Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 92/2018 de 24 de abril de 2018

Cuestión

Interpretación de la cláusula nº 8 de los ?Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares para la contratación, en la modalidad de gestión de

servicio público de la regulación de estacionamiento en la vía pública en la ciudad de Zaragoza por procedimiento abierto?.

Contestacion

Número Expediente: 81/2018

Administración Consultante: Entes locales

Materia: Contratos

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN Nº 92/2018

Sr. D. José BERMEJO VERA,

Presidente

Sr. D. Jesús COLÁS TENAS

Sra. Dª. Vega ESTELLA IZQUIERDO

Sr. D. Jesús Antonio GARCÍA HUICI

Sr. D. José Manuel MARRACO ESPINÓS

Sr. D. Gabriel MORALES ARRUGA

Sra. Dª. Elisa MOREU CARBONELL

La Comisión del Consejo

Consultivo de Aragón, con

asistencia de los miembros que al

margen se expresan, en reunión

celebrada el día 24 de abril de

2018, emitió el siguiente Dictamen.

El CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN ha examinado el expediente remitido por el

Ayuntamiento de Zaragoza, sobre la interpretación que debe darse a la cláusula número 8

de los «Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares para la contratación, en la

modalidad de la gestión de servicio público, de la regulación de estacionamiento en la vía

pública en la ciudad de Zaragoza por procedimiento abierto».

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero. En el pliego de condiciones del contrato de servicio público de Regulación

de Estacionamiento en la vía pública en la ciudad de Zaragoza, aprobado por acuerdo de 4

de octubre de 2010 por el Gobierno de Zaragoza, y formalizado el 27 de octubre de 2010,

en la condición 8, que regula el canon, se dispone que el concesionario recaudará los

ingresos por tarifa, a los que dará el siguiente destino:

«1.- Cubrir la contraprestación económica que percibirá la empresa concesionaria a través de un

canon mensual con IVA Incluido por prestación del servicio que el licitador fijará en su oferta, que podrá

ser revisado anualmente a partir del segundo año de acuerdo con el 85% del IPC nacional. En este canon

incluirá coste de personal, coste de mantenimiento, gastos generales, gastos financieros, beneficio

industrial y amortización de la inversión en 10 años.

2.- Una vez cubierto con los ingresos el canon de prestación del Servicio, el exceso del mismo se

distribuirá entre el concesionario y el Ayuntamiento. En dicho reparto deberá corresponder; al

Ayuntamiento un 80% de exceso de ingresos.

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3.- Mensualmente, dentro de la segunda decena del mes, se practicará la liquidación, presentando

un informe explicativo de todo ello que una vez supervisado por los servicios técnicos municipales será

ingresado en la Depositaria Municipal el saldo favorable al Ayuntamiento.

4.- En el supuesto de que los ingresos recaudados en el mes fuesen inferiores a la

contraprestación económica a percibir por el concesionario este no podrá exigir en ningún caso,

desembolso complementario al Ayuntamiento para completarlo, ni siquiera como consecuencia de

superávit de meses anteriores.

No obstante, déficits mensuales que pudieran producirse por la explotación del servicio, podrán ser

compensados hasta un 40% con el exceso de ingresos en relación a la contraprestación económica que

pudiera producirse en meses posteriores».

Segundo. Por la empresa concesionaria, a lo largo de la ejecución del contrato se

plantean diversas alegaciones y reclamaciones sobre la aplicación la condición transcrita; y

por el Servicio de Movilidad del Ayuntamiento de Zaragoza se emiten diferentes informes en

relación con la aplicación del tipo impositivo del IVA desde la licitación (16%, (18% y 21%),

así como acerca de la actualización del 85% IPC nacional, que dan lugar a distintos

problemas y alegaciones entre la concesionaria y el Gobierno de Zaragoza.

