Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 226/2024 de 06 de mayo de 2024

Cuestión

Indemnización por Daños Sanitarios

Dictamen solicitado por la Excma. Sra. Consejera de Sanidad del Gobierno de Canarias en relación con la Propuesta de Resolución del procedimiento de responsabilidad patrimonial iniciado por la reclamación de indemnización formulada por (..), (..), (..) y (..), por daños ocasionados como consecuencia del funcionamiento del servicio público sanitario.

Contestacion

Numero Expediente: 157/2024

Solicitante:

Gobierno de Canarias

Ponente: Sr. Fajardo Spínola

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 2 2 6 / 2 0 2 4

(Sección 1.ª)

San Cristóbal de La Laguna, a 6 de mayo de 2024.

Dictamen solicitado por la Excma. Sra. Consejera de Sanidad del Gobierno de

Canarias en relación con la Propuesta de Resolución del procedimiento de

responsabilidad patrimonial iniciado por la reclamación de indemnización

formulada por (...), (...), (...) y (...), por daños ocasionados como consecuencia

del funcionamiento del servicio público sanitario (EXP. 157/2024 IDS)*.

F U N D A M E N T O S

I

1. El presente Dictamen, solicitado por la Excma. Sra. Consejera de Sanidad el

20 de marzo de 2024, tiene por objeto la Propuesta de Resolución del procedimiento

de responsabilidad patrimonial iniciado por la reclamación de indemnización

formulada por (...), (...), (...) y (...) por los daños supuestamente causados por el

funcionamiento del servicio público sanitario; concretamente reclaman por el

fallecimiento de su madre (...) el 6 de diciembre de 2022 en el Hospital Universitario

de Canarias.

2. La cuantía indemnizatoria solicitada no ha sido determinada en el

procedimiento. Los interesados no cuantifican la indemnización ni en la reclamación

inicial, ni en el trámite de subsanación y mejora de la solicitud. Tampoco existe una

valoración económica del daño por parte del Servicio de Inspección y Prestaciones de

la Secretaría General del Servicio Canario de la Salud (SIP). No obstante, el órgano

instructor considera que el objeto reclamado sobrepasaría la cuantía de los 6.000

euros establecida en el art. 11.1.D.e) de la Ley 5/2002, de 3 de junio, del Consejo

Consultivo de Canarias, por lo que se ha solicitado el dictamen de este Consejo

Consultivo, lo que determina la preceptividad del mismo de acuerdo con el art.

11.1.D.e) de la Ley 5/2002, de 3 de junio, del Consejo Consultivo de Canarias en

* Ponente: Sr. Fajardo Spínola.

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relación con el art. 81.2, de carácter básico, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

Está legitimada para solicitarlo la Sra. Consejera de Sanidad del Gobierno de

Canarias, de acuerdo con el art. 12.3 de la citada ley.

3. El órgano competente para instruir y resolver este procedimiento es la

Dirección del Servicio Canario de la Salud, de acuerdo con lo dispuesto en el art.

60.1, apartado n) de la Ley 11/1994, de 26 de julio, de Ordenación Sanitaria de

Canarias.

No obstante, en virtud de la Resolución de 23 de diciembre de 2014 (BOC, n.º 4,

de 8 de enero de 2015) de la Dirección del Servicio Canario de la Salud, se delega en

la Secretaría General del Servicio Canario de la Salud la competencia para incoar y

tramitar los expedientes de responsabilidad patrimonial que se deriven de la

asistencia sanitaria prestada por el Servicio Canario de la Salud. De esta manera, la

resolución que ponga fin a este procedimiento debe ser propuesta por la Secretaría

General del Servicio Canario de la Salud, de conformidad con los arts. 10.3 y 16.1 del

Decreto 32/1995, de 24 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de

Organización y Funcionamiento del Servicio Canario de la Salud.

