Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 97/2021 de 25 de mayo de 2021

Cuestión

Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Zaragoza derivada de los daños ocasionados por caída en vía pública tras

tropiezo en baldosa suelta, tota y hundida.

Contestacion

Número Expediente: 81/2021

Administración Consultante: Entes locales

Materia:

Reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN Nº 97 / 2021

Sra. D.ª Vega ESTELLA IZQUIERDO

Presidenta, p.s.

Sr. D. Jesús COLÁS TENAS

Sr. D. Jesús Antonio GARCÍA HUICI

Sr. D. José Manuel MARRACO ESPINÓS

Sr. D. Gabriel MORALES ARRUGA

Sra. D.ª Elisa MOREU CARBONELL

La Comisión del Consejo Consultivo

de Aragón, con asistencia de los miembros

que al margen se expresan, en su sesión

celebrada el día 25 de mayo de 2021

emitió el siguiente Dictamen.

El CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN ha examinado el expediente remitido por el

Ayuntamiento de Zaragoza, a través de la Consejera de Presidencia y Relaciones

Institucionales del Gobierno de Aragón, sobre reclamación en materia de responsabilidad

patrimonial de la Administración derivada de los daños ocasionados por caída en la vía

pública, formulada por ?X? contra el Ayuntamiento de Zaragoza, en la que un solicita una

indemnización de 8.609,60 euros.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- ?X? presentó el 11 de junio de 2019 un escrito dirigido al Ayuntamiento de

Zaragoza, bajo representación letrada de ?, informando acerca del siniestro sufrido en

torno a las 10,40 horas del día 28 de marzo de 2019 , en avenida Gómez Laguna, a la altura

del número 7, cuando la reclamante afirma haber sufrido una caída «a consecuencia del mal

estado del pavimento de la acera(baldosa suelta, rota y hundida) produciéndose las lesiones

que aparecen descritas posteriormente y solicitando al ayuntamiento de Zaragoza el abono

de una indemnización que cuantifica en 8.609,60 euros».

A dicho escrito se acompañan: Parte de actuación de la Policía municipal; fotografías

del lugar de los hechos; informes médicos; facturas de las reservas de hotel y aéreas y

copia del cese del contrato laboral con la Universidad de Zaragoza. Propone testifical del

señor ..., facilitando un número de teléfono móvil.

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Segundo.- No consta que la reclamación de ?X? fuese admitida formalmente a

trámite, aunque obra en el expediente una diligencia de la Unidad de Responsabilidad

Patrimonial del Ayuntamiento de Zaragoza, de 26 de agosto de 2019, dando traslado a la

correduría de seguros Aon Gil y Carvajal, y comunicando que se ha solicitado informe a la

Unidad de conservación de infraestructuras sobre el estado y amplitud de la acera y entidad

de la deficiencia, y si existe desnivel que supere los 2 cms.

Tercero.- Obra en el expediente el informe de la Unidad de Inspección del Servicio

de Conservación e Infraestructuras del Ayuntamiento de Zaragoza, emitido el 4 de

septiembre de 2019, en el que se indica que «girada visita de inspección a la avenida

Gómez Laguna, entre los números 5 y 9, no se localiza el lugar del incidente, debido a que

las fotos del expediente no aportan referencias del entorno. Se solicitan nuevas imágenes

en las que aparezcan elementos singulares (fachadas, señales, mobiliario, jardines etc.) que

ayuden a identificar inequívocamente el desperfecto causante con el fin de informar

adecuadamente de las cuestiones inqueridas».

Cuarto.- Con fecha 26 de septiembre de 2019, se le requiere a la reclamante para que

subsane su solicitud en los términos del artículo 66 y siguientes de la ley 39/2015 de 1 de

octubre, lo cual se produce el 4 de octubre de 2019, aportando la reclamante fotografías del

lugar del incidente.

Quinto.- El servicio de conservación de infraestructuras gira nueva visita de

inspección y el 15 de octubre de 2019, informa sobre la existencia de unas baldosas rotas y

hundidas, que provocan un desnivel de 25 mms siendo la anchura de la acera en ese punto

de 5,45 m.

Sexto.- Consta en el expediente informe de la policía municipal, en el que indican que

no han sido testigos oculares de la caída y que existe un testigo del que solamente señalan

que es trabajador de Zaragoza Limpia y que la deficiencia existe.

