Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 87/2009 de 12 de mayo de 2009

Cuestión

Modificación nº 7 de las Normas Subsidiarias de Beceite (Teruel), exclusivamente en lo que supone de distinta zonificación de zonas verdes y espacios

libres.

Contestacion

Número Expediente: 64/2009

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia:

Modificación instrumentos de planeamiento urbanístico

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DICTAMEN 87 / 2009

Materia sometida a dictamen: Modificación nº 7 de las Normas Subsidiarias de Beceite

(Teruel), exclusivamente en lo que supone de distinta zonificación de zonas verdes y

espacios libres.

ANTECEDENTES

Primero.- En fecha 12 de febrero de 2008 se publicó en el Boletín Oficial de la

Provincia de Teruel un anuncio que se titulaba ?Modificación nº 7 de las Normas

Subsidiarias Municipales de Beceite en el ámbito de los edificios de la Antigua Fábrica

Noguera?. En dicho anuncio no se expresaba que el Pleno del Ayuntamiento de dicha

localidad hubiera aprobado inicialmente tal proyecto de modificación, acuerdo que tampoco

consta en el expediente remitido a esta Comisión.

Sí que obra, por el contrario, una Memoria del proyecto de modificación, suscrita por el

arquitecto Blai Pérez i González, que viene a describir el objeto de la modificación indicando

que la misma se circunscribe a un ámbito de 4.431 m2 que está situado dentro del suelo

urbano consolidado, en el entorno del Conjunto Histórico de Beceite, en el que actualmente

la normativa urbanística de la localidad se atribuye un uso principal de almacenes agrícolas

e industriales, siendo compatible tal uso con el de oficinas, hostelero y residencial. Lo que

propone la modificación proyectada es el cambio de uso de forma que el principal sea el

residencial con usos compatibles hotelero, comercial, administrativo, de equipamientos y

servicios, lo que permitirá homogeneizar el pequeño conjunto edificado en este enclave ?

edificio de la antigua empresa Noguera-, dando coherencia además a la colocación de los

diferentes usos.

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En concreto, y respecto a la diferente zonificación de los espacios verdes, la

propuesta plantea unificar los espacios verdes públicos de este sector y considerar el frente

al río Matarraña como una zona verde de paseo y un área de suficiente dimensión para

emplazar jardines, plazas o parques, configurando una franja de protección del paisaje de

ribera y mirador hacia el Casco Urbano,; además, se sitúa una zona libre al principio del

camino de acceso, en el extremo sur del ámbito, que pretende actuar como ?puerta? al

conjunto residencial. En este sentido, se pasaría de una superficie de zona verde actual de

557,17 m2 a una de 886,15 m2.

También la Memoria indica que al aumentar la zona de aprovechamiento residencial

se ha tenido en cuenta las previsiones del artículo 74.1 de la LUA, que, indica, se ha

respetado pues, de conformidad con ese precepto, la superficie mínima destinada a zona

verde es de 731,15 m2 mientras que, como se ha indicado, la zona verde proyectada es de

866,15 m2, por lo que se supera en 135 m2.

Segundo.- Ya hemos indicado que se ha efectuado el sometimiento de la

modificación proyectada a información pública, constado en el expediente que no se formuló

alegación alguna, por certificado, en tal sentido expedido por la Secretario municipal.

Tercero.- La Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Zaragoza, en sesión

celebrada el día 30 de enero de 2009, emitió informe favorable, con reparos, referidos a la

documentación a aportar. Del informe de la Comisión debemos destacar el siguiente

párrafo:

?...el planificador constata que se produce un incremento del aprovechamiento

residencial de 3.452,66 m2 que suponen 40,62 nuevas unidades de reserva que precisarían

731 m2 adicionales de espacios libres de dominio y uso público, en aplicación de lo que

establece el artículo 74.1 de la Ley 5/1999. Sin embargo el incremento que realiza es tan

solo de 308,98 m2, lo que justifica en la imposibilidad material de hacer una previsión mayor

en el ámbito territorial afectado por la modificación y en que se sobrepasa holgadamente el

módulo legal de 5 m2/habitante que establece el artículo 33 de la mencionada Ley 5/1999.

