Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 280/2022 de 07 de julio de 2022

Cuestión

Decreto-Ley

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Parlamento de Canarias en relación con el Decreto ley 8/2022, de 23 de junio, por el que se prorroga la aplicación del tipo cero en el Impuesto General Indirecto Canario para combatir los efectos del COVID-19, se autoriza el destino de remanente del presupuesto de las universidades públicas de Canarias y se adaptan las medidas tributarias excepcionales en la isla de La Palma al Decreto ley 4/2022, de 24 de marzo, por el que se modifica el Decreto ley 1/2022, de 20 de enero, por el que adoptan medidas urgentes en materia urbanística y económica para la construcción o reconstrucción de viviendas habituales afectadas por la erupción volcánica en la isla de La Palma y por el que se modifica el citado Decreto ley.

Contestacion

Numero Expediente: 272/2022

Solicitante:

Parlamento de Canarias

Ponente: Sra. De Haro Brito

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 2 8 0 / 2 0 2 2

(Pleno)

San Cristóbal de La Laguna, a 7 de julio de 2022.

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Parlamento de Canarias en

relación con el Decreto ley 8/2022, de 23 de junio, por el que se prorroga la

aplicación del tipo cero en el Impuesto General Indirecto Canario para combatir

los efectos del COVID-19, se autoriza el destino de remanente del presupuesto

de las universidades públicas de Canarias y se adaptan las medidas tributarias

excepcionales en la isla de La Palma al Decreto ley 4/2022, de 24 de marzo, por

el que se modifica el Decreto ley 1/2022, de 20 de enero, por el que adoptan

medidas urgentes en materia urbanística y económica para la construcción o

reconstrucción de viviendas habituales afectadas por la erupción volcánica en la

isla de La Palma y por el que se modifica el citado Decreto ley (EXP. 272/2022

DL)*.

F U N D A M E N T O S

I

Solicitud y preceptividad del Dictamen.

1. El Excmo. Sr. Presidente del Parlamento de Canarias, mediante escrito de 28

de junio de 2022, con registro de entrada en este Consejo Consultivo el mismo día, y

de conformidad con lo establecido en el art. 160.2 del Reglamento del Parlamento de

Canarias (RPC), solicita preceptivo dictamen sobre el Decreto-ley 8/2022, de 23 de

junio, por el que se prorroga la aplicación del tipo cero en el Impuesto General

Indirecto Canario para combatir los efectos del COVID-19, se autoriza el destino de

remanente del presupuesto de las universidades públicas de Canarias y se adaptan las

medidas tributarias excepcionales en la isla de La Palma al Decreto-ley 4/2022, de 24

de marzo, por el que se modifica el Decreto-ley 1/2022, de 20 de enero, por el que

adoptan medidas urgentes en materia urbanística y económica para la construcción o

* Ponente: Sra. de Haro Brito.

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reconstrucción de viviendas habituales afectadas por la erupción volcánica en la isla

de La Palma y por el que se modifica el citado Decreto-ley.

El art. 160.2 RPC establece que, remitido por el Gobierno, con los antecedentes

necesarios, un Decreto-ley publicado, corresponde a la Mesa admitirlo a trámite,

ordenar su publicación en el Boletín Oficial del Parlamento de Canarias, solicitar por

parte de la Presidencia del Parlamento dictamen del Consejo Consultivo al amparo de

lo dispuesto en el art. 58.1 letra b) del Estatuto de Autonomía de Canarias (EAC), con

señalamiento del plazo para su emisión, dentro de los diez días hábiles siguientes.

En el escrito del Presidente del Parlamento de Canarias por el que recaba este

Dictamen preceptivo se fija un plazo hasta el día 7 de julio de 2022 para su emisión

por parte de este Consejo Consultivo.

2. La preceptividad del Dictamen deriva, como se dijo, de lo dispuesto en el art.

58.1 EAC, en el que se relacionan los asuntos sobre los que ha de dictaminar este

Consejo Consultivo, cuyo apartado b) se refiere a los decretos-leyes sometidos a

convalidación del Parlamento.

3. La norma objeto del parecer de este Consejo fue promulgada como Decretoley

8/2022, de 23 de junio, por el que se prorroga la aplicación del tipo cero en el

Impuesto General Indirecto Canario para combatir los efectos del COVID-19, se

autoriza el destino de remanente del presupuesto de las universidades públicas de

Canarias y se adaptan las medidas tributarias excepcionales en la isla de La Palma al

Decreto-ley 4/2022, de 24 de marzo, por el que se modifica el Decreto-ley 1/2022,

de 20 de enero, por el que adoptan medidas urgentes en materia urbanística y

económica para la construcción o reconstrucción de viviendas habituales afectadas

por la erupción volcánica en la isla de La Palma y por el que se modifica el citado

Decreto-ley, publicado en el Boletín Oficial de Canarias núm. 126, el lunes 27 de

junio de 2022.

II

Sobre los decretos-leyes autonómicos.

El decreto-ley (DL) es una fuente normativa regulada ex novo por el EAC, cuyo

art. 46 dispone que el Gobierno, en caso de extraordinaria y urgente necesidad,

podrá dictar normas de carácter provisional con rango de ley, que recibirán el

nombre de decretos-leyes.

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Según ese precepto, los decretos-leyes deberán convalidarse por el Parlamento

de Canarias en el plazo de treinta días naturales contados a partir de la fecha de su

publicación, debiéndose convocar la Diputación Permanente si el Parlamento no

estuviera constituido.

Por expreso mandato estatutario, los decretos-leyes no pueden afectar a las

leyes de presupuestos de la Comunidad, a las de las instituciones autonómicas, a las

que requieran mayoría cualificada, ni a las que contengan la regulación esencial de

los derechos establecidos en el EAC.

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en varias de sus Sentencias acerca

de la posibilidad de dictar por parte de las Comunidades Autónomas decretos-leyes;

en el FJ 3.º de la STC n.º 105/2018, de 4 octubre se resume la jurisprudencia al

respecto:

«Este Tribunal ha considerado igualmente que, aunque la Constitución no lo prevea,

nada impide que el legislador estatutario pueda atribuir al Gobierno de las Comunidades

Autónomas la potestad de dictar normas provisionales con rango de ley que adopten la forma

de decreto-ley, siempre que los límites formales y materiales a los que se encuentren

sometidos sean, como mínimo, los mismos que la Constitución impone al decreto?ley estatal

(SSTC 93/2015, de 14 de mayo, FFJJ 3 a 6; 104/2015 de 28 de mayo, FJ 4, y 38/2016, de 3 de

marzo, FJ 2, entre otras). Ello implica que, para resolver la impugnación planteada frente al

Decreto?Ley catalán 5/2017, debamos tomar en consideración la doctrina constitucional

relativa al artículo 86.1 CE, pues el artículo 64.1 EAC se refiere también a la ?necesidad

extraordinaria y urgente? como presupuesto habilitante para que el Gobierno pueda dictar

?disposiciones legislativas provisionales bajo la forma de Decreto-ley?.

En el examen de esta cuestión hemos de partir, asimismo, de la doctrina de la STC

93/2015, de 14 de mayo, recogida en las SSTC 230/2015, de 5 de noviembre y 211/2016, de

15 de diciembre. Allí señalamos que ?un Estatuto de Autonomía no puede atribuir al Consejo

de Gobierno autonómico poderes de legislación de urgencia que no estén sujetos, en lo que

corresponda, a los límites consignados en el artículo 86.1 CE como garantía del principio

democrático. En todo caso el Tribunal Constitucional podrá, aplicando directamente el

parámetro constitucional ínsito en dicho principio, controlar la constitucionalidad de la

legislación de urgencia que pueda adoptar el citado Consejo de Gobierno».

De lo anterior se desprende, por tanto, que varios son los ámbitos a los que este

Consejo, en el ejercicio de su función consultiva, se ha de ceñir para -una vez

expuesto su objeto, estructura y justificación- verificar su adecuación constitucional

y estatutaria; esto es, en primer lugar, sobre la competencia de la Comunidad

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Autónoma para regular la materia objeto del presente DL; a continuación, su

presupuesto habilitante, es decir, la concurrencia de la extraordinaria y urgente

necesidad que permite dictar esta especial fuente normativa y límites y, por último,

su contenido. No obstante, antes de entrar en el análisis de las diversas cuestiones

señaladas, haremos alusión a los aspectos procedimentales de tramitación del

Decreto-ley.

III

Sobre la tramitación del Decreto-ley.

1. Como hemos razonado en los dictámenes en los que hemos analizado estas

específicas normas, la aprobación del nuevo Estatuto de Autonomía supuso un gran

vacío legal en torno a los decretos-leyes como nueva fuente del Ordenamiento

Jurídico canario -especialmente significativa en cuanto al procedimiento de

tramitación del mismo-, laguna que, no obstante, se va colmando poco a poco,

siendo posible -mientras tanto- completar acudiendo a la cláusula de supletoriedad

de la Disposición Final Primera de la Ley 1/1983, de 14 de abril, del Gobierno y de la

Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, y a la analogía

prevista en el art. 4.1 del Código Civil.

Así, por una parte, la Ley estatal 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en

su art. 26, relativo al procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y

reglamentos, establece, en su apartado 11, que lo dispuesto en ese artículo y en el

siguiente no será de aplicación para la tramitación y aprobación de decretos-leyes, a

excepción de la elaboración de la memoria prevista en el apartado 3, con carácter

abreviado, y lo establecido en los números 1, 8, 9 y 10.

Es decir, la elaboración de los decretos-leyes debe ajustarse al siguiente

procedimiento:

«1. Su redacción estará pr ecedida de cuantos estudios y consultas se estimen

convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la norma.

3. El centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una Memoria del

Análisis de Impacto Normativo, que deberá contener los siguientes apartados:

a) Oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación estudiadas, lo que deberá

incluir una justificación de la necesidad de la nueva norma frente a la alternativa de no

aprobar ninguna regulación.

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b) Contenido y análisis jurídico, con referencia al Derecho nacional y de la Unión

Europea, que incluirá el listado pormenorizado de las normas que quedarán derogadas como

consecuencia de la entrada en vigor de la norma.

c) Análisis sobre la adecuación de la no rma propuesta al orden de distribución de

competencias.

d) Impacto económico y presupuestario, que evaluará las consecuencias de su aplicación

sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el efecto sobre la

competencia, la unidad de mercado y la competitividad y su encaje con la legislación vigente

en cada momento sobre estas materias. Este análisis incluirá la realización del test Pyme de

acuerdo con la práctica de la Comisión Europea.

e) Asimismo, se identificarán las cargas administrativas que conlleva la propuesta, se

cuantificará el coste de su cumplimiento para la Administración y para los obligados a

soportarlas con especial referencia al impacto sobre las pequeñas y medianas empresas.

f) Impacto por razón de género, que analizará y valorará los resultados que se puedan

seguir de la aprobación de la norma desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades

y de su contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de

trato entre mujeres y hombres, a partir de los indicadores de situación de partida, de

previsión de resultados y de previsión de impacto.

g) Un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trámite de consulta

pública regulado en el apartado 2.