Séptimo.- La compañía aseguradora Mapfre, con fecha 21 de noviembre de 2019,

informa que no procede estimar la reclamación dado que «las previsiones normativas deben

compatibilizarse con un criterio de razonabilidad, puesto que el Estado no puede ser

concebido como una suerte de macroaseguradora a todo riesgo que repare a todo

ciudadano cualquier daño sufrido en cualquier circunstancia, ni puede exigirse que el

ayuntamiento tuviera permanentemente la totalidad de sus aceras en un estado de

conservación impecable, y allí entra la debida diligencia del peatón, que debe prestar al

pavimento en el acto de caminar, siendo la anchura de la acera de la entidad suficiente para

sortear las deficiencias de la misma, que según informe de conservación, es un defecto

puntual en toda la acera».

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Octavo.- El 7 de julio de 2020, termina la instrucción del expediente, dando traslado a

la interesada y concediéndole trámite de audiencia por plazo de 15 días. La reclamante

presenta alegaciones, mediante escrito de fecha 28 de julio de 2020, en el que se ratifica en

los términos de su reclamación, fija el importe de la misma y manifiesta que, en caso de

duda, se tome declaración del testigo señor ?, indicando su número de teléfono.

Noveno.- El 8 de abril de 2021, se dicta propuesta de resolución proponiéndose la

desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta, por no haber

quedado acreditada la relación de causalidad determinante de la responsabilidad

patrimonial de la corporación.

Décimo.- Por escrito de 26 de abril de 2021, con registro de entrada del mismo día,

por conducto la Consejera de Presidencia y Relaciones Institucionales (artículo 136.2 de la

Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón, y artículo 13.2 de la Ley

1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón, LCCA), se solicita al Consejo

Consultivo de Aragón la emisión del dictamen preceptivo, remitiendo copia del expediente y

propuesta de resolución.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

Competencia del CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

1 El dictamen solicitado se encuentra entre las competencias del CONSEJO CONSULTIVO DE

ARAGÓN y tiene además carácter preceptivo, atendiendo a la cuantía de la indemnización

solicitada (8.609,60 euros), según el artículo 15.10 de la LCCA, que impone la consulta

preceptiva al CONSEJO en los casos de «reclamaciones administrativas de indemnización de

daños y perjuicios de cuantía superior a 6.000 euros».

2 En función de lo que disponen los artículos 19 y 20 de la misma LCCA, resulta competente

la Comisión para la emisión del dictamen.

II

Procedimiento aplicable, plazo y otras cuestiones formales

3 El procedimiento de responsabilidad patrimonial se inicia mediante reclamación de registro

de entrada 11 de junio de 2019 y se sujeta a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de

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Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) y a la Ley

40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) que constituyen

el marco normativo de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Según el artículo

81.2 de la LPAC, el dictamen preceptivo del órgano consultivo debe emitirse en el plazo de

dos meses desde su solicitud por el órgano competente.

4 El escrito de reclamación se ha presentado en plazo. El artículo 67.1 de la LPAC dispone

que «el derecho a reclamar prescribirá al año de producirse el hecho o el acto que motive la

indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En el caso de daños de carácter físico o

psíquico a las personas el plazo empezará a computarse desde la curación o la

determinación de las secuelas». La reclamación se presentó el 11 de junio de 2019 y los

hechos tuvieron lugar el 28 de marzo de 2019, así que es evidente que no ha prescrito el

derecho a reclamar del interesado.

5 Por lo que se refiere al plazo de resolución, han transcurrido aproximadamente 22 meses,

desde que se inició este procedimiento de responsabilidad patrimonial, siendo de seis

meses el plazo máximo que la ley establece para resolver y notificar, sin que hayan

quedado acreditadas las razones de dicho retraso, que no pueden explicarse, a nuestro

entender, por la complejidad del asunto ni por los trámites de la instrucción. No obstante, el

transcurso del plazo máximo no puede servir de pretexto a este CONSEJO CONSULTIVO para

dejar de emitir su dictamen, pues, de acuerdo con el artículo 21 de la LPAC, la

Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los

procedimientos, sin vinculación alguna al sentido negativo de aquel silencio (artículo 24.3.b)

LPAC).

III

Requisitos generales para la exigencia de responsabilidad patrimonial

6 A la vista del procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Zaragoza, el CONSEJO

CONSULTIVO ha de pronunciarse sobre si procede estimar o no la reclamación de

responsabilidad patrimonial formulada. El artículo 81.2 de la LPAC determina el contenido

del dictamen preceptivo del órgano consultivo, que «deberá pronunciarse sobre la existencia

o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión

producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la

indemnización de acuerdo con los criterios establecidos en esta Ley».

