Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 199/2024 de 24 de abril de 2024

Cuestión

Indemnización por Daños

Dictamen solicitado por la Excma. Sra. Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria en relación con la Propuesta de Resolución del procedimiento de responsabilidad patrimonial iniciado por la reclamación de indemnización formulada por (..), por daños ocasionados como consecuencia del funcionamiento del servicio público viario.

Contestacion

Numero Expediente: 44/2024

Solicitante:

Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria

Ponente: Sra. Marrero Sánchez

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 1 9 9 / 2 0 2 4

(Sección 2.ª)

San Cristóbal de La Laguna, a 24 de abril de 2024.

Dictamen solicitado por la Excma. Sra. Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de

Las Palmas de Gran Canaria en relación con la Propuesta de Resolución del

procedimiento de responsabilidad patrimonial iniciado por la reclamación de

indemnización formulada por (...), por daños ocasionados como consecuencia del

funcionamiento del servicio público viario (EXP. 44/2024 ID)*.

F U N D A M E N T O S

I

1. El presente Dictamen -solicitado por la Sra. Alcaldesa del Ayuntamiento de Las

Palmas de Gran Canaria- tiene por objeto el análisis jurídico de la Propuesta de

Resolución que culmina el procedimiento administrativo de reclamación en concepto

de responsabilidad extracontractual de dicha Administración municipal iniciado por

(...), y en cuya virtud se solicita la indemnización de los daños y perjuicios irrogados

a la interesada como consecuencia de la caída que ésta sufrió en la vía pública ?calle

(...), a la altura del n.º 38- el día 10 de abril de 2021.

2. Es preceptiva la solicitud de dictamen, según lo dispuesto en el art. 11.1.D.e)

de la Ley 5/2002, de 3 de junio, del Consejo Consultivo de Canarias (en adelante,

LCCC), habida cuenta que la cantidad reclamada por la interesada, 7.934,46 euros,

supera los límites cuantitativos establecidos por el precitado artículo de la LCCC.

Por otra parte, la legitimación para solicitar la emisión del dictamen de este

Consejo Consultivo le corresponde a la Sra. Alcaldesa, según lo establecido en los

arts. 11.1.D.e) y 12.3 LCCC, en relación con el art. 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de

octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

(en adelante, LPACAP).

* Ponente: Sra. Marrero Sánchez.

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3. En el análisis a efectuar resultan de aplicación además de la citada LPACAP;

los arts. 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del

Sector Público (en adelante, LRJSP); el art. 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,

Reguladora de las Bases de Régimen Local (en lo sucesivo, LRBRL); la Ley 14/1990, de

26 de julio, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias; y la

Ley 7/2015, de 1 de abril, de los municipios de Canarias (en adelante, LMC).

4. Concurren los requisitos de legitimación activa y pasiva.

4.1. La reclamante ostenta la condición de interesada, en cuanto titular de un

interés legítimo [art. 32.1 LRJSP y art. 4.1.a) LPACAP], puesto que alega daños

sufridos en su esfera jurídica co mo consecuencia, presuntamente, del

funcionamiento anormal de los servicios públicos de titularidad municipal. En este

caso, la reclamante está legitimada activamente porque pretende el resarcimiento

de los perjuicios que supuestamente le ha irrogado el deficiente funcionamiento del

servicio público de conservación y mantenimiento de las vías públicas, que es de

titularidad municipal [arts. 25.2, apartado d) y 26.1, apartado a) LRBRL].

4.2. Por otro lado, el Ayuntamiento está legitimado pasivamente porque se

imputa la producción del daño al funcionamiento anormal de un servicio público de

titularidad municipal ex arts. 25.2, apartado d) y 26.1, apartado a) LRBRL.

Asimismo, en el presente supuesto se encuentra legitimada pasivamente la

entidad «(...)/(...), U.T.E. (...)», en su calidad de adjudicataria del contrato de

mantenimiento de la red viaria municipal, y a cuya defectuosa prestación se imputan

los daños producidos a la reclamante.

Sobre esta cuestión, resulta oportuno traer a colación la doctrina sentada por

este Consejo Consultivo respecto a la responsabilidad por daños causados en

ejecución de contratos administrativos, regulada actualmente en el art. 196 de la

Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se

transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y

del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

En relación con dicha responsabilidad por daños causados a particulares cuando

el servicio es prestado por una entidad contratista de la Administración, este

Organismo Consultivo ha tenido ocasión de señalar lo siguiente (Dictámenes

270/2019, de 11 de julio, y 202/2020, de 3 de junio, entre otros):

«Se cumple, por otra parte, la legitimación pasiva de la Administración municipal, como

titular de la prestación del servicio público a cuyo funcionamiento se vincula el daño.

