Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 254/2022 de 21 de junio de 2022

Cuestión

Revisión de Oficio

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Cabildo Insular de Gran Canaria en relación con la Propuesta de Resolución del procedimiento de revisión de oficio iniciado a instancia de (..), de la Resolución de 27 de febrero de 2002, recaída en el procedimiento sancionador n.º (..) -I-2000, dictada por el Consejero del Área de Desarrollo Insular del Cabildo de Gran Canaria.

Contestacion

Numero Expediente: 217/2022

Solicitante:

Cabildo de Gran Canaria

Ponente: Sr. Fajardo Spínola

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 2 5 4 / 2 0 2 2

(Sección 1.ª)

San Cristóbal de La Laguna, a 21 de junio de 2022.

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Cabildo Insular de Gran

Canaria en relación con la Propuesta de Resolución del procedimiento de revisión

de oficio iniciado a instancia de (...), de la Resolución de 27 de febrero de 2002,

recaída en el procedimiento sancionador n.º (...), dictada por el Consejero del

Área de Desarrollo Insular del Cabildo de Gran Canaria (EXP. 217/2022 RO)*.

F U N D A M E N T O S

I

1. El objeto del presente Dictamen, solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del

Cabildo de Gran Canaria, es la Propuesta de Resolución de un procedimiento de

revisión de oficio iniciado a instancia de interesado para declarar la nulidad de la

Resolución de 27 de febrero de 2002, del Consejero del Área de Desarrollo Insular,

recaída en un procedimiento sancionador en materia de transporte.

2. La legitimación del Sr. Presidente del Cabildo para solicitar el Dictamen, su

carácter preceptivo y la competencia del Consejo para emitirlo resultan de los arts.

11.1.D.b) y 12.3 de la Ley 5/2002, de 3 de junio, del Consejo Consultivo de Canarias,

en relación el primer precepto con el art. 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común (LRJAP-PAC), norma esta última que procedimentalmente

resulta de aplicación al amparo de lo previsto en el apartado b) de la Disposición

Transitoria tercera de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas, (LRJAP-PAC) que dispone que

«los procedimientos de revisión de oficio iniciados después de la entrada en vigor de

la presente Ley, se sustanciarán por las normas establecidas en ésta», pues en este

caso nos hallamos ante un procedimiento revisión de oficio iniciado a instancia de

* Ponente: Sr. Fajardo Spínola.

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parte, en virtud de la solicitud con registro de entrada en la Corporación Insular el

día 5 de octubre de 2009.

3. La revisión instada se fundamenta en el art. 62.1.a) y e) LRJAP-PAC, al

considerar el interesado que el acto dictado ha lesionado derechos y libertades

susceptibles de amparo constitucional, al haberse efectuado su notificación de forma

defectuosa y porque se ha dictado prescindiendo total y absolutamente del

procedimiento legalmente establecido, al dictarse la misma una vez que el

correspondiente estaba caducado.

4. En lo que se refiere a la normativa aplicable a la cuestión de fondo, este

Consejo Consultivo ha señalado en su Dictamen 451/2019, de 5 de diciembre, entre

otros muchos, que:

«3.2. En lo que se refiere a la normativa aplicable a las causas de nulidad, se ha de

traer a colación lo ya manifestado por este Consejo Consultivo en diversos dictámenes, al

indicar que la determinación de las causas de nulidad debe hacerse con arreglo a la Ley

vigente cuando se dictó el acto cuya revisión de oficio se pretende. Así, resulta

especialmente ilustrativo lo expuesto, entre otros, en el dictamen n.º 156/2017, de 11 de

mayo, en cuyo Fundamento III, apartado primero, se expone lo siguiente:

«Antes de abordar el análisis de las causas de nulidad alegadas conviene recordar que un

acto administrativo es inválido si se produce contraviniendo las normas preexistentes y

vigentes que regulan su elaboración y predeterminan su contenido. De ahí que el parámetro

para establecer su validez o invalidez esté constituido exclusivamente por las normas

vigentes al tiempo de dictarse y no por las normas posteriores que las hayan derogado o

desplazado su aplicación, porque es obvio que la Administración no está vinculada por

normas derogadas ni por normas inexistentes en el momento de dictar el acto. Por

consiguiente, para apreciar si (la) OD 70/2004 incurre en causa de nulidad se debe atender al

art. 62 y concordantes LRJAP-PAC, que estaba vigente a la fecha en que se dictó y no a los

preceptos de la LPACAP, con independencia de que reproduzcan el contenido de aquéllos».

Partiendo de lo señalado anteriormente, y teniendo en cuenta la fecha en que fue

dictado el acto administrativo -2008- cuya revisión de oficio ahora se pretende -2019-, se ha

de concluir que las causas de nulidad a las que se debe atender en nuestro análisis jurídico

son las previstas en el art. 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de

las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (norma que estaba

vigente a la fecha en que fue dictado el acuerdo plenario de 29 de diciembre de 2008)».

Por tanto, dado que lo que la Resolución cuya revisión pretende el interesado se

dictó en 2002, resulta ser también aplicable a las causas de nulidad la LRJAP-PAC.

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5. En relación el fondo del presente procedimiento es preciso señalar que el

interesado presentó una primera solicitud de revisión de oficio contra la Resolución

de 27 de febrero de 2002, del Consejero del Área de Desarrollo Insular ya referida,

de idéntico contenido a la solicitud por la que se ha iniciado el actual procedimiento

administrativo.