La población de derecho de la localidad de Beceite es de 598 habitantes, y la

superficie total del sistema general de espacios libres de dominio y uso público es de

15.917,80 m2, lo que supone 26,62 m2/habitante, superior a los 5m2 que señala la Ley

5/1999. Se dispondría de espacios libres para una población de 3.183 habitantes, superior

en algo más de 1.090 al máximo poblacional de Beceite que reflejó el Censo de Población

de 1.900 con 2.158 habitantes. En base a ello el planificador justifica que no son necesarios

espacios libres de dominio y uso público adicionales, limitándose a racionalizar su ubicación

en la zona afectada por la modificación con un leve incremento.

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Se estima que la justificación puede considerarse aceptable, sin embargo este

extremo deberá ser informado de forma favorable por la Comisión Jurídica Asesora de

acuerdo con lo previsto por el artículo 74.2 del mencionado texto legal?.

Cuarto.- Mediante escrito del Consejero de Política Territorial, Justicia e Interior de 3

de marzo de 2009, con entrada en esta Comisión el día 9 del mismo mes y año, ha remitido

el expediente enviado por el Ayuntamiento de Beceite, solicitando la emisión por la

Comisión Jurídica Asesora del Dictamen preceptivo, "en cumplimiento de lo dispuesto en el

artículo 136 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón y conforme a

lo previsto en el artículo 55.2 del Decreto Legislativo 1/2001 (sic), de 3 de julio, del Gobierno

de Aragón, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Presidente y del

Gobierno de Aragón, y en el artículo 11.2 del Decreto 132/1996, de 11 de julio, por el que se

aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora

del Gobierno de Aragón".

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

En primer lugar, hemos de indicar que en fecha 8 de abril de 2009 se ha publicado en

el Boletín Oficial de Aragón la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de

Aragón, en cuya Disposición Transitoria Primera, bajo la rúbrica de ?Constitución del Consejo

Consultivo? se señala que ?El Presidente y los miembros del Consejo Consultivo deberán ser

nombrados y tomar posesión de su cargo en el plazo de tres meses a partir de la entrada en

vigor de la presente Ley, momento en el que se entenderá constituido el Consejo Consultivo,

y la Comisión Jurídica Asesora dejará de ejercer sus funciones?.

Dado que todavía el Consejo Consultivo de Aragón no se ha constituido, esta

Comisión sigue ejerciendo sus funciones, entre las que se encontraba, en la anterior

regulación legal - artículo 56-1.g) del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del

Gobierno de Aragón (Decreto Legislativo 1/2001, de 3 de julio, del Gobierno de Aragón)- la

de emitir dictamen sobre ?la modificación de los instrumentos de planificación urbanística

regulados por la Ley, cuando tengan por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico

del suelo no urbanizable especial o de los espacios verdes y libres de dominio y uso público

previstos en el Plan? ?como es el caso- precepto hoy en día derogado en virtud de la

Disposición Derogatoria Única de la Ley 1/2009. Dicha Ley exige en su artículo 15.11 en

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relación con el planeamiento urbanístico la intervención del todavía no constituido Consejo

Consultivo de Aragón en idénticos supuestos.

La citada normativa ha de ponerse en correlación con el contenido del artículo 74.2

de la Ley Urbanística aragonesa, que señala lo siguiente: ?Cuando la modificación del Plan

tuviera por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico del suelo no urbanizable

especial o de los espacios verdes y libres de dominio y uso público previstos en el Plan, se

requerirá como mínimo, para aprobarla, que la previsión del mantenimiento de la superficie

de tales espacios sea de igual calidad que la exigida para los espacios ya previstos en el

Plan, así como el previo informe favorable de la Comisión Jurídica Asesora?.