Tercero. El 8 de julio de 2016, el Gobierno de Zaragoza adoptó acuerdo, en relación

con el servicio público de Regulación de Estacionamiento en la vía pública en la ciudad de

Zaragoza, por el que:

? Se aprueban los precios aplicables al contrato, incluidas las actualizaciones del 85

por ciento del IPC nacional, desde el 1 de diciembre de 2010 hasta el 30 de noviembre de

2016, al tipo de IVA aplicable.

? Se ordena al Servicio de Movilidad Urbana que, con aplicación de dichos precios y

con los tipos de IVA aplicables, analice las liquidaciones mensuales presentadas por la

empresa desde 2010 hasta 2016 y, descontando el 5 por ciento que la misma

unilateralmente aplicó, establezca las diferencias de precios y proceda a abonar o requerir

la devolución de las cantidades que proceda y a recaudar los déficits o superávits que

resulten.

? Se desestima la reclamación de la empresa en relación con el pago del IVA

correspondiente al 20 por ciento del superávit de la empresa.

Cuarto. El 16 de agosto de 2016, la UTE Z+M adjudicataria del servicio público de

Regulación de Estacionamiento en la vía pública en la ciudad de Zaragoza dedujo recurso

de reposición, contra el acuerdo 8 de julio de 2016 del Gobierno de Zaragoza

argumentando, en la parte que interesa, que:

«es verdad que cabe aducir poderosos argumentos para defender que dicho superávit ha de

facturarse sin IVA. Pero abstracción hecha de esta discusión ?que esta parte defenderá en otra sede?,

es lo cierto que debe ser facturable el superávit con IVA el coste inherente a ello para Z+M debe asumirlo

el Ayuntamiento de Zaragoza, atendiendo a una recta interpretación del contrato que nos ocupa».

Quinto. El 28 de diciembre de 2016, el Gobierno de Zaragoza confirmó el acuerdo de

8 de julio de 2016, relativo a la liquidación del contrato de regulación del estacionamiento de la

vía pública, por el cual, además de aprobarse el cuadro de precios aplicables al contrato,

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incluidas las actualizaciones del 85 por 100 del IPC nacional desde el 1 de diciembre de 2010

hasta el 30 de noviembre de 2016, se desestimaba la reclamación de la empresa en relación

con el pago del IVA correspondiente al 20 por ciento del superávit de la empresa.

Sexto. Contra dicho acuerdo del Gobierno de Zaragoza, la UTE Z+M adjudicataria del

servicio público de Regulación de Estacionamiento en la vía pública en la ciudad de

Zaragoza dedujo recurso contencioso administrativo, admitido a trámite el 23 de marzo de

2017 por el Juzgado Contencioso Administrativo Número 2 de Zaragoza.

Séptimo. Por sentencia número 214/2017, de 28 de septiembre de 2017, el Juzgado

Contencioso Administrativo Número 2 de Zaragoza, anuló las resoluciones del Gobierno de

Zaragoza, con retroacción del procedimiento hasta el momento anterior a dictar la primera

resolución, a fin de que se emita el informe preceptivo del Consejo Consultivo de Aragón, por

entender que se había incurrido en la revisión de un acto administrativo y en la

interpretación del contrato sin seguir el procedimiento aplicable, ya que se había omitido un

trámite esencial en el ejercicio de la potestad de interpretación del contrato.

Octavo. El Ayuntamiento de Zaragoza, de acuerdo con la sentencia remite expediente

al Consejo Consultivo de Aragón, mediante escrito del Consejero de Presidencia del

Gobierno de Aragón de 8 de enero de 2018, sin especificar en base qué precepto se

solicitaba el dictamen, ni remitir una propuesta de resolución.