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Se encuentra también pasivamente legitimada la entidad (...), en su calidad de

concesionaria del servicio municipal (...) . Consta en el expediente la fecha de adjudicación

de este contrato el 29 de julio de 2002. Las sucesivas normas reguladoras de los contratos

administrativos han mantenido una regulación similar en lo que se refiere a la

responsabilidad de los contratistas por los daños causados a terceros como consecuencia de la

ejecución de tales contratos arts.97.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las

Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio; 198

de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público; 214 Texto Refundido

de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011,

de 14 de noviembre; art. 196 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector

Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del

Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, si

bien, obviamente y por razones temporales, ésta última Ley no resulta aplicable en el

presente asunto. La concreta legislación aplicable vendrá determinada por la fecha de

adjudicación del contrato a (...), si bien, como se ha dicho, no difieren en su regulación

material sobre este extremo.

Los citados artículos de la legislación de contratos están en relación con los dos últimos

párrafos del art. 9.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, y con el

art. 2.e) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa, que atribuyen en exclusiva a la jurisdicción contencioso-administrativa el

conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad

patrimonial de las Administraciones públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea

la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive, incluso cuando a la

producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, o estos o la Administración

cuenten con un seguro de responsabilidad, en cuyo caso la aseguradora está también

legitimada pasivamente ante dicho orden jurisdiccional.

Según los referidos artículos de la legislación de contratos, la responsabilidad del

contratista ante los particulares es una responsabilidad directa. La Administración no

responde por los daños causados por su contratista ni mancomunada, ni solidaria, ni

subsidiariamente. Por esta razón, en los procedimientos de reclamación de responsabilidad

patrimonial por tales daños están legitimados pasivamente tanto la Administración como el

contratista y las aseguradoras de una y otro, porque si se acredita que el daño ha sido

causado por la actuación del contratista, entonces éste será el obligado a resarcirlo. La

entidad contratista y, en su caso, las aseguradoras ostentan por tanto la cualidad de

interesadas según el art. 4.1.b) LPACAP. Así lo ha razonado este Consejo Consultivo en varios

de sus Dictámenes, entre los que cabe citar el 554/2011, de 18 de octubre de 2011; 93/2013,

de 21 de marzo de 2013; 132/2013, de 18 de abril de 2013; y 91/2015, de 19 de marzo;

291/2015, de 29 de julio y 41/2017, de 8 de febrero. Por esta razón la Administración ha de

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llamar al procedimiento administrativo al contratista y, en su caso, a su aseguradora, lo que

se ha llevado a efecto en el presente caso en relación con la concesionaria del servicio».

Así pues, tanto la legislación vigente en materia de contratación pública, como

las pretéritas regulaciones relativas a la responsabilidad por daños causados en

ejecución de un contrato administrativo, imponen al contratista la obligación de

indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia

de la ejecución del contrato, salvo cuando tales daños y perjuicios hayan sido

ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una orden de la

Administración, en cuyo caso será ésta la responsable.

Por esta razón, en los procedimientos de responsabilidad patrimonial por tales

daños están legitimados pasivamente tanto la Administración como el contratista,

que ostenta la condición de interesado a tenor del art. 4.1, letra b) LPACAP, porque

si se acredita que el daño ha sido causado por la actuación del contratista, entonces

éste será el obligado a resarcirlo de acuerdo con la legislación reguladora de la

contratación pública.

En definitiva, el procedimiento para las reclamaciones por daños causados por

contratistas de la Administración es el regulado en la LPACAP cuando el perjudicado

reclama a ésta el resarcimiento; y en ellos está legitimada pasivamente la empresa

contratista, puesto que tiene la cualidad de interesada según el citado art. 4.1, letra

b) LPACAP.

De esta manera, resulta necesario que se le comunique la tramitación del

procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial a los efectos de que

pueda personarse en el mismo, proponer las pruebas y realizar las alegaciones que

estime oportunas en defensa de sus derechos e intereses legítimos (véase, entre

otros, el Dictamen 362/2020, de 1 de octubre).

Pues bien, en el presente supuesto consta acreditado que la entidad contratista -

«(...)/(...), U.T.E. (...)»- ha sido llamada al procedimiento administrativo, dándole

traslado de todas las actuaciones practicadas y brindándole la posibilidad de formular

alegaciones y/o proponer los medios de prueba que estimara convenientes en

defensa de sus intereses.

5. La reclamación se entiende interpuesta dentro del plazo legalmente

establecido en el art. 67.1, párrafo primero LPACAP, toda vez que la reclamación de

responsabilidad patrimonial se presentó el día 8 de abril de 2022, respecto de un

hecho lesivo acaecido el día 8 de abril de 2021. Circunstancia ésta que no es puesta

en entredicho por la Propuesta de Resolución.

