Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 86/1998 de 29 de septiembre de 1998

Cuestión

Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de accidente de tráfico por desprendimiento de rocas sobre la

calzada

Contestacion

Número Expediente: 62/1998

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia:

Reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios

Comisión Jurídica Asesora

del Gobierno de Aragón

DICTAMEN 86/1998

Excmo. Sr. D. Juan Antonio GARCíA TOLEDO,

Presidente

Ilmo. Sr. D. Rafael ALCAZAR CREVILLEN

Ilmo. Sr. D. Lorenzo CALVO LACAMBRA

Ilmo. Sr. D. Antonio EMBID IRUJO

Ilmo. Sr. D. Jesús SOLCHAGA LOITEGUI

La Comisión Permanente de la

Comisión Jurídica Asesora del

Gobierno de Aragón, con asistencia de

los Consejeros que al margen se

expresan, en reunión celebrada el día

29 de septiembre de 1998, emitió el

siguiente dictamen:

"La Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón ha examinado el expediente

tramitado por el Departamento de Ordenación Territorial, Obras Públicas y Transportes

sobre reclamación de daños, formulada por ?X?.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- Con fecha 12 de febrero de 1998 tuvo entrada en el Registro de la

Subdirección de Carreteras y Transportes General de Huesca un escrito remitido por el

Departamento de Siniestros de Caser Grupo Asegurador reclamando los daños ocurridos al

vehículo matrícula ?, asegurado por ?Z? el día 27 de noviembre de 1997 en la carretera

A-1234, entre Zaidín y Fraga, debido a un gran desprendimiento de rocas sobre la carretera.

El Subdirector de Carreteras y Transportes de Huesca dirigió el 20 de marzo de

1998 un informe sobre el indicado accidente a la Dirección General de Carreteras,

Transportes y Comunicaciones, en el que se deja constancia de que:

- El tramo de carretera tiene una velocidad aconsejada de 60 km/h, debido al

peligro por desprendimientos, señalándose la localización de tales señales (a 99 y 210 mts,

respectivamente, del lugar del accidente.

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- La visibilidad del tramo es de 162 mts, adecuada para una distancia de

parada correspondiente a una velocidad de 94 km/h, mayor que la genérica de dicha

carretera y especialmente que la velocidad recomendada.

- Se tuvo noticia del desprendimiento por llamada de la Guardia Civil el

mismo día 27 de noviembre de 1997, a las 6,45 horas, acudiendo las brigadas de

conservación inmediatamente, mientras la Guardia Civil estaba regulando el tráfico por el

carril despejado.

En las notas del capataz de brigada de Fraga, de las que se dedujo el informe

resumido en el párrafo anterior, se reseñan además las siguientes circunstancias de interés:

la conductora y única ocupante, E.Z., sufrió heridas leves, habiendo sido trasladada a

Fraga; se determina, como posible motivo del accidente, el choque frontal contra el

desprendimiento; y se relata que durante los días 27 y 28 de noviembre y 9, 11, 12 y 15 de

diciembre se produjeron obras de retirada de rocas y voladuras en la zona, por las

empresas Loarcin, de Fraga, y Vidal, S.A., este último solamente el día 27.

Mediante escrito de 2 de abril de 1998 la Jefa de la Sección de Actuación

Administrativa y Régimen Jurídico, de la Dirección General de Carreteras, comunicó a la

compañía aseguradora Caser la necesidad de presentar, en plazo de 10 días, escrito

firmado por el afectado en el accidente formulando la reclamación o ratificando la cursada

por Caser, o bien documento público otorgando su representación a dicha compañía y

ratificando el escrito anteriormente cursado.

Segundo.- El 13 de abril de 1998 tuvo entrada en el Registro de la Diputación

General de Aragón el escrito suscrito por ?X? Calahorra, propietaria del vehículo matricula

?, reclamando la cantidad de 1.300.000 pts, incluídos los daños materiales al vehículo así

como los corporales originados a la conductora, su hija E.Z., que igualmente suscribe el

escrito. Se adjunta al mismo la siguiente documentación referida al siniestro:

- Permiso de circulación del vehículo, marca Nissan, modelo Primera,

extendido a nombre de la propietaria el 24 de junio de 1993.

- Parte del accidente a la compañía aseguradora Caser.