4. Concurren los requisitos de legitimación activa y pasiva.

4.1. Los reclamantes ostentan la condición de interesados, en cuanto titulares

de un interés legítimo [art. 4.1.a) LPACAP y art. 32.1 LRJSP], como familiares

directos de la persona fallecida a consecuencia, supuestamente, del funcionamiento

del servicio público sanitario.

Ahora bien, la reclamación la interponen dos hijos de la fallecida que actúan en

nombre de la comunidad hereditaria de (...). Aportan únicamente copia del libro de

familia y el certificado de defunción de (...).

Posteriormente los otros dos hijos de la fallecida, (...) y (...) manifiestan su

voluntad de ser parte del procedimiento como legitimados en el mismo.

Sobre la legitimación activa de los herederos del fallecido, en el Dictamen

245/2015, de 6 de julio, se recoge nuestra reiterada doctrina sobre este asunto, que

es plenamente aplicable al supuesto analizado. Así señalamos en el citado dictamen:

«La obligación de indemnizar el daño producido por la acción u omisión de un sujeto no

surge del hecho causante, sino de su resultado lesivo que es el daño y que es lo que hay que

resarcir. El primero sin el segundo no engendra responsabilidad patrimonial, por lo que en

reclamaciones de la naturaleza de la presente esa responsabilidad surge siempre del hecho

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de la muerte, por lo que al extinguirse por ella la personalidad de la víctima, esta no

adquiere en vida ningún derecho a ser indemnizada que, integrado en su patrimonio,

transmite luego mortis causa. Sólo los vivos son capaces de adquirir derechos y únicamente

son transmisibles por vía hereditaria los derechos que al momento del fallecimiento del

causante se hallasen integrados en su patrimonio. De ahí que si en nuestro Ordenamiento se

contempla un derecho a indemnización por causa de muerte (art. 113 del Código Penal en

relación con los arts. 138 a 143 y 621.2 del mismo, art. 1.902 del Código Civil, apartado 1º.5

del Anexo del Texto Refundido de la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro de la

Circulación de Vehículos a Motor, etc.), su titularidad no es derivativa mortis causa ya que,

como se ha visto, no puede sucederse en algo que no ha ingresado en el patrimonio del

causante sino que es un derecho que se adquiere originariamente y que, por ende, es

ejercitable ex iure propio por aquellos que han sido perjudicados por la muerte de la

víctima.

Este perjuicio lo sufren aquellos que compartían su vida con la víctima, formando una

comunidad de vida a la que pone fin esa muerte que, eventualmente, puede producir una

disminución de ingresos o un desamparo económico para los supérstites y un daño moral por

la ruptura de la íntima convivencia y de los lazos de afecto, presumiéndose este daño moral

en sus parientes más directos por línea recta ascendente o descendiente, prefiriéndose

siempre, con exclusión de los demás, a sus más estrechos allegados que son los que convivían

con la víctima y compartían con ella sus ingresos comunes o dependían de ella

económicamente; estimándose que no existe perjuicio indemnizable cuando nadie ha

quedado desamparado o disminuido económicamente ni se ha sufrido daño moral, porque se

había abandonado en vida a la víctima o roto toda relación con ella.

En la presente reclamación, los interesados no han alegado ningún perjuicio económico

que les haya irrogado el óbito de su deudo, por lo que están legitimados exclusivamente por

el daño moral que la muerte de aquel les ha causado» (Doctrina reiterada en los DDCC

405/2015, 228/2020, 232/2020 y 562/2020).

Por tanto, aplicada la citada doctrina al presente caso, los hijos de la fallecida

están legitimados exclusivamente por el daño moral que la muerte de su madre les

ha causado.

4.2. La legitimación pasiva le corresponde a la Administración autonómica,

concretamente al Servicio Canario de la Salud, organismo autónomo de dicha

Administración, al ser titular de la prestación del servicio público a cuyo

funcionamiento se vincula el daño.