El Dictamen que se solicita es, por tanto, preceptivo y, además, tal y como indica el

transcrito precepto legal, debe ser favorable. Es un informe, pues, habilitante en todo caso

de la actuación del órgano competente, el Gobierno de Aragón, para la aprobación definitiva

de la modificación del planeamiento.

A esta Comisión Jurídica Asesora, actuando en funciones, le corresponde la

competencia para dictaminar el caso sometido a consulta.

En relación a la competencia del Pleno o de la Comisión Permanente, no cabe sino

referirse ?aunque parezca un contrasentido aparente- a la regulación ya derogada, puesto

que mal cabe hablar de competencia de órganos del Consejo Consultivo de Aragón cuando

éste no se ha constituido todavía. Por tanto tenemos que referir la competencia a la

Comisión Permanente en función de lo indicado en el art. 64 en relación con el 63, del Texto

Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón.

II

Debe dejarse constancia, en primer lugar, que, como se ha indicado en el primero de

los antecedentes de hecho, no consta en el expediente administrativo remitido a este Órgano

Consultivo el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Beceite aprobando inicialmente el

proyecto de modificación de sus Normas Subsidiarias, exigido por el art. 50 de la LUA,

aunque tal acuerdo debió de adoptarse, ya que no hay constancia de que la CPOT de Teruel

advirtiera de su inexistencia. En todo caso, debe incorporarse al expediente, so pena de

incurrir en vicio de nulidad procedimental. Sí que se han cumplido, por lo demás, los trámites

de información pública e informe de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio.

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Por otro lado, hay que efectuar una consideración previa, para tratar de eliminar alguna

duda interpretativa a la que pudiera dar lugar el informe de la CPOT de Teruel antes

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trascrito. En este sentido, la CPOT considera que este Órgano Consultivo debe pronunciarse

a cerca de si la modificación proyectada sometida a Dictamen cumple, o no, con el mandato

legal previsto en el artículo 74.1 de la LUA, tal y como se ha señalado anteriormente. Sin

embargo, creemos que ello no es así. En efecto, el artículo 74 de la LUA regula los requisitos

especiales que las modificaciones de los diferentes Planes urbanísticos han de reunir,

requisitos que son distintos según de qué tipo de modificación se pretenda (incremento de

aprovechamiento residencial ?art.74.1-, diferente zonificación o uso urbanístico del suelo no

urbanizable especial o de los espacios verdes y libres de dominio y uso público ?art. 74.2- ;

clasificación de un nuevo suelo urbano ?art. 74.3). De todas estas posibles modificaciones,

el precepto legal sólo exige la intervención de la Comisión cuando aquélla tuviera por objeto

una diferente zonificación o uso urbanístico del suelo no urbanizable especial o de los

espacios verdes y libres de dominio y uso público previstos en el Plan, no así en los otros

dos casos.

Pues bien, en el caso sometido a Dictamen concurren dos de los supuestos de

modificación previstos en el artículo 74: por un lado, como ya se ha anunciado, la propuesta

plantea una distinta zonificación de las zonas verdes, pues pretende unificar los espacios

verdes públicos de este sector y considerar el frente al río Matarraña como una zona verde

de paseo y un área de suficiente dimensión para emplazar jardines, plazas o parques,

configurando una franja de protección del paisaje de ribera y mirador hacia el Casco Urbano;

además, se sitúa una zona libre al principio del camino de acceso, en el extremo sur del

ámbito, que pretende actuar como ?puerta? al conjunto residencial. En este sentido, y tras

esta distinta zonificación, se pasaría de una superficie de zona verde actual de 557,17 m2 a

una de 886,15 m2.

Y además, por otro lado, se pretende aumentar la zona de aprovechamiento

residencial, pues se quiere pasar de un uso predominante de almacén agrícola, con uso

compatible residencial, al contrario, esto es, un uso residencial siendo compatible con zonas

comerciales, hosteleras o de equipamiento.

