Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 194/2017 de 16 de junio de 2017

Cuestión

Revisión de Oficio

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Cabildo Insular de Tenerife en relación con la Propuesta de Resolución del procedimiento de revisión de oficio de la Resolución de 10 de agosto de 2016, dictada por el Director Insular de Movilidad, recaído en expediente sancionador en materia de transportes, por la que se estimaron las alegaciones formuladas por (..), y se sobreseyó el procedimiento sancionador con acuerdo de devolución de sanción abonada por pronto pago.

Contestacion

Numero Expediente: 165/2017

Solicitante:

Cabildo de Tenerife

Ponente: Sr. Belda Quintana

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 1 9 4 / 2 0 1 7

(Sección 2ª)

La Laguna, a 16 de junio de 2017.

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Cabildo Insular de Tenerife

en relación con la Propuesta de Resolución del procedimiento de revisión de

oficio de la Resolución de 10 de agosto de 2016, dictada por el Director Insular

de Movilidad, recaído en expediente sancionador en materia de transportes, por

la que se estimaron las alegaciones formuladas por (...), y se sobreseyó el

procedimiento sancionador con acuerdo de devolución de sanción abonada por

pronto pago (EXP. 165/2017 RO)*.

F U N D A M E N T O S

I

1. El objeto del presente dictamen, solicitado por el Presidente del Cabildo

Insular de Tenerife el 11 de mayo de 2017 (RE 24 de mayo de 2017), es la Propuesta

de Resolución culminatoria del procedimiento de revisión de oficio de la Resolución

de 10 de agosto de 2016, dictada por el Director Insular de Movilidad, recaído en

expediente sancionador en materia de transportes, por la que se estimaron las

alegaciones formuladas por (...), y se sobreseyó el procedimiento sancionador con

acuerdo de devolución de sanción abonada por pronto pago.

2. La preceptividad del dictamen, la competencia de este Consejo Consultivo

para emitirlo y la legitimación del Presidente del Cabildo Insular para solicitarlo

resultan de los arts. 11.1.D.d) y 12.3 de la Ley 5/2002, de 3 de junio, del Consejo

Consultivo de Canarias, en relación, el primer precepto con el art. 106.2 de la Ley

39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas (LPACAP), al cual remite el art. 53 de la Ley 7/1985, de 2

de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL).

* Ponente: Sr. Belda Quintana.

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3. La Resolución que se pretende revisar es un acto firme que ha puesto fin a la

vía administrativa, por lo que puede ser objeto de revisión de oficio con base en lo

establecido en el art. 106.1 LPACAP en relación con el art. 52.2.a) LRBRL. Aquella

Resolución fue dictada por el Director Insular de Movilidad, si bien lo fue por

delegación del Presidente del Cabildo mediante Decreto de 30 de julio de 2015, por

lo que tal Resolución se considera dictada por éste [art. 9.4 de la Ley 40/2015, de 1

de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP)].

La Presidencia del Cabildo Insular es competente para resolver el presente

procedimiento administrativo de revisión de oficio conforme a lo dispuesto en el art.

106 LPACAP, en relación con el art. 9.4 LRJSP, y el art. 6.1.w) del Reglamento

Orgánico del Cabildo Insular de Tenerife.

Además, en el art. 57.l) de la Ley 8/2015, de 1 de abril, de Cabildos Insulares, se

establece también que entre las atribuciones del Presidente del Cabildo Insular se

encuentra la facultad para revisar sus propios actos, como ocurre en este caso.

II

Constan como antecedentes del procedimiento que nos ocupa, los siguientes:

- El 19 de noviembre de 2015, por agente de la autoridad se formuló denuncia a

(...) por «circular un camión caja transportando mercancías peligrosas cuyo

conductor no ostenta los 28 discos diagramas de tacógrafo anteriores para inspección

de las jornadas laborales. Presenta solo los días 11, 13, 17, 18 de noviembre de 2015.

Tacógrafo Type N6-8404168034. Placa montaje Taella n° EG A3 CD 35013, W=13500,

L=2706-168034».

- El 17 de junio de 2016 se notificó a la interesada la citada denuncia y la

resolución de incoación del expediente sancionador N° TF-2015-42632, donde se

calificaron los hechos denunciados como «carencia significativa de hojas de registro,

o de datos registrados en el tacógrafo o en las tarjetas de los conductores que exista

obligación de conservar en la sede de la empresa», tipificados en el art. 140.21 de la

Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT) por

infracción del art. 14.2 del Reglamento CEE 3821/85, proponiendo una cuantía de la

sanción de 2.001,00 ?, conforme a lo dispuesto en el art. 143.1.H) de la LOTT.

- Por la denunciada se presentó pliego de descargo en defensa de sus intereses el

30 de junio de 2016.

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- Posteriormente, el 1 de julio de 2016, aquélla hizo efectiva la sanción de forma

voluntaria en el plazo concedido para el pronto pago ingresando 1.400,70 ?, es decir,

el 70% de la cuantía de la sanción inicialmente propuesta.