5. La reclamación se entiende interpuesta dentro del plazo de un año legalmente

establecido en el art. 67.1, párrafo primero LPACAP, puesto que la reclamación se

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presenta el 16 de febrero de 2023 en la que se solicita una indemnización por el

fallecimiento de su madre el día 6 de diciembre de 2022.

6. El plazo para la tramitación del expediente de responsabilidad patrimonial es

de seis meses; transcurridos los cuales, si no se notificara al interesado resolución

expresa, se produciría silencio en sentido desestimatorio (art. 91.3 LPACAP). No

obstante, la Administración está obligada a resolver y notificar a los interesados

todos los procedimientos de manera expresa (art. 21 LPACAP).

En el presente supuesto se ha superado el plazo de seis meses que, para su

resolución, establece el art. 91.3 LPACAP. Es doctrina reiterada de este Consejo

Consultivo que la demora producida no impide, sin embargo, la resolución del

procedimiento; pesando sobre la Administración la obligación de resolver

expresamente, a tenor de lo establecido en los arts. 21.1 y 24.3.b) LPACAP (DDCC

120/2015, de 9 de abril y 270/2019, de 11 de julio, entre otros).

II

En lo que se refiere a los Antecedentes de hecho que han dado lugar al presente

procedimiento, se alega en el escrito de reclamación, en síntesis, lo siguiente:

- Con fecha 5 de noviembre de 2022 (...) sufre una caída en su vivienda con

fractura de brazo y corte a la altura del codo. Ingresa en el Hospital Universitario de

Canarias (HUC) el mismo día.

- A pesar de estas lesiones, de su edad (81 años) y de sus patologías (diabetes),

fue intervenida el 16 de noviembre de 2022, a los 11 días de su ingreso,

permaneciendo hospitalizada en la quinta planta del HUC.

- A pesar de que les informan de que la intervención ha sido satisfactoria, a los

dos días tienen que volver a intervenir.

- Tras superar esta segunda intervención, el día 27 de noviembre de 2022 tienen

que volver a intervenir de nuevo.

- Tras esta tercera operación (...) sufre una grave infección, sin descartar ser

intervenida por cuarta vez.

De la concatenación de malas decisiones, error diagnóstico, falta de diligencia

debida y mala praxis del equipo médico, la madre de los reclamantes falleció el día 6

de diciembre de 2022.

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Los reclamantes entienden que el fallecimiento de su madre se debió a la mala

praxis del equipo sanitario que la asistió, pues se produjo un retraso en la primera

intervención, teniendo que pasar por quirófano hasta en tres ocasiones y una

infección tras la tercera intervención quirúrgica que provocó su fallecimiento.

No cuantifican la indemnización solicitada.

III

Los principales trámites del procedimiento de responsabilidad patrimonial son los

siguientes:

1. El procedimiento comenzó mediante la presentación del escrito de

reclamación de responsabilidad patrimonial, efectuada el día 16 de febrero de 2023

interpuesto por (...) y (...), actuando en nombre de la Comunidad hereditaria de (...)

2. El 22 de febrero de 2023 se requiere a los interesados para que en el plazo de

diez días procedan a subsanar la reclamación. Además, se les requiere la firma de

(...) y (...) a fin de expresar su voluntad de reclamar como interesados ser parte, o

no, del procedimiento de responsabilidad patrimonial como legitimados en el mismo.

3. Los reclamante solicitan ampliación del plazo para efectuar las alegaciones y

aportar los documentos requeridos.

4. No consta la presentación de alegaciones en el plazo otorgado, y de la

documentación requerida se aporta declaración jurada de (...) y (...) expresando su

voluntad de acceder al procedimiento de responsabilidad patrimonial como

legitimados en el mismo.

5. El día 25 de abril de 2023 se dicta la Resolución n.º 1506/2023 de la Directora

del SCS por la que se admitió a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial

formulada (...), (...), (...) y (...), comunicando a los interesados que la historia

clínica solicitada se encuentra a su disposición en las dependencias de la Secretaría

General del Servicio Canario de la Salud.