- Parte de asistencia del Insalud, donde se atendió de contusiones y

hematomas a la conductora el día 27 de noviembre de 1997; y declaración de su estado de

convalecencia hasta el día 9 de diciembre de 1997.

- Certificación del Jefe del taller de reparaciones de automóviles Comercial

Beltrán-Sisó, S.L., acreditativa de que el vehículo ? se encuentra en depósito en los

talleres, con un golpe que afecta a la parte delantera, laterales, motor, bajos, etc, como

consecuencia del cual se califica de siniestro total.

- Diligencias previas instruídas en el Juzgado de Fraga, comprendiendo el

atestado de la Guardia Civil, con diligencias de conocimiento del hecho (a las 7,15 horas del

día 27 de noviembre de 1997) y de traslado al lugar del accidente (7,20 horas), donde se

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encontraba una patrulla de Tráfico y un vehículo de Obras Públicas; así como una completa

diligencia de inspección ocular (identificación del accidente por choque contra rocas

existentes en la calzada, y características de la vía -con velocidad genérica de 90 km/h y

recomendada de 60 km/h- ; en el momento del accidente era de noche, sin que se aprecien

huellas de frenada, si bien "sobre la roca donde se produjo el choque, a una altura sobre el

suelo de 1,70 mts, existen raspaduras de color burdeos y restos de plástico y grupos ópticos

incrustados sobre la misma") y diligencia de manifestaciones de la conductora. Finalmente,

figura la diligencia de apreciación e informe, indicativa de que observando la conductora

rocas sobre su carril, se desvió sobre el izquierdo para esquivarlas, chocando con unas

rocas que se esparcían por todo lo ancho de la calzada, llegando a subir por encima de

algunas y chocando contra una de mayor volumen a una altura de 1,70 mts sobre el suelo.

Como causa probable del accidente se consigna la de no adecuar la velocidad del vehículo

a las circunstancias de cada momento, de modo que pueda detenerlo dentro de los límites

de su campo de visión y ante cualquier obstáculo que pueda presentarse.

- Por último, se acompaña una extensísima colección de noticias aparecidas

en la prensa regional (La Voz del Bajo Cinca, Heraldo de Aragón, Diario del Altoaragón y

Segre) tanto sobre ese concreto accidente como sobre los peligros en general de la

carretera y las movilizaciones organizadas para exigir su acondicionamiento.

Tercero.- Mediante escrito de 27 de abril de 1998, la Administración Autonómica

comunicó a la reclamante que su solicitud sería tramitada de acuerdo con lo establecido por

el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de

responsabilidad patrimonial, aprobado por R.D. 429/1993, de 26 de marzo (en adelante, el

Reglamento), concediéndole un plazo de 7 días para aportar alegaciones, documentos e

informaciones y proponer las pruebas pertinentes. La reclamante no formuló alegaciones ni

aportó documentos ni propuso la práctica de prueba alguna.

Por otra parte, más adelante y de acuerdo con lo dispuesto por el art. 11 del

Reglamento se puso de manifiesto el expediente a la interesada, por un plazo de 10 días,

para formulación de alegaciones y presentación de los documentos y justificaciones que

estimara procedentes, ofreciéndole una relación de los documentos obrantes en el

expediente. Notificada dicha comunicación el 26 de mayo de 1998, tampoco se evacuó el

trámite concedido.

El órgano instructor del expediente formuló propuesta de resolución en sentido

desestimatorio de la reclamación "por no ser consecuencia el daño sufrido del deficiente

servicio público de la carretera en una relación de causa-efecto". Dicha propuesta está

fundamentada del siguiente modo, sintéticamente expresado: siendo fundamental la

concurrencia de razón de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y los daños

producidos en el vehículo para que surja el derecho a su indemnización por las

Administraciones Públicas, no queda demostrado dicho nexo causal ni comprobado que el

accidente se haya producido por el deficiente servicio público de la carretera, habiéndose

destacado por la Guardia Civil que la vía tenía buena visibilidad y estaba debidamente

señalizada, siendo una probable causa del accidente la no adecuación de la velocidad a

las circunstancias concurrentes (tramo señalizado con peligro desprendimientos y velocidad

máxima aconsejada de 60 km/h).

