Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 227/2024 de 06 de mayo de 2024

Cuestión

Indemnización por Daños

Dictamen solicitado por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Puerto del Rosario en relación con la Propuesta de Resolución del procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado ante la reclamación de indemnización formulada por (..), por los daños ocasionados como consecuencia del funcionamiento del servicio público viario.

Contestacion

Numero Expediente: 159/2024

Solicitante:

Ayuntamiento de Puerto del Rosario

Ponente: Sr. Fajardo Spínola

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 2 2 7 / 2 0 2 4

(Sección 1.ª)

San Cristóbal de La Laguna, a 6 de mayo de 2024.

Dictamen solicitado por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Puerto del

Rosario en relación con la Propuesta de Resolución del procedimiento de

responsabilidad patrimonial tramitado ante la reclamación de indemnización

formulada por (...), por los daños ocasionados como consecuencia del

funcionamiento del servicio público viario (EXP. 159/2024 ID)*.

F U N D A M E N T O S

I

1. El presente Dictamen, solicitado por el Sr. Alcalde-Presidente del

Ayuntamiento de Puerto del Rosario mediante Oficio de fecha 19 de marzo de 2024 -

con entrada en este Consejo Consultivo el día 20 de marzo-, tiene por objeto el

análisis jurídico de la Propuesta de Resolución del procedimiento de responsabilidad

patrimonial frente a dicha Administración municipal iniciado por la reclamación

formulada por (...), por los daños y perjuicios supuestamente causados a la

interesada como consecuencia de la caída sufrida por ésta el día 20 de febrero de

2021, mientras caminaba por la calle (...) esquina calle (...), a consecuencia de un

socavón o escalón en la acera, debido a un rebaje para la entrada a un garaje del

edificio que está a esa altura, reclamando una indemnización de 10.893,46 euros.

2. Es preceptiva la solicitud de dictamen, según lo dispuesto en el art. 11.1.D.e)

de la Ley 5/2002, de 3 de junio, del Consejo Consultivo de Canarias (en adelante,

LCCC), habida cuenta de que la interesada reclama en concepto de indemnización la

cantidad de 10.893,46 euros, superando los límites cuantitativos establecidos por el

precitado artículo de la LCCC, en relación con el art. 81.2 -de carácter básico- de la

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP). Por otra parte, la legitimación para

* Ponente: Sr. Fajardo Spínola.

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solicitar la emisión del dictamen de este Consejo Consultivo le corresponde al Sr.

Alcalde, según lo establecido en el art. 12.3 LCCC.

3. En el análisis a efectuar resultan de aplicación además de la citada LPACAP,

los arts. 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del

Sector Público (en adelante, LRJSP), el art. 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,

Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), la Ley 14/1990, de 26 de julio, de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias y la Ley 7/2015, de 1

de abril, de los municipios de Canarias (en adelante, LMC).

4. Concurren los requisitos de legitimación activa y pasiva.

4.1. En este sentido, se ha de indicar que la reclamante ostenta la condición de

interesada, en cuanto titular de un interés legítimo [arts. 32.1 LRJSP y art. 4.1.a)

LPACAP], puesto que alega daños personales sufridos en su esfera jurídica como

consecuencia, presuntamente, del funcionamiento anormal de los servicios públicos

de titularidad municipal. En este caso, está legitimada activamente porque pretende

el resarcimiento de los perjuicios que supuestamente le ha irrogado el deficiente

funcionamiento del servicio público de mantenimiento de las vías públicas, que es de

titularidad municipal [art. 26.1.a) LRBRL en relación con el art. 25.2.d) del citado

texto legal].

4.2. Por otro lado, el Ayuntamiento está legitimado pasivamente porque se le

imputa la producción del daño al funcionamiento anormal de un servicio público de

titularidad municipal ex arts. 25.2.d) y 26.1.a) LRBRL.

5. La reclamación se entiende interpuesta dentro del plazo legalmente

establecido en el art. 67.1, párrafo segundo LPACAP. En este sentido, el evento

dañoso se produce el día 20 de febrero de 2021 y el escrito de reclamación se

presenta ante la Corporación Municipal con fecha 26 de marzo de 2021.

6. En el presente supuesto se ha superado el plazo de seis meses que, para su

resolución, establece el art. 91.3 LPACAP. Sin embargo, la demora producida no

impide la resolución del procedimiento, pesando sobre la Administración la

obligación de resolver expresamente, a tenor de lo establecido en los arts. 21.1 y

24.3.b) LPACAP.

7. El daño por el que se reclama no deriva de un acuerdo plenario. Por ello, al

amparo de lo establecido en el art. 107 LMC, la competencia para resolver el

presente procedimiento de responsabilidad patrimonial le corresponde al Sr. Alcalde,

sin perjuicio de las posibles delegaciones que pudiera efectuar.