Este Consejo Consultivo emitió su preceptivo Dictamen con ocasión del primer

procedimiento, entrando en el fondo del asunto. Dicho Dictamen fue el 411/2007, de

23 de octubre, a cuyo contenido se hará referencia posteriormente.

II

1. En lo que respecta a los antecedentes de hecho, cabe reproducir lo

manifestado en el mencionado Dictamen de este Consejo Consultivo 411/2007, que

fue lo siguiente:

«1. El 27 de noviembre de 2000, con motivo de la inspección realizada el 28 de julio

anterior al vehículo propiedad de (...), se levantó Acta de Inspección por el correspondiente

Servicio del Cabildo Insular de Gran Canaria a los efectos de incoación de procedimiento

sancionador. Según consta en la citada Acta, una vez examinada la documentación del

vehículo en el momento del control, así como los datos obrantes en su expediente, se

constató que se realizó transporte público de mercancías (material de construcción: ferralla

y bloques), desde el Polígono Industrial de Arinaga hasta Gáldar careciendo de la preceptiva

autorización administrativa de transportes.

Se añade que, según consta en el registro informático de autorizaciones de transporte

del Cabildo, el titular del vehículo solicitó autorización serie MDP el 17 de diciembre de

1999, que se le denegó el 24 de mayo de 2000 por no acreditar todos los requisitos exigidos

en la normativa. El 12 de junio de 2000 volvió a solicitar la autorización. En el momento del

control, el vehículo llevaba a bordo un albarán, en el que figuraba como facturante (...) y

como cliente (...) Al titular se le requirió documentación diversa en el momento de la

inspección, sin haberse recibido respuesta hasta la fecha.

2. El 3 de octubre de 2001 se adoptó el acuerdo de inicio del procedimiento sancionador

por carecer el interesado de la tarjeta de transportes en servicio público de mercancías,

otorgando al propio tiempo trámite de alegaciones.

Este acuerdo fue notificado al interesado a través del Boletín Oficial de la Provincia nº

15, de 4 de febrero de 2002, previo intento en su domicilio por medio del Servicio de

Correos, que fue devuelto por ?caducado en lista?. El interesado no formuló alegaciones en

el plazo conferido al efecto.

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El 27 de febrero de 2002, el Consejero del Área de Desarrollo Insular dictó Resolución

por la que se impuso al interesado una sanción por infracción muy grave de 1502,53 euros, en

aplicación de lo previsto en los artículos 140.a) y 143 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de

Ordenación de los Transportes Terrestres.

Consta en el expediente que se intentó en dos ocasiones por el Servicio de Correos

notificar este Acuerdo al interesado, lo que no se llevó a efecto al encontrarse en ambas

ocasiones ausente de su domicilio, procediéndose a su devolución a la Administración con la

indicación de ?devuelto por caducado?. Seguidamente, se publicó anuncio en el Boletín

Oficial de la Provincia nº 54, de 6 de mayo de 2002».

2. Además de lo expuesto, es necesario también reproducir lo manifestado,

acerca de las distintas actuaciones administrativas y judiciales acontecidas en

relación con este asunto, en el informe del Jefe de Servicio de Transportes del

Cabildo Insular, emitido el día 7 de abril de 2022, en el que se expone lo siguiente:

« (...) 5) Con fecha 22 de enero de 2005 (...), vía Delegación del Gobierno en Canarias,

solicitó la nulidad del procedimiento sancionador por entender que se había producido una

vulneración de su derecho a la tutela efectiva y caducidad del expediente, por defecto en la

práctica de las notificaciones al no habérsele dejado aviso en el buzón, e imposibilidad de

formular alegaciones, según argumenta.

En dicho escrito señala como domicilio el de la Calle (...) de la ciudad de Telde.

6) Con fecha 1 de septiembre de 2005 el Consejo de Gobierno Insular acordó la

inadmisión a trámite de su solicitud de revisión de oficio contra la resolución del Consejero

de Área de Desarrollo Insular recaída en el expediente sancionador nº GC -10557 de enero de

2000, por entenderla carente de fundamentación.

Consta en el expediente acuse de recibo de fecha 4 de octubre de 2005 que refleja los

dos intentos de notificación infructuosos por "ausente" y "no retirada en lista" en fechas 22 y

23 de septiembre de 2005, en la Calle (...) de Telde.

Y, asimismo, consta acuse de recibo que refleja la recepción de la notificación por (...)

(padre del interesado como se hace constar en el mismo acuse, que coincide con la persona

que retiró la documentación en el antecedente 4) en la calle (...), en Telde, en fecha 17 de

octubre de 2005.

7) Con fecha 29 de marzo de 2007 el Juzgado Contencioso-Administrativo nº 2 de Las

Palmas dictó la Sentencia 128/2007 en el procedimiento abreviado 867/2007, estimando el

recurso interpuesto por el interesado contra la resolución del Consejo de Gobierno Insular de

1 de septiembre de 2005, declarando la nulidad de la misma por entenderla no ajustada a

derecho "por cuanto la administración demandada debió tramitar y concluir el procedimiento

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de revisión de oficio establecido en el artículo 102. 1 de la Ley 30/92, y resolver en los

términos que procedía con arreglo a Derecho.?

8) Con registro de entrada en esta Corporación nº 33 754 de 12 de julio de 2007, (...)

solicita la devolución del importe de la sanción (1.502,53 euros) abonada a Valora, por

entender que la sentencia reseñada en el antecedente 7) anterior le era favorable.

