Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 85/2021 de 25 de mayo de 2021

Cuestión

Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Alcañíz (Teruel) derivada de los daños ocasionados por derrumbe en propiedad

particular a causa del colapso de una acequia.

Contestacion

Número Expediente: 200/2020

Administración Consultante: Entes locales

Materia:

Reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN Nº 85 / 2021

Sra. D.ª Vega ESTELLA IZQUIERDO

Presidenta, p.s.

Sr. D. Jesús COLÁS TENAS

Sr. D. Jesús Antonio GARCÍA HUICI

Sr. D. José Manuel MARRACO ESPINÓS

Sra. D.ª Elisa MOREU CARBONELL

La Comisión del Consejo Consultivo

de Aragón, con asistencia de los miembros

que al margen se expresan, en reunión

celebrada el día 25 de mayo de 2021, emitió

el siguiente Dictamen.

La Comisión del Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el expediente remitido

por el Ayuntamiento de Alcañiz (Teruel), a través de la Consejera de Presidencia y Relaciones

Institucionales del Gobierno de Aragón, sobre reclamación en materia de responsabilidad

patrimonial de la Administración derivada de los daños ocasionados como consecuencia de

la caída de un muro de contención, en el Camino del Ciprés, en una finca rústica (parcela

1187 del polígono 40), por el desbordamiento de una acequia de regadío que quedó taponada

por caída de tierras de un talud, debido a las lluvias que cayeron en Alcañiz el 21 de enero de

2020 como consecuencia de la tormenta Gloria, formulada por J.B.S. y R.A.G. contra

Ayuntamiento de Alcañiz (Teruel), en la que solicita una indemnización de 22.526,50 euros.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- El 27 de mayo de 2020, por J.B.S. y R.A.G. se presenta en el Registro

Ayuntamiento de Alcañiz (Teruel), reclamación de responsabilidad patrimonial por derivada

de los daños ocasionados como consecuencia de la caída de un muro, en el Camino del

Ciprés, en una finca rústica de su propiedad (parcela 1187 del polígono 40), por el

desbordamiento de una acequia de regadío que quedó taponada por caída de tierras de un

talud.

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Entiende y considera el reclamante que el corrimiento de tierras del camino se

ocasionó debido a la falta de elementos de contención y falta de mantenimiento.

Junto al escrito de reclamación se presenta la siguiente documentación:

? Doc. nº 1: Copia de la escritura de propiedad de la finca afectada por los daños.

? Doc. nº 2: Informe del Servicio de Extinción de Incendios de la Diputación

Provincial de Teruel, de 21 de enero de 2020.

? Doc. nº 3: Certificado de la Comunidad de Regantes de la ciudad de Alcañiz, de 5

de marzo de 2020, que indica que durante el mes de enero de 2020 solo estuvieron

en servicio los canales de la comunidad el 11 de enero de 2020.

? Doc. nº 4: Informe pericial de 25 de marzo de 2020, emitido por el Arquitecto ?

? Doc. nº 5: Escrito dirigido al Ayuntamiento de Alcañiz por varios vecinos, de 27 de

mayo de 2020, denunciando las malas condiciones en que se encuentra el Camino

del Ciprés.

? Doc. nº 6: Escrito dirigido al Ayuntamiento de Alcañiz en el que se solicita del aviso

de la Policía Local sobre el taponamiento de la acequia del Camino del Ciprés, de

la comunidad de regantes, el 26 de abril de 2020.

Segundo.- Por providencia de la Alcaldía de 29 de mayo de 2020, se admite la

reclamación, se solicita informe al Aparejador del Ayuntamiento de Alcañiz, y se acuerda dar

traslado a la compañía de seguros Segurcaixa Adeslas SA, con quien el Ayuntamiento de

Alcañiz ha suscrito un seguro de responsabilidad civil, en su calidad de parte interesada

El acuerdo de admisión a trámite de la reclamación se traslada a la Compañía de

Seguros y a los reclamantes mediante escritos notificados, respectivamente, el 29 de mayo

de 2020.