Noveno. Tras diversos requerimientos, el Servicio de Movilidad Urbana del

Ayuntamiento de Zaragoza, remite un escrito de fecha 27 de febrero de 2018, que carece de

firma, que literalmente dice:

«En contestación al escrito de fecha de 20 de febrero de 2018 del Consejo Consultivo de Aragón relativo

al expediente de liquidación de IVA en el contrato de gestión de servicio público de regulación del

estacionamiento en la vía pública en la ciudad de Zaragoza, pasamos a concretar en virtud de qué

artículo solicitarnos el dictamen y cuál es el objeto del mismo mediante el siguiente escrito:

En cumplimiento a la sentencia no 214/2017 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n° 2 de

Zaragoza, cuyo fallo hace referencia al recurso interpuesto por la empresa Z+M concesionaria del servicio

público del estacionamiento regulado en la vía pública en la ciudad de Zaragoza contra el acuerdo del

Gobierno de Zaragoza de fecha 28 de diciembre de 2006 relativo a la liquidación del contrato de

regulación del estacionamiento de vía pública, que confirmó en reposición el acuerdo de Gobierno de

Zaragoza de fecha 8 de julio de 2016, se procede a anular ambas resoluciones, con retroacción del

procedimiento hasta el momento anterior a dictar la primera resolución, a fin de que se emita el informe

preceptivo del Consejo Consultivo de Aragón.

El fondo del asunto es si debe o no pagarse por el Ayuntamiento de Zaragoza el IVA correspondiente al

20% de participación de la contratista en el superávit.

El dictamen se solicita en virtud del art. 195 de la LCSP (Ley de contratos del sector público), plasmado

en la cláusula 34 de PCAP (Pliego de cláusulas administrativas particulares). La sentencia estima que

estando en la ley ante un procedimiento especifico, art. 195 LCSP, hay que estar a lo que disponga la

misma.

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Nos encontramos, ante una cláusula, la relativa a la participación el 20% del superávit, que genera una

duda razonable, es por ello que la sentencia advierte que estamos ante un defecto formal, pues se ha

omitido el informe al Consejo Consultivo de Aragón, que es esencial, establecido por la LCSP, con

independencia de que no sea vinculante, y dada la relevancia del mismo para concretar el contenido de

una relación.

El art. 195 de la ley 30/2007, dice lo siguiente:

?1. En los procedimientos que se instruyan para la adopción de acuerdos relativos a la

interpretación, modificación y resolución del contrato deberá darse audiencia al contratista.

2. En la Administración General del Estado, sus Organismos autónomos, Entidades gestoras y

Servicios comunes de la Seguridad Social y demás Entidades públicas estatales, los acuerdos a

que se refiere el apartado anterior deberán ser adoptados previo informe del Servicio Jurídico

correspondiente, salvo en los casos previstos en los artículos 87 y 197.

3. No obstante lo anterior, será preceptivo el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo

equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva en los casos de:

a) Interpretación, nulidad y resolución, cuando se formule oposición por parte del contratista.

b) Modificaciones del contrato, cuando la cuantía de las mismas, aislada o conjuntamente, sea

superior a un 20 por ciento del precio primitivo del contrato y éste sea igual o superior a 6.000.000

euros.

4. Los acuerdos que adopte el órgano de contratación pondrán fin a la vía administrativa y serán

inmediatamente ejecutivos?.

Por todo lo expuesto entendemos que se trata de una interpretación de contrato.

En cuanto a la posición del Ayuntamiento, éste invoca que estamos ante una ejecución del contrato,

que se debe resolver conforme al art. 97 del RD 1098/2001 RCAP, que requería p r o p u e s t a,

audiencia, informe de la Asesoría Jurídica y de la Intervención y resolución, todo lo cual se cumplió en

este caso. Este último dice:

?Con carácter general, salvo lo establecido en la legislación de contratos de las

Administraciones públicas para casos específicos, cuantas incidencias surjan entre la

Administración y el contratista en la ejecución de un contrato por diferencias en la

interpretación de lo convenido o por la necesidad de modificar las condiciones contractuales,

se tramitarán mediante expediente contradictorio, que comprenderá preceptivamente las

actuaciones siguientes:

1. Propuesta de la Administración o petición del contratista.

2. Audiencia del contratista e informe del servicio competente a evacuar en ambos casos en un

plazo de cinco días hábiles.

