderos,

que deben considerarse infringidos en los términos establecidos en esta resolución (...) ».

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3. Con fecha 7 de abril de 2015 (...) promueve reclamación en concepto de

responsabilidad patrimonial contra la Gerencia Municipal de Urbanismo como

consecuencia de la anulación de las referidas licencias urbanísticas.

4. Mediante Resolución de 19 de mayo de 2015, emitida por el Consejero-

Director de la Gerencia Municipal de Urbanismo, se acuerda «no admitir a trámite la

reclamación de responsabilidad patrimonial formulada (...) por (...) por presunta lesión en

sus bienes y derechos, con motivo de una futura demolición, en ejecución de sentencia

judicial, de parte de las obras por él realizadas en su propiedad, sita (en la) calle (...) de

esta localidad, por no darse los presupuestos que establece el artículo 139.2 de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre». Y es que « (...) el daño material efectivo, sería la

demolición de la construcción como consecuencia de la ejecución de la sentencia judicial.

Demolición que no se ha producido aún y, por lo tanto, el daño no se ha incorporado al

patrimonio del interesado. Es necesario que el daño sea real y no derive de una situación que

aún no se ha producido, no son indemnizables lo daños hipotéticos como son los que derivan

de una situación futura (...) ».

5. Interpuesto recurso de reposición contra la resolución señalada en el apartado

anterior, este es desestimado mediante Resolución de 20 de julio de 2015, del

Consejero-Director de la Gerencia Municipal de Urbanismo, aduciéndose idénticos

argumentos jurídicos a los expuestos en la resolución recurrida.

6. Con fecha de 30 de Octubre de 2015 el Sr. Consejero-Director de la Gerencia

de Urbanismo dicta Resolución por la que se ordena la ejecución subsidiaria para

llevar a cabo las obras necesarias a fin de dar cumplimiento al fallo de la sentencia

firme de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección segunda, del Tribunal

Superior de Justicia de Canarias, de 10 de abril de 2014.

7. Mediante Resolución de 11 de Octubre de 2016, del Consejero-Director, se

adjudica el contrato administrativo de obras « (...) para la realización de los trabajos y

obras que resulten necesarios en la vivienda sita en la calle (...), a fin de dar cumplimiento

al fallo contenido en la Sentencia firme dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo

del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de fecha 10 de abril de 2014, a la empresa (...),

(...) no pudiendo comenzar la ejecución de la obras, hasta tanto no se haya producido la

supervisión, aprobación y replanteo del Proyecto por el órgano de contratación».

8. El 26 de septiembre de 2016 se notifica al promotor del expediente la

liquidación provisional de las obras de demolición, siendo abonadas por aquel el día

25 de Octubre de 2016.

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9. Con fecha 10 de julio de 2017 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º

4 de Santa Cruz de Tenerife dicta auto -n.º 125/2017- por el que se resuelve el

incidente de ejecución de sentencia n.º 15/2015 en los siguientes términos:

«1. Demoler el alero lateral en aquello que ocupe la franja de 3 metros desde el lindero

lateral, pudiendo mantenerse el resto del alero, bajo la responsabilidad estructural de la

arquitecta directora de la obra.

2. Demoler el garaje, incluido el rebaje de los muros laterales hasta la altura prevista

para los muros de lindero con vía pública y parcela vecina, pudiendo mantenerse parte del

techo del garaje como volado en aquello que no exceda de la preceptiva separación a lindero

lateral de 3 metros y a lindero con la vía pública de 5 metros, bajo la responsabilidad de la

arquitecta directora de la obra, tal y como señaló en su plano la Arquitecta (...)».

10. Tras la celebración del incidente de ejecución de sentencia señalado en el

apartado anterior, se procede a la resolución -con fecha 4 de agosto de 2017- del

contrato para la demolición de las obras suscrito con la empresa «(...)»,

formalizándose un nuevo contrato con la misma empresa mediante Resolución de 29

de diciembre de 2017, conforme a las determinaciones establecidas en el incidente

de ejecución de sentencia; originándose un incremento del presupuesto de las obras

a ejecutar (resultando un nuevo importe total de 9.194,60 ? -PEC 8.593,08 ? + IGIC

601,52 ?-, lo que hace una diferencia respecto a lo previamente abonado de 445,43

?).

11. La modificación del presupuesto para la ejecución subsidiaria de las obras

origina una liquidación complementaria a la anteriormente practicada, por importe

de 445,34 ?, que se notifica al interesado, procediendo a su abono el día 15 de

febrero de 2018.