En dicha instancia de solicitud hace constar como domicilio a efectos de notificaciones el

de la calle (...) Telde.

Según acuse de recibo que consta en el expediente, con fecha 13 de agosto de 2007 (...)

recibe en la Calle (...) de Telde notificación de escrito del Jefe de servicio de Transporte por

el que se le comunica que no procede la devolución del importe de la sanción de 1.502,53

euros porque, en cumplimiento de la sentencia de fecha 29 de marzo de 2007 del Juzgado

Contencioso-Administrativo nº 2 de Las Palmas, se procedería a tramitar su solicitud de

revisión de oficio.

9) Con fecha 19 de noviembre de 2007 el Consejo de Gobierno Insular, tras recabar

dictamen del Consejo Consultivo de Canarias, que fue emitido con el nº 411/2007 el 23 de

octubre de 2007, en el que se estimó conforme a derecho la desestimación de la pretensión

de nulidad instada por el interesado, acordó desestimar la solicitud de revisión de oficio

presentada por (...) el 22 de enero de 2005 contra la resolución recaída en el procedimiento

sancionador GC-1055 7 de enero de 2000, confirmando y manteniendo la resolución

impugnada.

El citado acuerdo se intentó notificar, en el mismo domicilio sito en la calle (...) de

Telde al interesado, resultando que la notificación fue devuelta por "ausente en horas de

reparto" los días 2 y 15 de enero de 2008, respectivamente, y" no retirada en lista", por lo

que se practicó la notificación mediante la publicación de anuncio en el Boletín Oficial de la

Provincia nº 37 de fecha 20 de febrero de 2008.

10) Con fecha 29 de septiembre de 2009, (...) solicitó, vía Delegación del Gobierno en

Canarias, nuevamente, la nulidad del procedimiento sancionador por entender que se había

producido una vulneración de su derecho a la tutela efectiva y caducidad del expediente

formulada, básicamente, en los mismos términos que en la solicitud de 22 de enero de 2005.

11) Con fecha 16 de septiembre de 201O el Juzgado Contencioso-Administrativo nº 3 de

Las Palmas dictó Sentencia en el procedimiento 157/201O estimando el recurso interpuesto

por el interesado contra la desestimación presunta de la solicitud de nulidad formulada el 29

de septiembre de 2009, aunque parcialmente porque, según el entender de la magistrada, si

bien la Administración no había dictado acto alguno sobre la solicitud de revisión de oficio

del interesado debiendo hacerlo, no obstante, no debía pronunciarse sobre las cuestiones

formales y de fondo planteadas, dada la función revisora de esa jurisdicción.

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12) Con fecha 4 de julio de 2011 el Consejo de Gobierno Insular acordó la inadmisión a

trámite de la solicitud del interesado de fecha 29 de septiembre de 2009 sobre revisión de

oficio, por tener un contenido sustancialmente idéntico al de la solicitud revisora precedente

de fecha 22 de enero de 2005.

Dicho acuerdo fue notificado con éxito a (...) en el domicilio Calle (...) de Telde en

fecha 25 de julio de 2011.

13) Con fecha 16 de julio de 2013 el Juzgado Contencioso-Administrativo nº 6 de Las

Palmas dictó Sentencia en el procedimiento 409/2011 estimando el recurso interpuesto por

el interesado contra el acuerdo del Consejo de Gobierno Insular de fecha 4 de julio de 2011,

ordenando, en su fallo, anular dicho acuerdo, según el siguiente tenor literal:

?SE ESTIMA el recurso interpuesto por (...), representado por el Letrado (...), contra el

acto administrativo identificado en el Antecedente de Hecho Primero de esta sentencia, que

se anula y se deja sin efecto, sin expresa imposición de costas.?

En su Antecedente de Hecho Primero se identifica el acto administrativo: ?Resolución

del Consejo de Gobierno Insular de fecha 4 de julio de 2011, que inadmite a trámite la

solicitud de revisión de oficio interesada por su representado en el expediente sancionador

nº (...) de enero de 2000?.

Por su parte, en su Fundamento de Derecho Segundo (párrafo tercero) señala,

literalmente, que: ?A la vista del expediente se comprueba que la solicitud de revisión de

oficio instada por el actor en fecha 29 de septiembre de 2009, si bien, efectivamente tiene

un contenido sustancialmente idéntico a su anterior solicitud de fecha 22 de enero de 2005,

consta que esta última fue resuelta mediante Resolución del Consejo de Gobierno Insular de

fecha 19 de diciembre de 2007, dictada en cumplimiento de la Sentencia dictada por el

Juzgado de igual clase nº 2 de este partido judicial, en los autos de Procedimiento Abreviado

nº 467/5, pero es lo cierto que la misma no puede tenerse por consentida v firme. Pues tras

dos intentos de notificación personal al interesado que resultaron infructuosos (folio 93 ), se

procede su publicación en el BOP. obviando su notificación por medio de anuncio en el

Tablón de Edictos del Ayuntamiento de su último domicilio conforme dispone el art. 59 Ley

30/92?».

III

1. El interesado instó la iniciación del procedimiento de revisión de oficio de la

Resolución de 27 de febrero de 2002 mediante escrito de 29 de septiembre de 2009,

con registro de entrada en el Cabildo Insular de 5 de octubre de 2009.