3. Informe, en su caso, de la Asesoría Jurídica y de la Intervención, a evacuar en el mismo

plazo anterior.

4. Resolución motivada del órgano que haya celebrado el contrato y subsiguiente notificación

al contratista.

Salvo que motivos de interés público lo justifiquen o la naturaleza de las incidencias lo

requiera, la tramitación de estas últimas no determinará la paralización del contrato?.

La sentencia puntualiza que, evidentemente, estando en la ley ante un procedimiento

específico, art. 195 LCSP, y siendo además posterior, hay que estar a lo que disponga la

misma, y no a lo dicho en un precepto reglamentario, de inferior jerarquía, que además tiene

carácter subsidiario. ·

En el pliego de condiciones en la condición 8, se dice "El concesionario recaudará los

ingresos por tarifa, a los que dará el siguiente destino:

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Cubrir la contraprestación económica que percibirá la empresa concesionaria a través de

un canon mensual con IVA Incluido por prestación del servicio que el licitador fijará en su

oferta, que podrá ser revisado anualmente a partir del segundo año de acuerdo con el 95% del

IPC nacional. En este canon incluirá coste de personal, coste de mantenimiento, gastos

generales, gastos financieros, beneficio industrial y amortización de la inversión en 10 años.

Una vez cubierto con los ingresos el canon de prestación del Servicio, el exceso del mismo se

distribuirá entre el concesionario y el Ayuntamiento. En dicho reparto deberá corresponder; al

Ayuntamiento un 80% de exceso de ingresos?.

Por tanto, hay una previsión expresa que incluye el IVA en los pagos mensuales, el cual, además

está sujeto a los efectos de la revisión, que también se prevé. Sin embargo, nada se dice respecto de

la participación en el superávit.

La sentencia recoge que nada aclara el contrato en tal sentido, ni la oferta nos puede servir de

criterio interpretativo, pues nada dice.

En todo caso, lo relevante es que se trata de una cuestión no determinada en el contrato, y tanto

puede interpretarse en el sentido de que se le aplica el IVA, como que, no haciéndose referencia al

IVA, no cabe ahora pretender repercutido al Ayuntamiento.

Es por todo lo expuesto por lo que solicitamos pronunciamiento de como interpretar la condición 8 del

pliego de condiciones».

Décimo. El Consejero de Presidencia del Gobierno de Aragón, a petición del

Ayuntamiento de Zaragoza, solicita el dictamen preceptivo del CONSEJO CONSULTIVO DE

ARAGÓN, mediante escrito de fecha 6 de marzo de 2018 y registro de entrada de 20 de

marzo de 2018, adjuntando una copia del expediente administrativo y la relación de los

documentos que lo conforman.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

Competencia del CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

1 El dictamen solicitado se encuentra entre las competencias del CONSEJO CONSULTIVO DE

ARAGÓN y tiene además carácter preceptivo, según el artículo 15.8 de la Ley 1/2009, de 30

de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón (Ley 1/2009, en adelante), que impone la

consulta al CONSEJO en los casos de:

«Interpretación, nulidad y resolución de los contratos administrativos cuando se formule oposición por

parte del contratista, y en las modificaciones de los contratos, cuando su cuantía conjunta o

aisladamente sea superior a un 20% del precio primitivo del contrato y éste sea igual o superior a

6.000.000 euros».

2 En función de lo que disponen los artículos 19 y 20 de la Ley 1/2009, resulta competente la

Comisión para la emisión del dictamen.

3 Por su parte, el artículo 195, apartado 3, de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos

del Sector Público, aplicable en este caso, puesto que el contrato se formalizó el 27 de

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diciembre de 2010, prevé igualmente que «[?], será preceptivo el informe del Consejo de

Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva en los casos

de: a) Interpretación, nulidad y resolución, cuando se formule oposición por parte del

contratista».