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Cuarto.- De Acuerdo con lo establecido por el art. 12 del Reglamento antes citado y

por el art. 56 de la Ley 1/1995, de 16 de febrero, del Presidente y del Gobierno de Aragón,

el Consejero de Ordenación Territorial, Obras Públicas y Transportes solicitó de la Comisión

Jurídica Asesora el preceptivo dictamen, mediante escrito de fecha 6 de julio de 1998,

registrado de entrada en la Comisión el siguiente día 9, adjuntando borrador de la Orden

resolutoria y copia del expediente tramitado.

CONSIDERACIONES JURIDICAS

I

Procede, en primer término, declarar que el dictamen solicitado a la Comisión

Jurídica Asesora se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que legalmente tiene

atribuído. En efecto, el art. 56-2. a) de la Ley 1/1995, de 16 de febrero, del Presidente y del

Gobierno de Aragón, dispone que cuando el ordenamiento jurídico así lo disponga , la

Comisión emitirá dictamen preceptivo sobre las reclamaciones de indemnización por daños

y perjuicios en las que la Comunidad Autónoma sea competente para adoptar la resolución

final, precepto que ha de ponerse en conexión con el art. 12.1 del Reglamento de los

procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por RD 429/1993, de

26 de marzo, y con el art. 22.13 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo

de Estado.

Y en particular, dado su objeto, compete emitir el presente dictamen a la Comisión

Permanente de este Órgano Consultivo (art. 64.1 de la citada Ley 1/1995, de las Cortes de

Aragón).

I I

La Comisión Jurídica Asesora ha de pronunciarse acerca de si, a la vista del

expediente tramitado por el órgano competente de la Administración Autonómica, procede o

no estimar la reclamación de indemnización económica presentada en relación con daños

ocasionados, según se alega, por la prestación deficiente del servicio público de carreteras,

debiendo concretar específicamente, por mandato del art. 12-2 del Reglamento aprobado

por R.D. 429/1993, de 26 de marzo, la existencia o no de relación de causalidad entre el

funcionamiento del servicio público y la lesión producida, con valoración, en su caso, del

daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, considerando los criterios legales de

aplicación.

Por lo que se refiere a la normativa aplicable, ha de recordarse que en el Derecho

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español vigente la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración,

constitucionalizada en el art. 106.2 de la Constitución, atribuye a los particulares derecho a

ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo

en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento

normal o anormal de los servicios públicos, y se cumplan los demás requisitos dispuestos

por el ordenamiento jurídico (art. 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).

Los requisitos para que sea declarada la responsabilidad patrimonial de la

Administración, según reiterada y pacífica formulación doctrinal y jurisprudencial del régimen

de Derecho Positivo sobre la materia, pueden resumirse del siguiente modo: 1º) la efectiva

realización del daño o perjuicio evaluable económicamente e individualizado en relación con

una persona o grupo de personas; 2º) que el daño o lesión sufrido por el reclamante sea

consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación

directa de causa a efecto sin intervención extraña que pueda influir en el nexo causal; 3º)

que el daño o perjuicio no se hubiera producido por fuerza mayor; y 4º) que no haya

prescrito el derecho a reclamar (cuyo plazo se fija legalmente en un año, computado desde

la producción del hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación de su

efecto lesivo).

I I I

En el supuesto que nos ocupa, no hay nada que objetar sobre el cumplimiento de los

requisitos formales, al haberse presentado la reclamación dentro del plazo legalmente

establecido y haber sido dirigida a la Administración Pública competente por personas que

ostentan suficiente legitimación para ello, la propietaria del vehículo y su conductora (que

resultó lesionada), una vez que la Diputación General de Aragón se dirigió a ellas para que

ratificaran, en su caso, la inicial reclamación formulada por la compañía aseguradora.

Por lo que se refiere a las cuestiones de fondo, debe examinarse si concurren

acumulativamente todos los requisitos que han sido enunciados con anterioridad.

A este respecto, parece incuestionable la realidad de unos daños materiales sufridos

por el vehículo conducido por una de las reclamantes, así como de daños corporales leves

producidos a la conductora (con 12 días de convalecencia) tratándose de unos perjuicios

efectivos, individualizados y económicamente evaluables, aunque el escrito de reclamación

se limita a realizar una cuantificación a tanto alzado por importe de 1.300.000 pts.