12. Del expediente administrativo se deduce la finalización de los trabajos de

demolición llevados a cabo -mediante ejecución subsidiaria- por la empresa «(...)»

para adaptar la realidad material de las obras al contenido de los pronunciamientos

judiciales relativos a las licencias urbanísticas anuladas (en los concretos términos

descritos en el auto judicial que resuelve el incidente de ejecución de sentencia). A

pesar de ello, no consta la fecha exacta de terminación de las obras de demolición.

III

Los principales trámites del procedimiento de responsabilidad patrimonial que

han sido observados son los siguientes:

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1. El procedimiento de responsabilidad patrimonial se inicia mediante escrito

con registro de entrada en la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de

Santa Cruz de Tenerife el día 26 de septiembre de 2017. En dicho documento jurídico

el representante de (...) señala lo siguiente:

«III.- De la lesión producida.

La anulación de una Licencia ocasiona al titular unos daños y perjuicios incuestionables.

Confiado en la legitimidad de su actuación por la licencia comienza la realización de unas

obras, que se ve obligado a interrumpir al extinguirse el acto legitimador por su anulación en

vía administrativa o jurisdiccional. Por tanto, debe responder la Administración por los daños

causados al particular al haber dictado un acto contraviniendo el ordenamiento jurídico.

A consecuencia del mal funcionamiento de la Administración el interesado se ve

obligado a realizar a su costa la demolición acordada por el órgano judicial en su Sentencia,

o bien (como ha sido el caso), a afrontar el coste que para dichas obras ha determinado la

propia Administración o a través del Expediente de contratación por ejecución subsidiaria.

IV.- De la relación de causalidad.

El título de imputación del daño a la actuación de la Gerencia de Urbanismo se

encuentra en el otorgamiento de la licencia de obras que es anulada judicialmente, y que

conlleva como consecuencia inherente la obligación de demolición parcial de lo ejecutado en

los términos establecidos en la sentencia firme, o lo que es lo mismo la repercusión de los

costes de la ejecución subsidiaria que está llevando a cabo la Gerencia de Urbanismo.

El funcionamiento anormal de la Administración, al haber resultado anulada la licencia

judicialmente encuentra un vínculo directo y evidente con lesión patrimonial del interesado

al ser causa eficiente de la misma.?

V.- Evaluación económica, sí fuera posible. Partidas Reclamables.

La indemnización cubrirá la totalidad de la lesión patrimonial sufrida, o lo que es lo

mismo, el daño sufrido que reúnan los requisitos de antijuricidad, individualización,

actualidad y susceptibilidad de ponderación económica.

El Art.67.2 de la Ley 39/2015, de 1 de Octubre de Procedimiento Administrativo Común

de las Administraciones Pública (LPAC, en lo sucesivo) establece que en la solicitud de

responsabilidad patrimonial, entre otras cosas, debe indicarse la evaluación económica de la

responsabilidad patrimonial si fuera posible.

En este momento, en nuestro caso, no es posible realizar la evaluación económica

definitiva del daño ya que la Gerencia de Urbanismo aún no ha realizado la actuación

necesaria para adaptar la obra de demolición a lo establecido en el auto del incidente de

ejecución, a consecuencia de lo cual aún no conocemos el presupuesto definitivo de dichas

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obras, (reclamación que esta parte se reserva y que formulará en el momento en que sea

posible).

Sin perjuicio de dicha actualización, que concretaremos a lo largo de este procedimiento

y cuando la Administración lleve a cabo la actuación que lo permita, ya existe daño

patrimonial efectivo y concretado en al menos en el importe de 8176,79 ? abonados por el

particular el pasado 25 de Octubre 2016.

Por ello esta parte reclama las siguientes partidas indemnizables (sin perjuicio, tal y

como queda indicado, de su concreción en un momento posterior pero dentro del presente

expediente):

- Coste de repercusión por la demolición ordenada por el Juzgado de lo Contencioso

Administrativo nº4 de Santa Cruz de Tenerife, según los términos definitivamente

establecidos en el auto de fecha de 10 de julio de 2017, dictado en incidente de ejecución.

- Minusvaloración del inmueble a consecuencia de la demolición respecto del autorizado

en Licencia por la Gerencia de Urbanismo.

- Costes de abogado por asistencia en el expediente de responsabilidad patrimonial de la

administración.

- Daños psíquicos y morales por los padecimientos sufridos por el interesado a

consecuencia de las anulaciones de Licencias y demoliciones».