7 La institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración, reconocida en el

artículo 106.2 de la Constitución española, atribuye a los particulares el derecho a ser

indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en

los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento

normal o anormal de los servicios públicos, y se cumplan los demás requisitos dispuestos

por el ordenamiento jurídico (artículo 32 LRJSP).

8 Los requisitos para que sea declarada la responsabilidad patrimonial de la Administración,

según reiterada y pacífica formulación doctrinal y jurisprudencial, pueden resumirse en los

siguientes:

a) una lesión o daño antijurídico que el ciudadano no tenga el deber de soportar, lo

que se traduce en la efectiva realización del daño o perjuicio evaluable

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económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de

personas;

b) imputable a la Administración, esto es, que sea consecuencia del funcionamiento

normal o anormal de los servicios públicos;

c) una relación directa de causa a efecto (relación de causalidad) entre el daño

causado y la actuación administrativa, sin intervención extraña que pueda influir

en el nexo causal, excepto en los casos de fuerza mayor, y

d) que no haya prescrito el derecho a reclamar, que legalmente se fija en un año

computado desde la producción del hecho o acto que motive la indemnización o

desde la manifestación de su efecto lesivo.

9 La legislación básica de régimen local recoge también los principios generales de la

responsabilidad patrimonial: «las Entidades locales responderán directamente de los daños

y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del

funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios

o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad

administrativa» (artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, LRBRL).

IV

Sobre el requisito del nexo causal y la carga de la prueba que corresponde a la

reclamante

10 En su escrito de reclamación, ?X?, alega daños por la caída que sufrió y estos podrían

calificarse de efectivos, evaluables económicamente e individualizados, reales, ciertos y

determinados y no basados en meras especulaciones o expectativas (artículo 32.2 de la

LRJSP, véase la STS 2406/2017, ECLI: ES:TS:2017:2406, FJ. 4). Pero la mera existencia

de daños no implica automáticamente la responsabilidad patrimonial, ya que es preciso

examinar si concurre una relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público

y la lesión producida, y además que pueda imputarse a la Administración.

11 Ya hemos advertido en numerosas ocasiones (por todos, Dictámenes nº 9/2018 y 93/2018)

que para establecer el nexo causal entre el daño producido y el estado de la vía pública es

preciso considerar las concretas circunstancias del siniestro y comprobar si se han rebasado

los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles. La casuística

jurisprudencial en los casos de caídas en las vías públicas es muy amplia y no existe un

patrón definitorio de carácter general (por todas, STS 110/2008, ECLI: ES:TS:2008:110 y

STS 2190/2010, ECLI:ES:TS:2010:2190).

12 Lo cierto es que todo ciudadano tiene la posibilidad de sufrir una caída cuando camina por

las vías públicas: es un riesgo asumido desde el momento en que utiliza la infraestructura

municipal (aceras, calzadas, plazas, parques públicos). La Administración no tiene por qué?

responder de todas las caídas que se produzcan en las vías públicas, ya que no es realista

pretender que todas se encuentren absolutamente perfectas en su estado de conservación

y rasante.

13 El Tribunal Supremo ha afirmado en reiteradísimas ocasiones (por todas, STS 273/2013, de

29 de enero, ECLI:ES:2013:273, FJ.3 y STS 289/2016, de 5 de febrero,

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ECLI:ES:TS:2016:289, FJ. 7) que el sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las

Administraciones públicas no convierte a éstas en aseguradoras universales de todos los

riesgos ni previene cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados

porque, de lo contrario, se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en

nuestro ordenamiento jurídico. Resulta imprescindible tener en cuenta las singulares

circunstancias concurrentes, según las declaraciones de los interesados, las de los agentes

de la autoridad, en su caso, de los testigos, la visibilidad, la naturaleza de la vía o plaza y

cualesquiera otros elementos acreditados en el expediente.

14 Al admitirse la posibilidad de caerse cualquier persona cuando se camina por vías públicas,

se está ante un riesgo propio de la vida, máxime dada la situación de las calzadas y aceras

en nuestras ciudades, por lo que solo cabe exigencia de responsabilidad cuando la

deficiencia sea de tal gravedad y relevancia que pueda demostrarse la existencia de nexo

causal respecto de la caída que sufre el peatón.

15 En definitiva, como dice la STS de 17 de diciembre de 2007 (Rec. 609 de 2001) y la STS

701/2015 de 22 de diciembre, «no puede apreciarse responsabilidad en los casos en los

cuales la caída se debe a la distracción del perjudicado o se explica en el marco de los

riesgos generales de la vida, por tratarse de un obstáculo que se encuentra dentro de la

normalidad, o tiene carácter previsible para las víctimas».