Sin embargo, el órgano instructor del expediente descarta la existencia de nexo

causal en el accidente, no considerando generada la obligación indemnizatoria a cargo de la

Administración, por cuanto, aun reconociendo la realidad de los desperfectos ocasionados,

no admite la vinculación directa entre el daño sufrido y el funcionamiento del servicio público

de carretera. Para sentar dicha conclusión, la propuesta de resolución se basa en una serie

de circunstancias que han sido reflejadas en el Antecedente tercero de este dictamen,

fundamentalmente circunscritas al dato de que no queda probada la existencia de nexo

causal entre el accidente producido y el deficiente servicio público de la carretera, dada la

adecuada señalización y la buena visibilidad de la vía, habiendo señalado la Guardia Civil

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como probable causa del accidente la inadecuada velocidad.

En relación con dicha fundamentación. la Comisión considera adecuado efectuar

las precisiones que a continuación se exponen.

De entrada, debe señalarse que, como la jurisprudencia y la doctrina del Consejo de

Estado han señalado reiteradamente, la Administración debe responder de los daños

ocasionados por desprendimiento de rocas o piedras sobre una carretera, por tratarse "de

un hecho perfectamente previsible, aunque su acaecimiento no sea reiterado ni frecuente" y

evitable si no hubiera mediado "la omisión de las medidas precautorias adecuadas", lo cual

"excluye la calificación de fuerza mayor, por otra parte reservada para los acaecimientos

realmente insólitos y extraños al campo normal de las previsiones típicas de cada actividad

o servicio...", siendo la fuerza mayor la única categoría excluyente de responsabilidad en

nuestro Derecho Positivo, sin quepa apreciarla en el presente supuesto (en este sentido,

resulta sumamente elocuente la información periodística, referida a continuas quejas por el

peligro de desprendimientos).

En cuanto a la existencia de la debida señalización, incluso reforzada por señales

recomendando limitación de velocidad, ha de tenerse presente que la simple señalización

de peligro de desprendimiento no es suficiente ni apta por sí sola para quebrar la relación de

causalidad entre el servicio público y los daños que se produzcan, habiendo señalado el

Tribunal Supremo, por ejemplo en la sentencia de 27 de octubre de 1990 (con criterio

reiterado por otras muchas, como las de 4 de junio de 1994 y 30 de septiembre de 1995),

que "la mera colocación de carteles o señales indicadoras de peligro no exime de

responsabilidad a la Administración", porque ello, que sólo sería aceptable como solución

provisional hasta la adopción de soluciones definitivas, de aceptarse que descarga de

responsabilidad a la Administración "permitiría a ésta eludir con suma facilidad y sin apoyo

legal una norma cuyo rango constitucional está poniendo de manifiesto su carácter de

obligación particularmente reforzada a fin precisamente de evitar la pasividad de la

Administración.....". Y por lo que se refiere a la visibilidad suficiente, invocada en el informe

de la Subdirección de Carreteras y Transportes y en la propuesta de resolución

desestimatoria, no cabe su alegación por cuanto la nocturnidad del momento en que se

produjo el accidente relativiza dicha circunstancia.

Por último, no cabe desvirtuar la imputación a la Administración por la concurrencia

de culpa de la conductora, basada en la apreciación de las diligencias instruídas por la

Guardia Civil de la velocidad inadecuada como causa probable del accidente, ya que del

atestado levantado se deduce precisamente, sin ningún género de dudas, que el accidente

se debió a impacto con una roca de gran tamaño desprendida sobre la calzada, mientras

otras rocas se esparcían por todo lo ancho de la calzada, por lo que no puede soslayarse la

existencia de nexo causal, pese a la manifestación sobre posible velocidad inadecuada, ya

que esta circunstancia, para ser operativa en sentido excluyente de la responsabilidad

administrativa, debería estar suficientemente acreditada, no bastando con la mención

indicada, al producirse una inversión de la carga de la prueba. Además, ha de tenerse en

cuenta que los indicios no son de velocidad inadecuada, ya que si la recomendada era de

60 km/h, la autorizada era de 90 km/h, indicándose en el informe de la Subdirección de

Carreteras y Transportes que la distancia de visibilidad del tramo -162 mts- correspondía a

una velocidad de 94 km/h, diferencia inapreciable en comparación con la legalmente

autorizada, especialmente teniendo en cuenta que a la hora de producirse el accidente no

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había luz solar.