Así pues, el reclamante insta el resarcimiento de los diversos daños y perjuicios ?

materiales, psíquicos y morales, honorarios de los profesionales intervinientes,

depreciación del valor del inmueble, etc.- que le han sido irrogados a raíz de la

anulación judicial (mediante la sentencia n.º 122/2013, de 16 de abril de 2013, del

Juzgado lo Contencioso-Administrativo n.º 4 de Santa Cruz de Tenerife -

procedimiento ordinario n.º 364/2010-, y la resolución judicial n.º 91/2014, de 10 de

abril de 2014, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección segunda, del

Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife -

recurso de apelación n.º 244/2013-) de las licencias urbanísticas que le fueron

otorgadas (para la construcción de una vivienda unifamiliar en la parcela 67 de (...),

Distrito Centro-Ifara) y la posterior y consecuente demolición parcial de las obras -

ilegales e ilegalizables- ejecutadas al amparo de dichos títulos jurídicos (en los

concretos términos establecidos en el auto judicial n.º 125/2017, de 10 de julio de

2017, dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 4 de Santa Cruz de

Tenerife en el incidente de ejecución de sentencia n.º 15/2015).

2. Con fecha 15 de enero de 2018 se dicta Resolución n.º 59/2018 del Consejero-

Director de la Gerencia por la que se acuerda «reconocer la Responsabilidad Patrimonial

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de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Excmo. Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife

como consecuencia de la anulación de las Licencias de Obra concedidas el 29 de Octubre de

2009, y el 13 de julio de 2010, y de la demolición que, como consecuencia de la misma, se

ordenó por la Autoridad Judicial»; fijando como importe de la indemnización a

reconocer al reclamante la cantidad de 8.176,79 ?.

Dicha resolución consta debidamente notificada al reclamante.

3. Con fecha 21 de febrero de 2018 se interpone recurso de reposición con la

resolución administrativa señalada en el apartado anterior. Recurso de reposición que

es ampliado por el reclamante mediante la presentación de diversos escritos

ampliatorios de fechas 12 de abril de 2018 y 8 de mayo de ese mismo año.

4. Mediante Resolución n.º 3081/2020, de 9 de diciembre de 2020, emitida por el

Consejero-Director de la Gerencia Municipal de Urbanismo, se resuelve el recurso

administrativo interpuesto por el reclamante en los siguientes términos:

«PRIMERO.- ESTIMAR PARCIALMENTE el RECURSO DE REPOSICIÓN promovido por (...)

contra la RESOLUCIÓN DE 15 DE ENERO DE 2018, por la que se dispuso reconocer (entre otras

consideraciones) la responsabilidad patrimonial de la Gerencia Municipal de Urbanismo del

Excmo. Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, como consecuencia de la anulación de las

Licencias de Obras concedidas el 29 de Octubre de 2009 y el 13 de julio de 2010, en cuanto a

la omisión de trámites esenciales durante la tramitación del presente procedimiento

administrativo.

SEGUNDO.- Revocar la Resolución dictada el 15 de enero de 2018 y retrotraer el

procedimiento hasta el momento en que se formula la solicitud de reclamación de

responsabilidad patrimonial, con fecha de 26 de septiembre de 2017.

TERCERO.- Admitir a trámite la Reclamación de Responsabilidad Patrimonial formulada

ante esta Administración por (...), por los daños presuntamente producidos como

consecuencia del anormal funcionamiento de esta Administración al producirse la nulidad de

las licencias antes citadas».

La anterior resolución administrativa consta debidamente notificada al

reclamante.

5. Con fecha 19 de mayo de 2021 el Servicio de Licencias de la Gerencia

Municipal de Urbanismo emite informe técnico en relación con los conceptos y

cuantías reclamadas por el perjudicado.

6. Con fecha 8 de junio de 2021 se dicta Resolución n.º 1433/2021 del Consejero-

Director de la Gerencia de Urbanismo en cuya virtud se acuerda «FIJAR Y RECONOCER

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COMO QUANTUM INDEMNIZATORIO respecto de las cuantías reclamadas y los daños

indemnizables, el importe de (...) 25.334,09 euros, como consecuencia de la anulación de las

licencias urbanísticas referidas con anterioridad, por Sentencias de 16 de abril de 2013 del

Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 4 y Sentencia de 10 de abril de 2014 dictada

por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de

10 de abril de 2014, que el reclamante no tenía el deber de soportar y que son resultado del

anormal funcionamiento del servicio público prestado».

Asimismo, se acuerda la apertura del trámite de vista y audiencia del expediente

(art. 82.1 LPACAP).