6. Consta que en la fase de instrucción se solicitaron los siguientes informes, con

el siguiente resultado:

- Con fecha 26 de abril de 2023 se solicita informe al SIP, de modo que a la vista

de la historia clínica y recabado el oportuno informe del servicio cuyo

funcionamiento haya ocasionado, presuntamente, la lesión, se determine las lesiones

producidas y la presunta relación de causalidad entre dichas lesiones y la actuación

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del servicio público sanitario, así como la cuantificación, en su caso, de la

indemnización procedente.

- El 9 de septiembre de 2024 la Jefa de Servicio del SIP, comunica al Servicio de

Normativa y Estudios, que siguiendo instrucciones de la Secretaría General del SCS,

se aporta relación de expedientes de responsabilidad patrimonial que a juicio del

órgano instructor pueden continuar su tramitación sin informe del SIP, entre los que

se encuentra el presente caso. Se decidió continuar la tramitación del procedimiento

sin informe del SIP, por cuanto el mismo no obra en el expediente remitido.

- Se recaba la historia clínica de la paciente del Hospital Universitario de

Canarias.

- El 22 de junio de 2023 se emite informe por el Servicio de Cirugía ortopédica y

Traumatológica (COT) del Hospital Universitario de Canarias.

7. Consta que con fecha 21 de febrero de 2024, se notifica a los interesados

Acuerdo Probatorio, en el que se hace constar que requeridos los interesados en

escrito de subsanación y mejora de su reclamación inicial, con fecha 6 de marzo de

2023 a fin de que aportaran medios probatorios, solicitan la Historia Clínica (HC) con

objeto de proceder a su valoración para posteriormente poder señalar los medios

probatorios oportunos. Con fecha 24 de mayo de 2023 los interesados acceden a la

HC solicitada. Finalizado el plazo conferido no presentan ni señalan ningún tipo de

medio de prueba, considerando el Órgano Instructor como medio probatorio

señalado, únicamente la HC.

La Administración propone como prueba, la siguiente documental que obra

incorporada al expediente:

? Copia de la Historia clínica de la afectada obrante al HUC

? Informe emitido por la Jefatura de Servicio de COT del HUC de 22 de junio de

2023 (folios n.º 419 y 420).

8. El 21 de febrero de 2024 se notifica el trámite de audiencia y se otorga plazo

de diez días para alegaciones.

9. El 29 de febrero de 2024 se presenta escrito por los interesados en el que se

indica que está pendiente la emisión de informe pericial médico por Especialista en

Neurocirugía por lo que solicitan la ampliación del plazo otorgado.

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10. El 5 de marzo de 2024 se comunica a los interesados la ampliación del plazo

hasta el 13 de marzo de 2024. No obstante, dicha ampliación del plazo se notifica el

14 de marzo de 2014, una vez finalizado el plazo para alegaciones.

11. Con fecha 18 de marzo de 2024 por la Secretaria General, como órgano

instructor, se formula Propuesta de Resolución desestimatoria de la reclamación.

IV

1. Con carácter previo al análisis de la cuestión de fondo, y, por ende, del

examen de la concurrencia de los presupuestos sobre los que se asienta la

declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, resulta

necesario efectuar una serie de consideraciones respecto a la tramitación del

presente procedimiento administrativo.

Y es que, a la vista de la documentación remitida a este Consejo Consultivo, se

constata la insuficiencia de la información obrante en el expediente para que este

Consejo Consultivo pueda llegar a una conclusión fundada en cuanto al objeto de la

reclamación presentada.