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6. En el presente supuesto se ha superado el plazo de seis meses que, para su

resolución, establece el art. 91.3 LPACAP. Sin embargo, la demora producida no

impide la resolución del procedimiento, pesando sobre la Administración la

obligación de resolver expresamente, a tenor de lo establecido en los arts. 21.1 y

24.3.b) LPACAP.

7. El daño por el que se reclama no deriva de un acuerdo plenario. Por lo que, al

amparo de lo establecido en el art. 107 LMC, la competencia para resolver el

presente procedimiento de responsabilidad patrimonial le corresponde a la Sra.

Alcaldesa, sin perjuicio de las delegaciones que ésta pueda efectuar en otros órganos

municipales.

II

1. La reclamante promueve la incoación de un procedimiento de responsabilidad

patrimonial para el reconocimiento del derecho a una indemnización por los daños y

perjuicios causados, presuntamente, por el funcionamiento anormal del servicio

público municipal.

En este sentido, la pretensión resarcitoria planteada por la perjudicada se

fundamenta en los siguientes presupuestos fácticos:

«PRIMERO.- Que el pasado día 10/04/2021, sobre las 13.30 horas, cuando transitaba por

la C/(...), a la altura del número 38, Las Palmas de Gran Canaria, cuando transitaba por la

acera, en sentido hacia la Playa de Las Canteras, sin poder advertirlo, tropecé con un

agujero o socavón, que me produjo la caída accidental.

Dicho agujero o socavón no estaba debidamente señalizado por lo que introduje el pie

izquierdo, que me hizo perder el equilibrio, cayendo bruscamente al suelo, resultando

lesiones en la pierna izquierda, así como en la zona del brazo izquierdo y cabeza.

SEGUNDO. - Que, ante la gravedad de los hechos y las heridas sufridas, fui atendida en

primer lugar por mi hermana (...), y un señor que se encontraba descargando mercancías de

un furgón que se encontraba en las inmediaciones, cuando en ese preciso instante pasaba por

la vía pública un vehículo de la policía local, el cual, sería alertado por la hermana de la

lesionada, encargándose los agentes de la autoridad desde ese momento de las actuaciones,

requiriendo inmediatamente a una ambulancia del Servicio Canario de Salud, la cual,

minutos más tarde, acudiría con personal sanitario, que procedería a trasladar a la paciente

al Centro de Salud de Guanarteme.

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En ese lugar, el médico del servicio de urgencias le remitiría al Centro de Salud de la

Feria del Atlántico, para que se realizara una radiografía del hombro izquierdo, ya que no lo

podía mover y tenía fuertes e intensos dolores.

Tras la realización de dicha prueba, el Dr. (...), me diagnostica fractura de húmero y me

deriva al Hospital Dr. Negrín para valoración.

En el Hospital sería atendida en el Servicio de Urgencias por el médico de guardia, Dr.

(...), quien adoptaría las siguientes pautas, colándole un cabestrillo en MSD con dos tiras,

paracetamol 1 g/8h vía oral, y nolotil 575 mg/8h vía oral si persiste el dolor, citada en

Consultas Externas de Traumatología para control evolutivo.

Con fecha 12 de abril de 2021, acudí nuevamente al Centro de Salud de La Feria, y fui

atendida por el Dr. (...), y le solicito parte de lesiones por caída en la vía pública, el cual,

sería remitido al Juez de Instrucción del Juzgado de Guardia en la capital.

En dicho parte se especifica que las lesiones que presento son producidas por caída

casual en vía pública con fracturas, contusiones y otras en la zona de extremidades

superiores.

TERCERO.- Como consecuencia de la caída he sufrido lesiones, que me han ocasionado

estar impedida temporalmente, desde la fecha del accidente 10/04/2021 hasta el día

22/06/2021, fecha del alta médica, por lo que ha estado un total de 73 días de baja médica.

CUARTO: Que, pese al alta médica, persistían fuertes dolores en la zona del hombro

izquierdo, radiando dolor hasta la muñeca, por lo que, en fecha 2/11/2021 solicité una

segunda opinión por médico especialista del Servicio Canario de Salud, el Dr. (...), del

Servicio de Traumatología del Hospital Dr. Negrín, quien, tras la oportuna exploración, me

derivó a realizar una Resonancia Magnética de las extremidades, así como realizar

rehabilitación.

Dicha resonancia magnética sería realizada en fecha 26/02/2022, por el Servicio de

Radiología del Hospital Dr. Negrín, y en la cual, se evidencian secuelas de fractura de cabeza

humeral izquierda. Tendinosis en los tendones del manguito y lesión del intervalo de los

rotadores. Derrame de bursitis subacromial. Probable capsulitis.