En el Dictamen anteriormente emitido en relación con este asunto, se manifestó,

acerca del contenido concreto de la solicitud del interesado, lo siguiente:

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«1. El interesado insta la incoación del procedimiento de revisión de oficio de la

Resolución de 27 de febrero de 2002 basada en dos fundamentos:

- La caducidad del procedimiento sancionador, ya que, iniciado éste el 3 de octubre de

2001, la Resolución sancionadora no fue notificada al interesado hasta el 6 de mayo de 2002,

fecha en que fue publicada en el Boletín Oficial de la Provincia, habiendo transcurrido por

consiguiente más de seis meses desde la iniciación, por lo que lo procedente hubiera sido que

la Administración declarara la caducidad del procedimiento, con archivo de las actuaciones.

- La indefensión que le ha originado el hecho de que la notificación de la Resolución

sancionadora se le haya comunicado únicamente por anuncio publicado en el BOP, sin que se

hay insertado copia de aquél en el tablón de edictos del Ayuntamiento de su domicilio y ello

tras un único intento de notificación por correo con acuse de recibo que no se pudo practicar

porque se hallaba ausente de su domicilio. Considera esta indefensión, originada por el

incumplimiento por parte de la Administración de lo previsto en los apartados 2 y 4 del

artículo 59 LRJAP-PAC, como una vulneración de su derecho a la tutela efectiva reconocido

en el artículo 24 de la Constitución.

En consecuencia, sostiene que la Resolución sancionadora de referencia incurre en las

causas de nulidad de los apartados a) y e) del artículo 62.1 LRJAP-PAC», todo lo cual se

vuelve a alegar en la solicitud de inicio del presente procedimiento, que es

sustancialmente idéntica a la anterior.

2. En el presente procedimiento, únicamente, obra el referido informe del Jefe

de Servicio de Transportes del Cabildo Insular, que tras hacer un resumen

pormenorizado de las actuaciones administrativas y judiciales acontecidas en

relación con este asunto, como ya se expuso, se manifiesta acerca de varias

cuestiones procedimentales y sobre la admisión a trámite de la solicitud, sin entrar

en el fondo del asunto.

3. Después de ello se le otorgó el trámite de vista y audiencia al interesado, sin

que conste en la documentación remitida a este expediente que el interesado

formulara alegaciones, como correctamente se afirma en el Informe-Propuesta de

Resolución en el Fundamento del mismo referido a la tramitación del presente

procedimiento.

Asimismo, es preciso señalar que tal trámite de vista y audiencia es del todo

innecesario, pues no ha habido en este actual procedimiento nuevas actuaciones que

afecten al fondo del asunto, ni se ha incorporado nueva documentación, ni tampoco

se ha tenido en cuenta más hechos y alegaciones que los aducidos por el interesado,

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sin perjuicio de que, en este caso, tanto la Administración como el propio interesado

siguen manteniendo los mismos razonamientos que en el primer procedimiento.

En relación con ello el art. 84.4 LRJAP-PAC establece que «4. Se podrá

prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean

tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las

aducidas por el interesado».

4. Por último, el día 18 de mayo de 2022, se emitió la Propuesta de Resolución

cerca de nueve años después de que se dictara la Sentencia, cuya ejecución exige la

tramitación del presente procedimiento, y alrededor de trece años después de

haberse presentado la solicitud de inicio, sin que haya justificación alguna para tal

dilación. No obstante, aún fuera de plazo, y sin perjuicio de los efectos

administrativos, y en su caso, económicos que ello pueda comportar, la

Administración debe resolver expresamente (art. 42.1 LRJAP-PAC).

IV

1. La Propuesta de Resolución desestima la revisión de oficio instada por el

interesado por entender que no concurren los vicios determinantes de la nulidad del

acto aducidos.

2. Por lo que se refiere a la caducidad del procedimiento alegada por el

interesado, la Administración en su Propuesta de Resolución se remite a lo

manifestado por este Consejo Consultivo al efecto en el Dictamen anteriormente

emitido en relación con este asunto (DCCC 411/2007, de 23 de octubre), alegando

que en el supuesto de que existiese, igual que en el caso anterior, sería una causa de

anulabilidad, pero no de nulidad de pleno derecho y, por tanto, tampoco concurriría

fundamentación legal para la revisión de oficio, ya que de acuerdo con lo

argumentado por este Consejo Consultivo de Canarias en el Dictamen anterior (DCCC

411/2007), no existe vulneración de los derechos susceptibles de amparo

constitucional por una supuesta caducidad del procedimiento porque ésta, en caso de

haberse producido, determinaría la anulabilidad, pero no la nulidad absoluta como

pretende el interesado.

Además, la Administración entiende que no existe caducidad y que la Resolución

cuya nulidad se pretende se dictó dentro de plazo, señalando que «No obstante,

analizado el expediente para determinar si existe caducidad del procedimiento sancionador

objeto de esta revisión, inicialmente hay que señalar que al contrario de lo que manifiesta el

interesado, el plazo de caducidad del expediente sancionador no es el de 6 meses sino el de 1

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año a tenor de lo dispuesto en la normativa aplicable en aquel momento: artículo 205 del

Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre por el que se aprueba el Reglamento de la Ley

de Ordenación de los Transportes Terrestres (en adelante, RLOTT): ?1. El plazo máximo para

la tramitación y resolución del procedimiento sancionador será de un año desde la fecha de

su iniciación, siendo de aplicación, si se sobrepasase dicho plazo, lo previsto en el punto 4

del artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común?.