En efecto, a pesar de que el órgano instructor da por concluida la instrucción del

procedimiento administrativo y formula la correspondiente Propuesta de Resolución,

lo cierto es que, como se ha señalado anteriormente, no figura en el expediente

administrativo la evacuación del informe del SIP interesado por el propio órgano

instructor, documento que, si bien no es preceptivo en cuanto a su emisión, sí resulta

de especial relevancia a la hora de que el órgano instructor pueda formar su criterio

respecto al fondo del asunto analizado (art. 79 LPACAP), esto es, la corrección

médica -en términos de adecuación a la lex artis ad hoc- de la prestación sanitaria

dispensada al paciente. Máxime en casos como el presente, Así, los informes médicos

que obran en las actuaciones (evacuados por los diversos Servicios médicos que han

atendido al paciente) se limitan a efectuar un relato descriptivo de la asistencia

sanitaria prestada, y no resuelven todas y cada una de las cuestiones que se plantean

en la reclamación, en concreto si la asistencia sanitaria fue ajustada a la lex artis, en

cuanto al supuesto retraso diagnóstico que se imputa.

En la Propuesta de Resolución se sustenta la desestimación en el informe emitido

por el Servicio de COT del HUC el 22 de junio de 2023 (folios n.º 419 y 420), sin

embargo dicho informe resulta incompleto y poco esclarecedor de las circunstancias

existentes en torno al fallecimiento de la madre de los reclamantes.

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Uno de los motivos en los que se sustenta la reclamación es en el retraso en la

primera intervención desde que ingresa en el hospital. Sobre esto el informe se limita

a decir que la paciente sufre fractura de Húmero distal abierta de bajo grado Gustilo

de grado I, que se lava con abundante suero fisiológico y se cierra la herida con dos

puntos de sutura. Que se intervino diez días después del ingreso, y un día antes de la

intervención, se revisa la piel y la herida sin encontrar signos de infección ni

sangrado activo. Por tanto, nada explica en cuanto al tiempo transcurrido desde el

ingreso hasta la intervención que según los reclamantes fueron 11 días, justificando

el motivo de esta demora.

Por otra parte se alega que la paciente tuvo que pasar por quirófano hasta en

tres ocasiones, sin embargo nada se explica si efectivamente esto se produjo y el

motivo de esas tres operaciones.

Sólo se dice que sufre una infección a los 5 días de la intervención (sin

especificar en cuál de ellas) y una descompensación de su insuficiencia cardíaca, y

que no se consiguió controlar la infección y tuvo un deterioro progresivo de su

patología de base produciendo el fallecimiento.

En el informe se explica con carácter general el riesgo de infección de fracturas

abiertas; ahora bien, se deberían especificar las medidas adoptadas para reducir el

riesgo de infección en este caso concreto, además del desbridamiento, limpieza y

sutura de la herida realizada el día del ingreso en urgencias, ya que al parecer la

infección se produce tras la tercera intervención quirúrgica según el relato de los

reclamantes.

Por tanto, deben aclararse las siguientes cuestiones, que no han quedado

oportunamente resueltas en la instrucción del procedimiento:

- El motivo del retraso en llevar a cabo la primera intervención quirúrgica para

tratar la fractura de húmero en una paciente de 81 años y con patologías previas

como diabetes y patología cardíaca.

- El número de intervenciones a las que fue sometida y el motivo de cada una de

ellas. En el informe se dice que hay factores que influyen en el riesgo de infección de

una fractura cuando se trate de fractura abierta (como fue este caso), el tiempo de

intervención ( en este caso, se dice que fue una intervención compleja que duró 2

horas), el sangrado y las comorbilidades ( que en este caso existían, edad del

paciente, diabetes y patología cardíaca). Ahora bien, se puede llegar a deducir que

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el número de intervenciones aumenta también el riesgo de infección, de modo que se

considera relevante esclarecer este punto.

- Las medidas que fueron adoptadas durante el ingreso de la paciente y durante

las intervenciones quirúrgicas para reducir el riesgo de infección, ya que aunque la

infección es una complicación descrita en este tipo de fracturas, la Administración

tiene que acreditar que cumplió todos los protocolos existentes para evitar y reducir

el riesgo de infección, y aun así se produjo la complicación por causa ajenas al

servicio sanitario.