- El 10 de agosto de 2016 se dictó Resolución por el Director Insular de Movilidad

del Área de Presidencia, estimando las alegaciones formuladas y sobreseyendo el

expediente sancionador incoado, así como resolviendo la devolución a la interesada

de la cantidad ingresada en pronto pago (1.400,70 ?), al considerar que los hechos

denunciados fueron calificados incorrectamente. Ello se notifica a la interesada el 9

de septiembre de 2016.

- El 12 de agosto de 2016 se remitió al Servicio Administrativo de Gestión

Financiera y Tesorería del Área de Presidencia del Cabildo Insular de Tenerife informe

propuesta de devolución de ingresos indebidos.

- El 23 de febrero de 2017 se emite informe desfavorable por la Intervención

General, en el que se señala lo siguiente:

«Se remite expediente de devolución de ingresos incoado a la entidad mercantil (...), CIF

(?) al que se adjunta informe-propuesta del Sr. Tesorero General de este Excma.

Corporación, en la que se propone, a la vista de la Resolución dictada por el Sr. Director

Insular de Movilidad, con fecha 28 de junio de 2016, reconocer el derecho a la devolución de

la deuda abonada en pronto pago por sanción impuesta a la citada entidad.

Que la parte expositiva de la citada Resolución señala ?Que incoado y notificado

expediente sancionador en plazo, el denunciado hizo efectiva la sanción de forma voluntaria

ingresando el 70% de la cuantía de la sanción propuesta en pronto pago, y fue presentado

pliego de descargos por el interesado?.

Que, a la vista de las alegaciones presentadas, el Sr. Director Insular de Movilidad,

dispone ?(...) procede SOBRESEER el expediente sancionador incoado con devolución a la

interesada de la cuantía abonada en pronto pago por la misma (1.400,70?) (...)?.

A la vista de lo anterior, por esta intervención se informa lo siguiente:

Que la tramitación del expediente incumple lo dispuesto en el art. 146.3 de la Ley

16/87, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, que establece al

desarrollar el régimen sancionador lo siguiente:

?En todos aquellos supuestos en que el interesado decida voluntariamente hacer efectiva

la sanción antes de que transcurran los 30 días siguientes a la notificación del expediente

sancionador, la cuantía de la sanción inicialmente propuesta se reducirá en un 30 por ciento.

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El pago de la sanción pecuniaria con anterioridad a que se dicte la resolución

sancionadora implicará la conformidad con los hechos denunciados y la renuncia a formular

alegaciones por parte del interesado y la terminación del procedimiento?.

Que la tramitación del expediente incumple lo dispuesto en el mencionado artículo, al

resultar incompatible que el sujeto pasivo pueda acogerse a la modalidad de pronto pago y, a

la vez, formular alegaciones al expediente.

Que la citada Resolución, aun teniendo carácter económico no ha sido sometida a esta

intervención para su fiscalización con carácter previo, que tiene conocimiento de ella

únicamente por ser la base sobre la que opera la devolución de la sanción que ahora se

propone devolver.

Que se ha incumplido lo previsto en el art. 214.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de

5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas

Locales, que establece:

?1. La función interventora tendrá por objeto fiscalizar todos los actos de las entidades

locales y sus organismos autónomos que den lugar al reconocimiento y liquidación de

derechos y obligaciones o gastos de contenido económico, los ingresos y pagos que de

aquellos se deriven, y la recaudación, inversión y aplicación, en general, de los caudales

públicos administrados, con el fin de que la gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en

cada caso?.

Que la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), en el artículo

148 define la función interventora en los mismos términos, estableciendo en su art. 156 que

cuando ?la función interventora fuera preceptiva y se hubiese omitido, no se podrá reconocer

la obligación, ni tramitar el pago, ni intervenir favorablemente estas actuaciones hasta que se

subsane dicha omisión en los términos previstos en este artículo?.

3.- Que la notificación practicada no cumple con los requisitos establecidos en el art. 58

de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y

del Procedimiento Administrativo Común, que en su segundo párrafo dispone:

?Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha

en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con

indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que

procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para Interponerlos, sin

perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen

procedente?.

En consecuencia con lo expuesto, esta intervención pone de manifiesto su

disconformidad con el procedimiento seguido e informa desfavorablemente la devolución del

ingreso efectuado por la entidad mercantil (...) (?) (sic)».

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III

En la tramitación del expediente no se ha incurrido en irregularidades

procedimentales que impidan entrar en el fondo del asunto. Así, el procedimiento de

revisión de oficio que nos ocupa se inició, dado el tenor del informe de Intervención

de 23 de febrero de 2017, por Decreto del Presidente del Cabildo Insular de Tenerife,

de 27 de marzo de 2017, concediéndose trámite de audiencia al interesado. Éste,

tras recibir notificación el 21 de abril de 2017, presentó alegaciones el 2 de mayo de

2017. La Propuesta de Resolución se formuló el 11 de mayo de 2017.

IV

1. En la Propuesta de Resolución de la revisión de oficio se señala como causa de

nulidad la recogida en el art. 47.1.e) de la LPACAP, por haber sido dictada la

Resolución prescindiendo del procedimiento legalmente establecido, dado que no se

solicitó el preceptivo informe de intervención que exige el art. 156 de la Ley

47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), tratándose de un

informe preceptivo y vinculante.