Una vez precisado dicho extremo, el díes a quo es el de la fecha del acuerdo de

incoación del procedimiento sancionador: 3 de octubre de 2001 y el díes ad quem, es el de la

notificación de la resolución sancionadora que no pudo practicarse en forma personal como

ya ha quedado expuesto. Pues bien, ha de entenderse que el intento de notificación

determinaría ese díes ad quem, que se sitúa en el 19 de marzo de 2002 (segundo intento

infructuoso de la notificación personal) ya que la notificación se practicó en la forma

legalmente establecida pero no fue recogida por el interesado por su propia pasividad. No

obstante, se publicó en el BOP Las Palmas la resolución definitiva en fecha 6 de mayo de

2002, igualmente dentro del plazo legal. Por tanto, siendo 1 año el plazo establecido para

que se dictase y notificase la resolución sancionadora queda acreditado que así se produjo y,

por tanto, no existió caducidad en el procedimiento sancionador».

3. En lo que se refiere a la indefensión alegada por el interesado por el hecho de

haberse notificado la Resolución sancionadora únicamente por anuncio publicado en

el BOP, sin que se hay insertado copia de aquél en el tablón de edictos del

Ayuntamiento de su domicilio, tras no haber sido posible la notificación personal en

su domicilio, después de dos intentos, la Administración afirma en la Propuesta de

Resolución que:

« (...) De lo anterior se desprende:

a) Que el interesado ha podido conocer perfectamente la existencia del procedimiento

sancionador, no solo porque en el momento de la inspección (antecedente 1) ya se informó

de la clase de infracción en que se había incurrido, siendo conocedor de la existencia de un

procedimiento en marcha, sino porque las notificaciones se hicieron en las direcciones

correctas porque eran la que figuraban en la documentación del vehículo, posteriormente

ratificadas por el propio interesado al aportar su DNI, coincidentes con las aportadas por el

mismo interesado en algunos escritos que interpuso y porque se practicaron en la forma

legalmente establecida, realizándose dos intentos de notificación en el domicilio aportado

mediante el habilitado sistema de correo certificado que conlleva dejar un aviso (si no se

hallara a nadie en el domicilio) de puesta a disposición de la notificación en las oficinas de

correos.

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b) Que unas veces las notificaciones fueron recibidas por el Sr. (...) (en su nombre algún

familiar) y en otras ocasiones no, por inacción del interesado que no las ha retirado de las

oficinas de correos dejándolas caducar en lista, tal y como queda acreditado por funcionarios

del servicio de correos; entender que no se le ha dejado aviso en el buzón y poner en duda lo

manifestado por los funcionarios de correos no tiene fundamento jurídico ni fáctico alguno.

c) Que en consecuencia se entiende que el interesado adoptó una actitud

voluntariamente consentida por él o atribuible a su propia pasividad, desinterés o falta de la

necesaria diligencia que impidió su emplazamiento personal, por lo que la supuesta

indefensión alegada es solo atribuible, en su caso, a su impasibilidad y no a la inacción de

este servicio de Transportes, como queda acreditado. Lo que no es pertinente es hacer

depender el éxito de la notificación de la voluntad del destinatario.

(...) Si bien es cierto que las notificaciones no se publicaron en el tablón de anuncios del

ayuntamiento, ello no puede argüirse como causa de indefensión para fundamentar un

supuesto de nulidad de pleno derecho, porque tal publicación edictal tiene un carácter

meramente subsidiario y residual al que debe acudirse como último remedio para la

comunicación de los actos».

4. Antes de efectuar el análisis de la cuestión de fondo es necesario, en primer

lugar, señalar que la doctrina expuesta por este Consejo Consultivo en el ya

mencionado Dictamen 411/2007, de 23 de octubre, tanto la correspondiente a las

notificaciones defectuosas en los procedimientos administrativos, especialmente en

procedimientos sancionadores como el que nos ocupa, como la doctrina relativa a la

consideración de haberse dictado Resolución tras un procedimiento caducado,

entendiéndose en dicho Dictamen que ello constituía una causa de anulabilidad y no

de nulidad absoluta, se trata, en ambos casos, de una doctrina superada por este

Consejo Consultivo desde hace años. Ello tiene especial relevancia en lo que se

refiere a los procedimientos caducados, pues la Administración sigue la doctrina

expuesta al respecto en el referido Dictamen 411/2007, con referencia expresa a la

misma en la Propuesta de Resolución, como ya se dijo.

A mayor abundamiento, cabe señalar en relación con tal doctrina que la misma

cambió a raíz de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal

Supremo 438/2018, de 19 de marzo de 2018, entre otras muchas.

Además, es también necesario señalar que este Consejo Consultivo considera por

razones más que evidentes que es preciso aplicar la doctrina actual a una Propuesta

de Resolución emitida el 18 de mayo de 2022, tal y como se hará en el presente

Dictamen.