A día de hoy me encuentro realizando rehabilitación hasta el día 21 de abril de 2022 y a

la espera de ser nuevamente valorada por el médico rehabilitador y por el especialista

traumatólogo, quien deberá entregar un nuevo informe, el cual, será aportado, tan pronto

como disponga de ello».

2. Una vez expuestos los antecedentes fácticos de la reclamación y afirmada la

concurrencia de los requisitos sobre los que se asienta la declaración de

responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, la perjudicada solicita

el resarcimiento -con arreglo al baremo de tráfico- de los daños y perjuicios sufridos

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a raíz de la caída, cuantificando, provisionalmente, el importe de la indemnización

reclamada en 7.934,46 euros.

III

Los principales trámites del procedimiento de responsabilidad patrimonial son los

siguientes:

1. El procedimiento de responsabilidad patrimonial se inicia mediante escrito con

registro de entrada en el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria el día 8 de

abril de 2022, en el que, como ya se ha indicado anteriormente, la interesada solicita

el resarcimiento de los daños y perjuicios que le han sido irrogados como

consecuencia de la caída que ésta sufrió el día 10 de abril de 2021 en la calle (...), a

la altura del n.º 38, sita en el término municipal de Las Palmas de Gran Canaria,

debido al mal estado de conservación de la vía pública por la que transitaba

(presencia de un socavón en la acera).

2. Con fecha 13 de abril de 2022 se acuerda dar traslado del siniestro a la

compañía aseguradora con la que el Ayuntamiento tiene concertada póliza de seguro

para la cobertura de este tipo de eventualidades.

3. El día 11 de julio de 2022 se admite a trámite la reclamación interpuesta y se

designa instructor y secretario del procedimiento. Dicho acuerdo consta notificado a

la interesada.

4. Consta en el expediente la petición de informe sobre los hechos objeto de la

reclamación extrapatrimonial a la Sección de Vías y Obras del Ayuntamiento de Las

Palmas de Gran Canaria, que es evacuado con fecha 27 de julio de 2022.

5. El día 13 de febrero de 2023 el órgano instructor dicta resolución por la que se

acuerda la apertura del periodo probatorio. La citada resolución figura

convenientemente notificada a la reclamante.

6. Con fecha 9 de marzo de 2023 se procede a la práctica de la prueba testifical

interesada por la reclamante, con el resultado que obra en las actuaciones.

7. Con fecha 14 de marzo de 2023 se solicita a la entidad aseguradora municipal

que « (...) proceda a la citación del reclamante y, previo los reconocimientos y

estudios médicos pertinentes y su posterior informe, se proceda a realizar la

valoración de las lesiones, producidas en el siniestro objeto del presente expediente

administrativo (...) ». Informe que es emitido por aquélla el día 3 de mayo de 2023.

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8. Con fecha 3 de abril de 2023 la interesada aporta diversa documentación a las

actuaciones; entre ellas, las facturas por gastos odontológicos derivados del siniestro

padecido.

9. Una vez instruido el procedimiento e inmediatamente antes de dictar

Propuesta de Resolución, se notifica a la reclamante la iniciación del trámite de

audiencia acordado con fecha 9 de mayo de 2023; facilitándole una relación de los

documentos obrantes en el procedimiento -a fin de que pudiera obtener copia de los

que estimase convenientes-, y se le concede un plazo de diez días para que formule

alegaciones y presente cuantos documentos y justificaciones estime pertinentes.

10. Una vez transcurrido el plazo legalmente otorgado a tal fin, no consta la

presentación de alegaciones por parte de la perjudicada.

11. Con fecha 7 de agosto de 2023 se formula Informe-Propuesta de Resolución

en cuya virtud se acuerda desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial

planteada por (...)

12. Mediante oficio de 14 de agosto de 2023 -con registro de entrada en esta

Institución consultiva el día 6 de septiembre de 2023-, se solicita la evacuación del

dictamen del Consejo Consultivo de Canarias [art. 81.2 LPACAP en relación con los

arts. 11.1.D.e) y 12.3 LCCC].

13. Con fecha 9 de noviembre de 2023 se emite Dictamen 454/2023 de este

Consejo Consultivo de Canarias en el que se ordena retrotraer las actuaciones en los

términos especificados en su Fundamento Jurídico IV:

«1. Con carácter previo al análisis de la cuestión de fondo y, por ende, del examen de la

concurrencia de los presupuestos sobre los que se asienta la declaración de responsabilidad

patrimonial de las Administraciones Públicas, resulta necesario efectuar las siguientes

consideraciones respecto a la tramitación del presente procedimiento administrativo.

Y es que, a la vista de la documentación remitida a este Consejo Consultivo, se constata

la incompleta tramitación del expediente administrativo de referencia, lo que impide la

emisión de un juicio de adecuación jurídica respecto al tema de fondo.