Así, y como acabamos de señalar, tan sólo por lo que respecta al primero de esos dos

aspectos de la modificación proyectada es preceptivo legalmente nuestro parecer, sin que tal

efecto alcance al segundo de ellos, que, al parecer, es lo que opina la COPT de Teruel. Por

ello, y sin perjuicio de que, quizás, la opinión de la citada Comisión supone forzar en exceso

la interpretación del artículo 74.1 de la LUA, nada tenemos que decir a ese respecto.

Y en cuanto al primero de los ámbitos de la modificación propuesta, como

tradicionalmente viene afirmando este Órgano, en la interpretación del artículo 74.2 de Ley

Urbanística aragonesa, ya se ha tenido la oportunidad de señalar (valga, por todos, el

informe nº 271/01) que las zonas verdes de dominio y uso público previstas en un Plan

presentan una directa relación con un standard de calidad de vida de los ciudadanos

defendido desde la legislación urbanística anterior y presente, al final de la cadena de

planificación, en los Planes Parciales, calidad de vida que está directamente relacionada con

la utilización del suelo urbano en los asentamientos poblacionales. Ese standard entendido

como un mínimo irrenunciable es el que justifica que cuando se pretenda la modificación del

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planeamiento siempre deba existir una equivalencia entre la vieja y la nueva situación -

presuponiendo la adecuación a Derecho de la antigua, claro está- que, además, no lo sea

solamente de cantidad, sino de calidad para que, desde esta perspectiva, la mera igualdad

de cifras no pueda representar en algunos casos una burda violación de la legalidad

material, y, por supuesto, teniendo en cuenta que en modo alguno se infrinjan los mínimos

de superficie presentes en la legislación urbanística. Esa razón explica que la Ley de 2 de

diciembre de 1963, origen de la singular técnica defensora de las zonas verdes en los

procedimientos de modificación del planeamiento, previera la intervención defensora del

Consejo de Estado en las modificaciones de planeamiento que les afectaran, y ello haya

llegado, por diversos vericuetos legales, hasta la Ley Urbanística aragonesa.

Debemos indicar así mismo que, como es obvio, la intervención con informe

favorable de esta Comisión Jurídica Asesora -al margen de la siempre posible en un Estado

de Derecho de los Tribunales- es la última y mejor garantía de que mediante las

modificaciones de los instrumentos de planeamiento, no se afecte a los valores de

protección del hombre y de la naturaleza queridos desde la norma más alta de nuestro

ordenamiento jurídico, la Constitución y la clara apuesta que el texto supremo del

ordenamiento jurídico realiza por el medio ambiente en su art. 45.

Pues bien, controlando la adecuada aplicación del citado ordenamiento jurídico, en

especial del artículo 74 de la Ley Urbanística de Aragón, al caso que nos ocupa en este

momento, a la vista de cuantos informes han quedado reseñados en el presente Dictamen,

hemos de emitir informe favorable a la modificación propuesta, ya que, por un lado, aparece

suficientemente justificado el interés público que existe en la reordenación del área de

intervención que estamos examinando, que se concreta en la necesidad de homogeneizar

el pequeño conjunto edificado en este enclave ?edificio de la antigua empresa Noguera-,

dando coherencia además a la colocación de los diferentes usos del ámbito, que, respecto

de las zonas verdes reordenadas, se configuran agrupadamente lo que supone una mejora

de la funcionalidad de las mismas, y que, como se ha expuesto más arriba, aquéllas tras la

modificación propuesta, ocupan, además, una superficie ligeramente superior a la prevista

inicialmente en las vigentes Normas Subsidiarias, por lo que claramente se da cumplimiento

a los requisitos que, para toda alteración en la zonificación de espacios verdes, exige el

artículo 74.2 de la L.U.A.

Por cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón, formula el

siguiente DICTAMEN:

Que esta Comisión informa favorablemente la Modificación nº 7 de las Normas

Subsidiarias de Beceite (Teruel) exclusivamente en lo que supone de distinta zonificación de

zonas verdes y espacios libres.

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En Zaragoza, a doce de mayo de dos mil nueve.