Tercero.- En el expediente figuran varios documentos facilitados por el Instituto

Aragonés de Estadística en los que constan las precipitaciones producidas en Alcañiz en los

meses de enero de 1998 a 2019, de los que se desprende que el día 21 de enero de 2020

cayeron en Alcañiz 124,6 litros por m² cuando la precipitación máxima, en todo un mes de

enero y durante una serie de 22 años, es de 41,8 litros por m². Este dato, por sí solo, acredita

el extraordinario episodio de lluvias que sufrió la ciudad de Alcañiz.

Cuarto.- El 30 de junio de 2020, la Comunidad de Regantes de la ciudad de Alcañiz,

en respuesta a la petición de informe del Ayuntamiento de Alcañiz de 3 de junio de 2020,

manifiesta que la acequia no llevaba agua de bando durante el día 21 de enero de 2020 sino

agua pluvial, que debido al colapso se desbordó. La comunidad se vio en la obligación de

limpiar la acequia posteriormente; y se prevé cubrir con losetas de hormigón dicho tramo.

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Se adjunta una valoración de los daños producidos en la acequia, y de los trabajos de

limpieza y reparación, que asciende a 16.000 euros.

Quinto.- El 24 de junio de 2020 se emite informe por el Aparejador municipal en el que

constata que efectivamente hubo un deslizamiento del talud invadiendo la sección de la

acequia de riego. Manifiesta que al no poder circular el agua por la acequia provocó que se

desmoronara el muro, y que si hubiera estado protegida la acequia no se hubiera producido

el desbordamiento y se hubiera evitado el desplome del muro.

Sexto.- El 9 de julio de 2020 se notifica tanto a la reclamante como a la Compañía de

Seguros, la apertura del trámite de audiencia a los efectos oportunos.

J.B.S. y R.A.G. presentan escrito de alegaciones en el Ayuntamiento de Alcañiz

(Teruel) el 27 de julio de 2020, en el que se ratifican en sus posiciones y solicitan la práctica

de la prueba testifical, solicitada inicialmente, de D. José Luis Mateo Pérez y que se incorpore

al expediente la misma.

Séptimo.- El 7 de agosto de 2020, tiene lugar la declaración testifical de J.M.P. que

afirma que el desbordamiento de la acequia se ha producido por la caída de piedras y tierras

del talud municipal, desbordamiento que se hubiera evitado de haber estado protegida la

acequia.

El acta de la declaración testifical se incorporal al expediente y se remite a la

Comunidad de Regantes y a la compañía de seguros Segurcaixa Adeslas SA.

Octavo.- La Comunidad de Regantes de la ciudad de Alcañiz presenta un escrito, el

25 de agosto de 2020, en el que afirma que no tiene ninguna obligación de tapar la acequia

ni es la encargada de mantener el talud que soporta el camino. Los daños vienen derivados

de un desprendimiento que se produce sobre la acequia, no de la acequia.

Noveno.- El 19 de octubre de 2020 la compañía aseguradora informa al Ayuntamiento

de Alcañiz (Teruel) que dentro de las exclusiones de la póliza se encuentran los daños

producidos por inundaciones y otros eventos extraordinarios, que el colapso del muro se

produjo por la previa inundación del terreno debido a las fuertes y excepcionales

precipitaciones del Gloria, evento meteorológico extraordinario.

Décimo.- El 22 de octubre de 2020, el instructor dicta propuesta de resolución

desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por J.B.S. y

R.A.G. proponiéndose la adopción de siguiente acuerdo:

«1.- Desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por J.B.S. y su esposa,

por daños materiales sufridos en la finca rústica de su titularidad, parcela 1187 del polígono 40 (colapso

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de muro) al considerar que los daños sufridos obedecen a un supuesto de fuerza mayor como se describe

en el cuerpo de esta propuesta, lo que exonera de responsabilidad a esta Administración Local.

Así mismo y aún en el supuesto de que el extraordinario evento meteorológico (tormenta ?Gloria?),

no tuviera la consideración de fuerza mayor, tampoco existiría?».