2. Según se desprende del expediente administrativo -folios 99 y ss.-, el servicio de

conservación y/o mantenimiento de la vía pública en el lugar y en el momento de producción

del evento dañoso se gestionaba indirectamente a través de un contratista (...) .

Pues bien, partiendo de lo manifestado en el apartado 4.2 del Fundamento I del

presente Dictamen, y en atención a las circunstancias concurrentes en el supuesto analizado,

se advierte el incumplimiento de las exigencias derivadas de aquella doctrina.

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A este respecto, se constata en las actuaciones que la entidad contratista no ha sido

llamada a este procedimiento y, puesto que eventualmente pudiera resultar responsable de

los daños irrogados a la reclamante, procede la retroacción del procedimiento. En efecto, al

ser la entidad contratista la responsable de la prestación material del servicio público

implicado (servicio de conservación y/o mantenimiento de la red viaria municipal), resulta

necesario que se le comunique la tramitación del presente procedimiento administrativo a

los efectos de que pueda personarse en el mismo en defensa de sus derechos e intereses

legítimos [art. 4.1, letra b) LPACAP], para no causarle indefensión. Por tanto, resulta

inexcusable retrotraer el procedimiento a fin de notificar a la citada entidad mercantil la

incoación del presente procedimiento de responsabilidad patrimonial para que pueda

personarse en el mismo, proponer las pruebas y realizar las alegaciones que estime

oportunas.

Una vez cumplimentados estos trámites, se habrá de otorgar nueva audiencia a todos los

legitimados en el procedimiento, debiendo, a continuación, elaborar una nueva Propuesta de

Resolución que deberá ser sometida a dictamen de este Consejo Consultivo de Canarias».

14. Con fecha 22 de noviembre de 2023 el órgano instructor acuerda emplazar a

la entidad contratista para que, si lo estima oportuno, comparezca en las

actuaciones « (...) exponga lo que a su derecho convenga y proponga cuantos medios

de prueba estime necesario(s)».

Asimismo, y con idéntica fecha, se acuerda requerir a la UTE contratista para

que emita informe « (...) sobre los extremos en que se fundamenta la reclamación,

indicando y aportando los documentos que, en relación a la misma, obren en esa entidad

(partes de desperfectos, de anomalías, partes u órdenes de trabajo, comunicaciones, etc).

Asimismo, se solicita información sobre los siguientes extremos:

a.1.- Estado de la vía en el día del siniestro denunciado.

a.2.- Existencia de partes de anomalías y/o desperfectos, que tengan relación con los

hechos denunciados, o cualquier demanda ciudadana que esté relacionada con el lugar del

siniestro.

a.3.-Cualquier otro dato o información tendente a la mejor resolución de la reclamación

formulada».

El precitado informe es evacuado con fecha 28 de noviembre de 2023.

15. Con fecha 4 de diciembre de 2023 se acuerda la apertura del trámite de

audiencia a los interesados, facilitándoles una relación de los documentos obrantes

en el procedimiento -a fin de que pudieran obtener copia de los que estimasen

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convenientes-, y se les concede un plazo de diez días para que formulen alegaciones

y presenten cuantos documentos y justificaciones estimen pertinentes.

El referido trámite de audiencia consta notificado a la interesada, a la UTE

contratista y a la aseguradora municipal.

16. Consta la presentación -con fecha 12 de diciembre de 2023- de escrito de

alegaciones por parte de la entidad contratista, solicitando la desestimación de la

reclamación extracontractual interpuesta por la perjudicada.

17. Con fecha 18 de enero de 2024 se formula Informe-Propuesta de Resolución

en cuya virtud se acuerda desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial

planteada por (...)

18. Mediante oficio de 25 de enero de 2024 -con registro de entrada en esta

Institución consultiva el día 29 de ese mismo mes y año-, se solicita la evacuación del

dictamen del Consejo Consultivo de Canarias [art. 81.2 LPACAP en relación con los

arts. 11.1.D.e) y 12.3 LCCC].

IV

1. La Propuesta de Resolución sometida al parecer jurídico de este Organismo

consultivo desestima la reclamación extracontractual planteada por la perjudicada al

entender que no concurren los requisitos sobre los que se asienta la declaración de

responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

2. En relación con el instituto de la responsabilidad patrimonial de las

Administraciones Públicas, la jurisprudencia ha precisado (entre otras, STS de 26 de

marzo de 2012; STS de 13 de marzo de 2012; STS de 8 de febrero de 2012; STS de 23

de enero de 2012) que «para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la

Administración son necesarios los siguientes requisitos:

? La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado

en relación con una persona o grupo de personas.

? Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del

funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, en una relación directa inmediata

y exclusiva de causa efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir

alterando el nexo causal.

? Ausencia de fuerza mayor.

? Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño».