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En segundo lugar, manifestar que este Consejo Consultivo ha señalado de forma

constante y reiterada, como se hace en el reciente Dictamen 175/2022, de 4 de

mayo, que:

«Pues bien, ante todo, y tal como se hizo en el Dictamen anterior (DCCC 385/2021), se

debe recordar la reiterada y constante doctrina que con carácter general tiene elaborada

este Consejo Consultivo en materia de revisión de oficio y que se proyecta, en general, sobre

todas y cada una de las causas determinantes de la nulidad de pleno derecho de los actos

administrativos sobre los que la Administración pueda fundar el ejercicio de dicha potestad,

siendo especialmente relevante lo manifestado a tal efecto en el Dictamen 363/2021, de 19

de julio, en relación con un procedimiento de revisión de oficio de una resolución por la que

se otorgó licencia de obras para la construcción de edificio de viviendas y sótano,

considerándose por la Administración actuante que la misma incurría en la causa de nulidad

del art. 62.1.f) LRJAP-PAC:

«Este Consejo Consultivo, en primer lugar, ha de comenzar por recordar su doctrina

general acerca de la pertinencia de acudir a la vía de la revisión de oficio para la declaración

de nulidad de la Administración de sus propios actos. De modo reiterado (por ejemplo, en su

reciente Dictamen 299/2021, de 27 de mayo), en efecto, viene señalando al respecto:

«1. Ha de advertirse con carácter previo al análisis de los motivos alegados, como tantas

veces se ha señalado por este Consejo Consultivo en sintonía con la jurisprudencia del

Tribunal Supremo, que la revisión de oficio supone el ejercicio de una facultad exorbitante

por vicios especialmente graves, en cuya aplicación se ha de ser riguroso por implicar un

conflicto entre dos principios generales del derecho: el principio de legalidad y el principio

de seguridad jurídica.

El Tribunal Supremo ha señalado en la Sentencia de 9 de diciembre de 2014 (Sala de lo

Contencioso-Administrativo), entre tantas otras, lo que a continuación se expone:

?La seguridad jurídica es un valor fundamental del ordenamiento jurídico, tanto desde

el punto de vista constitucional (artículo 9.3 de la C.E.) como desde el punto de vista legal

(v.g. artículo 106 de la Ley 30/92), que, aunque referido a las facultades de revisión,

expresa sin duda un valor general); se trata de un valor social, y no puramente individual, de

forma que es la colectividad misma la que está involucrada en ella, y no sólo los intereses

particulares; y los Jueces y Tribunales, que tienen encomendada la tutela judicial efectiva,

también han de salvaguardar la seguridad jurídica a fin de que no se pongan en tela de juicio

situaciones jurídicas consolidadas por el transcurso del tiempo, las cuales, en otro caso,

podrían ser cuestionadas ad eternum; en la tensión dialéctica entre tutela judicial y

seguridad jurídica, los Jueces y Tribunales no pueden, como pretende la parte recurrente,

atender sólo a la primera con olvido manifiesto de la seguridad?.

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De aquí que, en suma, no cualquier vicio jurídico permita acudir sin más a la revisión de

oficio, sino que ello sólo es posible cuando concurra de modo acreditado e indubitado un

vicio de nulidad de pleno derecho de los legalmente previstos, cuyos presupuestos no pueden

entenderse de manera amplia, sino restrictiva (nuestro reciente Dictamen 303/2019, de 12

de septiembre, reitera anteriores pronunciamientos de este Organismo en el mismo sentido).

La declaración de nulidad, en consecuencia, ha de analizarse partiendo del carácter

restrictivo de los motivos de nulidad, pues la revisión de oficio no es en modo alguno un

cauce para decidir cuestiones que debieran haber sido resueltas por las vías de impugnación

ordinarias. Esto es, la revisión de oficio es una vía excepcional que solo se puede utilizar

cuando se den las causas tasadas previstas legalmente», doctrina aplicable a este

supuesto.

5. En relación con la primera causa de nulidad aducida por el interesado, la

relativa a que la Resolución se dictó estando caducado el procedimiento

administrativo [art. 62.1.e) LRJAP-PAC], este Consejo Consultivo considera en la

actualidad, siguiendo la doctrina jurisprudencial ya desde el Dictamen 357/2019, de

10 de octubre que:

«Empezando por la última, el quid de la cuestión no es si la prescripción es o no causa

de nulidad: lo verdaderamente relevante es que si el procedimiento está caducado incurre en

causa de nulidad. En efecto, reciente jurisprudencia del TS (ver por todas la Sentencia

438/2018, de 19 de marzo de 2018), modificando el criterio seguido hasta el momento,

dispone que la caducidad es vicio de nulidad y no de anulabilidad, por cuanto «(L)os actos y

resoluciones administrativas han de dictarse en un procedimiento válido, ello constituye una

exigencia básica de nuestro ordenamiento administrativo que se plasma en numerosos

preceptos (art. 53 de la LRJPAC) llegándose a sancionar con la nulidad de pleno derecho los

actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido [art.

62.1.e) de la LRJPAC]. De modo que si el procedimiento ha devenido invalido o inexistente,

como consecuencia de su caducidad, ha dejado de ser un cauce adecuado para dictar una

resolución administrativa valida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración está

obligada a reiniciar uno nuevo».

Esta doctrina resulta ser aplicable al presente asunto e implica que la cuestión a

dilucidar estriba en determinar si cuando se dictó la Resolución cuya nulidad se

pretende estaba o no caducado.

6. La Administración, como se expuso anteriormente, considera que cuando se

dictó tal Resolución no estaba caducado el procedimiento, pues en aplicación del art.

205 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre por el que se aprueba el

Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, que establece que

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«1. El plazo máximo para la tramitación y resolución del procedimiento sancionador será de

un año desde la fecha de su iniciación, siendo de aplicación, si se sobrepasase dicho plazo, lo

previsto en el punto 4 del artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común», el

plazo de caducidad es de un año y el procedimiento sancionador se inició el 3 de

octubre de 2001 y la Resolución que se pretende anular, que es de 27 de febrero de

2002, se publicó, finalmente, en el BOP el día 6 de mayo de 2002, todo ello dentro

del plazo de un año.