Undécimo.- Por escrito de 13 de noviembre de 2020, con registro de entrada del día

19 de noviembre de 2020, por conducto de la Consejera de Presidencia y Relaciones

Institucionales (artículo 136.2 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de

Aragón, y artículo 13.2 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón,

LCCA), se solicita al Consejo Consultivo de Aragón la emisión del dictamen preceptivo,

remitiendo copia del expediente y propuesta de resolución.

CONSIDERACIONES JURIDICAS

I

Competencia del Consejo Consultivo

1 El dictamen solicitado se encuentra comprendido entre las competencias del Consejo

Consultivo de Aragón tal y como se regula en el artículo 15.10 de la Ley 1/2009, de 30 de

marzo, del Consejo Consultivo de Aragón (LCCA, en adelante), que dispone la necesidad de

consulta preceptiva al Consejo en el supuesto de «reclamaciones administrativas de

indemnización de daños y perjuicios de cuantía superior a 6.000 euros». Ello implica el

carácter preceptivo del Dictamen que se emite por este Consejo, dada la cuantía de la

indemnización solicitada.

2 En función de lo preceptuado en los artículos 19 y 20 de la LCCA, resulta competente la

Comisión para la emisión del dictamen.

II

Procedimiento aplicable

3 El procedimiento de responsabilidad patrimonial se inició por reclamación de fecha 27 de

mayo de 2020, y se sujeta a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo

Común de las Administraciones Públicas (LPAC) y a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de

Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) que constituyen el marco normativo de la

responsabilidad patrimonial de la Administración.

III

Plazo y cuestiones formales

4 En relación con las cuestiones formales, la reclamación ha sido dirigida a la Administración

Pública competente por persona que ostenta suficiente legitimación al efecto.

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5 La tramitación realizada por al Ayuntamiento de Alcañiz (Teruel) se ha atenido a lo que marca

el ordenamiento jurídico vigente, desarrollándose los trámites previstos por éste y

ofreciéndose el trámite de audiencia a los interesados.

6 Ha transcurrido el plazo máximo de seis meses para resolver expresamente este

procedimiento, por lo que la reclamante podría haber entendido que su reclamación ha sido

desestimada por silencio administrativo. No obstante, este Consejo Consultivo debe emitir su

dictamen, pues, de acuerdo con el artículo 21 de la LPAC, la Administración está obligada a

dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos, sin vinculación alguna al

sentido negativo de aquel silencio (artículo 24.3.b) de la LPAC).

IV

Requisitos generales para la exigencia de responsabilidad patrimonial

7 A la vista del procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Alcañiz (Teruel), el Consejo

Consultivo ha de pronunciarse sobre si procede estimar o no la reclamación de

responsabilidad patrimonial formulada por J.B.S. y R.A.G., por los daños sufridos como

consecuencia de la caída de un muro de contención, en el Camino del Ciprés, en una finca

rústica (parcela 1187 del polígono 40), por el desbordamiento de una acequia de regadío que

quedó taponada por caída de tierras de un talud, debido a las lluvias que cayeron en Alcañiz

el 21 de enero de 2020, por los que se solicita una indemnización de 22.526,50 euros.

8 El artículo 81.2 de la LPAC determina el contenido del dictamen preceptivo del órgano

consultivo, que «deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre

el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración

del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con los criterios

establecidos en esta Ley».

9 Por lo que se refiere a la normativa aplicable, ha de recordarse que en el Derecho español

vigente la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración,

constitucionalizada en el art. 106.2 de la Constitución, atribuye a los particulares derecho a

ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en

los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal

o anormal de los servicios públicos, y se cumplan los demás requisitos dispuestos por el

ordenamiento jurídico (art. 32 de la LRJSP).

10 Los requisitos para que sea declarada la responsabilidad patrimonial de la Administración,

según reiterada y pacífica formulación doctrinal y jurisprudencial del régimen de Derecho

Positivo sobre la materia, pueden resumirse del siguiente modo:

1º) La producción de una lesión, en el sentido de daño antijurídico, que los

reclamantes no tengan el deber jurídico de soportar.