II

Procedimiento aplicable

4 Por lo que respecta al régimen jurídico aplicable al contrato administrativo cuya

interpretación es objeto de consulta, conviene recordar que la disposición transitoria séptima

de la Ley 2/2011, de 4 de marzo de Economía Sostenible y la disposición transitoria primera

del Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto

Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, establecen que los contratos administrativos

adjudicados antes de la entrada en vigor de esa ley y decreto legislativo se rigen, en cuanto

a sus efectos, cumplimiento y extinción por la normativa anterior. Por ello dado que en

nuestro caso el contrato se formalizó el día el 27 de octubre de 2010, la legislación aplicable

al contrato está formada por la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector

Público y por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el

Reglamento General de Contratos de las Administraciones Públicas.

5 En cuanto al procedimiento para resolver las incidencias que surjan entre la Administración

y el contratista sobre la interpretación de los contratos, se encuentra establecido en el

artículo 97 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, que exige un expediente

contradictorio que comprenderá preceptivamente las actuaciones siguientes:

1. Propuesta de la Administración o petición del contratista.

2. Audiencia del contratista e informe del servicio competente a evacuar en ambos

casos en un plazo de cinco días hábiles.

3. Informe, en su caso, de la Asesoría Jurídica y de la Intervención, a evacuar en el

mismo plazo anterior.

4. Resolución motivada del órgano que haya celebrado el contrato y subsiguiente

notificación al contratista.

6 En este expediente se han cumplido los trámites citados, a excepción de la solicitud del

dictamen preceptivo de este Consejo Consultivo de Aragón. Y, por esta causa, el Juzgado

Contencioso Administrativo Número 2 de Zaragoza, anuló las resoluciones del Gobierno de

Zaragoza, con retroacción del procedimiento hasta el momento anterior a dictar la primera

resolución, a fin de que se emita el informe preceptivo del Consejo Consultivo de Aragón. Así

pues, salvo la omisión de ese trámite, que con la emisión de este dictamen se subsana,

cabe concluir que el procedimiento se ha ajustado a derecho.

7 En cuanto al órgano legitimado para resolver el procedimiento de interpretación contractual,

cabe señalar que corresponde al órgano de contratación conforme al artículo 194 de la Ley

30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.

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III

La interpretación de los contratos del sector público

8 La prerrogativa que para interpretar los contratos goza la Administración no tiene otro

alcance que el de fijar inicialmente el verdadero contenido del contrato, sin perjuicio de la

aplicación supletoria de las reglas contenidas en el Código Civil. No se trata, por tanto, de

una facultad que permita establecer libremente el contenido de las cláusulas y pactos del

contrato y, por eso, esta facultad está sometida a criterios restrictivos y a revisión

jurisdiccional.

9 En cuanto al contenido y alcance de la prerrogativa de interpretación de los contratos, la

STS de 10 de febrero de 1999 los caracteriza señalando que «la facultad interpretativa de la

Administración no tiene otro alcance que el encontrar el verdadero sentido y contenido a las

cláusulas a que se someten las partes, sin perjuicio de la aplicación supletoria de las reglas

que con carácter general establecen los artículos 1281 y siguientes del Código Civil, criterio

que además ha sido tenido en cuenta, igualmente, por el Consejo de Estado (así en

dictámenes de 23 de noviembre de 1961, 3 de mayo de 1962 y 24 de abril de 1969, entre

otros)».

10 La cuestión que se plantea en este procedimiento consiste en determinar si resulta

conforme a derecho la interpretación del contrato, que consta en el expediente, en relación

con el pago del IVA correspondiente al 20 por ciento del superávit de la empresa, que el

Ayuntamiento de Zaragoza considera no incluido en la condición 8 del contrato de servicio

público de Regulación de Estacionamiento en la vía pública en la ciudad de Zaragoza,

aprobado por acuerdo de 4 de octubre de 2010 por el Gobierno de Zaragoza, y formalizado

el 27 de octubre de 2010.