La Memoria del Análisis de Impacto Normativo incluirá cualquier otro extremo que

pudiera ser relevante a criterio del órgano proponente.

8. Cumplidos los trámites anteriores, la propuesta se someterá a la Comisión General de

Secretarios de Estado y Subsecretarios y se elevará al Consejo de Ministros para su

aprobación.

9. El Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la coordinación y la calidad

de la actividad normativa del Gobierno analizará los siguientes aspectos:

a) La calidad técnica y el rango de la propuesta normativa.

b) La congruencia de la iniciativa con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de

la Unión Europea, con otras que se estén elaborando en los distintos Ministerios o que vayan

a hacerlo de acuerdo con el Plan Anual Normativo, así como con las que se estén tramitando

en las Cortes Generales.

c) La necesidad de incluir la derogación expresa de otras normas, así como de refundir

en la nueva otras existentes en el mismo ámbito.

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d) El contenido preceptivo de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y, en

particular, la inclusión de una sistemática de evaluación posterior de la aplicación de la

norma cuando fuere preceptivo.

e) El cumplimiento de los principios y reglas establecidos en este Título.

f) El cumplimiento o congruencia de la iniciativa con los proyectos de reducción de

cargas administrativas o buena regulación que se hayan aprobado en disposiciones o acuerdos

de carácter general para la Administración General del Estado.

g) La posible extralimitación de la iniciativa normativa respecto del contenido de la

norma comunitaria que se trasponga al derecho interno.

10. Se conservarán en el correspondiente expediente administrativo, en formato

electrónico, la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, los informes y dictámenes

recabados para su tramitación, así como todos los estudios y consultas emitidas y demás

actuaciones practicadas».

Por otra parte, analógicamente también es de aplicación el art. 44 de la Ley

1/1983, de 14 de abril, del Gobierno y de la Administración Pública de la Comunidad

Autónoma de Canarias, relativo a la elaboración de disposiciones de carácter general

y los anteproyectos de Ley, e igualmente el Decreto 15/2016, 11 marzo, del

Presidente, por el que se establecen las normas internas para la elaboración y

tramitación de las iniciativas normativas del Gobierno y se aprueban las directrices

sobre su forma y estructura.

2. Trasladada esa tramitación al presente caso, este DL debería haber estado

precedido al menos de los siguientes trámites y actos preparatorios:

- Oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación estudiadas, lo que

deberá incluir una justificación de la necesidad de la nueva norma frente a la

alternativa de no aprobar ninguna regulación.

- Análisis sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de

competencias.

- Impacto económico y presupuestario.

- Identificación de las cargas administrativas que conlleva la propuesta,

cuantificando el coste de su cumplimiento para la Administración y para los obligados

a soportarlas, con especial referencia al impacto sobre las pequeñas y medianas

empresas.

- Sometimiento a la Comisión Preparatoria de Asuntos del Gobierno.

- Análisis de los siguientes aspectos:

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-- La calidad técnica y el rango de la propuesta normativa.

-- La congruencia de la iniciativa con el resto del ordenamiento jurídico,

nacional y de la Unión Europea, con otras que se estén elaborando en los distintos

Ministerios o que vayan a hacerlo de acuerdo con el Plan Anual Normativo, así como

con las que se estén tramitando en las Cortes Generales.

-- El contenido preceptivo de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y, en

particular, la inclusión de una sistemática de evaluación posterior de la aplicación de

la norma cuando fuere preceptivo.

-- El cumplimiento o congruencia de la iniciativa con los proyectos de reducción

de cargas administrativas o buena regulación que se hayan aprobado en disposiciones

o acuerdos de carácter general para la Administración canaria.

3. Como antecedente que acompaña a la solicitud del dictamen se encuentra el

Informe de iniciativa normativa sobre el proyecto de Decreto-ley, constando dos

versiones, una primera de 10 de junio de 2022, suscrita por el Viceconsejero de

Hacienda, Planificación y Asuntos europeos, y una versión definitiva elaborada por el

Vicepresidente y Consejero de Hacienda, Presupuestos y Asuntos Europeos el día 23

de junio de 2022.

Además, en ese mismo informe, que incorpora la memoria económica, se incluye

también la evaluación de impacto de género (art. 6 de la Ley 1/2010, de 26 de

febrero, Canaria de Igualdad entre Mujeres y Hombres), el impacto empresarial (art.

17 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Fomento y Consolidación del Emprendimiento,

el Trabajo Autónomo y las Pymes en la Comunidad Autónoma de Canarias), el impacto

en la infancia y en la adolescencia (art. 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de

15 de enero, de Protección Jurídica del Menor) y el impacto en la familia (Disposición

Adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección de las

Familias Numerosas), el impacto por razón de cambio climático [apartado tercero,

letra h), del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en la

redacción dada por la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición

Energética] el impacto sobre identidad y expresión de género y diversidad sexual

(artículo 13 de la Ley 2/2021, de 7 de junio, de igualdad social y no discriminación

por razón de identidad de género, expresión de género y características sexuales) y

el impacto normativo sectorial en relación con personas con discapacidad

(disposición adicional 5ª de la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa

a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad).

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No obstante, se observa que en ninguno de dichos documentos se realiza

mención alguna a la modificación del Decreto-ley 14/2021, de 28 de octubre,

contenida en la Disposición final primera de la norma. Es más, en el segundo de

dichos informes de Iniciativa Normativa (apartado B) se señala que el Proyecto de

Decreto-ley, tras la oportuna exposición de motivos, se estructura en dos artículos y

dos disposiciones finales, y que la disposición final primera contiene la modificación

del Decreto-ley 2/2022, de 10 de febrero, que finalmente figura en la norma

aprobada en la disposición final segunda, así como que la disposición final segunda

determinada la entrada en vigor. Por tanto, no se ha dado cumplimiento en sus

estrictos términos a lo dispuesto en el artículo 26 apartado 3 de la Ley 50/1997, de

27 de noviembre, del Gobierno, respecto a esta modificación prevista. Esta omisión,

además, supone no sólo un defecto en el procedimiento, sino que va más allá, al

dificultar el estudio de la norma y con ello la labor de este Organismo consultivo, por

cuanto se desconocen los argumentos que deben contenerse en el expediente para

justificar la incorporación de las medidas que se establecen en el texto normativo, y

con ello, se le priva de tener un cabal conocimiento de todos los elementos que son

precisos para su estudio.

Figuran igualmente escritos de las Gerencias de las Universidades de La Laguna y

de Las Palmas de Gran Canaria, de 14 de junio de 2022, solicitando que se autorice

incurrir en necesidad de financiación SEC para las subidas de precios superiores al 2%

en relación con el 2021, en concreto respecto al aumento en el empleo de la energía

eléctrica.

Así mismo, obra también el informe de la Comisión Preparatoria de Asuntos del

Gobierno de 21 de junio de 2022.

Por otra parte, figura en el expediente remitido a este Consejo Consultivo el

certificado del Acuerdo gubernativo por el que el Gobierno aprobó en su sesión de 23

de junio de 2022 el DL que se dictamina y el Decreto núm. 49/2022, de 24 de junio,

del Presidente, por el que se promulga y ordena la publicación del DL.

Finalmente, se indica en el Informe de iniciativa normativa referido que «No se

ha realizado el trámite de participación pública al amparo de lo que establece el

artículo 26.11 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, de aplicación

supletoria por mor de lo dispuesto en la disposición final primera de la Ley 1/1983,

de 14 de abril, del Gobierno y de la Administración Pública de la Comunidad

Autónoma de Canarias, que excluye la aplicación de las normas para la tramitación

de anteproyectos de ley y normas reglamentarias, a los decretos leyes, a excepción

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de la elaboración de la memoria prevista en el apartado 3 del citado artículo, con

carácter abreviado.

No obstante, la regulación del remanente de tesorería de las universidades

públicas de Canarias que se contiene en la norma ha sido incorporada a propuesta de

las mismas».

IV

Sobre el objeto, estructura y justificación del Decreto-ley que se dictamina.

1. A la hora de efectuar el análisis del objeto del presente Dl, cabe señalar que

el mismo tiene por objeto, según se señala, varias medidas de heterogénea

naturaleza con las que se quiere hacer frente a los problemas, principalmente,

económicos, generados por el COVID-19, la crisis volcánica de La Palma y la Guerra

de Ucrania, siendo las siguientes:

1.1. El DL contiene la prórroga del Decreto-ley 17/2021, de 23 de diciembre, por

el que se amplía el plazo de aplicación del tipo cero en el Impuesto General Indirecto

Canario, a la importación o entrega de determinados bienes necesarios para combatir

los efectos del COVID-19, y se unifica su regulación, hasta el 31 de diciembre de

2022, en línea con las ampliaciones ya realizadas,-hasta cinco a lo largo de estos dos

años-, y estando vigente en la actualidad hasta el 30 de junio del presente año.

En relación con ello procede reproducir lo ya señalado al respecto de las diversas

prórrogas de esta medida en el Dictamen de este Consejo Consultivo 19/2022, de 13

de enero, que tuvo por objeto el mencionado Decreto-ley 17/2022, manifestándose

que:

«En relación con la prórroga de esta medida, que no es la primera que se articula a

través de la figura del decreto-ley, es necesario reproducir lo que se manifestó en los

Dictámenes de este Consejo Consultivo 105/2020, de 8 de mayo y 326/2020, de 12 de agosto,

relativos respectivamente a los Decretos leyes por los que se estableció esta medida y a la

regulación de una primera prórroga de aplicación de la misma (Decreto ley 8/2020, de 23 de

abril y Decreto ley 13/2020, de 30 de julio), señalándose en ellos que:

?Así, el apartado 1 del artículo único del DL dispone que, con efectos desde la entrada

en vigor de este decreto-ley y vigencia hasta el 31 de julio de 2020, se aplicará el tipo del 0

por ciento del Impuesto General Indirecto Canario a las siguientes operaciones relativas a los

bienes que se relacionan en su apartado 2:

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`a) Las importaciones cuyos sujetos pasivos sean entidades de Derecho Público, clínicas

o centros hospitalarios, o las entidades o establecimientos privados de carácter social a que

se refiere el apartado dos del artículo 50 de la Ley 4/2012, de 25 de junio, de medidas

administrativas y fiscales.

b) Las importaciones cuyos sujetos pasivos sean personas o entidades distintas de las

citadas en la letra a) anterior, cuando los bienes estén destinados a ser objeto de entrega,

por existir un compromiso de adquisición previa, a entidades de Derecho Público, clínicas o

centros hospitalarios, o a entidades o establecimientos privados de carácter social a que se

refiere el apartado dos del artículo 50 de la citada Ley 4/2012, de 25 de junio.