El precepto normativo estatal citado con anterioridad es de aplicación a este

caso, pues cuando se tramitó dicho procedimiento nuestra Comunidad Autónoma,

pese a tener competencia para ello, todavía no había dictado la actual Ley 13/2007,

de 17 de mayo, de Ordenación del Transporte por Carretera de Canarias y, además, la

regulación territorial de la materia era escasa y fraccionada, no habiénsose regulado

siquiera reglamentariamente un procedimiento sancionador específico, motivo por el

que nuestra Comunidad Autónoma aplicaba la normativa estatal referida.

Además, no se ha de olvidar que el ejercicio de la potestad sancionadora

requerirá procedimiento legal o reglamentariamente establecido, como dispone el

art. 134.1 LRJAP-PAC.

Por tanto, todo ello implica que se dictó la Resolución cuya nulidad se pretende

sin haber estado caducado el procedimiento, que se tramitó de forma correcta, razón

por la que no concurre la causa de nulidad del art. 62.1.e) LRJAP-PAC.

7. En cuanto al segundo motivo de nulidad alegado por el interesado, el relativo

a la notificación defectuosa por no haberse insertado copia del anuncio de la

Resolución sancionadora en el tablón de edictos del Ayuntamiento de su domicilio,

motivo por el que el interesado afirma que la Resolución sancionadora referida

incurre en la causa de nulidad del art. 62.1.a) LRJAP-PAC, se ha de señalar en primer

lugar que este Consejo Consultivo ha manifestado en el Dictamen 602/2021, de 23 de

diciembre, entre otros muchos, que:

«Asimismo, este Consejo Consultivo, en el Dictamen 77/2021, de 25 de febrero, entre

otros muchos, ha señalado en relación con las notificaciones que:

«?Admitido, de acuerdo con una consolidada doctrina constitucional, que en el ámbito

de las notificaciones de los actos y resoluciones administrativas resulta aplicable el derecho

a la tutela judicial efectiva (STC 59/1998, de 16 de marzo, FJ 3; en el mismo sentido, SSTC

221/2003, de 15 de diciembre, FJ 4; 55/2003, de 24 de marzo, FJ 2), debemos recordar que,

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como presupuesto general, lo trascendente en el ámbito de las notificaciones es determinar

si, con independencia del cumplimiento de las formalidades legales, el interesado llegó a

conocer el acto o resolución a tiempo para -si lo deseaba- poder reaccionar contra el mismo,

o, cuando esto primero no sea posible, si, en atención a las circunstancias concurrentes, debe

presumirse o no que llegó a conocerlos a tiempo´.

Pues bien, el análisis pormenorizado de la jurisprudencia de esta Sala y Sección en

materia de notificaciones en el ámbito tributario -inevitablemente muy casuística- pone de

relieve que, al objeto de determinar si debe entenderse que el acto administrativo o

resolución notificada llegó o debió llegar a conocimiento tempestivo del interesado, los

elementos que, con carácter general deben ponderarse, son dos. En primer lugar, el grado de

cumplimiento por la Administración de las formalidades establecidas en la norma en materia

de notificaciones, en la medida en que tales formalidades van únicamente dirigidas a

garantizar que el acto llegue efectivamente a conocimiento de su destinatario. Y, en segundo

lugar, las circunstancias particulares concurrentes en cada caso, entre las que

necesariamente deben destacarse tres: a) el grado de diligencia demostrada tanto por el

interesado como por la Administración; b) el conocimiento que, no obstante el

incumplimiento en su notificación de todas o algunas de las formalidades previstas en la

norma, el interesado haya podido tener del acto o resolución por cualesquiera medios; y, en

fin, c) el comportamiento de los terceros que, en atención a la cercanía o proximidad

geográfica con el interesado, pueden aceptar y aceptan la notificación.

En particular, el máximo intérprete de nuestra Constitución, subrayando el carácter

`residual´, `subsidiario´, `supletorio´ y `excepcional´, de `último remedio´ -apelativos,

todos ellos, empleados por el Tribunal- de la notificación mediante edictos (SSTC 65/1999,

de 26 de abril, FJ 2; 55/2003, de 24 de marzo, FJ 2; 43/2006, de 13 de febrero, FJ 2;

163/2007, de 2 de julio, FJ 2; 223/2007, de 22 de octubre, FJ 2; 231/2007, de 5 de

noviembre, FJ 2; 2/2008, de 14 de enero, FJ 2; y 128/2008, de 27 de octubre, FJ 2), ha

señalado que tal procedimiento `sólo puede ser empleado cuando se tiene la convicción o

certeza de la inutilidad de cualquier otra modalidad de citación´ (STC 65/1999, cit., FJ 2);

que el órgano judicial `ha de extremar las gestiones en averiguación del paradero de sus

destinatarios por los medios normales a su alcance, de manera que el acuerdo o resolución

judicial que lleve a tener a la parte en un proceso como persona en ignorado paradero debe

fundarse en criterios de razonabilidad que conduzcan a la certeza, o cuando menos a una

convicción razonable, de la inutilidad de los medios normales de citación´ (STC 163/2007,

cit., FJ 2) (...) .