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8. Además, el daño es efectivo, evaluable económicamente e individualizado en

la interesada, de acuerdo con lo prescrito en el art. 32.2 LRJSP.

II

La reclamante insta la incoación de un procedimiento de responsabilidad

patrimonial para el reconocimiento del derecho a una indemnización por los daños y

perjuicios causados, presuntamente, por el funcionamiento anormal del servicio

público municipal. En este sentido, la pretensión resarcitoria planteada por la

perjudicada se fundamenta en los siguientes presupuestos fácticos:

«Que el pasado día 20 de febrero, cuando iba caminando por la (...), esquina (...), la

dicente cayó al suelo a consecuencia de un socavón o escalón que está en la acera, debido a

un rebaje que hay en dicha acera para la entrada de un garaje del edificio que está justo a

esa altura y esquina de calle (...) con calle (...).

Debido a dicha caída tuve que ir al centro de salud y de allí, me llevaron a urgencias en

el hospital de Fuerteventura, donde me diagnosticaron FRACTURA DE RADIO DISTAL

IZQUIERDO, FRACTURA DE 4º Y 5º METATARSIANO IZQUIERDO Y FRACTURA DE PERONÉ DISTAL

IZQUIERDO».

Junto con la reclamación aporta los siguientes documentos:

- Fotografías del lugar de los hechos.

- Informes clínicos de urgencias de Atención Primaria y del Hospital General de

Fuerteventura.

III

Los principales trámites del procedimiento de responsabilidad patrimonial son los

siguientes:

1. El procedimiento de responsabilidad patrimonial se inicia con la presentación

del escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial efectuado el día 26 de

marzo de 2021. En este trámite no se cuantifica la indemnización reclamada.

2. El 29 de abril de 2021 se notifica a la entidad aseguradora de la Corporación

municipal, a través de la Correduría de seguros (...), la interposición de la

reclamación. No consta acuse de recibo.

3. El 31 de marzo de 2022 la interesada presenta escrito solicitando certificación

de acto presunto. Tal certificado es emitido por el Secretario Accidental del

Ayuntamiento en el que se indica que la reclamación ha de entenderse desestimada

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por silencio administrativo conforme señala el artículo 91.4 de la Ley 39/2015, de 1

de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones

Públicas.

4. El 13 de mayo de 2022 la interesada solicita que se dicte y notifique

resolución expresa del procedimiento de conformidad con lo dispuesto en el art. 21

LPACAP. Petición que reitera en otras dos ocasiones mediante escritos presentados el

21 de octubre de 2022 y el 16 de mayo de 2023.

5. No consta el informe preceptivo del Servicio cuyo funcionamiento haya

ocasionado la presunta lesión indemnizable (art. 81.1 LPACAP). En este sentido la

Propuesta de Resolución señala que se solicitó-y así consta en el expediente- pero

que transcurrido el plazo de 10 días sin haberse emitido, se continúa con la

tramitación del expediente.

6. El 7 de marzo de 2024 se notifica a la interesada Propuesta de Resolución y

trámite de audiencia.

7. El 14 de marzo de 2024 la interesada formula alegaciones donde manifiesta

que se notifica simultáneamente la propuesta y el trámite de audiencia infringiendo

lo dispuesto en el art. 82.1 LPACAP, que no se ha practicado prueba alguna y que no

se ha emitido el informe preceptivo del servicio causante del daño. Finalmente,

cuantifica la indemnización reclamada en 10.893,46 ? y aporta informe médico

pericial.

8. Se dicta Propuesta de Resolución (se desconoce su fecha de emisión), la cual

es de sentido desestimatorio, al considerar el órgano instructor que no concurre

relación de causalidad entre el funcionamiento del Servicio y el daño reclamado, por

cuanto considera que los desperfectos a los que la reclamante atribuye la causa de su

caída no constituyen un riesgo extraordinario, siendo fácilmente identificable y

evitable con un mínimo de diligencia. Además, la caída se produjo a plena luz del

día.

IV

1. Analizado el expediente que nos ocupa y a la vista de la documentación

incorporada al mismo, este Consejo Consultivo considera que nos encontramos ante

un procedimiento incompleto, por carecer prácticamente de instrucción y con

defectos procedimentales que determinan la indefensión de la interesada.

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Por una parte, se puede constatar la inexistencia del preceptivo informe del

servicio presuntamente causante del daño.

Según previene el art. 81.1 LPACAP: «En el caso de los procedimientos de

responsabilidad patrimonial será preceptivo solicitar informe al servicio cuyo

funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, no pudiendo

exceder de diez días el plazo de su emisión».