Deberá acompañar a la declaración de importación el documento justificativo del

compromiso de adquisición previa.

c) Las entregas cuando los adquirentes sean entidades de Derecho Público, clínicas o

centros hospitalarios, o las entidades o establecimientos privados de carácter social a que se

refiere el apartado dos del artículo 50 de la reiterada Ley 4/2012, de 25 de junio´.

Con esta regulación no se produce una derogación del régimen vigente anterior al DL,

pero sí la suspensión del mismo en lo relativo al tipo impositivo hasta ese momento vigente,

respecto de los bienes y sujetos pasivos indicados en el art. 1 del DL, siendo sustituido

temporalmente por el tipo del 0 por ciento del IGIC. Llegada la fecha del 31 de julio, se

extingue tal régimen respecto de los señalados sujetos y bienes, a los que volverá a

resultarles de aplicación el régimen ordinario. Nos encontramos, pues, ante una norma de

vigencia limitada, que sólo pretende modificar el ordenamiento jurídico temporalmente, en

atención a unas concretas circunstancias que se estima desaparecerán o no requerirán de tal

modificación más allá del término que el propio DL fija precisamente.

No será por ello necesaria una norma posterior para hacer que cese la vigencia del

contenido normativo de este DL, pues es la propia norma de urgencia la que señala el

término en que se producirá tal pérdida de vigencia?».

1.2. La segunda medida objeto del DL es la relativa a habilitar a las

universidades públicas de Canarias para liquidar el presupuesto del ejercicio 2022

con necesidad de financiación, por las necesidades derivadas del incremento, en

relación al año 2021, del gasto en el suministro de energía eléctrica, así como por el

aumento, en relación al año 2021, superior al 2%, en otros gastos en suministros y

servicios, cuando dicho aumento sea consecuencia de la subida de los precios

unitarios, siendo preciso, en aras a no aumentar la deuda pública, su financiación con

remante de tesorería,

Esta medida se adopta teniendo en cuenta la suspensión de las reglas fiscales, la

cual fue acordada por el Consejo de Ministros del 6 de octubre de 2020, suspensión

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que se extendía a ese año y al siguiente, ratificada por el Congreso de los Diputados

en su sesión de 20 de octubre de 2020, por mayoría absoluta de sus miembros. La

misma se ha prorrogado durante el presente año 2022, puesto que el Consejo de

Ministros del 27 de julio de 2021 acordó el mantenimiento de la suspensión de las

reglas fiscales, lo que fue ratificado por segunda vez por el Congreso de los Diputados

el día 13 de septiembre de 2021.

Dicha suspensión de las reglas fiscales se basa en lo dispuesto en el art. 135.4 CE

que establece que «Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo

podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de

emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen

considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado,

apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados» y el art.

11.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y

Sostenibilidad Financiera, el cual establece que «Excepcionalmente, el Estado y las

Comunidades Autónomas podrán incurrir en déficit estructural en caso de catástrofes

naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen

al control de las Administraciones Públicas y perjudiquen considerablemente su situación

financiera o su sostenibilidad económica o social, apreciadas por la mayoría absoluta de los

miembros del Congreso de los Diputados. Esta desviación temporal no puede poner en peligro

la sostenibilidad fiscal a medio plazo.

A los efectos anteriores la recesión económica grave se define de conformidad con lo

dispuesto en la normativa europea. En cualquier caso, será necesario que se de una tasa de

crecimiento real anual negativa del Producto Interior Bruto, según las cuentas anuales de la

contabilidad nacional.

En estos casos deberá aprobarse un plan de reequilibrio que permita la corrección del

déficit estructural teniendo en cuenta la circunstancia excepcional que originó el

incumplimiento».

Pues bien, sobre el objeto de esta medida se afirma en la Exposición de Motivos

del DL que «Una de las consecuencias de la suspensión de las reglas fiscales es que no es

exigible que se destine el superávit presupuestario en términos de contabilidad nacional de

ejercicios anteriores a reducir deuda en los términos establecidos en el artículo 32 de la Ley

Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Concretamente, la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local de la Secretaría de

Estado de Hacienda ha concretado que el superávit de los entes territoriales se debería

destinar a la obligación de atender o cancelar la cuenta 413 ?acreedores por operaciones

devengadas?, al pago a proveedores de modo que se cumpla con el plazo máximo establecido

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en la normativa de medidas de lucha contra la morosidad, así como a financiar déficits

durante la suspensión, ya que con esto se evita el incremento neto de endeudamiento

necesario para financiar aquellos.

Por lo tanto, la medida que se incorpora al Decreto ley es acorde con la aplicación de las

reglas fiscales en el actual contexto de suspensión de las mismas, porque las universidades

públicas canarias, entes integrados el Subsector Administración Regional de la Comunidad

Autónoma de Canarias, de acuerdo con los criterios establecidos en el SEC 2010, podrán

financiar el incremento, en relación al año 2021, del gasto en el suministro de energía

eléctrica y el aumento, en relación al año 2021, superior al 2%, de otros gastos en

suministros y servicios, con superávit de ejercicios anteriores y, concretamente, con

remanentes de tesorería de libre disposición, pudiendo por ello liquidar sus presupuestos de

2022 con déficit o necesidad de financiación».

1.3. Así mismo, se modifica el Decreto-ley 14/2021, de 28 de octubre, por el que

se regula el marco general para la tramitación de los procedimientos de concesión de

ayudas con carácter de emergencia, destinadas a paliar las necesidades derivadas de

la situación de emergencia producida por las erupciones volcánicas en la isla de La

Palma, ampliando el plazo para la solicitud de inscripción en el Registro de personas

afectadas por dichas erupciones, que inicialmente terminaba a los seis meses

después desde la finalización de la situación de emergencia, señalando ahora que

podrá realizarse hasta el 30 de julio del presente año, además de contemplar la

posibilidad de que se amplíe dicho plazo por Decreto del Gobierno.

1.4. Por último, se modifica el artículo 1 del Decreto-ley 2/2022, de 10 de

febrero, ampliando con ello los beneficios tributarios que se habían introducido, para

aplicarlas a la construcción de viviendas habituales por parte de los afectados en las

parcelas situadas más allá de los municipios de Los Llanos de Aridane, el Paso y

Tazacorte, esto es, en el resto de municipios de la isla y que se ejecutaran en las

condiciones previstas en el citado Decreto-ley 4/2022.

En concreto se amplía la medida tributaria contenida en el artículo 3 del

Decreto-ley 2/2022, esto es, aplicar el tipo cero de Impuesto General Indirecto

Canario a las ejecuciones de obras para la construcción de dichas viviendas

habituales en tales municipios.

1.5. De lo dicho se desprende que el DL afecta a una heterogeneidad de

materias, aun cuando no presenta un contenido amplio, cuestión respecto a la que

este Consejo Consultivo se ha pronunciado con anterioridad, entre otros en el

reciente Dictamen 76/2022, de 24 de febrero, a cuyo tenor:

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«Pues bien, respecto a la heterogeneidad de materias que pueden ser objeto de

regulación en una norma de rango legal, como es el Decreto-ley -en especial, en este

supuesto, en lo relativo a la inclusión de contenidos tan dispares como, por un lado, medidas

a adoptar con motivo de la erupción volcánica en la isla de La Palma y por otro, referidas al

Carné Joven EYCA, y ello sin perjuicio de lo que luego se dirá respecto a la concurrencia o no

de presupuesto habilitante, y salvando las distancias con normas con un contenido relativo a

mayor disparidad de materias- ha tenido ocasión de pronunciarse nuestro Tribunal

Constitucional en su Sentencia n.º 199/2015, de 24 de septiembre de 2015 (Recurso de

inconstitucionalidad n.º 5099- 2014), si bien señalando (Fundamento Jurídico tercero):

«Tal y como afirman los recurrentes, el Decreto-ley 8/2014 puede ser denominado

?decreto-ley ómnibus?, expresión traída desde las ?leyes ómnibus?, también denominadas

por nuestra doctrina ?leyes transversales?, y que surgieron como leyes de acompañamiento a

las de presupuestos generales del Estado o ?leyes de medidas?, concebidas en nuestro

sistema de fuentes como respuesta a la introducción de límites materiales a la elaboración

de la Ley de presupuestos (STC 76/1992, de 14 de mayo), para evolucionar después, de

manera fundamental, como instrumento de sistematización de la política económica. A las

?leyes de medidas? se les imputó, desde su surgimiento (dictamen del Consejo de Estado de

3 de octubre de 1996, dictamen del Consejo Económico y Social 3/1996, o informe del

Consejo General del poder Judicial de 15 de octubre de 1997), el mismo vicio que los

recurrentes encuentran en el Decreto-ley 8/2014, esto es, la falta de conexión material

entre sus preceptos, que hace de la norma un texto difícilmente accesible, y cuya

tramitación atenta contra el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y contra el derecho

a participar en los asuntos públicos de los parlamentarios conectado al art. 23.2 CE.

Pero las cuestiones citadas fueron abordadas ya por este Tribunal, que ha tenido ocasión

de valorar que la heterogeneidad intrínseca de las ?leyes ómnibus? no está, per se,

constitucionalmente proscrita, por amparar ?preceptos en muchas materias y sectores, por

muy desaconsejable que tal práctica parezca técnicamente? (STC 102/2012, de 8 de mayo, FJ

2). En la STC 136/2011, de 13 de septiembre, afirmamos que ?el dogma de la deseable

homogeneidad de un texto legislativo no es obstáculo insalvable que impida al legislador

dictar normas multisectoriales, pues tampoco existe en la Constitución precepto alguno,

expreso o implícito, que impida que las leyes tengan un contenido heterogéneo. El único

límite que existe en nuestro ordenamiento jurídico a las leyes de contenido heterogéneo es

el previsto en la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa

popular, que acoge como una de las causas de inadmisión de esa iniciativa `[e]l hecho de que

el texto de la proposición verse sobre materias diversas carentes de homogeneidad entre sí´

[art. 5.2 c)]. Ahora bien, al margen de ese supuesto, el intentar basar la inconstitucionalidad

de este tipo de normas en el hecho de no estar previstas en el texto constitucional ?como

hacen los Diputados recurrentes? supone invertir los términos del debate que debe

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DCC 280/2022 Página 14 de 34

circunscribirse a comprobar si, de un lado, se encuentran prohibidas; y a si, de otro lado, de

no encontrarse prohibidas, sin embargo, sí se encuentran limitadas en su uso o contenido?