11 En este supuesto, el Ayuntamiento de Zaragoza ejercita su facultad de interpretación

contractual, regulada en el artículo 194 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos

del Sector Público que dispone: «Dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y a los

efectos que señala esta ley, el órgano de contratación tiene la prerrogativa de interpretar los

contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por

razón de interés público, acordar su resolución y determinar los efectos de ésta». Asimismo,

el artículo 193 del mismo texto legal («vinculación al contenido contractual»), establece que

los contratos se han de cumplir de acuerdo con sus cláusulas, sin perjuicio de las

prerrogativas establecidas por la legislación a favor de las Administraciones Públicas.

12 La determinación del alcance de la condición 8 del contrato de servicio público de

Regulación de Estacionamiento en la vía pública en la ciudad de Zaragoza, que es objeto de

controversia, requiere la aplicación de las reglas sobre la interpretación de los contratos.

13 La jurisprudencia del Tribunal Supremo no ha dudado en entender aplicables a los contratos

administrativos las reglas sobre la interpretación de los contratos que se incluyen en los

artículos 1281 y siguientes del Código Civil. Estas normas pretenden la averiguación y

comprensión del sentido y alcance de las declaraciones de voluntad emitidas por las partes

contratantes.

14 Con este fin, los arts. 1281 a 1289 se presentan a modo de conjunto armónico, como un

cuerpo subordinado y complementario entre sí. Así, para la STS de 11 de marzo de 1996,

en dichos preceptos se contienen «reglas interpretativas tan lógicas, simples y habituales

como el referente al entendimiento de las cláusulas contractuales conforme a su sentido

literal, si sus términos fueren claros y no dejan duda de su significado, así como que no

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pueden entenderse comprendidos en un contrato cosas distintas y caso diferentes de

aquellos sobre los que los interesados se propusieron contratar».

15 Los artículos 1283 y siguientes del Código Civil, establecen las siguientes reglas generales:

? No deberán entenderse comprendidas en el contrato cosas distintas y casos

diferentes a aquellos sobre los que los interesados se propusieron contratar.

? Las cláusulas de los contratos deberán interpretarse las unas por las otras,

atribuyendo a las dudosas el sentido que resulte del conjunto; si alguna cláusula

admite diversos sentidos, deberá entenderse el más adecuado para que produzca

efecto.

? Las palabras que puedan tener distintas acepciones serán entendidas en aquella

que sea más conforme con la naturaleza y objeto del contrato.

? Si no pudiese resolverse por las reglas anteriores, las dudas en los contratos

onerosos, se resolverán a favor de la mayor reciprocidad de intereses; si las dudas

recayesen, prosigue el artículo 1289 del Código Civil, sobre el objeto del contrato, sin

que pueda determinarse la intención o voluntad de los contratantes, el contrato será

nulo.

16 Los artículos 1281 y siguientes del Código Civil constituyen un conjunto complementario

entre sí, si bien el punto de partida es la prevalencia del tenor literal de las cláusulas frente a

otras reglas interpretativas. Así, la jurisprudencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo

(entre otras las sentencias de 8 marzo 2000 y 3 junio 1999) declara que el conjunto

normativo relativo a la interpretación de los contratos del Código Civil se encuentra

ordenado jerárquicamente, ostentando el artículo 1281 el carácter de regla preferencial o

prioritaria respecto de las restantes reglas extraídas de los preceptos que le siguen.