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3. Respecto a la carga de la prueba en el ámbito de la responsabilidad

patrimonial de la Administraciones Públicas este Consejo Consultivo ha venido

manteniendo reiteradamente la siguiente doctrina (ver, por todos, el Dictamen

540/2021, de 11 de noviembre):

«2. Según el art. 139.1 LRJAP-PAC, el primer requisito para el nacimiento de la

obligación de indemnizar por los daños causados por el funcionamiento de los servicios

públicos es, obvia y lógicamente, que el daño alegado sea consecuencia de dicho

funcionamiento. La carga de probar este nexo causal incumbe al reclamante, según el art.

6.1 RPAPRP, precepto éste que reitera la regla general que establecen los apartados 2 y 3 del

art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC), conforme a la cual

incumbe la prueba de las obligaciones al que reclama su cumplimiento y la de su extinción al

que la opone. Por esta razón el citado art. 6.1 RPAPRP exige que en su escrito de reclamación

el interesado especifique la relación de causalidad entre las lesiones y el funcionamiento del

servicio público; y proponga prueba al respecto concretando los medios probatorios dirigidos

a demostrar la producción del hecho lesivo, la realidad del daño, el nexo causal entre uno y

otro y su evaluación económica. Sobre la Administración recae el onus probandi de la

eventual concurrencia de una conducta del reclamante con incidencia en la producción del

daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción de la acción, sin perjuicio del

deber genérico de objetividad y colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre

la Administración, (arts.78.1 y 80.2 LRJAP-PAC) y del principio de facilidad probatoria (art.

217.7 LEC) que permite trasladar el onus probandi a quien dispone de la prueba o tiene más

facilidad para asumirlo.

3. Toda la actividad de la Administración está disciplinada por el Derecho (art. 103.1 de

la Constitución, arts.3, 53, 62 y 63 LRJAP-PAC), incluida la probatoria (art. 80.1 LRJAP-PAC).

Para poder estimar una reclamación de responsabilidad por daños causados por los servicios

públicos es imprescindible que quede acreditado el hecho lesivo y el nexo causal (art. 139.1

LRJAP-PAC, arts.6.1, 12.2 y 13.2 RPAPRP), recayendo sobre el interesado la carga de la

prueba (art. 6.1 RPAPRP).

Esta prueba puede ser directa o por presunciones, pero para recurrir a éstas es

necesario que exista un enlace preciso y directo según las reglas del criterio humano entre

un hecho probado y aquel cuya certeza se pretende presumir, debiendo incluir el órgano

instructor en su propuesta de resolución el razonamiento en virtud del cual establece la

presunción (art. 386 LEC en relación con el art. 80.1 LRJAP-PAC).

Pero sin prueba del acaecimiento del hecho lesivo, la Administración no lo puede

considerar probado con base en la mera afirmación de la reclamante porque ésta no

constituye prueba (art. 299 LEC en relación con el art. 80.1 LRJAP-PAC).

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La Administración, cuya actividad está siempre dirigida a la consecución del interés

público y por ello regida por el principio de legalidad, no puede disponer el objeto de un

procedimiento de reclamación de su responsabilidad patrimonial (art. 281.3 LEC en relación

con el art. 80.1 LRJAP-PAC) y admitir sin prueba la existencia del hecho lesivo; puesto que la

indemnización sólo procede en caso de que la lesión haya sido producida por el

funcionamiento del servicio público (art. 139.1 LRJAP-PAC), por cuyo motivo la resolución (y

por ende su propuesta y el Dictamen sobre ella) debe pronunciarse necesariamente sobre la

existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la

lesión producida (art. 13.2 RPAPRP y concordante art. 12 del mismo). Como no existe

relación de causalidad sin que exista la causa que es el hecho lesivo, la propuesta de

resolución debe pronunciarse sobre la existencia de éste, fundamentándola en las pruebas

aportadas; y si éstas no son directas, razonando por qué a partir de las indirectas debe

presumirse su realidad. Esta motivación sobre la prueba del acaecimiento del hecho lesivo es

ineludible tanto en virtud de la remisión del art. 80.1 LRJAP-PAC al art. 386 LEC, como por

el art. 54.1, f) LRJAP-PAC en relación con el art. 13 RPAPRP.

El procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración es uno de aquellos

cuya naturaleza exige la prueba de la causa de la lesión, como resulta de que el art. 6.1

RPAPRP obligue a que el escrito de reclamación debe proponer los medios de prueba y

aportar los documentos e informes oportunos; del art. 7 RPAPRP que prescribe

taxativamente que se realicen los actos de instrucción oportunos para la determinación,

conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales debe pronunciarse la

reclamación, entre los que se hallan, según los arts.12 y 13 RPAPRP, la causa de la lesión o

hecho lesivo; del art. 9 RPAPRP que contempla un período probatorio; y, por último, del art.