La precitada resolución administrativa es objeto de notificación al reclamante,

tal y como se constata en el expediente remitido a este Organismo consultivo.

7. Con fecha 2 de julio de 2021 el interesado formula escrito de alegaciones en

el que expone cuanto tiene por conveniente en defensa de sus derechos e intereses

legítimos.

8. El día 19 de julio de 2021 se emite informe técnico por parte del Servicio de

Licencias de la Gerencia Municipal de Urbanismo de Santa Cruz de Tenerife, en el que

se analizan las alegaciones efectuadas por el reclamante.

9. Mediante escrito presentado ante la Gerencia de Urbanismo el día 2 de agosto

de 2021, el interesado formula alegaciones adicionales incorporando informe pericial

elaborado por Arquitecto.

10. Con fecha 10 de agosto de 2021 se dicta Resolución n.º 2045/2021 del

Consejero-Director de la Gerencia por la que se acuerda « (...) RECIBIR el presente

procedimiento a PRUEBA, a fin de a fin de que en el término de VEINTE DÍAS hábiles, se

practiquen las pruebas propuestas por el reclamante, consistentes en aportar informes

periciales para acreditar el minusvalor del inmueble a resultas de la demolición establecida

por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 4, en el Auto del incidente de ejecución

de sentencia, y los daños psíquicos y morales sufridos por el reclamante objeto de

reclamación».

Esta resolución administrativa figura debidamente notificada al interesado.

11. Con fecha 21 de septiembre de 2021 y 13 de octubre de ese mismo año, el

reclamante formula diversos escritos de alegaciones a los que adjuntan otros tantos

instrumentos de prueba (fundamentalmente, dictámenes periciales).

12. Mediante Diligencia Jurídica de 1 de diciembre de 2021, se acuerda recabar

« (...) nuevo informe técnico respecto de los documentos presentados con fecha de

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21 de septiembre de 2021, consistentes en: ?Informe de valoración de la pérdida del

valor del inmueble por ausencia de plazas de garaje cubiertas?».

Dicho informe técnico es emitido por el Servicio de Licencias el día 23 de febrero

de 2022.

13. Con fecha 8 de marzo de 2022 el órgano instructor emite informe-propuesta

de resolución en cuya virtud se estima parcialmente la reclamación en concepto de

responsabilidad patrimonial formulada por (...) frente a la Gerencia de Urbanismo

del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife. En este sentido, se acuerda reconocer

como quantum indemnizatorio a satisfacer al reclamante el importe de 74.116,09 ?

(apartado primero de la parte dispositiva).

14. Mediante oficio de 25 de marzo de 2022 (con registro de entrada en este

Consejo Consultivo el día 28 de ese mismo mes y año), se solicita la evacuación del

dictamen del Consejo Consultivo de Canarias [art. 81.2 LPACAP en relación con los

arts. 11.1.D.e) y 12.3 LCCC].

15. Con fecha 5 de mayo de 2022 se emite Dictamen 178/2022 de este Consejo

Consultivo de Canarias, en el que se indica la necesidad de retrotraer las actuaciones

a los fines indicados en su Fundamento Jurídico cuarto.

16. Con fecha 1 de junio de 2022 se formula nueva Propuesta de Resolución en la

que, estableciendo idéntica conclusión a la establecida en la Propuesta de Resolución

de 8 de marzo de 2022, se subsanan las deficiencias advertidas por este Organismo

Consultivo.

17. Mediante oficio de 3 de junio de 2022 (con registro de entrada en este

Consejo Consultivo el día 8 de ese mismo mes y año), se solicita la evacuación del

dictamen del Consejo Consultivo de Canarias [art. 81.2 LPACAP en relación con los

arts. 11.1.D.e) y 12.3 LCCC].

IV

1. La cuestión de fondo sometida al parecer de este Organismo consultivo

(reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración municipal)

exige formular las consideraciones jurídicas que se exponen a continuación.

2. Como ya quedó apuntado en las líneas precedentes, la Propuesta de

Resolución analizada estima parcialmente la reclamación en concepto de

responsabilidad patrimonial formulada por (...) frente a la Gerencia Municipal de

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Urbanismo del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, reconociendo el derecho del

perjudicado a ser resarcido de los daños y perjuicios que le han sido irrogados como

consecuencia de la anulación judicial de las licencias urbanísticas de obra n.º

2009/4057 y n.º 2009/4826 y la posterior demolición parcial de las obras ejecutadas

al amparo de dichos títulos habilitantes.