(STC 136/2011, FJ 3).

Más allá de la afirmación anterior, el Tribunal ha profundizado en la cuestión

planteada, avanzando en la idea de que las leyes ómnibus o leyes transversales (STC

132/2013, d 5 de junio, FJ 1), no son, por el mero hecho de su compleja estructura interna,

lesivas de precepto constitucional alguno. La STC 132/2013, de 5 de junio, resume nuestra

jurisprudencia en la materia, recurriendo a lo resuelto en las SSTC 136/2011, de 13 de

septiembre, 176/2011, de 8 de noviembre, y 209/2012, de 14 de noviembre, y afirmando

que: a) no existe ningún óbice, desde ?el punto de vista constitucional que impida o limite la

incorporación a un solo texto legislativo, para su tramitación conjunta en un solo

procedimiento, de multitud de medidas normativas de carácter heterogéneo?; b) el

contenido heterogéneo de las leyes de medidas fiscales, administrativas y del orden social

?no modifica su naturaleza de ley ordinaria, ni, por ende, altera su relación con las demás

normas que integran el Ordenamiento jurídico?, porque no alteran el sistema de fuentes

establecido por nuestra Constitución; c) las leyes ómnibus no tienen por qué atentar contra

el principio democrático consagrado por nuestra Constitución (art. 1.1), ya que este impone

que la formación de la voluntad de las Cortes Generales se articule ?a través de un

procedimiento cuyos rasgos estructurales ha prescrito el texto constitucional? y en el que

opera el ?principio mayoritario y, por tanto, la consecución de una determinada mayoría

como fórmula para la integración de voluntades concurrentes?; d) este tipo de leyes tampoco

infringen de forma automática el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), porque tienen

un objeto que, ?aunque heterogéneo, está perfectamente delimitado en el momento de

presentación del proyecto al Congreso de los Diputados, teniendo todos sus eventuales

destinatarios (operadores jurídicos y ciudadanos) conocimiento del mismo mediante su

publicación en el `Diario Oficial de las Cortes Generales´, como finalmente tienen

conocimiento del texto definitivo mediante su inserción en el `Boletín Oficial del Estado´?;

e) y, por último, para que una eventual lesión de las reglas de procedimiento parlamentario

por una ley de este tipo, sea constitucionalmente relevante, es preciso acreditar que el

alcance de tal lesión era de tal magnitud que hubiese alterado, ?no de cualquier manera,

sino de forma sustancial, el proceso de formación de la voluntad de una Cámara, habiendo

afectado, en consecuencia, al ejercicio de la función representativa inherente al estatuto del

parlamentario? (STC 132/2013, FJ 1, y jurisprudencia allí citada).

Pues bien, vista la doctrina expuesta, este Tribunal no encuentra objeción alguna para

aplicarla a la hora de resolver la impugnación de un ?decreto-ley ómnibus?, partiendo, como

hacíamos en aquellos pronunciamientos, del reconocimiento de que, si bien el Decreto-ley

impugnado puede ser expresión de una deficiente técnica normativa, en este caso

desarrollada por el Gobierno en ejercicio de las potestades legislativas que le concede la

Constitución en el art. 86 CE, hemos de limitarnos a realizar un juicio de constitucionalidad

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sobre la norma, porque no nos compete efectuar un control sobre su calidad técnica, del

mismo modo que hemos afirmado, que no poseemos tal facultad en relación con el análisis

de la perfección técnica de las leyes [SSTC 109/1987, de 29 de junio, FJ 3 c); 226/1993, de 8

de julio, FJ 4; 226/1993, de 8 de julio, FJ 5, y 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 4].

(...)

El contenido heterogéneo del decreto-ley tampoco modifica su naturaleza como tal

decreto-ley, ni altera su relación con las demás normas del ordenamiento, ni el sistema de

fuentes establecido en la Constitución, por lo que podemos aplicar al juicio sobre la

constitucionalidad del mismo, nuestra muy consolidada doctrina sobre decretos-leyes, que

nos permite efectuar sobre los mismos un juicio valorativo relativo a la concurrencia del

presupuesto habilitante y a la observancia de los límites materiales del decreto-ley».

2. En cuanto a su estructura, el Decreto-ley que se analiza consta de:

1) Una Exposición de Motivos donde se explican sus fines, se justifica el uso de la

figura del Decreto-ley, se determina el título competencial que habilita la norma, se

especifica su propia estructura y se explica su objeto.

2) Una parte dispositiva dada por dos artículos, el primero lleva por rúbrica

«Prórroga del tipo cero en el Impuesto General Indirecto Canario» y el segundo

«Destino de remanente de libre disposición de las universidades públicas de Canarias

a financiar determinados gastos».

3) Una parte final integrada por tres disposiciones finales; la primera relativa a

la modificación del primer párrafo del apartado 1 del artículo 9 del Decreto-ley

14/2021, de 28 de octubre, por el que se regula el marco general para la tramitación

de los procedimientos de concesión de ayudas con carácter de emergencia,

destinadas a paliar las necesidades derivadas de la situación de emergencia

producida por las erupciones volcánicas en la isla de La Palma; la disposición final

segunda contiene la modificación del Decreto-ley 2/2022, de 10 de febrero, por el

que se adaptan las medidas tributarias excepcionales en la isla de La Palma, al

Decreto-ley 1/2022, de 20 de enero, por el que se adoptan medidas urgentes en

materia urbanística y económica para la construcción o reconstrucción de viviendas

habituales afectadas por la erupción volcánica en la isla de La Palma y por el que se

modifica el citado Decreto-ley, y la disposición final tercera determina la entrada en

vigor desde el mismo día de la publicación oficial, disponiendo que la disposición

final segunda (esto es, la modificación del referido Decreto-ley 2/2022, de 10 de

febrero), tendrá efectos desde 25 de marzo de 2022.

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DCC 280/2022 Página 16 de 34

3. En lo que se refiere a su justificación, la propia Exposición de Motivos del

Decreto-ley objeto del presente Dictamen distingue entre las diversas medidas

expuestas.

3.1. Respecto a la prórroga de la medida prevista en el Decreto-ley 17/2021, de

23 de diciembre, por el que se amplía el plazo de aplicación del tipo cero en el

Impuesto General Indirecto Canario, a la importación o entrega de determinados

bienes necesarios para combatir los efectos del COVID-19, se afirma en la Exposición

de Motivos que «Desde el pasado mes de febrero se han dictado varias disposiciones para

eliminar, paulatinamente, la obligatoriedad del uso de las mascarillas atendiendo al

descenso de la gravedad de la enfermedad, pero manteniéndola en determinados espacios

cerrados por prudencia. Las previsiones de ocupación turística, especialmente en el periodo

estival, son muy positivas, a lo que hay que añadir la celebración de diferentes eventos

festivos en muchas localidades canarias, con la masiva asistencia de personas. Dado que

pueden surgir nuevas situaciones de riesgo de contagios masivos, la prudencia nos lleva, en el

ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias, a considerar aconsejable prorrogar la

vigencia del Decreto ley 17/2021 citado hasta el 31 de diciembre de 2022».

3.2. En relación con la medida destinada a permitir que se destine el remanente

de libre disposición de las Universidades públicas de Canarias a financiar

determinados gastos, sin perjuicio de lo ya manifestado acerca de la suspensión de

las reglas fiscales, en la Exposición de Motivos se justifica esta medida alegando que

«Como resulta público y notorio, la invasión de Ucrania por parte de Rusia está ocasionando

devastadoras consecuencias en todos los ámbitos de la actividad social, económica y,

particularmente, en el orden humanitario, de las que nuestras islas no resultan ajenas.

En el ámbito económico, el conflicto bélico ha agravado las tensiones que venía

sufriendo la economía europea y mundial y que necesariamente se dejan notar en el

archipiélago, generando, asimismo, una destacada incertidumbre, entre otros factores, sobre

la evolución de los precios que ya han experimentado una elevada escalada en los últimos

meses y cuya contención no va a resultar inminente. Tal situación está generando un

incremento en los gastos necesarios para el desarrollo de la actividad de las universidades

públicas como consecuencia del aumento de los precios de la energía eléctrica y de otros

suministros y servicios, con origen en acontecimientos como la referida Guerra en Ucrania y

los cuellos de botella en las cadenas de suministros tras la crisis sanitaria originada por el

Covid, que hace necesario autorizar a las universidades públicas de Canarias a liquidar el

presupuesto del ejercicio 2022 con necesidad de financiación, por las necesidades derivadas

del incremento, en relación al año 2021, del gasto en el suministro de energía eléctrica, así

como por el aumento, en relación al año 2021, superior al 2%, en otros gastos en suministros

y servicios, cuando dicho aumento sea consecuencia de la subida de los precios unitarios.

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En ese sentido, las dos universidades públicas de Canarias se han dirigido al Gobierno de

Canarias manifestando la problemática indicada y solicitando la adopción, con carácter

urgente, de las medidas que se incorporan en el presente Decreto ley para atender las

necesidades de financiación de tales instituciones, de manera que su normal actividad

docente e investigadora no se vea gravemente alterada, siendo preciso, en aras a no

aumentar la deuda pública, su financiación con remanente de tesorería.

Los cuellos de botella en la cadena de valor y la crisis energética, como se ha indicado,

han conllevado un aumento de los precios de la energía eléctrica y de otros suministros y

servicios que incide en el ejercicio de la actividad financiera de las universidades públicas

canarias, en la medida que no disponen de los créditos suficientes en el capítulo II de gastos

en bienes corrientes y servicios de los presupuestos de 2022 para hacer frente al incremento

de precios en las prestaciones contratadas. Por ello es preciso que las universidades destinen

su remanente de libre disposición a financiar dichos incrementos de los precios en los

contratos de suministro de energía eléctrica y en otros suministros y servicios, permitiendo

que por estas circunstancias excepcionales presenten déficit o necesidad de financiación».

3.3. En cuanto a la justificación de la modificación del Decreto-ley 14/2021, de

28 de octubre, por el que se regula el marco general para la tramitación de los

procedimientos de concesión de ayudas con carácter de emergencia, destinadas a

paliar las necesidades derivadas de la situación de emergencia producida por las

erupciones volcánicas en la isla de La Palma, se afirma en la Exposición de motivos

que « (...) dado que el Registro de personas afectadas por las erupciones volcánicas

en dicha isla concluye de forma inminente y, por diversos motivos, no han podido

incorporarse al mismo la totalidad de las personas afectadas».