17 Como es sabido, el artículo 1281 CC establece, en su primer párrafo, que «si los términos

de un contrato son claros y no dejan duda sobre la intención de los contratantes, se estará

al sentido literal de sus cláusulas». Pues bien, esta doctrina ha sido totalmente asumida por

la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo en relación con la interpretación de los

contratos administrativos. Por ejemplo, según la STS de 30 de octubre de 2001:

«Tampoco se constata la vulneración del artículo 1281.1 del Código Civil, que establece que los

términos de un contrato, cuando éstos son claros y no dejan lugar a duda sobre la intención de los

contratantes, implican atenerse al sentido literal de sus cláusulas y en el párrafo segundo del mismo

precepto (artículo 1281 del Código Civil) se reconoce que si las palabras parecieren contrarias a la

intención evidente de los contratantes, prevalecerá ésta sobre aquéllas. También la Sala Primera y esta

Sala han precisado que el conjunto de normas que regula la función exegética, constituye un conjunto

complementario entre sí, en cuyo conjunto tiene rango prioritario y preferencial el primer párrafo del

artículo 1281 del Código Civil, de tal manera que si la claridad de los términos de un contrato no deja

lugar a dudas sobre la intención de las partes, no cabe la posibilidad de que entren en juego las

restantes reglas contenidas en los artículos siguientes, que funcionan con el carácter de normas

subsidiarias respecto a lo que preconiza la interpretación literal, como han reconocido las sentencias de

la Sala Primera del Tribunal Supremo de 2 de noviembre de 1983, 3 de mayo de 1984, 22 de junio de

1984, 18 de septiembre de 1985, 15 de julio de 1986, 20 de diciembre de 1988, 19 de enero de 1990, 7

de julio de 1995, 28 de julio de 1995 y 30 de diciembre de 1995 (RJ 1995, 9620)».

18 Por tanto, como afirma la STS 18 de diciembre de 2000, no cabe acudir a los preceptos que

el Código Civil dedica a la interpretación de los contratos si las cláusulas del pliego de

condiciones o de la oferta no son dudosas ni oscuras, sino perfectamente claras.

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19 Y en este sentido de la literalidad de la condición 8, no cabe deducir que, una vez cubierto

con los ingresos el canon de prestación del Servicio, el 80% de exceso de ingresos que

corresponde al Ayuntamiento de Zaragoza, se encuentre sujeto al tipo del IVA. Y no cabe

deducirlo, en primer lugar, porque no se afirma ni establece tal cosa en el pliego de

condiciones, y en segundo lugar porque, el pliego no podría establecer tal obligación, puesto

que el canon a satisfacer al Ayuntamiento deriva de una concesión administrativa, operación

no sujeta al impuesto.

20 Y así, tal como se aduce en el Informe de la Asesoría Jurídica del Ayuntamiento de

Zaragoza, efectivamente la consulta vinculante de la Dirección General de Tributos número

V0361-11, de 15 de febrero de 2011, manifiesta con claridad que:

«3.- La gestión del servicio público de estacionamiento regulado de vehículos con limitación horaria se

realiza por una empresa en virtud de un contrato de gestión de servicios públicos, generalmente en la

modalidad de concesión, siendo esta empresa la encargada de prestar los servicios contratados y de

cobrar a los usuarios las correspondientes tarifas (que serán ingresadas periódicamente en las arcas

municipales), debiendo abonar por ello el Ayuntamiento, a tal empresa, la retribución estipulada en el

contrato.

Fundamentalmente, los servicios prestados por la empresa adjudicataria consisten en el suministro,

instalación, programación, puesta en servicio, funcionamiento, control, conservación, mantenimiento y

reposición de aparatos expendedores de tiques y demás elementos auxiliares, el suministro, instalación

y conservación de señales, el control del cumplimiento de las normas de regulación y la recaudación de

las tarifas correspondientes.

De conformidad con lo previsto en el artículo 7, número 9º, de la Ley 37/1992, recogido anteriormente,

la concesión para la gestión del servicio, en la medida en que puede ser considerada como una

concesión administrativa, es una operación no sujeta al Impuesto sobre el Valor Añadido.

Por tanto, el canon periódico que debe satisfacer el concesionario al Ayuntamiento por la concesión

administrativa no constituye contraprestación de una operación sujeta al citado tributo.

No obstante, el hecho de que la concesión o autorización administrativa no esté sujeta al Impuesto no

impide que sí lo estén los servicios prestados por el concesionario, en virtud de la misma, al

Ayuntamiento concedente.