En este sentido, la cuantía reconocida al reclamante en concepto de

indemnización asciende a un importe total de 74.116,09 ? (apartado segundo de la

parte dispositiva).

3. Respecto a la concurrencia de los requisitos sobre los que se asienta la

declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, y siendo

esta una cuestión expresamente reconocida por la propia Gerencia Municipal de

Urbanismo del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, resulta procedente

reproducir los argumentos jurídicos expuestos en la Propuesta de Resolución:

«De conformidad con lo establecido en el art. 35.1 h), art. 88 y art. 91.2 de la vigente

Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas, procede establecer la relación de causalidad entre el

funcionamiento del servicio público y la lesión padecida. En este sentido, resulta que, por

Resolución del Sr. Consejero-Director de fecha 29 de octubre de 2009, con expediente

referencia nº2009/4057, se concede al reclamante licencia de eficacia diferida para la

construcción de una vivienda unifamiliar en la parcela 67 de (...), en la calle (...), Distrito

Centro-Ifara, y, asimismo, por Resolución de fecha 13 de julio de 2010, con expediente

referencia 2009/4826, se concede Licencia de Construcción de una vivienda unifamiliar de

tres plantas en la parcela antes referida. Impugnadas las mismas en sede jurisdiccional, se

dicta Sentencia de fecha 16 de abril de 2013 del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo

nº 4 de Santa Cruz de Tenerife en el marco del procedimiento ordinario 364/2010, y

Sentencia posterior dictada en el Recurso de Apelación 244/2013, de fecha 10 de abril de

2014, en la que se declara la nulidad de las Licencias referidas, y como consecuencia de ello,

la necesaria demolición del inmueble edificado. A colación de ello, el 7 de abril de 2015 el

reclamante promueve reclamación de Responsabilidad Patrimonial como consecuencia de la

anulación de las referidas Licencias de Obras, si bien fue desestimada por Resolución del Sr.

Consejero Director de 19 de mayo de 2015, en virtud de la cual no se admite a trámite la

reclamación de responsabilidad patrimonial.

Como consecuencia de lo anterior, con fecha de 30 de Octubre de 2015, el Sr. Consejero

Director dicta Resolución por la que se ordena la ejecución subsidiaria para llevar a cabo las

obras necesarias a fin de dar cumplimiento al fallo de la Sentencia firme del Tribunal

Superior de Justicia de Canarias, de 10 de abril de 2014. Igualmente, con fecha de 11 de

Octubre de 2016, el Sr. Consejero Director dicta Resolución a los efectos de aprobar las obras

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de demolición y adjudicar el correspondiente Contrato Administrativo para la demolición de

la edificación existente.

En este sentido, dispone el art. 16 del Decreto 17 de junio de 1955, por el que se

aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Local, que las licencias pueden ser

anuladas y restituidas las cosas a su estado anterior cuando resulten otorgadas

erróneamente. Por virtud de ello, establece el apartado 3º del art. 16 que la revocación

comportará el resarcimiento de los daños y perjuicios que se causaren. En el mismo sentido,

se pronuncia el art. 48 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se

aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, que dispone que dan

lugar en todo caso a derecho a indemnización las lesiones en los bienes y derechos que

resulten de la anulación de los títulos administrativos habilitantes de las obras y actividades.

Por otro lado, el art. 29 de los vigente Estatutos de esta Gerencia Municipal de

Urbanismo, establece que la Gerencia Municipal de Urbanismo, será responsable de los daños

producidos con ocasión del ejercicio de sus funciones en los términos establecidos en las

legislaciones de Régimen Local y la urbanística, según proceda.

En este caso, queda acreditado que la anulación de las licencias ha dado lugar a la

demolición parcial de la vivienda, tal y como quedó establecido en el marco del Incidente de

Ejecución dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4. Así, la anulación de

las Licencias ha ocasionado al reclamante- titular de las mismas unos daños y perjuicios

incuestionables, dado que confiando en la legitimidad de lo actuado por virtud de Licencias

concedidas, se inicia la ejecución de unas obras, a las que se ve obligado a interrumpir al

extinguirse el acto legitimador por su anulación en sede judicial. Por tanto, la relación de

causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida, deviene de la

anulación de dichas licencias y los consiguientes daños irrogados al reclamante por dicha

causa, debiendo responder la Administración por los daños ocasionados al particular al

haberse dictado dos actos administrativos contrarios a derecho y contraviniendo el

ordenamiento jurídico.