En definitiva, del expediente se deduce la concurrencia del requisito indispensable

del nexo causal entre la lesión y el funcionamiento anormal del servicio público de

carreteras, existiendo título suficiente de imputación a la Administración titular de la

carretera de la responsabilidad por el daño ocasionado, lo que debe conducir a su

estimación.

Sin embargo, en cuanto a la indemnización de los daños producidos, las

reclamantes se limitan a solicitar una cantidad alzada, de 1.300.000 pts, correspondiente a

la declaración de siniestro total del vehículo y a los daños corporales producidos a la

conductora, sin justificar documentalmente dicha cuantificación ni la distribución del importe

total entre los distintos conceptos indemnizables. Resulta así una notoria falta de actividad

probatoria por parte de las reclamantes que impide reconocer su derecho a indemnización

en la cuantía global solicitada, al no justificarse en concreto ni la valoración asignada a los

daños ocasionados al vehículo ni la de los daños personales a su conductora.

En cualquier caso, es lo cierto que, como se ha razonado con anterioridad,

concurren los presupuestos o requisitos necesarios para la declaración de la

responsabilidad de la Administración Autonómica, pese a que la propuesta de resolución era

desestimatoria por ausencia de nexo causal, por lo que el órgano proponente ni siquiera se

planteó la fijación de un quantum indemnizatorio. Así las cosas, y puesto que las

reclamantes pretendieron una indemnización global cifrada en la cuantía alzada de

1.300.000 pesetas, acreditando la existencia de daños materiales y personales que no

cuantificaron individualizándolos (al limitarse a presentar parte de asistencia del INSALUD y

certificación de la duración de la convalecencia, así como declaración del depósito del

vehículo en un taller, con expresión de su calificación como siniestro total), resulta

apropiado que se habilite un trámite de audiencia a las reclamantes para que puedan

justificar suficientemente los daños a cuya indemnización tienen derecho, sin rebasar la

cuantía solicitada en su momento, debiendo quedar especificada y acreditada la valoración

que se asigna a cada uno de los diversos conceptos indemnizables.

Una vez completado el expediente, en el que también -resulta ocioso señalarlo- la

Administración podrá acordar al amparo del artículo 7 del Reglamento los actos de

instrucción que considere necesarios para la comprobación de los datos en virtud de los

cuales deba resolverse la reclamación (como pueden ser la comprobación de la situación y

estado del vehículo, la determinación de su valor venal, la investigación sobre su situación

en la Jefatura de Tráfico, la satisfacción efectiva de los gastos del tratamiento médico a la

lesionada, etc.), con nuevo trámite de audiencia en dicho caso, el expediente con la nueva

propuesta de resolución deberá someterse de nuevo a la Comisión Jurídica Asesora, ya que

a ésta procede pronunciarse no sólo sobre la existencia de relación de causalidad, como se

ha hecho en el presente dictamen, sino también sobre la valoración del daño causado y la

cuantía y modo de la indemnización (artículo 12.2 del Reglamento), a la vista de los

elementos probatorios que aporten las reclamantes y del resultado de los actos instructorios

que pueda disponer la Administración. Y, finalmente, debe añadirse la precisión de que si

no se justificara adecuadamente la cuantía de la indemnización, no procedería el nuevo

dictamen, por cuanto aún concurriendo los presupuestos para imputar la responsabilidad de

la Administración, quedaría sin acreditar el importe concreto de los daños ocasionados.

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En mérito a lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

formula el siguiente DICTAMEN:

Que, en contra de lo expresado en la propuesta de resolución sometida a consulta,

concurren en el presente supuesto todos los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico

para el reconocimiento del deber de la Administración Autonómica de indemnizar los daños

producidos a las reclamantes, en atención a las razones contenidas en el cuerpo del

presente dictamen, si bien deberá completarse la instrucción del expediente en los términos

expresados en el cuerpo del dictamen, para posibilitar la cuantificación de la indemnización.

En Zaragoza, a veintinueve de septiembre de mil novecientos noventa y ocho.