Pero también hemos puesto énfasis en el hecho de que la buena fe no sólo resulta

exigible a los administrados, sino también a la Administración. En particular, esta buena fe

obliga a la Administración a que, aun cuando los interesados no hayan actuado con toda la

diligencia debida en la comunicación del domicilio (bien porque no designaron un domicilio a

efectos de notificaciones, bien porque los intentos de notificación en el indicado han sido

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infructuosos), antes de acudir a la notificación edictal o mediante comparecencia, intente la

notificación en el domicilio idóneo, bien porque éste consta en el mismo expediente (SSTC

76/2006, de 13 de marzo y 2/2008, de 14 de enero), bien porque su localización resulta

extraordinariamente sencilla, normalmente acudiendo a oficinas o registros públicos (SSTC

135/2005, de 23 de mayo; 163/2007, de 2 de julio; 223/2007, de 22 de octubre; 231/2007, de

5 de noviembre; y 150/2008, de 17 de noviembre), (...) ?.

Sentados los criterios expuestos, concluía en congruencia con ellos este Organismo con

ocasión del DCC 201/2017 antes mencionado:

?Una vez fijados con claridad los criterios que permiten determinar en cada caso

concreto si debe o no entenderse que el acto o resolución llegó a conocimiento tempestivo

del interesado (y, por ende, se le causó o no indefensión material), procede distinguir,

fundamentalmente, entre los supuestos en los que se cumplen en la notificación del acto o

resolución todas y cada una de las formalidades previstas en la norma (o reclamadas en la

interpretación de las mismas por la doctrina de esta Sala), y aquellos otros en los que alguna

o algunas de dichas formalidades no se respetan.

En aquellos supuestos en los que se respetan en la notificación todas las formalidades

establecidas en las normas, y teniendo dichas formalidades como única finalidad la de

garantizar que el acto o resolución ha llegado a conocimiento del interesado, debe partirse

en todo caso de la presunción -iuris tantum- de que el acto de que se trate ha llegado

tempestivamente a conocimiento del interesado (...) .

Ahora bien, en lo que al caso que se examina interesa, la presunción de que el acto llegó

a conocimiento tempestivo del interesado quiebra, pese a que se han cumplido todas las

formalidades en la notificación y aunque el obligado tributario no hubiese comunicado a la

Administración el cambio de domicilio, y ésta, tras intentar la notificación del acto o

resolución en el domicilio asignado en principio por el interesado, acude directamente a la

vía edictal o por comparecencia, pese a que resultaba extraordinariamente sencillo acceder,

sin esfuerzo alguno, al nuevo domicilio, bien porque éste se hallaba en el propio expediente,

bien porque cabía acceder al mismo mediante la simple consulta en las oficinas o registros

públicos (o, incluso, en las propias bases de datos de la Administración actuante). En esta

línea, el Tribunal Constitucional ha afirmado que ?cuando del examen de los autos o de la

documentación aportada por las partes se deduzca la existencia de un domicilio o de

cualquier otro dato que haga factible practicar de forma personal los actos de comunicación

procesal con el demandado debe intentarse esta forma de notificación antes de acudir a la

notificación por edictos? (entre muchas otras, STC 55/2003, de 24 de marzo, FJ 2; en el

mismo sentido, SSSTC 291/2000, de 30 de noviembre, FJ 5; 43/2006, de 13 de febrero, FJ 2;

223/2007, de 22 de octubre, FJ 2; y 2/2008, de 14 de enero, FJ 2) (...) .

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Por lo demás, la jurisprudencia constitucional ha planteado ?como resumidamente

expone la STC 72/1999? la exigencia de tres requisitos para que la falta de emplazamiento

tenga relevancia constitucional: en primer lugar, es preciso que el no emplazado tenga un

derecho subjetivo o interés legítimo que pueda verse afectado por la resolución que se

adopte en el proceso o procedimiento administrativo; en segundo lugar, es necesario que el

no emplazado personalmente haya padecido una situación de indefensión a pesar de haber

mantenido una actitud diligente; y por último, se exige que el interesado pueda ser

identificado a partir de los datos que obran en el expediente?».

Esta doctrina resulta ser plenamente aplicable al presente caso.

8. Pues bien, teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto cabe afirmar que en

este caso, si bien es cierto el defecto alegado por el interesado relativo a la

publicación en el tablón de edictos, también lo es la actitud poco diligente del

interesado, pues habiéndosele notificado en su domicilio la Resolución referida en

dos momentos distintos, siendo la misma a través de correo certificado y dejándose

el aviso de correos en su buzón en ambas ocasiones, no acudió en plazo, en ninguna

de las dos veces referidas, a la correspondiente oficina de correos, sin olvidar que

también está acreditado que conocía de sobra que se estaba tramitando por el

Cabildo Insular un procedimiento sancionador contra él y que, evidentemente, tales

notificaciones estaban relacionadas con dicho procedimiento, actitud omisiva esta

que denota cierta mala fe por su parte.

Por tanto, ello implica que no concurre uno de los tres requisitos exigidos por la

jurisprudencia constitucional anteriormente expuesta para considerar que esta

notificación defectuosa tenga relevancia constitucional, es decir, la actitud

mínimamente diligente por parte del interesado, lo que supone que tampoco se

pueda entender que concurra en este caso la causa de nulidad del 62.1.a) LRJAP-PAC.

C O N C L U S I Ó N

La Propuesta de Resolución sometida a la consideración de este Consejo

Consultivo es conforme a Derecho, no siendo procedente acordar la nulidad de pleno

derecho de la resolución objeto del presente procedimiento de revisión de oficio, por

los motivos indicados en el Fundamento IV de este Dictamen.