Por ello, a consecuencia del mal funcionamiento de la Administración, P. S. D.? D.? se

vio obligado a realizar a su costa la demolición acordada por el órgano judicial en su

Sentencia, y en este sentido a afrontar el coste que para dichas obras ha determinado la

propia Administración a través del expediente de contratación por ejecución subsidiaria. En

este contexto, el título de imputación del daño a la actuación de la Gerencia Municipal de

Urbanismo, se encuentra en el otorgamiento de las licencias de obras que han sido anuladas

judicialmente y que ha conllevado la inherente obligación de demolición parcial de lo

ejecutado en los términos establecidos en la sentencia firme, o lo que es lo mismo, la

repercusión de los costes de la ejecución subsidiaria. El funcionamiento anormal de la

Administración, al haber resultado anulada la licencia en sede judicial, tiene un vínculo

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directo e inequívoco con la lesión patrimonial causada al reclamante al resultar causa

eficiente de la misma.

La responsabilidad patrimonial como consecuencia de la anulación de un acto o

resolución administrativa, ha sido matizada y concretada por la jurisprudencia elaborada al

efecto sobre la consideración de la antijuridicidad del daño (Sentencias del Tribunal Supremo

de 5 de febrero de 1996, 29 de octubre de 1998, 16 de septiembre de 1999 y 13 de enero de

2000, entre otras), que condiciona la exclusión de la antijuridicidad del daño por existencia

de un deber jurídico de soportarlo, a que la actuación de la Administración se mantenga en

unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados. Puede darse el caso de que,

en la tramitación del expediente administrativo, el Ayuntamiento correspondiente infrinja

los requisitos preceptivos en la concesión de una licencia de obras o lo haga contraviniendo

el planeamiento, sin que en ello participe el interesado afectado, por lo que este, en modo

alguno, está obligado a soportar las consecuencias de la nulidad declarada posteriormente

por el juzgado, ante las graves irregularidades cometidas y las consecuencias dañosas de la

paralización de obras y/o, en su caso, demolición de lo construido.

Es sabido que la responsabilidad de las Administraciones públicas en nuestro

ordenamiento jurídico tiene su base en el art. 106.2 de la CE al disponer que los

particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados

por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo los casos de fuerza

mayor, siempre que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos; en el

artículo 32 y ss. de la Ley 40/2015, y en los artículos 121 y 122 de la Ley de Expropiación

Forzosa, y en el ámbito de la Administración local, el art. 54 de la Ley Reguladora de las

Bases del Régimen Local que dispone que ?Las entidades locales responderán directamente

de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como

consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus

autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general

sobre responsabilidad administrativa?.

La anulación de una licencia ocasiona a su titular unos daños y perjuicios ciertos y

determinables que no tiene el deber jurídico de soportar porque, en todo caso, supone la

imposibilidad de continuar realizando la actividad autorizada e incluso puede llegarse a la

demolición de lo realizado (STS de 9 de abril de 2007). Los requisitos precisos para la

apreciación de uno de estos supuestos de responsabilidad patrimonial, fueron señalados por

las SSTS de 27 de mayo de 2008 y de 9 de abril de 2007: por una parte, los daños ocasionados

al titular de la licencia por su anulación; y, por otra, los derivados de la imposibilidad de

continuar realizando la actividad previamente autorizada, incluyendo la demolición de lo ya

realizado. La lesión puede derivar de una actuación del Ayuntamiento que, con base en una

errónea interpretación de las normas urbanísticas, conduce a la nulidad de la licencia por no

ser ajustada a derecho. De acuerdo con lo anterior, solo procederá la indemnización por

existencia de una lesión patrimonial causada por el funcionamiento del servicio público

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municipal cuando no conste a que hubiera concurrido en el caso ?dolo, culpa o negligencia

graves imputables? a los perjudicados, lo que exoneraría de responsabilidad a la

Administración (artículo 48.d) in fine, de la Ley de Suelo de 2015).