2º) Que la lesión sea evaluable económicamente e individualizado en relación con

una persona o grupo de personas.

3º) Que la lesión sufrida por los reclamantes sea consecuencia del funcionamiento

normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa de causa a

efecto sin intervención extraña que pueda influir en el nexo causal.

4º) Que la lesión no se hubiera producido por fuerza mayor.

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5º) Que no haya prescrito el derecho a reclamar (cuyo plazo se fija legalmente en un

año, computado desde la producción del hecho o acto que motive la

indemnización o desde la manifestación de su efecto lesivo).

11 La legislación básica de régimen local recoge también los principios generales de la

responsabilidad patrimonial: «las Entidades locales responderán directamente de los daños

y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del

funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o

agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad

administrativa» (artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, LRBRL)

V

Sobre las cuestiones de fondo

12 Este Consejo, a la vista del expediente remitido, en el que documentalmente constan las

actuaciones habidas en la instrucción del procedimiento, ha de pronunciarse acerca de si

concurren los requisitos necesarios para apreciar la responsabilidad patrimonial de la

Administración.

13 El escrito de la reclamación, formulada por los reclamantes atribuye los daños sufridos a que

el corrimiento de tierras del camino se ocasionó debido a la falta de elementos de contención

y falta de mantenimiento por parte del Ayuntamiento de Alcañiz (Teruel).

14 La conservación de caminos y vías públicas constituye una competencia municipal, según el

artículo 25.2.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local

(LRBRL) y artículo 42.2.d) de la Ley 7/1999, de Administración Local de Aragón; pues la

competencia municipal en materia de vías públicas alcanza tanto a las urbanas como a las

rurales y es obligación de las entidades locales mantenerlas en buen estado de conservación.

Las vías públicas rurales constituyen en cuanto a su utilización un supuesto de uso común

general.

15 Los caminos públicos son bienes de dominio público por estar destinados a un uso o servicio

público, y así lo prescribe el artículo 79 de la LBRL en relación con el artículo 74 del Real

Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las

Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local (TRRL), disponiendo la entidad

local, de las competencias necesarias de policía, administración y conservación de los

mismos.

16 El concepto conservación hay que entenderlo en un sentido amplio: creación, inventario,

afectación y desafectación, deslinde, ampliación, señalización, conservación, regulación de

usos, vigilancia, disciplina y recuperación, a fin de que se garantice el uso o servicio público

del camino. Así pues la conservación del Camino del Ciprés, del que es titular el municipio

de Alcañiz (Teruel), corresponde a su ayuntamiento.

17 Los daños en la finca de J.B.S. y R.A.G. podrían entenderse que son consecuencia de la

ausencia de conservación por parte del Ayuntamiento de Alcañiz (Teruel), del Camino del

Ciprés y su talud. Y también podrían como daños efectivos, evaluables económicamente e

individualizados, reales, ciertos y determinados y no basados en meras especulaciones o

expectativas (artículo 32.2 de la LRJSP). Pero la mera existencia de daños no implica

automáticamente la responsabilidad patrimonial, ya que es preciso examinar si concurre una

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relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida, y

además que pueda imputarse a la Administración.

18 Ya hemos advertido en numerosas ocasiones que para establecer el nexo causal entre el

daño producido y el estado de la vía pública es preciso considerar las concretas

circunstancias del siniestro y comprobar si se han rebasado los límites impuestos por los

estándares de seguridad exigibles.

19 La obligación de indemnizar de la Administración el daño alegado debe ser causa del

funcionamiento normal o anormal de un servicio público. No basta por tanto que el reclamante

haya sufrido un daño al hacer uso de un servicio público, sino que es necesario que ese daño

haya sido producido por su funcionamiento. Tampoco es suficiente con que el funcionamiento

haya sido defectuoso. Es necesario que entre el daño alegado y el funcionamiento anormal

haya una relación de causalidad; y finalmente, debe concurrir un factor negativo, que el daño

no obedezca a un supuesto de fuerza mayor, pues esta constituye una hipótesis

excepcionante de la exigencia de responsabilidad administrativa que ha sido precisada

jurisprudencialmente en función de los conceptos de imprevisibilidad e irresistibilidad, y en la

que opera como elemento determinante una causa extraña al ámbito del funcionamiento del

servicio público.