3.4. Finalmente, en lo referente a la modificación del Decreto-ley 2/2022, de 10

de febrero, por el que se adaptan las medidas tributarias excepcionales en la isla de

La Palma, al Decreto-ley 1/2022, de 20 de enero, por el que se adoptan medidas

urgentes en materia urbanística y económica para la construcción o reconstrucción

de viviendas habituales afectadas por la erupción volcánica en la isla de La Palma y

por el que se modifica el citado Decreto-ley, en la Exposición de motivos se justifica

esta nueva modificación manifestándose que «La prohibición de la analogía en la

aplicación de beneficios fiscales impide interpretar que la remisión al artículo 4 del Decreto

ley 1/2022, conlleve que, si este ha cambiado el ámbito territorial de actuación, también

cambie el ámbito de aplicación del Decreto ley 2/2022, pues su artículo 1 contempla

únicamente a los municipios de El Paso, Los Llanos de Aridane y Tazacorte.

Esta ampliación territorial no afecta a las medidas recogidas en el artículo 2 del Decreto

ley 2/2022 -relativas a las transmisiones onerosas o gratuitas de las parcelas en estos tres

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municipios llevadas a cabo a partir del 19 de septiembre de 2021-, porque, por un lado, la

reconstrucción fuera de los mismos únicamente se permite sobre parcelas en las que se tenía

algún derecho antes del 19 de septiembre de 2021 y, por otro lado, la remisión al Decreto ley

1/2022 contenida en dicho artículo 2, se refiere a la regulación de los requisitos y

condiciones de las viviendas habituales, no a su ámbito de aplicación, pues ya el Decreto ley

2/2022 fija el suyo.

Sin embargo, sí que afecta a las ejecuciones de obras que se vayan a efectuar fuera de

estos tres municipios, motivo por el cual es necesario contemplar este nuevo ámbito de

aplicación, incluyendo un nuevo apartado en el artículo 1 del Decreto ley 2/2022».

V

Competencia de la Comunidad Autónoma.

1. En lo que se refiere a esta cuestión, procede, en primer lugar, reproducir lo

manifestado por este Consejo Consultivo en relación con la competencia de la

Comunidad Autónoma de Canarias (CAC) para llevar a cabo la ampliación del plazo de

aplicación del tipo cero en el Impuesto General Indirecto Canario, a la importación o

entrega de determinados bienes necesarios para combatir los efectos del COVID-19.

Así, en el Dictamen 19/2022, de 13 de enero se ha manifestado que:

«En los Dictámenes de este Consejo Consultivo 105 y 326/2020, en relación específica

con la primera de las medidas tributarias contenidas en el DL, se señaló que:

?Por lo que se refiere a la competencia en materia tributaria que ostenta la CAC

después de aprobada la vigente reforma del EAC, hemos analizado la cuestión en el

Fundamento III de nuestro Dictamen 30/2019, en el V del Dictamen 51/2020, y más

recientemente en el 100/2020, de 17 de abril, que tiene por objeto el Decreto-ley 4/2020,

de 2 de abril, de medidas extraordinarias de carácter económico, financieras, fiscal y

administrativas para afrontar la crisis provocada por el COVID-19, analizamos la competencia

canaria en esas materias y a él nos remitimos para evitar reiteraciones innecesarias, pues el

DL que nos ocupa tiene como único objeto la modificación de los tipos impositivos del

Impuesto General Indirecto Canario (IGIC) en determinadas operaciones.

El art. 166.4 EAC reconoce a favor de la CAC competencias normativas «sobre su

régimen especial económico y fiscal en los términos de la legislación estatal?, a lo que hay

que añadir que su art. 115 alude más específicamente a la competencia legislativa en el

Impuesto General Indirecto Canario y en el Arbitrio sobre Importaciones y Entregas de

Mercancías en las Islas Canarias, con el alcance y condiciones establecidas en la legislación

aplicable y su normativa de desarrollo.

Esa normativa es la Disposición Adicional octava de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre,

por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen

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común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas

tributarias, a la que alude la Exposición de Motivos del DL, que establece, en lo que aquí

interesa:

?Uno. En el Impuesto General Indirecto Canario, la Comunidad Autónoma de Canarias

tendrá capacidad normativa para regular:

1.º Las exenciones en operaciones interiores.

2.º Los tipos de gravamen y el tipo de recargo sobre las importaciones efectuadas por

los comerciantes minoristas.

3.º Los regímenes especiales.

4.º Las obligaciones formales del Impuesto?.

En definitiva, la Comunidad Autónoma ostenta título competencial que le permite

regular los tipos del IGIC, objeto del presente Decreto-Ley», lo que también resulta ser de

plena aplicación al presente Decreto-ley.

2. En cuanto a la competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias en relación con la

medida que afecta a las universidades públicas de Canarias se manifiesta en la Exposición de

Motivos del DL que «En cuanto a la habilitación estatutaria para afectar a la financiación de

las universidades públicas, Canarias ostenta competencia al respecto en virtud de las

previsiones establecidas en los artículos 134.2,f), relativo a la financiación de las

universidades, y 135.1,f), sobre fomento de la investigación científica, del Estatuto de

Autonomía. Asimismo, el régimen financiero de las universidades públicas incide

directamente en el régimen de la hacienda autonómica, la cual está vinculada al desarrollo y

ejercicio de sus competencias, según dispone el artículo 165.3 del señalado Estatuto».

En el mencionado art. 134.2.f) EAC se dispone que la CAC podrá financiar con

fondos propios las universidades y gestionar, si procede, los fondos aprobados por el

Estado y en el art. 165.3 EAC se dispone que la hacienda y el patrimonio de la

Comunidad Autónoma de Canarias están vinculados al desarrollo y ejecución de sus

competencias.

3. En relación con la competencia autonómica respecto de la medida adoptada

en la Disposición final primera, y tal y como se señaló en el Dictamen 550/2021, de

16 de noviembre, emitido con ocasión del Decreto-Ley 14/2021, de 28 de octubre,

cuyo artículo 9.1 se modifica, conforme dispone el artículo 104 EAC («Organización

de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias»): «Corresponde a la

Comunidad Autónoma de Canarias la competencia exclusiva para establecer la organización y

el régimen de funcionamiento de su Administración, sin perjuicio de lo dispuesto en el

artículo 149.1.18 de la Constitución. Esta competencia incluye, en todo caso, la facultad

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DCC 280/2022 Página 20 de 34

para crear, modificar y suprimir los órganos, unidades administrativas y las entidades que la

configuran o que dependen de ella».

Igualmente al amparo del Artículo 106 («Régimen jurídico, procedimiento,

contratación, expropiación y responsabilidad de las administraciones públicas

canarias»): «1. Corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias la competencia en

materia de régimen jurídico y procedimiento de las administraciones públicas canarias, sin

perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución. Esta competencia

incluye, en todo caso:

a) El establecimiento de los medios necesarios para ejercer las funciones

administrativas, incluyendo la regulación del régimen de los bienes de dominio público y los

patrimoniales de su titularidad.

b) Las potestades de control, inspección y sanción en todos los ámbitos materiales de

competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias.

c) La aprobación de las normas de procedimiento administrativo que deriven de las

particularidades del derecho sustantivo de Canarias o de las especialidades de la

organización de la Administración Pública canaria.

(...)

2. Corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias con respeto a lo dispuesto en el

artículo 149.1.18.ª de la Constitución el ejercicio de sus competencias en materia de:

a) Procedimiento administrativo común. (...) ».

En el referido Dictamen 550/21, señalábamos, además:

?No sería completa la delimitación competencial que nos ocupa si no tuviéramos

en cuenta, como recuerda la sentencia n.º 7/2019, de 17 de enero, del Tribunal

Constitucional -con cita de la STC 81/2013, FJ 5º-, « (...) que las Comunidades

Autónomas, en el ejercicio de sus competencias, pueden crear registros administrativos,

distintos por tanto de los registros a los que se refiere el artículo 149.1.8 CE. Así ha sido

admitido de manera constante por la doctrina constitucional desde las SSTC 32/1983, de 28

de abril y 87/1985, de 16 de julio. Nada impide, en efecto, que las Comunidades Autónomas

puedan crear esos registros, como instrumentos administrativos ligados a una competencia

propia, en la medida en que las competencias autonómicas de que se trate «puedan verse

facilitadas mediante la existencia de tales instrumentos de publicidad y de control» (STC

87/1985, FJ 3). (...) Por lo demás, la doctrina de este Tribunal ha destacado igualmente,

como recuerda la STC 209/2014, de 18 de diciembre, FJ 5, que, dejando al margen el registro

mercantil, que sigue a la competencia del Estado en materia de legislación mercantil ex

artículo 149.1.6 CE, como ya venimos indicando desde la STC 72/1983, de 29 de julio, FJ 8,

no es el título competencial del artículo 149.1.8 CE (en lo relativo a la ordenación de los

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registros públicos), sino la materia en cada caso comprometida, la que determina la

distribución de competencias para la ordenación del correspondiente registro administrativo

de que se trate» -Fundamento Jurídico tercero-».

Afectando la modificación realizada al registro creado por el Decreto-ley

14/2021 y a la modificación del plazo de inscripción resulta plenamente trasladable

al presente DL los referidos argumentos.

4. Por lo que respecta a la medida contemplada en la Disposición final segunda,

de modificación del Decreto-ley 2/2022, de 10 de febrero, consistente en ampliar la

medida tributaria contenida en el artículo 3 del Decreto-ley 2/2022, esto es, aplicar

el tipo cero de Impuesto General Indirecto Canario a las ejecuciones de obras para la

construcción de las viviendas habituales sobre las parcelas a las que se refiere el

artículo 4.2 del Decreto-ley 1/2022, (en la redacción dada por el Decreto-ley

4/2022), tiene el mismo fundamento competencial que la medida acordada en el

artículo 1 del DL. Tal y como señalábamos en el Dictamen 76/2022, de 24 de febrero,

emitido en relación con dicho Decreto-ley 2/2022:

«1.2. El DL arbitra una medida tributaria -art. 3- relacionada con uno de los impuestos

derivados del Régimen Económico y Fiscal de Canarias: el Impuesto General Indirecto

Canario.

Esta medida excepcional encuentra su fundamento competencial en los siguientes

artículos:

- Arts. 115 EAC y 166.4 EAC.

- Disposición adicional octava, apartado uno de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por

la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común

y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias.

- Disposición adicional décima de la Ley 20/1991, de 7 de junio, de modificación de los

aspectos fiscales del Régimen Económico Fiscal de Canarias.