2. Por otra parte, se echa en falta en la Propuesta de Resolución el relato

fáctico de la asistencia sanitaria, derivado del análisis de la historia clínica del CHUC,

ya que únicamente consta el relato contenido en la reclamación, lo cual debe ser

contrastado mediante el análisis de la documentación clínica, para lo cual resulta útil

y pertinente el informe del SIP, que mediante el análisis completo de la historia

clínica realice una descripción de la asistencia sanitaria, permitiendo determinar la

certeza de las manifestaciones que realizan los interesados en su escrito de

reclamación.

En relación con estas consideraciones, en este caso, ciertamente, no se ha

procedido por parte del SIP a la emisión de su informe, que permita por una parte, y

tras un examen de la historia clínica, realizar una relato fáctico sobre el proceso

asistencial del que deviene la reclamación, y por otro analizar con los datos

disponibles, si en el caso concreto se actuó conforme a la lex artis.

Conforme a nuestra doctrina (véase, por todos, Dictamen 41/2024, de 25 de

enero), la evacuación de dicho informe, en puridad, no resulta exigible con carácter

general en el curso de los procedimientos de responsabilidad extracontractual.

Conforme al art. 81.1 LPACAP es pr eceptivo el informe del servicio cuyo

funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable. Ahora bien, el art.

79.1 del mismo texto legal establece que, a efectos de la resolución del

procedimiento, se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por las

disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, y en este caso el

informe del SIP está entre ellos.

Dicho informe ofrece una perspectiva integradora y omnicomprensiva de la

asistencia prestada, más allá de la atención concreta llevada a cabo por parte de los

distintos servicios implicados en cada caso, cuya incorporación al expediente -la de

estos informes-, sí resulta obligada a tenor de lo dispuesto por el art. 81.1 LPACAP.

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De esta manera se franquea la visión inevitablemente parcial que pudiera resultar si

son varios los servicios intervinientes en un mismo asunto.

Además, el informe del SIP permite también suplir las eventuales deficiencias de

que pudiera adolecer en su caso alguno de dichos informes, proporcionado una

fundamentación adecuada y consistente en apoyo de la propuesta que el órgano

instructor venga a formular en los procedimientos de responsabilidad

extracontractual cuya tramitación le incumbe.

No han faltado en nuestra práctica consultiva los casos, desde luego, en que

nuestro parecer ha podido expresarse sin dificultad prescindiendo del indicado

informe del SIP, sea a la vista del rigor y exhaustividad de los informes evacuados por

el servicio actuante, la claridad de las circunstancias concurrentes, su escasa

complejidad, u otros factores que también podrían estar presentes.

Ahora bien, cuando no sucede así, y pudiera subsistir algún género de

incertidumbre en torno a alguno de los extremos atinentes al caso, en aras a

garantizar los derechos de los interesados, resultará necesario requerir al SCS la

emisión de un informe complementario concretamente al SIP, y si fuera necesario

con carácter previo a éste, de los servicios intervinientes.

3. Por todo lo dicho, a la vista de la incertidumbre existente en torno a alguno

de los extremos atinentes al caso y en aras a garantizar los derechos de los

interesados, resulta necesario requerir al SCS la emisión de un informe

complementario -concretamente al SIP, y con carácter previo a éste del Servicio de

COT del CHUC, que, en el supuesto sometido a nuestra consideración, habrán de

pronunciarse, en línea con lo ya señalado, sobre las cuestiones referidas en este

Fundamento.

4. Después de todo ello, dado que los informes solicitados tienen por objeto

información médica relativa a la cuestión de fondo fundamental en este asunto, se le

otorgará el trámite de vista y audiencia a los interesados y, tras ello, se emitirá una

nueva Propuesta de Resolución que será objeto del preceptivo Dictamen de este

Consejo Consultivo.

C O N C L U S I Ó N

La Propuesta de Resolución, que desestima la reclamación formulada, no se

considera conforme a Derecho, pues es necesario retrotraer las actuaciones por los

motivos expuestos en el Fundamento IV del presente Dictamen.