14 RPAPRP que permite recurrir al procedimiento abreviado únicamente cuando de las

actuaciones, documentos e informaciones del procedimiento general resulte inequívoca,

además de otros datos, la relación de causalidad.

El art. 80.2 LRJAP-PAC sólo permite que la Administración pueda tener por ciertos los

hechos alegados por los interesados cuando su realidad le conste por actuaciones y

documentos anteriores, por ser notorios o porque el interesado, al iniciar el procedimiento,

ha aportado pruebas documentales o de otro tipo que los demuestren incontestablemente,

deviniendo innecesaria la práctica de prueba.

Por último, si se admitiera que la Administración puede admitir sin prueba la realidad

de la causa de la lesión o, lo que es lo mismo, sin razonar por qué establece la presunción de

su certeza, entonces se lesionaría la prohibición de interdicción de la arbitrariedad, porque

sus agentes, según su libre albedrío y sin parámetro legal alguno, en unos casos admitirían su

existencia y en otros la negarían; y, además, todo el sistema de la responsabilidad

patrimonial de la Administración, basado en el requisito de que la lesión sea causada por el

funcionamiento de un servicio público, se derrumbaría, porque bastaría que cualquiera

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alegara sin más que la actividad de la Administración le ha causado un daño y probara su

cuantía para que automáticamente obtuviera su reparación».

4. Centrándonos en la cuestión de fondo, y una vez examinado el material

probatorio obrante en las actuaciones, así como los argumentos jurídicos ofrecidos

por la Administración, consideramos que procede desestimar la pretensión

resarcitoria planteada por la reclamante.

En este sentido, resulta oportuno reproducir -y compartir- las consideraciones

efectuadas por el órgano instructor en la Propuesta de Resolución, al señalar cuanto

se expone a continuación:

« (...) la pretensión suscitada por la interesada, consistente en el reconocimiento de una

indemnización por lesiones por caída (...) en la acera por tropiezo con agujero o socavón en

la calle (...) a la altura del número 38, no se ajusta a lo dispuesto en las Leyes 39/2015 del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y 40/2015 de Régimen

Jurídico del Sector Público, ambas de 1 de octubre, dado que no se cumplen todos los

requisitos de la responsabilidad patrimonial.

Con respecto a la presencia del desperfecto en la acera, que el mismo se encontrara no

implica por sí mismo la relación con el nexo causal, toda vez, que se deben dar todos los

condicionantes que originen la responsabilidad patrimonial de la administración; tal y como

recoge el propio informe de la unidad técnica, que además no ha sido impugnado, ?3.

Visitado dicho emplazamiento el día 22 de julio de 2022, se aprecia que el desperfecto

señalado debía tener unos 0,20x 0,10 m2 y, estaría situado a 1,00 m aproximadamente de la

línea edificada y a unos 1,14 m de la calzada. El espacio libre que queda entre el alcorque,

que se encuentra en las inmediaciones de dicho lugar, y la fachada es de unos 1,08 m?.

Pero es que, además, en el período de prueba y tras la declaración a los testigos

propuestos de parte, corroboran éstos el lugar de los hechos en el que queda determinado

que tropieza con los adoquines del referido informe de vías y obras de "0,20x0,10 m2".

Por parte de la administración, se han aportado informes técnicos que determinan, por

un lado, la existencia de los adoquines y que, (...) estando levantados, no impiden el tránsito

por la misma, pues se trata de un zona peatonal de acera.

Como recoge la Sentencia de TSJ Castilla La Mancha, Sala de lo Contencioso-

Administrativo, de 11 de septiembre de 2006 ?no es exigible , como se dijo, que las vías

públicas carezcan de cualquier incidencia, alteración, incluso pequeños bultos o rugosidades

en su superficie: existen escalones,- bordillos incluso necesarios, y los dibujos en la

pavimentación incluso puede ser similar al existente en el lugar del siniestro y objeto de

queja. Ello no es defectuoso servicio público ni desidia o falta de negligencia, sino

irregularidades del terreno propios de cualquier lugar, que deben ser advertidos por los

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viandantes cuando no supongan irregularidades impropias, extraordinarias, inesperadas o,

como también se dijo, eventualidades fuera de los "estándares habituales". Se trata de un

desnivel o irregularidad sin relevancia para calificar la actuación administrativa de

negligente o de abandono que en absoluto determina la existencia de relación causal de

entidad eficiente, directa y exclusiva, que permita calificar la acera como en mal estado y

determinante de una situación de negligencia o abandono" de la misma, como prescribe el

art. 25.2 LBRL 711985, de 2 de abril. (...) Por todo lo anterior, este Tribunal valora que el

desnivel que presentaba al acera era perfectamente visible, de mínima entidad y debía

apercibirse y salvarse por los transeúntes que los podían evitar con un mínimo cuidado y

atención y deambulación al acceder a la zona. Ciertamente son tristes las graves

consecuencias del resultado de la calda, pero ello no debe anteponerse a la concurrencia de

los elementos que deben ponderarse en la determinación de la existencia del instituto

analizado (...) ".