Las competencias de la CAC sobre el IGIC y el AIEM han sido analizadas reiteradamente

por este Consejo con ocasión del dictamen de otros Decretos leyes en los que se incluían

medidas similares sobre estos tributos debido a la pandemia del Covid-19. Así, sobre estos

títulos competenciales se ha manifestado este Organismo entre otros, en los Dictámenes

60/2021, de 17 de febrero y en el ya mencionado Dictamen 502/2021, en los que concluíamos

que la Comunidad Autónoma de Canarias ostenta competencia suficiente para regular la

materia, y por tanto, también para implementar la medida tributaria excepcional

contemplada en el art. 3 del presente DL».

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5. Por cuanto antecede, se ha de concluir que la Comunidad Autónoma de

Canarias ostenta los títulos competenciales y, por tanto, la habilitación jurídica

suficiente para establecer la regulación normativa que se contiene en el Decreto-ley

8/2022, de 23 de junio.

VI

Sobre el presupuesto habilitante y límites para utilizar el Decreto-ley.

1. La aprobación de decretos-leyes está sujeta a la existencia de un presupuesto

habilitante, que es su extraordinaria y urgente necesidad.

El Tribunal Constitucional, en su STC 152/2017 de 21 diciembre (FJ 3), ha

mantenido que los términos «extraordinaria y urgente necesidad» no constituyen «en

modo alguno ?una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico

margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna,

sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos?

leyes?, razón por la cual, este Tribunal puede, ?en supuestos de uso abusivo o arbitrario,

rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada como de

`extraordinaria y urgente necesidad´ y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad por

inexistencia del presupuesto habilitante (SSTC 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8; 237/2012, de

13 de diciembre, FJ 4, y 39/2013, de 14 de febrero, FJ 5, entre otras)? (STC 12/2015, de 5 de

febrero, FJ 3)».

En esta misma STC 12/2015, de 5 de febrero, se afirma que «la apreciación de la

concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad constituye un juicio político que

corresponde efectuar al Gobierno (titular constitucional de la potestad legislativa de

urgencia) y al Congreso (titular de la potestad de convalidar, derogar o tramitar el texto

como proyecto de ley). El Tribunal controla que ese juicio político no desborde los límites de

lo manifiestamente razonable, pero ?el control jurídico de este requisito no debe suplantar

a los órganos constitucionales que intervienen en la aprobación y convalidación de los Reales

Decretos-Leyes? (SSTC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 5, y 1/2012, de 13 de enero, FJ 6),

por lo que la fiscalización de este Órgano constitucional es ?un control externo, en el sentido

de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde

al Gobierno? (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3)». Ese control externo se concreta en la

comprobación de que el Gobierno ha definido, de manera «explícita y razonada», una

situación de extraordinaria y urgente necesidad (STC 137/2011, de 14 de diciembre, FJ 4),

que precise de una respuesta normativa con rango de ley, y, además, que exista una conexión

de sentido entre la situación definida y las medidas adoptadas para hacerle frente (por

todas, SSTC 29/1982, FJ 3, y 70/2016, de 14 de abril, FJ 4), de manera que estas «guarden

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una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar» (STC

182/1997, FJ 3).

Con respecto al primero de estos aspectos ?la definición de la situación de

urgencia?, de acuerdo con la STC 12/2015, debemos reiterar que «nuestra doctrina ha

precisado que no es necesario que tal definición expresa de la extraordinaria y urgente

necesidad haya de contenerse siempre en el propio Real Decreto-ley, sino que tal

presupuesto cabe deducirlo igualmente de una pluralidad de elementos. A este respecto,

conviene recordar que el examen de la concurrencia del citado presupuesto habilitante de la

?extraordinaria y urgente necesidad? siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración

conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición

legal excepcional y que son, básicamente, los que quedan reflejados en la Exposición de

Motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio

expediente de elaboración de la misma (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 28

de octubre, FJ 4; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4; y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3) (FJ 3).

Por lo que atañe al segundo ?la conexión de sentido o relación de adecuación entre la

situación de urgente necesidad definida y las medidas adoptadas para hacerle frente?, este

Tribunal ha hecho uso de un doble criterio «para valorar su existencia: el contenido, por un

lado, y la estructura, por otro, de las disposiciones incluidas en el Real Decreto-ley

controvertido. Así, ya en la STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3, excluimos a este respecto

aquellas disposiciones ?que, por su contenido y de manera evidente, no guarden relación

alguna, directa ni indirecta, con la situación que se trata de afrontar ni, muy especialmente,

aquéllas que, por su estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican

de manera instantánea la situación jurídica existente? (STC 39/2013, de 14 de febrero, FJ

9)» (STC 12/2015, FJ 3).

En definitiva, nuestra Constitución se ha decantado por una regulación de los

decretos-leyes flexible y matizada que, en lo que ahora estrictamente interesa, se

traduce en que «la necesidad justificadora de los decretos-leyes no se puede entender como

una necesidad absoluta que suponga un peligro grave para el sistema constitucional o para el

orden público entendido como normal ejercicio de los derechos fundamentales y libertades

públicas y normal funcionamiento de los servicios públicos, sino que hay que entenderlo con

mayor amplitud como necesidad relativa respecto de situaciones concretas de los objetivos

gubernamentales que, por razones difíciles de prever, requieren una acción normativa

inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento

de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes» (STC 6/1983, de 4 de febrero,

FJ 5; más recientemente, en términos sustancialmente idénticos SSTC 137/2011, FJ

4, y 183/2016, de 13 de noviembre, FJ 2).

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Además, el Alto Tribunal ha sostenido que, al efectuar «la valoración conjunta de

factores que implica el control externo del presupuesto que habilita a acudir al decreto-ley,

un factor importante a tomar en cuenta es el menor tiempo que requiere tramitar un

proyecto de ley en una Cámara autonómica (dado su carácter unicameral, así como su más

reducido tamaño y menor actividad parlamentaria, en comparación con la que se lleva a cabo

en las Cortes Generales), pues puede hacer posible que las situaciones de necesidad sean

atendidas tempestivamente mediante la aprobación de leyes, decayendo así la necesidad de

intervención extraordinaria del ejecutivo, con lo que dejaría de concurrir el presupuesto

habilitante» (STC 157/2016, de 22 de septiembre, FJ 5, con cita de otras).

2. A la hora de trasladar la anterior doctrina constitucional al Decreto-ley que

nos ocupa, se ha de tener en cuenta lo manifestado al respecto en la Exposición de

Motivos del mismo, en la que se señala:

«En virtud de la consolidada jurisprudencia del Tribunal Constitucional (por todas

Sentencia 14/2020, de 28 de enero de 2020, FJ 2) es exigible ?que el Gobierno haga una

definición ?explícita y razonada? de la situación concurrente, y segundo, que exista además

una ?conexión de sentido? entre la situación definida y las medidas que en el decreto-ley se

adopten?.

La misma situación de emergencia que justificó la adopción de medidas tributarias en el

Decreto ley 12/2021, en el Decreto ley 1/2022, en el Decreto ley 2/2022 y en el Decreto ley

4/2022, derivada de una situación catastrófica que, por sí sola, justifica la extraordinaria y

urgente necesidad, concurre ahora para adaptar los beneficios fiscales vinculados con las

ejecuciones de obras en terrenos en La Palma, facilitando la puesta en marcha de la efectiva

construcción de viviendas sin coste fiscal. La aplicación retroactiva de la medida se justifica

para mantener la necesaria coordinación del conjunto de normas afectadas; estando todas

originadas por la erupción volcánica, consecuentemente, las mismas están amparadas por

idéntica situación de extraordinaria y urgente necesidad.

Y la misma prudencia que ha venido justificando la aprobación de varias prórrogas para

aplicación del tipo cero en el Impuesto General Indirecto Canario, en varios Decretos leyes,

que fueron aglutinados en el Decreto ley 17/2021, requiere que volvamos a extender la

vigencia de la medida hasta el 31 de diciembre de 2022.

Finalmente, la habilitación legal a las universidades públicas para el uso de remanentes

con destino a financiar los incrementos de gasto derivados las subidas de precios de la

energía eléctrica y del conjunto de suministros y servicios, facultará a las mismas para que,

de forma inmediata, puedan habilitar con cargo a dicho recurso los créditos necesarios para

afrontar tales necesidades sin mermar los destinados a las actividades propias de las mismas.

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Por tanto, existe plena homogeneidad entre las situaciones descritas en la exposición de

motivos y el contenido de la parte dispositiva; es decir, existe ?conexión de sentido? entre la

situación definida y las medidas que en el Decreto ley se adoptan.

El Decreto ley constituye, por tanto, el instrumento constitucional y estatutariamente

previsto a estos efectos, siempre que el fin que justifica la legislación de urgencia sea, tal y

como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional (sentencias 6/1983, de 4 de

febrero, F. 5; 11/2002, de 17 de enero, F. 4, 137/2003, de 3 de julio, F. 3 y 189/2005, de 7

julio, F. 3), subvenir a una situación concreta que por razones difíciles de prever requiere

una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el establecido por la vía normal o

por el procedimiento abreviado o de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes.

Todos los motivos expuestos justifican amplia y razonadamente la extraordinaria y

urgente necesidad de que por parte del Gobierno de Canarias se apruebe, conforme al

apartado 1 del artículo 46 de la Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, de reforma del

Estatuto de Autonomía de Canarias, un Decreto ley como el que nos ocupa».

Pues bien, en cuanto a las medidas dirigidas a prorrogar o modificar medidas

anteriores, no se trata tanto de que las situaciones de emergencia que dieron lugar a

su adopción inicial continúen igual, por cuanto se han producido cambios. Por lo que

se refiere a la pandemia del COVID-19, dado que el uso de determinados bienes

necesarios para combatir los efectos del COVID-19 (artículo 1 del DL) y en especial

las mascarillas no es ahora obligatorio con carácter general, aun cuando se mantenga

para determinados lugares y situaciones, si bien se recomienda su uso sin perjuicio

de los nuevos brotes que pudieran obligar de nuevo a su obligatoriedad. En relación

con los efectos de la erupción volcánica en la isla de La Palma con respecto a las

medidas relativas a la situación de los afectados por el volcán (Disposición final

primera del DL), es el propio retraso habido en las inscripciones -situación

sobrevenida- el que aconseja ampliar el plazo de solicitud de inscripción en el

Registro único de afectados creado y ello habida cuenta de que el vencimiento se

encontraba próximo, de modo que de no ser así se podría haber generado un claro

perjuicio a los interesados en dicha inscripción establecida como necesaria para

optar a diversas medidas previstas para los afectados.