16 En el mismo sentido, la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 5 de

Zaragoza, de fecha 2 de septiembre de 2009 consideró lo siguiente:

«La existencia de un evidente deber de diligencia de todo peatón cuando circula por la calle; y en lo que

se relaciona con la necesidad de valorar lo que debe considerarse como un estándar de los servicios

públicos, de los que no puede exigirse una suerte de perfección.

El deber de diligencia es tan obvio que nunca ha sido necesario explicitar/o en el ordenamiento jurídico.

No hay ninguna norma en estos momentos que introduzca un deber general de prudencia respecto a

uno mismo. No obstante, la cláusula general de diligencia se podría extraer del mismo planteamiento

del Código civil, porque si el artículo 1902 imputa a quien causa un daño por negligencia el un jurídico

de soportar sus consecuencias, este se debería pedir con tanta o más razón cuando es el mismo

peatón perjudicado quien causa el daño. Del artículo 1902 se puede desprender un deber general de

diligencia que se debe proyectar tanto en la relación con terceros como en la relación con uno mismo».

17 El deber de diligencia de los peatones viene reconocido en, entre otras, las Sentencias de

fechas 2 de septiembre de 2009 y 7 de abril de 2014 de los Juzgados de lo Contencioso

Administrativo n° 5 y n° 3 de Zaragoza respectivamente y por la Sentencia del Tribunal

Superior de Justicia de Aragón de fecha 20 de febrero de 2008.

18 Por otra parte, debe recordarse, que tal y como establece la Sentencia del Tribunal Superior

de Justicia de Aragón, de 25 de mayo de 2009: «Por lo que se refiere a las reglas de la

carga de la prueba, quien acciona o reclama debe acreditar la concurrencia de la relación de

causalidad entre el funcionamiento del servicio y los daños». Es decir, es preciso demostrar

que efectivamente la calle se encontraba en mal estado para deambular por ella y también

que la caída se produjo precisamente, por esta circunstancia y no por otra causa, y en este

caso concreto, la Policía Local no fue testigo ocular, por lo que no puede informar sobre la

mecánica de la caída y en relación con el testigo indicado por la reclamante como señor ... y

un número de teléfono, manifestamos nuestro parecer favorable con la propuesta de

resolución en el sentido de que al proponer prueba testifical debe expresarse su identidad,

con indicación, en cuanto sea posible, del nombre y apellidos de cada uno de los testigos, la

profesión y su domicilio o residencia, tal y como establece el artículo 362 de la ley 1/2000,

de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, sin que se haya acreditado ninguno de tales

extremos, por lo que se ha procedido a la inadmisión de la prueba propuesta. En conclusión,

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la reclamación presentada por la interesada, se sustenta exclusivamente en sus

manifestaciones, lo que puede considerarse claramente una insuficiencia en cuanto a las

pruebas que demuestren la relación de causalidad entre las lesiones y el funcionamiento del

servicio público local.

19 Por consiguiente, teniendo en cuenta el Informe del Servicio de Conservación de

Infraestructuras, que identifica un desnivel del pavimento en 25 mms, con una anchura de

acera de 5,45 ms y tomando en consideración el momento en el que sucedieron los hechos,

a plena luz del día, cabe concluir que no queda suficientemente justificada la existencia de

relación de causalidad entre los daños y el funcionamiento normal o anormal del servicio

público.

20 Se trata de un defecto mínimo, dentro de los límites de la razonabilidad, que debe calificarse

como riesgo admitido como propios de la vida en común, dada la imposibilidad de extender

la cobertura del servicio público viario hasta garantizar la inexistencia en las aceras de

alguna baldosa en mal estado de escasa entidad, siendo tales deficiencias insuficientes

para considerar la existencia de una irregularidad insalvable.

21 En conclusión, la valoración conjunta de las pruebas obrantes en el expediente que se han

reseñado en los antecedentes citados, permite concluir a este Consejo que no se ha

acreditado la existencia de los requisitos necesarios para que la pretensión de

responsabilidad Patrimonial del Ayuntamiento de Zaragoza formulada por ?X? pueda

prosperar.

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Aragón formula el siguiente

DICTAMEN:

Que, de acuerdo con la propuesta de resolución, se informa favorablemente la

desestimación de la reclamación, de responsabilidad patrimonial interpuesta por ?X? contra

el Ayuntamiento de Zaragoza, por importe de 8.609,60 euros.

Zaragoza, a veinticinco de mayo de dos mil veintiuno.