Se trata por consiguiente de un informe preceptivo, el cual, además, es

determinante para la resolución del procedimiento porque proporciona elementos de

hecho relevantes concernientes al funcionamiento anormal o normal del servicio y al

nexo causal entre éste y el daño. La omisión de informes preceptivos determinantes

genera un vicio de anulabilidad en la resolución final del procedimiento (STS de 16

octubre 2000 y Sentencia 59/1999 del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, de

22 enero de 1999) (DCC 292/2014, de 3 de septiembre).

Es del parecer de este Consejo Consultivo que incumbe la emisión de este

informe al Servicio del propio Ayuntamiento, no pudiendo sustituirse por el informe

que realice la empresa concesionaria del mismo o la Aseguradora del Ayuntamiento,

como reiteradamente ha indicado este Consejo en anteriores dictámenes (DCC

547/2012, de 26 de noviembre, por todos) sin perjuicio que dicha empresa pueda ser

llamada al procedimiento como parte interesada en orden a las responsabilidades

derivada de lo dispuesto en el art. 196 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de

Contratos del Sector Público.

En consecuencia, debe recabarse por el órgano instructor el informe preceptivo

del servicio municipal presuntamente causante del daño.

A mayor abundamiento, en el caso de que se hubiera solicitado dicho informe

preceptivo al servicio competente (lo que, como se ha indicado, no consta que se

haya efectuado) y no se hubiera emitido en plazo, ello no permite la continuación

del procedimiento, puesto que el art. 80.3 LPACAP exceptúa de dicha posibilidad de

proseguir las actuaciones cuando se trate de un informe preceptivo, en cuyo caso se

podrá suspender el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento.

Asimismo, la Administración no abrió periodo probatorio alguno para que la

interesada pudiera ejercitar su derecho de defensa (art. 77.2 LPACAP).

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Finalmente, se constata y así se reconoce en la propia Propuesta de Resolución,

que se notifica de manera simultánea el trámite de audiencia y la Propuesta de

Resolución, vulnerando de esta forma lo preceptuado en el art. 82.1 LPACAP.

Sobre el trámite de vista y audiencia, el art. 82.1 LPACAP preceptúa que

«instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de

resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados», lo que significa que para dar

audiencia a los interesados no es necesario elaborar una propuesta de resolución que

contenga todos los antecedentes de hecho y fundamentos jurídicos y, mucho menos,

que resuelva «desestimar» anticipadamente la reclamación de responsabilidad, pues,

precisamente, es la propuesta de resolución (que contenga todos los antecedentes,

fundamentos de derecho y que resuelva todas las alegaciones presentadas por los

interesados) la que debe elaborarse con posterioridad al trámite de audiencia y

someterse al dictamen de este Consejo (art. 82.1, segundo párrafo LPACAP). Por

tanto, es después del trámite de audiencia cuando se ha de proponer resolver en un

sentido u otro.

No obstante, este Consejo considera que esta peculiar y defectuosa resolución ha

de entenderse como la apertura del plazo del trámite de vista y audiencia de la

interesada, siempre y cuando en el expediente conste una Propuesta de Resolución

posterior, que contenga todos los antecedentes y fundamentos de derecho, y que

resuelva todas las alegaciones presentadas por los interesados. En el presente caso,

existe en el expediente remitido una propuesta de resolución que, aunque no consta

su fecha, se puede deducir que se dicta con posterioridad al trámite de audiencia por

cuanto en la misma se resuelven las alegaciones manifestadas por la interesada en

dicho trámite.

Como hemos manifestado en ocasiones anteriores, ver por todos el Dictamen

116/2021, de 11 de marzo:

«1. Analizado el expediente que nos ocupa y a la vista de la documentación incorporada

al mismo, este Consejo considera que nos encontramos ante un procedimiento incompleto,

siendo en puridad inexistente su instrucción.

Así, en primer lugar, no se ha recabado informe del Servicio al que se atribuye por la

reclamante la presunta lesión indemnizable.

La preceptividad de este informe deriva del art. 81.1 LPACAP, el cual señala que, en los

procedimientos de responsabilidad patrimonial, será preceptivo solicitar informe al servicio

cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, no pudiendo exceder

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de diez días el plazo para su emisión. En el expediente no consta informe del Servicio del

Ayuntamiento responsable del mismo, que deberá recabarse.