Por lo que se refiere a la modificación del Decreto-ley 2/2022 (Disposición final

segunda del DL), en el Informe de iniciativa normativa de 23 de junio del presente

año, se señala que la imposible previsión de todas las circunstancias que van

surgiendo en el proceso de recuperación, continúa demandando la adopción de

medidas excepcionales que faciliten su rápido desarrollo, lo que motivó el cambio

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realizado por el Decreto-ley 4/2022, de 24 de marzo, en la búsqueda de soluciones

habitacionales a toda la ciudadanía afectada, estableciendo un límite temporal en

los casos de tenencia previa de derechos sobre los terrenos afectados, y que dicho

cambio normativo exige la pertinente adaptación del ámbito de aplicación de las

medidas tributarias contenidas en el Decreto-ley 12/2021, como ya hizo el Decretoley

2/2022.

Lo cierto es que desde el 25 de marzo en que entró en vigor el Decreto-ley

4/2022, la efectividad de las medidas se veía comprometida, al no preverse la

aplicación del tipo 0 a la construcción de viviendas por parte de afectados en

aquellas parcelas sobre las que ostentaran derechos situadas en los once municipios

restantes -excepto Los Llanos de Aridane, El Paso y Tazacorte- siendo que la

efectividad de la medida se ve dificultada por la grave situación por la que pasan las

familias y personas que han perdido su vivienda habitual, sin posibilidad de

reconstruir, y que, en este caso, disponen de una parcela fuera de los tres municipios

afectados, con los requisitos que se exigen. La necesaria coordinación -que también

señala el Informe de iniciativa normativa anteriormente reseñado- del conjunto de

normas afectadas, originadas todas ellas por la erupción volcánica, situación

catastrófica, justificaría la necesidad, además, de su aplicación con efecto

retroactivo.

Por lo que respecta a la nueva medida incluida en el DL, relativa a la

financiación de la universidades públicas de Canarias, está relacionada directamente

con los graves problemas económicos que les está ocasionando la Guerra de Ucrania,

que ha supuesto un notable incremento, sobrevenido, en gasto fundamentalmente,

de empleo de electricidad, lo que genera la necesidad inmediata, para el presente

ejercicio, de poder hacer frente a dichos gastos bajo el riesgo de tener que cancelar

propias actividades.

En lo relativo a la conexión de sentido o relación de adecuación entre la

situación de urgente necesidad definida y las medidas adoptadas para hacerle frente,

el contenido del Decreto-ley da respuesta a través de los preceptos que lo integran a

la situación que se trata de afrontar (la emergencia originada por el COVID-19,

erupción volcánica en la isla de La Palma, la Guerra en Ucrania y en particular sus

consecuencias económicas).

Por todo ello, procede afirmar que el presente DL cumple las tres condiciones

siguientes: a) contiene una serie de medidas adecuada para alcanzar el fin

constitucionalmente legítimo perseguido; b) las medidas son, además de idóneas,

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necesarias, en el sentido de que son condición para alcanzar tal fin (juicio de

necesidad); y, c) las medidas idóneas y necesarias son ponderadas o equilibradas,

pues su aplicación otorga beneficios o ventajas para el interés general sin que se

aprecie la existencia de perjuicios sobre otros bienes o intereses en conflicto (juicio

de proporcionalidad en sentido estricto).

En definitiva, el DL 8/2022, de 27 de junio se adecua al parámetro normativo de

referencia, constituido por la CE y el EAC.

3. En cuanto a los límites materiales para la utilización de la figura del Decretoley

, los arts. 45.1.a) y 46.2 EAC excluye que éste trate determinadas materias: leyes

de presupuestos de la Comunidad Autónoma, las de las instituciones autonómicas, las

que requieran mayoría cualificada, o las que contengan la regulación esencial de los

derechos establecidos en el propio EAC.

A esa lista hay que añadir también la imposición de obligaciones a los

ciudadanos, de acuerdo con la jurisprudencia del TC a la que nos hemos referido en

el Fundamento II.

En el examen de esta cuestión hemos de partir, asimismo, de la doctrina de la

STC 93/2015, de 14 de mayo, recogida en las SSTC 230/2015, de 5 de noviembre y

211/2016, de 15 de diciembre. En ella se señala que «un Estatuto de Autonomía no

puede atribuir al Consejo de Gobierno autonómico poderes de legislación de urgencia que no

estén sujetos, en lo que corresponda, a los límites consignados en el art. 86.1 CE como

garantía del principio democrático. En todo caso el Tribunal Constitucional podrá, aplicando

directamente el parámetro constitucional ínsito en dicho principio, controlar la

constitucionalidad de la legislación de urgencia que pueda adoptar el citado Consejo de

Gobierno» (STC 93/2015, FJ 5).

3.1. En relación con esta cuestión, se ha de analizar si la medida contenida en el

art. 2 DL, la correspondiente al destino de remanente de libre disposición de las

universidades públicas de Canarias a financiar determinados gastos, pudiera o no

implicar una vulneración de los límites materiales recogidos en los arts. 45.1, letra a)

y 46.2 del EAC -afectación de las normas presupuestarias-.

En lo que se refiere a tal cuestión, se ha de tener en cuenta lo manifestado por

este Consejo Consultivo en diversos Dictámenes (por todos, DDCC 104/2020, de 8 de

mayo y 550/2021, de 16 de noviembre), siendo lo siguiente:

«1. En cuanto a los límites materiales del Decreto-ley 7/2020, ha de comenzar por

tenerse presente que los decretos-leyes autonómicos, además de los límites del art. 86 de la

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CE, están sometidos a los límites contenidos en los propios Estatutos de Autonomía. Entre

tales límites se encuentra, en el caso del Estatuto de Autonomía de Canarias, que el decretoley

no puede afectar a las leyes del presupuesto de la Comunidad Autónoma (arts.45 y 46 del

EA).

Según el art. 46 (Decretos-leyes), los decretos-leyes «no podrán afectar a los supuestos

excluidos en el artículo anterior ni a la regulación esencial de los derechos establecidos en

este Estatuto».

En virtud de la remisión que el art. 46 efectúa al artículo anterior, no obstante, hay que

tener en cuenta también lo previsto en el art. 45 (Delegación legislativa): «1. El Parlamento

de Canarias podrá delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley,

excepto en los siguientes supuestos: a) Las leyes del presupuesto de la Comunidad Autónoma.

b) Las leyes de instituciones autonómicas o que requieran mayoría cualificada del

Parlamento».

De la lectura sistemática de ambos preceptos resulta, así, pues, que al decreto-ley

autonómico, por expreso mandato estatutario en el caso de Canarias, le está vedado

«afectar» a las siguientes materias: leyes de presupuestos de la Comunidad Autónoma, las de

las instituciones autonómicas, las que requieran mayoría cualificada, o las que contengan la

regulación esencial de los derechos establecidos en el propio EAC.

Los más recientes Estatutos de Autonomía de otras Comunidades Autónomas, de igual

modo que el nuestro, contemplan entre las materias excluidas a los decretos-leyes

autonómicos el primero de los supuestos que acaba de mencionarse (leyes de presupuestos de

la Comunidad Autónoma), y que es el que desde ahora ha de centrar nuestra atención: así,

Cataluña (Ley Orgánica 6/2006: art. 64); Baleares (Ley Orgánica 1/2007: art. 49); Andalucía

(Ley 2/2007: art. 110); Castilla y León (Ley Orgánica 4/2007: art. 25.4); Aragón (Ley Orgánica

5/2007: art. 44); Navarra (Ley Orgánica 7/2010, de modificación de la Ley Orgánica

13/19982: art. 21 bis); Extremadura (Ley Orgánica 1/2011: art. 33).

No todos se sirven exactamente de la misma fórmula literal: mientras unos se refieren a

la imposibilidad de aprobar por decreto-ley la ley de presupuestos en singular, otros se

refieren a las leyes de presupuestos en plural; y los hay también que lo hacen a las

modificaciones que afecten a tales leyes, caso de Canarias (como igualmente lo es el de

Baleares). Sin embargo, por encima de la diversidad de las fórmulas empleadas, se trata de

asegurar, en última instancia, la vigencia de un límite común a los decretos-leyes

autonómicos a tenor de los criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional.

2. En efecto, como punto de partida, ha de señalarse que la aprobación de los

presupuestos constituye una materia reservada a Ley, y en la medida en que están sujetos

además a un procedimiento específico para su aprobación (para los Presupuestos Generales

del Estado, art. 134 de la Constitución; y, con mayor grado de exhaustividad, para los

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Presupuestos de las Comunidades Autónomas, en sus correspondientes reglamentos

parlamentarios), tienen asignado un contenido material propio.

En los términos establecidos por la STC 3/2003, de 16 de enero (FJ 7º):

«La Ley de presupuestos tiene una función específica y constitucionalmente definida:

aprobar los presupuestos generales -en este caso, de una Comunidad Autónoma- para un

ejercicio presupuestario que debe coincidir con el año natural, y, de este modo, fiscalizar el

conjunto de la actividad financiera pública, aprobar o rechazar el programa político,

económico y social del Gobierno que los presenta y, en fin, controlar que la asignación de los

recursos públicos sea equitativa. Precisamente para que dicha función pueda ser realizada, al

margen de un posible contenido eventual o disponible, la Ley de presupuestos tiene un

contenido constitucionalmente determinado que se concreta en la previsión de ingresos y la

autorización de gastos, debiendo esta última extenderse tanto al quantum como a su

destino».

O, como prosigue indicando más adelante esta misma resolución constitucional (FJ 9º):

«Mediante la aprobación anual de la Ley de presupuestos las Cortes Generales y las

Asambleas autonómicas autorizan el gasto máximo a realizar y el destino del mismo durante

un ejercicio determinado, ejerciendo de este modo, una función definida en la Constitución

(arts.66.2 y 134.1) (...) : la de fiscalizar la actividad financiera pública, aprobar o rechazar

el programa político social y económico del Gobierno, así como controlar que los recursos

públicos que se prevé recaudar se asignen equitativamente. (...) el ejercicio eficaz de esta

específica función reclama (así lo disponen los arts. 134.2 CE (...) ) que la previsión de

ingresos y las habilitaciones de gastos se contengan en una única norma, la Ley de

presupuestos generales».

Sentado esto como punto de partida, lo que a continuación cabe preguntarse es si le

está vedado entonces toda intervención a toda norma de rango legal sobre esta materia. Y la

propia Sentencia constitucional 3/2003 antes mencionada se cuida de proporcionar la

respuesta a esta cuestión.

Admitida de entrada tal eventualidad, como no podía ser de otro modo a tenor del art.