En el mismo sentido se expresa la Sentencia número 16/2012, de 11 de enero, de la

Sección Cuarta del TSJ de Cataluña, dictada en el rollo de apelación 174/2010 ?La

responsabilidad de la Administración surge cuando el obstáculo de la calle supera lo que es él

normal límite de atención exigible en el caminar, aunque no es posible sin embargo reclamar

una total uniformidad de la vía pública. Lo exigible es que el estado de la vía sea lo

suficientemente uniforme como para resultar fácilmente superable con un nivel de atención

que socialmente es requerible, pues únicamente, como hemos dicho cuando se precise de un

nivel de atención superior surge, la relación de causalidad, siempre que no se rompa la

citada relación por hecho de tercero o de la propia víctima. En el caso de la actora, a la vista

de la documental fotográfica y de las circunstancias a que nos hemos referido y que se

consideran probadas, no cabe deducir la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de

Barcelona, pues si bien compete de acuerdo con la ley a la administración municipal el

cuidado y atención del estado de sus aceras y calzadas, lo cierto ·es que la socialización de

riesgos no permite extender la responsabilidad objetiva de la administración a un evento

como el que nos ocupa en el que el estado del lugar en el que cayó la recurrente no

constituye un elemento de riesgo que no resulte fácilmente superable o que exija un nivel de

atención en los términos ya expuestos. No puede admitirse que el mero deambular se pueda

realizar sin exigencia alguna para los peatones en cuanto una mínima atención para observar

cualquier otro desperfecto, que forma parte de nuestra habituabilidad diaria. Nos

encontramos ante deficiencias de ciertos elementos urbanos que forman parte de nuestro

paisaje diario, con los que tenemos que convivir y familiarizarnos mínimamente, de tal

forma que con cierta atención son fácilmente salvables con una deambulación adecuada?.

(...)

Por ello y ante la no concurrencia de los requisitos de la responsabilidad patrimonial,

hemos de concluir que (...) no corresponde a la Corporación Local responder por las lesiones

reclamadas».

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Así pues, los daños sufridos por la reclamante resultan imputables a su falta de

diligencia debida al deambular por la zona en la que acontece el hecho lesivo.

En efecto, teniendo en cuenta que la caída se produce: a) de día y en horas

centrales (en torno a las 13.30 horas, como manifiesta la propia reclamante), lo que,

en principio, garantizaría unas condiciones óptimas de luminosidad; b) en una zona

peatonal razonablemente amplia como para poder esquivar sin dificultad el

desperfecto existente en el pavimento (circunstancia ésta confirmada a través de la

documental fotográfica que se halla unida al expediente); c) en presencia de un

desperfecto visible y fácilmente sorteable por la perjudicada (tal y como se puede

constatar en el reportaje fotográfico y resulta probado a través de la testifical

propuesta por la parte reclamante: «¿Era visible el desperfecto? ¿Y sorteable?

Responde que sí, totalmente»; y d) sin que las circunstancias climatológicas

alteraran el estado de la acera o la visibilidad, ni la reclamante haya acreditado

padecer deficiencia física/psíquica alguna que limitara su percepción de las

circunstancias de la acera, impidiéndole ver y esquivar cualquier obstáculo,

irregularidad y/o desnivel; es por lo que procede concluir que el hecho lesivo no

resulta imputable al deficiente funcionamiento del servicio público, sino a la

inobservancia de la diligencia debida al deambular por parte de la transeúnte -y

ahora reclamante-.

En definitiva, el necesario nexo causal entre el servicio público implicado y la

lesión soportada por la reclamante, quiebra cuando los interesados no prueban este

crucial elemento requerido para apreciar la responsabilidad patrimonial de la

Administración pública actuante. En este caso, no ha resultado probado el nexo

causal, aun cuando haya habido deficiencias en la calzada, y ello, por cuanto se

advierte un posible deambular negligente de la interesada.

Por todo ello debemos concluir que la Propuesta de Resolución, que desestima la

pretensión resarcitoria de la reclamante, se considera conforme a Derecho, al no

haberse acreditado la relación de causalidad entre los daños sufridos y el

funcionamiento de los servicios municipales.

C O N C L U S I Ó N

La Propuesta de Resolución por la que se desestima la reclamación de

responsabilidad patrimonial extracontractual planteada frente a la Administración

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Pública municipal se considera que es conforme a Derecho en atención a las razones

expuestas en el Fundamento IV del presente Dictamen.