Por otro lado, la Propuesta de Resolución desestima la reclamación formulada por la

interesada, puesto que el órgano instructor considera que no se ha probado la existencia de

relación de causalidad entre las obras municipales y los daños reclamados, tanto porque no

se ha acreditado el propio hecho lesivo, como la existencia de un daño antijurídico, sin

embargo, no se ha abierto trámite probatorio para poder llegar a dicha conclusión. En

consecuencia, es necesario retrotraer las actuaciones y acordar la apertura del trámite

probatorio, pues se funda ante todo la Propuesta de Resolución en la falta de prueba del

daño, sin que se haya concedido a la interesada el preceptivo trámite al efecto, causándole,

pues, una evidente indefensión. En este sentido, tal y como señaláramos en nuestro

Dictamen 220/2020, de 3 de junio de 2020, «la Sentencia del Tribunal Constitucional de 22

de abril de 1997, que recogiendo las SSTC 43/1989 (EDJ 1989/1852), 101/1990 (EDJ

1990/5855), 6/1992 (EDJ 1992/270) y 105/95 (EDJ 1995/3109), aclara que para que pueda

apreciarse una posible indefensión contraria al art. 24.1 CE (EDL 1978/3879), es necesario

que esta sea material y no meramente formal, lo que implica que el pretendido defecto haya

supuesto un perjuicio real y efectivo para el demandado en sus posibilidades de defensa y

que la indefensión padecida no sea imputable a la propia voluntad o a la falta de diligencia

del interesado; no procediendo, en ningún caso, la retroacción de las actuaciones cuando el

resultado del litigio hubiera permanecido inalterable de no haberse producido la omisión

denunciada; de semejante tenor la STS 11 de noviembre de 2000, que apunta que para dar

lugar a la nulidad de las actuaciones es necesario que concurran, por una parte, unos claros y

manifiestos defectos de forma, y por otra que estos defectos hayan causado indefensión a

quien denuncia el defecto; añadiendo que se precisa, además, que no haya sido posible

denunciarlos antes de recaer sentencia o resolución que pongan fin al proceso, y que estas no

sean susceptibles de recurso.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 2008 estableció que ?La

efectividad de la indefensión requiere la concurrencia de determinados requisitos, y así: Que

el análisis de la indefensión se realice siempre en atención a las circunstancias concurrentes

en cada caso (STC 145/1986, de 24 de noviembre (EDJ 1986/145)); que se produzca un real y

efectivo menoscabo del derecho de defensa de la parte procesal, un perjuicio de índole

material que le impida poder defender sus derechos e intereses legítimos en la esfera del

proceso jurisdiccional [SSTC 186/1998 (EDJ 1998/30678), 145/1990 (EDJ 1990/8850),

230/1992 (EDJ 1992/12339), 106/1993 (EDJ 1993/2815), 185/1994 (EDJ 1994/14449), 1/1996

(EDJ 1996/15), 89/1997 (EDJ 1997/2615), entre otras muchas], y que ese menoscabo esté en

relación con la infracción de normas procesales y no responda a otras causas y que la

indefensión no haya sido provocada por la parte que la invoca [STC 57/1984, de 8 de mayo

(EDJ 1984/57)), bien a través de un comportamiento negligente o doloso (SSTC 9/1981 (EDJ

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1981/9),1/1983 (EDJ 1983/1), 22/1987 (EDJ 1987/22), 36/1987 (EDJ 1987/36), 72/1988 y

205/1988), bien por su actuación errónea (STC 152/1985, de 5 de noviembre (EDJ 1985/126)],

o bien por una conducta de ocultamiento en aquellos supuestos en los que el motivo invocado

para instar la nulidad se funda en la falta de emplazamiento, incluso en el caso de que la

misma la hubiese provocado la imprecisa técnica en la utilización de los medios procesales

previstos por el ordenamiento (STC 109/1985, de 8 de noviembre?».

En igual sentido se ha pronunciado este Órgano consultivo en el Dictamen

526/2023, de 21 de diciembre.

Esta doctrina resulta plenamente aplicable al presente asunto y determina la

necesidad de retrotraer las actuaciones con la finalidad tanto de recabar el informe

del servicio al que se le imputa la causación del daño al tratarse un informe

preceptivo (art. 81.1 LPACAP), así como abrir periodo probatorio a fin de que la

interesada pueda aportar y practicar las pruebas que a su derecho convengan (art. 77

LPACAP).

Por último, una vez practicadas las anteriores actuaciones, habrá de otorgarse el

preceptivo trámite de vista y audiencia a la interesada, así como, en su caso, a la

empresa contratista que pudiera haber prestado el servicio de mantenimiento que

pudo causar los daños que se reclaman [art. 4.1.b) LPACAP], tras lo cual se emitirá

una nueva Propuesta de Resolución, que será objeto del preceptivo dictamen de este

Consejo Consultivo.

2. Por todo lo expuesto, no es posible entrar a conocer del fondo del asunto, no

siendo conforme a Derecho la Propuesta de Resolución por falta de la adecuada

instrucción del procedimiento, procediendo la retroacción del mismo a fin de realizar

los trámites señalados en el apartado anterior del presente Dictamen.

C O N C L U S I Ó N

La Propuesta de Resolución sometida a dictamen, que desestima la pretensión

resarcitoria de la interesada, no se considera conforme a Derecho por las razones

expuestas en el Fundamento IV del presente Dictamen, debiendo retrotraerse las

actuaciones con la finalidad de realizar los trámites que se indican en el citado

Fundamento.

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