134.5 de la Constitución que así lo contempla de manera expresa, las cautelas sin embargo

son máximas. Declara así la propia STC 3/2003 (FJ 5º):

«Es claro que, por la propia naturaleza, contenido y función que cumple la ley de

presupuestos, el citado art. 134.5 CE no permite que cualquier norma modifique, sin límite

alguno, la autorización por el Parlamento de la cuantía máxima y el destino de los gastos que

dicha ley establece. Por el contrario, la alteración de esa habilitación y, en definitiva, del

programa político y económico anual del Gobierno que el presupuesto representa, sólo puede

llevarse a cabo en supuestos excepcionales, concretamente cuando se trate de un gasto

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inaplazable provocado por una circunstancia sobrevenida. Admitir lo contrario, esto es, la

alteración indiscriminada de las previsiones contenidas en la Ley de presupuestos por

cualquier norma legal, supondría tanto como anular las exigencias de unidad y universalidad

presupuestarias contenidas en el art. 134.2 CE».

Insistiendo más adelante (FJ 9º):

«Dicho de otro modo, la Constitución y las normas que integran el bloque de la

constitucionalidad establecen una reserva material de la ley de presupuestos -la previsión de

ingresos y autorizaciones de gastos para un año-, reserva que, aun cuando no excluye que

otras normas con contenido presupuestario alteren la cuantía y destino del gasto público

autorizados en dicha ley, sí impide una modificación de la misma que no obedezca a

circunstancias excepcionales».

Como puede inferirse sin dificultad de la lectura de estos pasajes, es persistente la

apelación a la existencia de supuestos o circunstancias excepcionales para legitimar que los

decretos-leyes puedan llegar a afectar o incidir sobre las leyes anuales de presupuestos. Por

lo que, en circunstancias ordinarias, no resulta en absoluto sencillo soslayar las exigencias

que dimanan de esta doctrina constitucional.

Consciente de las dificultades, en dos de sus dictámenes (1/2012 y 2/2012), el Tribunal

de Garantías Estatutarias de Cataluña intentó sortear las restricciones para justificar sendos

Decretos-leyes 3 y 4/2011, aduciendo que tales restricciones operaban exclusivamente sobre

el contenido constitucionalmente mínimo y necesario asignado a los presupuestos.

Pero a la sazón, en cualquier caso, no se producían las circunstancias excepcionales que,

en cambio, se producen ahora y que ya han quedado suficientemente constatadas.

A su socaire, justamente, y a fin de paliar con carácter urgente la situación de crisis

económica y social generada por el COVID-19, no solamente Canarias (Decreto-ley 4/2020:

art. 12), sino la mayor parte de las Comunidades Autónomas cuyos respectivos ejecutivos

disponen de la facultad de aprobar normas gubernativas con rango de ley se han servido del

instrumento del decreto-ley para afrontar estas circunstancias excepcionales que determinan

justamente su legitimidad, incluyendo en tales normas medidas que en mayor o menor

medida afectan a sus presupuestos.

Así es el caso de Andalucía (Decreto-ley 3/20: art. 12 y disposición adicional 3ª); Aragón

(Decreto-ley 1/20: art. 2 y Disposición adicional 2ª); Baleares (Decreto-ley 4/20: art. 11,

modificado por Decreto-ley 5/20: disposición final primera); Cataluña (Decreto-ley 12/20:

art. 1); Extremadura (Decreto-ley 3/20: art. 3); y Navarra (Decreto-Ley Foral 1/20: art. 16).

Entre tales medidas, de manera singular, Aragón, Baleares y Extremadura contemplan

expresamente el recurso a la figura de los créditos ampliables; lo mismo que Canarias, que lo

hizo ya en el precedente Decreto-ley 4/2020 (art. 12), del que éste que es ahora objeto de

este Dictamen (Decreto-ley 7/2020) no constituye sino una mera modificación puntual.

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Los dos párrafos que ahora (Decreto-ley 7/2020: art. único) se añaden al apartado

tercero de dicho precepto (Decreto-ley 4/2020: art. 12) y el que lo hace a su apartado cuarto

no tienen otro objeto que el de establecer, para facilitar su identificación y seguimiento, el

régimen concreto de la vinculación exigible a los créditos que se amplíen para atender los

gastos necesarios para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-

19 en determinados sectores (en especial, los sectores sanitario, educativo, social y

productivo).

3. Y la cuestión se sitúa entonces, y ya finalmente, en determinar hasta qué punto les es

dable a los decretos-leyes autonómicos contemplar tales medidas, observando al mismo

tiempo los límites que les son de aplicación en virtud de lo dispuesto, de manera particular,

en los respectivos estatutos de autonomía de cada Comunidad Autónoma.

Pues bien, se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en varias ocasiones acerca de la

utilización de la técnica del decreto-ley para proceder a la modificación del Presupuesto,

debiendo distinguirse, según la finalidad concreta o del asunto concreto sobre el que verse.

Así, no tendría cabida en la Constitución la instrumentalización del decreto-ley para

aprobar los Presupuestos Generales (lo que sería inconstitucional por vulneración de la

reserva material y procedimental prevista por el art. 134 CE), prorrogar los Presupuestos

inicialmente aprobados o alterar los Presupuestos prorrogados (supuestos que constituyen

una vulneración directa del art. 134.4 CE y del carácter automático de la prórroga

presupuestaria al no exigirse forma jurídica para su instrumentalización); más distinto es el

caso de su utilización para proceder a ampliaciones presupuestarias.

En el caso que nos ocupa en este Dictamen, nos encontramos precisamente ante este

último supuesto, viniendo dado por una alteración del régimen jurídico de los créditos

ampliables establecidos en la Ley 19/2019, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales

de la Comunidad Autónoma de Canarias para el año 2020.

Pues bien, es a la luz de la propia particularidad de este supuesto conforme ha de

aplicarse la doctrina constitucional establecida con carácter general.

Es decir, como ya ha quedado indicado y ha sido ya certeramente advertido por algunos

comentaristas a propósito de nuestro texto estatutario, mediante un decreto-ley no podrá,

por ejemplo, aprobarse o prorrogarse el presupuesto anual de la Comunidad Autónoma.

Pero sí se podrá alterar la cuantía y el destino del gasto público previsto en la Ley de

presupuestos o modificar cualquier otro aspecto de la misma que no afecte a su contenido

esencial, siempre, eso sí, que se acredite la urgencia y extraordinaria necesidad; lo que

constituye, por otra parte, un presupuesto habilitante inexcusable de la capacidad de dictar

decretos-leyes.

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En su STC 126/2016, de 7 de julio, el Tribunal Constitucional ha venido a vincular la

materia misma objeto del Decreto-ley con la concurrencia de una situación de extraordinaria

y urgente necesidad. (...) ».

Precisamente estos parámetros concurren en el presente caso.

3.2. Por todo ello, teniendo en cuenta tales preceptos, resulta que el Decretoley

8/2022, de 27 de junio, no vulnera los límites impuestos por el ordenamiento

jurídico que le son de aplicación, [arts. 45.1, letra a) y 46.2 del EAC] pues no puede

considerarse que su contenido constituya una materia vedada a los decretos-leyes.

VII

Sobre el contenido del Decreto-ley.

1. Observaciones a la Exposición de Motivos.

En la Exposición de Motivos no se hace referencia en su totalidad el marco

competencial que ampara las diferentes medidas previstas, puesto que en el

apartado III sólo mencionan los preceptos relativos a la habilitación para la prórroga

de la aplicación del tipo del Impuesto General Indirecto Canario para la importación

o entrega de determinados bienes necesarios para combatir los efectos del COVID-19

(que coinciden con los que amparan la medida acordada en la Disposición final

segunda del DL) y a la financiación de las universidades públicas de Canarias, pero no

aquéllos que ampararían la medida prevista en la Disposición final primera del DL

respecto a la crisis volcánica de La Palma (Directriz Decimonovena apartado 3 del

Decreto 15/2016).

2. Observaciones al articulado.

Artículo 2.1.

En este precepto consta un reenvío directo a los principios establecidos en la Ley

Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad

Financiera, sin que se acompañe tal reenvío de la expresión «o normativa que la

sustituya» con lo que se evitarían los problemas de obsolescencia que podría

conllevar el posible cambio normativo.

Artículo 2.2.

Su redacción utiliza conceptos jurídicos indeterminados al establecer que los

supuestos previstos en esa disposición que facultan a las universidades públicas de

Canarias para la liquidación del presupuesto con necesidad de financiación ?deberán

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quedar suficientemente justificados?, y ello sin establecer criterios claros, lo que

puede dar lugar a inseguridad jurídica.

Disposición final segunda.

La redacción dada al artículo 1 del Decreto-ley 2/2022, de 10 de febrero, como

consecuencia de la modificación realizada queda en los siguientes términos:

«Artículo 1. Ámbito de aplicación.

1. El presente Decreto ley es aplicable a la transmisión onerosa o gratuita de las

parcelas situadas en los términos municipales de El Paso, Los Llanos de Aridane y Tazacorte,

a que se refiere el artículo 4 del Decreto ley 1/2022, de 20 de enero, por el que se adoptan

medidas urgentes en materia urbanística y económica para la construcción o reconstrucción

de viviendas habituales afectadas por la erupción volcánica en la isla de La Palma.

Cuando se realice una transmisión onerosa o gratuita de terrenos ubicados en estos

municipios y calificados de solares conforme con la regulación del suelo y ordenación urbana,

no resultará de aplicación el presente Decreto ley, sin perjuicio de lo establecido en los

artículos 4.Uno.3, 6.1.b) y 7.3 del Decreto ley 12/2021, de 30 de septiembre, por el que se

adoptan medidas tributarias, organizativas y de gestión como consecuencia de la erupción

volcánica en la isla de La Palma.

2. No obstante, lo dispuesto en el artículo 3 de este decreto ley será de aplicación a las

ejecuciones de obras para la construcción de las viviendas habituales sobre las parcelas a las

que se refiere el artículo 4.2 del Decreto ley 1/2022, de 20 de enero, por el que se adoptan

medidas urgentes en materia urbanística y económica para la construcción o reconstrucción

de viviendas habituales afectadas por la erupción volcánica en la isla de La Palma».

Dicha modificación viene a dificultar aún más la comprensión del precepto por

parte de los destinatarios finales de la norma, puesto que la redacción inicial ya

contenía múltiples reenvíos normativos, al que ahora se introduce la referencia a una

nueva norma, el Decreto-ley 4/2022.

C O N C L U S I O N E S

1. La Comunidad Autónoma ostenta competencias para regular el objeto del

Decreto-ley.

2. Se aprecia la existencia de extraordinaria y urgente necesidad que habilita la

aprobación del Decreto-ley.

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Consejo Consultivo de Canarias http://www.consultivodecanarias.org/

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3. En cuanto al contenido del Decreto-ley, se adecua en líneas generales a la

Constitución y al Estatuto de Autonomía de Canarias, sin perjuicio de las

observaciones formuladas en el presente Dictamen.