2. En cuando a la concurrencia de la causa de nulidad señalada en la Propuesta

de Resolución, ciertamente, como tantas veces se ha señalado por este Consejo

Consultivo y por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, ha de advertirse, ante todo,

que la revisión de oficio supone el ejercicio de una facultad exorbitante por parte de

la Administración para expulsar del ordenamiento jurídico actos firmes en vía

administrativa que adolecen de vicios especialmente graves, en cuya aplicación se ha

de ser riguroso por implicar un conflicto entre dos principios generales del derecho:

el principio de legalidad y el principio de seguridad jurídica. Por ello, debe ceñirse la

revisión de oficio a las causas graves y tasadas del art. 47.1 LPACAP, cuyos

presupuestos no pueden entenderse de manera amplia, sino restrictiva, sin que sea

ésta una vía de impugnación de actos anulables.

La Propuesta de Resolución fundamenta, adecuadamente, la nulidad de la

Resolución de 10 de agosto de 2016, dictada por el Director Insular de Movilidad, en

la causa de nulidad contemplada en la letra e) del art. 47.1 LPACAP. Y es que la

misma ha sido dictada sin haberse solicitado el preceptivo informe de intervención

que exige el art. 156 LGP, que además se emitiría en sentido negativo, como se

deriva del informe elaborado por ese servicio el 23 de febrero de 2017, y, por tanto,

tendría carácter vinculante. Al respecto, la Propuesta de Resolución viene a aclarar:

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«A la vista del informe emitido por la Intervención General, resulta imposible la

ejecución del acto administrativo dictado al haberse informado desfavorablemente la

devolución del ingreso efectuado por la entidad mercantil (...) resuelta en el mismo, al

entender que se ha incumplido en la tramitación del expediente el régimen sancionador

previsto en el art. 146.3 de la LOTT, por lo que es necesario acordar la revisión de oficio del

acto dictado».

Y es que el art. 146.3 de la citada LOTT establece, al desarrollar el régimen

sancionador, la posibilidad de que el interesado se beneficie de un 30% de descuento

en la sanción si la paga voluntariamente antes de que transcurran los 30 días

siguientes a la notificación del expediente sancionador, lo cual ha ocurrido en el

presente caso. Pero tal previsión, que tiene por finalidad agilizar la terminación de

los procedimientos, lleva aparejada la renuncia a formular alegaciones por parte del

interesado y la terminación del procedimiento. Así pues, ya que en este caso el

interesado presentó alegaciones, las mismas no deben ser acogidas, pues renunció al

derecho a presentarlas al beneficiarse del pronto pago.

Ello, sin embargo, no conlleva ninguna limitación de los derechos de defensa del

interesado, pues, de conformidad con lo dispuesto en el art. 146.3 de la LOTT, aquél

puede recurrir la resolución sancionadora, ya que en este caso ha quedado

constatado que se produjo un error en el expediente sancionador, pues al calificar

erróneamente la infracción se sancionó por una infracción distinta a la denunciada,

lo que implicó doblar la cuantía de la sanción.

Tal posibilidad ha implicado que en la Propuesta de Resolución se aclare que se

revisa de oficio la Resolución que nos ocupa dado el tenor del informe de

Intervención, si bien entiende que tras la eventual presentación de recursos por la

entidad sancionada se llegará a idéntico resultado al de la resolución anulada.

Pues bien, en relación con la causa de nulidad misma, ciertamente, el informe

que habría de emitir el Servicio de Intervención, tiene el carácter de preceptivo y

vinculante, de ser negativo, impidiendo la adopción de la Resolución cuya nulidad se

insta. Por ello, la ausencia de tal informe, que se ha constatado que, en todo caso,

sería negativo (por razones de fondo -ya que el régimen de pronto pago es

incompatible con la presentación de alegaciones- y de forma), tiene la entidad

suficiente, máxime tratándose de un acto de contenido económico, como para

determinar que la Resolución por la que se sobreseyó el procedimiento sancionador y

se acordó la devolución al interesado de la sanción abonada por pronto pago, se dictó

prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, dada

la trascendencia de tal trámite, que hubiera generado la no adopción de la

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resolución que se revisa, de acuerdo con la interpretación que de tal causa de

nulidad ha realizado la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, en orden a la

ponderación de la trascendencia de los trámites omitidos (SSTS de 17 de octubre de

1991, 31 de mayo de 2000 y 5 de mayo de 2008).

C O N C L U S I Ó N

La Propuesta de Resolución resulta conforme a Derecho, por lo que se dictamina

favorablemente la declaración de nulidad de pleno derecho de la Resolución de 10 de

agosto de 2016, del Director Insular de Movilidad del Cabildo Insular de Tenerife,

dictada en el expediente sancionador número TF-2015-42632.