En esta misma línea, dispone el Dictamen del Consejo Consultivo del Principado de

Asturias n.º 211/2019, que: ?La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e

individualizado no implica por sí misma la declaración de responsabilidad de la

Administración, toda vez que es precisa examinar si se dan las circunstancias que permiten

reconocer a la perjudicada el derecho a ser indemnizada concurrir los demás requisitos

legalmente exigidos. En concreto debe analizarse si los perjuicios sufridos son consecuencia

directa e inmediata del funcionamiento del servicio público y si son antijurídicos. El nexo

causal entre el daño derivado de la ilegalidad de las licencias y el funcionamiento del

servicio público se contempla específicamente por el legislador en el campo urbanístico. El

art. 48 d) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el

Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, indican que dan lugar en todo

caso a derecho a indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de los

siguientes supuestos: d) la anulación de los títulos administrativos habilitantes de las obras y

actividades, así como la demora injustificada en su otorgamiento y su denegación

improcedente. En ningún caso, habrá lugar a indemnización si existe dolo, culpo o

negligencia grave imputables al perjudicado. En el citado artículo se señala que darán lugar

a indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de las anulaciones de

títulos administrativos habilitantes, salvo que concurra la exceptio doli, pero no que lo

hagan meros daños derivados de tales anulaciones. Como ha señalado reiteradamente el

Tribunal Supremo (Sentencia de 26 de junio de 2009, Sala de lo Contencioso-Administrativo,

Sección 6º), lesión no es cualquier daño, sino un daño antijurídico, y es precisamente la

antijuridicidad del daño lo que presupone el derecho a indemnización?.

En el mismo sentido se pronuncia la Sentencia de 4 de mayo de 2017 (Sala de lo

Contencioso-Administrativo, Sección 5º).

Por consiguiente, se concluye que la anulación de las licencias referidas ha ocasionado a

su titular unos daños y perjuicios concretos, ciertos y determinables que no tenía el deber

jurídico de soportar porque, en todo caso, supuso la imposibilidad de continuar realizando la

actividad autorizada (construcción de vivienda unifamiliar) así como la demolición de parte

de lo ejecutado».

4. Una vez afirmada la concurrencia de responsabilidad patrimonial por parte de

la Gerencia Municipal de Urbanismo de Santa Cruz de Tenerife, se hace necesario

examinar los diversos conceptos indemnizatorios reclamados por el perjudicado y su

correlativa apreciación -o no- por parte de la Administración municipal. En este

sentido, procede efectuar las siguientes consideraciones jurídicas:

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La Propuesta de Resolución estima la práctica totalidad de las partidas

indemnizatorias reclamadas por el interesado, bien en su integridad (v.gr., honorarios

de abogado o los daños psíquicos y/o morales), o bien parcialmente (v.gr., impuesto

sobre construcciones, instalaciones y obras -ICIO-); salvo la relativa al resarcimiento

de la depreciación del inmueble como consecuencia de la pérdida de plazas de

aparcamiento cubiertas.

Pues bien, compartiendo los argumentos esgrimidos en la Propuesta de

Resolución para la estimación de tales conceptos indemnizatorios y, por ende, para

su resarcimiento (dando por íntegramente reproducidas, a tal efecto, las

consideraciones efectuadas en el Fundamento de Derecho quinto de la Propuesta de

Resolución), se hace necesario detenernos en el examen de la única partida

reclamada con la que se mantiene un criterio divergente respecto a la tesis sostenida

por la Administración Municipal: la depreciación del inmueble como consecuencia de

la pérdida de plazas de aparcamiento cubiertas mediante elementos de fábrica

(obra).

Como punto partida se ha de señalar que asiste la razón a la Administración

municipal al advertir que, como consecuencia de la anulación de las licencias

urbanísticas de referencia y la consiguiente demolición parcial de las obras

ejecutadas a su amparo, no se ha producido una pérdida de las plazas de

aparcamiento inicialmente proyectadas.

En efecto, como indica el Servicio de Licencias de la Gerencia Municipal de

Urbanismo en su informe técnico de 19 de mayo de 2021, « (...) las dos plazas de

aparcamiento de la vivienda siguen existiendo en la actualidad, con la diferencia que ahora

no están cubiertas, por lo que la depreciación no puede ser, en ningún caso, el equivalente a

valorar las plazas de aparcamiento como si ya no existieran».

En idéntico sentido se pronuncia este mismo Servicio administrativo en su

informe técnico de 23 de febrero de 2022: « (...) el inmueble no ha perdido las

plazas de aparcamiento, sino que estas ahora se encuentran a la intemperie (...) ».

Ahora bien, el hecho de que la vivienda siga contando con el mismo número de

plazas de aparcamiento que las inicialmente proyectadas, no determina,

automáticamente, como plantea la Propuesta de Resolución, la imposibilidad de

resarcir la depreciación del valor de mercado del inmueble como consecuencia de la

pérdida de las plazas de aparcamiento cubiertas mediante elementos de fábrica

(obra) -y que, en el momento de remisión del expediente se hallan a la intemperie,

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sin perjuicio de la posibilidad, apuntada por la propia Administración municipal, de

su cobertura o techado mediante elementos ligeros (v.gr., pérgola)-.