20 El artículo 32.1 LRJSP establece que: «Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados

por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera

de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal

o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el

particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley».

21 El concepto de fuerza mayor, como afirma la doctrina administrativa, engloba los

acontecimientos insólitos y extraños al campo normal de las previsiones típicas de la actividad

o servicio administrativo concreto que constituyan sucesos que no hubieran podido preverse

o que, previstos, no hubieran podido evitarse, y que causen un daño material y directo que

exceda de los accidentes propios del curso normal de la vida por la importancia y

trascendencia de su manifestación.

22 Los informes existentes en el expediente ponen de manifiesto, de modo inconcuso, el carácter

altamente excepcional del fenómeno meteorológico acaecido en Alcañiz en forma de

verdadera tromba de agua, producto de las lluvias torrenciales, que exonera de

responsabilidad patrimonial al Ayuntamiento de Alcañiz. En este sentido puede invocarse la

STS 10 marzo 1992 (R.º 135/1986).

23 La tormenta Gloria fue el temporal más duro que ha sufrido España y el sur de Francia desde

enero de 1982 según publicaron en su momento los medios de comunicación. Después de

cruzar rápidamente el Atlántico, Gloria tocó tierra en el norte de España el 19 de enero La

lluvia torrencial causó inundaciones y corrimientos de tierra dejando 13 fallecidos y dejó 4

desaparecidos. Para dar cuenta de la «excepcionalidad» de esta tormenta, el informe de la

Agencia Española de Meteorología, según publicaron los medios de comunicación de Aragón,

detallaba el «periodo de retorno», es decir, la frecuencia estadística con la que puede ocurrir

un suceso, en Alcañiz, con 154,6 litros m², el periodo de retorno es de 357 años.

24 En el preámbulo del Real Decreto 778/2020, de 25 de agosto, por el que se declara la

aplicación de las medidas previstas en el artículo 9 del Real Decreto-ley 11/2019, de 20 de

septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los daños causados por

temporales y otras situaciones catastróficas, a diversas situaciones catastróficas acaecidas

entre el 1 de abril de 2019 y el 31 de marzo de 2020, puede leerse:

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«En enero de 2020 gran parte del norte y este peninsular, así como las Illes Balears, se vio afectado por

la borrasca Gloria. Según la AEMET, la borrasca Gloria, como tal, tuvo una breve duración, pues fue

absorbida por un sistema depresionario de mayor tamaño, centrado al sur de la Península, a lo largo del

lunes 20, el cual permaneció activo durante el resto de la semana. El temporal de viento, lluvia, nieve y

mar generado por Gloria y continuado por la borrasca mayor durante los siguientes días tuvo un carácter

excepcional, tanto por los registros meteorológicos como por los impactos, entre los que hay que destacar

la cifra de, al menos, trece fallecidos.

Estos fenómenos provocaron importantes daños sobre las infraestructuras municipales y la red viaria

provincial en las provincias de Almería, Málaga, Albacete, así como en Cataluña, Aragón, Región de

Murcia, Illes Balears y la Comunitat Valenciana».

25 Estamos, en consecuencia, ante un supuesto de fuerza mayor que exonera de responsabilidad

en aplicación del artículo 32.1 LRJSP

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Aragón formula el siguiente

DICTAMEN:

Que se informa favorablemente la propuesta de resolución, que plantea desestimar la

reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta por J.B.S. y R.A.G. contra el

Ayuntamiento de Alcañiz (Teruel), derivada de los daños ocasionados como consecuencia de

la caída de un muro, en el Camino del Ciprés, en una finca rústica de su propiedad (parcela

1187 del polígono 40), por el desbordamiento de una acequia que quedó taponada por caída

de tierras de un talud, como consecuencia de la tormenta Gloria.

Zaragoza, a veinticinco de mayo de dos mil veintiuno.