En efecto, la empresa adjudicataria del contrato de gestión de servicios públicos presta al Ayuntamiento

una serie de servicios que no han de quedar fuera del ámbito de aplicación del Impuesto, todo ello con

independencia de que la contraprestación a satisfacer por el Ayuntamiento por tales servicios se

materialice en un pago periódico efectuado directamente por el mismo o bien, como ocurre en el

presente caso, sea la propia empresa gestora la que deduzca dicho importe de las tarifas que

periódicamente recaude.

A diferencia de otros esquemas o estructuras más habituales de concesiones administrativas en las que

el concesionario presta una serie de servicios a diversos usuarios percibiendo como contraprestación

las cantidades abonadas por los propios usuarios o bien por la propia Administración concedente, en el

supuesto planteado la relación jurídico-económica derivada del contrato de gestión del servicio público

surge entre la empresa gestora adjudicataria y el propio Ayuntamiento, destinatario efectivo de dicho

servicio. De forma paralela e independiente se encontraría el servicio de estacionamiento de vehículos

de tracción mecánica en las vías públicas municipales, el cual supone el aprovechamiento especial del

dominio público local y se produce cuando se estacionan tales vehículos dentro de las zonas de las vías

públicas del correspondiente municipio. Con respecto a este último servicio se debe advertir que del

mismo se deriva una relación jurídico-tributaria (debido a su carácter de ingreso tributario), la cual surge

entre el Ayuntamiento competente y los usuarios del servicio, no interviniendo la empresa gestora en

esta relación más que para facilitar tanto la recaudación de los ingresos que legalmente corresponden

al Ayuntamiento competente como el cumplimiento de las obligaciones derivadas del uso de dicho

servicio por parte de los usuarios del mismo.

4.- Por tanto, de acuerdo con lo anterior, este Centro Directivo le informa de que estarán sujetos al

Impuesto sobre el Valor Añadido los servicios prestados a un Ayuntamiento por la empresa

adjudicataria de un contrato de gestión del servicio municipal de estacionamiento regulado de vehículos

con limitación horaria en la vía pública, sin perjuicio de que, en el caso de que tal contrato se

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instrumentalice a través de una concesión administrativa, la misma no esté sujeta al Impuesto en virtud

del artículo 7.9º de la Ley 37/1992».

IV

Conclusiones

21 El CONSEJO CONSULTIVO considera ajustada a derecho la interpretación del contrato para la

prestación de servicio público de Regulación de Estacionamiento en la vía pública en la

ciudad de Zaragoza, aprobado por acuerdo de 4 de octubre de 2010 por el Gobierno de

Zaragoza, y formalizado el 27 de octubre de 2010, en cuanto a que el 80% de exceso de

ingresos que corresponde al Ayuntamiento de Zaragoza no se encuentre sujeto al tipo del

IVA.

22 Así pues, de conformidad con lo previsto en el artículo 7, número 9º, de la Ley 37/1992, de

28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, la concesión para la gestión del

servicio, en la medida en que puede ser considerada como una concesión administrativa, es

una operación no sujeta al Impuesto sobre el Valor Añadido.

23 Por tanto, el canon periódico que debe satisfacer el concesionario al Ayuntamiento por la

concesión administrativa no constituye contraprestación de una operación sujeta al citado

tributo.

En atención a lo expuesto, el CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN formula el siguiente

DICTAMEN:

Que se entiende y considera ajustada a Derecho la interpretación llevada a cabo por

el Ayuntamiento de Zaragoza, en relación con la condición 8 del pliego de condiciones del

contrato para la prestación de servicio público de Regulación de Estacionamiento en la vía

pública en la ciudad de Zaragoza, en cuanto a que el 80% de exceso de ingresos que

corresponde al Ayuntamiento de Zaragoza, no se encuentre sujeto al tipo del IVA.

En Zaragoza, a veinticuatro de abril de dos mil dieciocho.