Tal y como reconoce la propia Gerencia Municipal de Urbanismo, « (...) se

pretende estimar la depreciación del inmueble descontando el supuesto valor en venta de las

dos plazas de aparcamiento de la vivienda, como si la vivienda hubiera dejado de contar con

dotación de aparcamiento. Sin dejar de reconocer la posible depreciación de la vivienda

porque antes contaba con dos plazas de aparcamiento en garaje abierto, pero cubierto. Hay

que tener en cuenta que las dos plazas de aparcamiento de la vivienda siguen existiendo en

la actualidad, con la diferencia que ahora no están cubiertas, por lo que la depreciación no

puede ser, en ningún caso, el equivalente a valorar las plazas de aparcamiento como si ya no

existieran». «Además, es de tener en cuenta que frente al efecto de la demolición del techo

del garaje existen alternativas, ajustadas a normativa y que pueden paliar el daño

ocasionado, mediante la aplicación de las Ordenanzas Municipales de la Edificación (BOP 97

de 14/08/2017) en la que se establecen condiciones para la cubrición de plazas de

aparcamiento mediante pérgolas (...) » (informe del Servicio de licencias de fecha 19 de

mayo de 2021).

Así pues, se entiende que procede indemnizar al reclamante la pérdida de valor

sufrida por el inmueble a raíz de la demolición del forjado del garaje, lo que ha

supuesto un perjuicio real y efectivo para el interesado, al privarle de las plazas de

aparcamiento cubiertas -tal y como aparecían proyectadas inicialmente en las

licencias urbanística anuladas-, siendo sustituidas por plazas de parking a la

intemperie (sin perjuicio de la posibilidad de que se pudiera autorizar,

urbanísticamente, su techado mediante elementos ligeros, como pérgolas, etc.). Y es

que, resulta obvio -sin necesidad de especiales conocimientos técnicos en la materia

inmobiliaria- que el valor de mercado de una vivienda con plazas de aparcamiento

cubiertas mediante elementos de fábrica (obra) no es el mismo que el de aquella que

carece de elementos de cobertura (intemperie) o que presenta un techado mediante

elementos ligeros (tipo pérgola).

En resumen, la anulación de las licencias urbanísticas y la efectiva demolición

parcial de las obras ejecutadas a su amparo no ha supuesto una disminución o

supresión del número de plazas de aparcamiento inicialmente proyectadas, sino la

pérdida de su cobertura o techado mediante elementos de fábrica (obra),

encontrándose, en la actualidad, a la intemperie -como se acredita en los propios

informes técnicos suscritos por la Administración municipal-. Esta circunstancia lleva

aparejada una evidente depreciación del valor de mercado del inmueble (amén de

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otras consecuencias prácticas, como, por ejemplo, el deterioro de los vehículos así

estacionados como consecuencia de las inclemencias climatológicas de toda índole),

lo que, al suponer un perjuicio real y efectivo para el perjudicado, habrá de ser

convenientemente resarcido.

Por lo demás, la posibilidad de autorizar urbanísticamente la cobertura de las

plazas de aparcamiento mediante elementos ligeros (v.gr., pérgola) -como sugiere la

propia Gerencia de Urbanismo-, en modo alguno impide el resarcimiento del

concepto indemnizatorio analizado (depreciación del inmueble), sino que habrá de

ser tenido en cuenta a la hora de determinar el quantum indemnizatorio -como

factor de moderación del importe de la indemnización finalmente reconocida-. Y es

que, aunque finalmente se pudiera autorizar el techado del aparcamiento mediante

elementos ligeros, seguiría existiendo una evidente depreciación del valor de

mercado de la vivienda -respecto a la situación inicial: cobertura mediante

elementos de fábrica-; por lo que esta circunstancia habría de ser tenida en cuenta

como factor de moderación del importe de la indemnización finalmente reconocida

al reclamante por este concepto.

5. La cuantía de la indemnización deberá actualizarse a la fecha en que se ponga

fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al Índice de Garantía de la

Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que

procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán

con arreglo a lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General

Presupuestaria (art. 34.3 LRJSP).

C O N C L U S I Ó N

La Propuesta de Resolución por la que se estima parcialmente la reclamación de

responsabilidad patrimonial extracontractual planteada frente a la Administración

Pública municipal se entiende que es parcialmente conforme a Derecho por las

razones expuestas en el Fundamento IV de este Dictamen.