Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 85/1997 de 09 de diciembre de 1997

Cuestión

Resolución del contrato administrativo suscrito por

el Ayuntamiento de Sástago para la ejecución de las obras de ?Construcción de Residencia de Ancianos Mixta?.

Contestacion

Administración Consultante: Entes locales

Materia: Contratos

1

DICTAMEN 85/1997

Excmo. Sr. D. Juan Antonio GARCíA TOLEDO,

Presidente

Ilmo. Sr. D. Rafael ALCAZAR CREVILLEN

Ilmo. Sr. D. Lorenzo CALVO LACAMBRA

Ilmo. Sr. D. Antonio EMBID IRUJO

Ilmo. Sr. D. Jesús SOLCHAGA LOITEGUI

La Comisión Permanente

de la Comisión Jurídica Asesora

del Gobierno de Aragón, con

asistencia de los Consejeros que al

margen se expresa, en reunión

celebrada el día 9 de diciembre de

1997, emitió el siguiente Dictamen:

La Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón ha examinado el

expediente de resolución del contrato suscrito entre el Ayuntamiento de Sástago y

XXX, para la ejecución de las obras de "Construcción de Residencia de Ancianos

Mixta de 62 camas, 2ª etapa".

De ANTECEDENTES resulta:

Primero .- Previa la redacción y aprobación del correspondiente proyecto y

del Pliego de cláusulas económico-administrativas, el Ayuntamiento de Sástago,

mediante acuerdo plenario, convocó concurso para la adjudicación de las obras de

"Construcción de Residencia de Ancianos Mixta de 62 camas, 2ª etapa". El contrato

se adjudicó, por acuerdo plenario adoptado en sesión celebrada el 30 de enero de

1995, a C., S.A., por el precio de 157.709.064 pts, formalizándose en documento

administrativo con fecha 10 de marzo de 1995.

Del contenido de dicho contrato interesa destacar las siguientes

estipulaciones:

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a) La ejecución del contrato se sujetará al Proyecto técnico y al

correspondiente Pliego de cláusulas económico-administrativas, que se incorpora al

contrato.

b) Del precio del contrato, corresponde a la anualidad de 1994

la cantidad de 78.792.778 pts, que se abonarán mediante certificaciones de obra

ejecutada; para las anualidades de 1995 y 1996 (por importes, respectivamente, de

54.658.891 y 39.361.244 pts), el contratista no tendrá derecho a percibir importe

alguno hasta que el Ayuntamiento le comunique por escrito las cantidades

autorizadas por aprobación del correspondiente Presupuesto, y si debido al retraso

en su aprobación se derivase un retraso en los plazos previstos para la ejecución,

podrá solicitar del Ayuntamiento la suspensión del cómputo por el período que dure

dicha situación (así, la cláusula nº 7 del Pliego).

c) El plazo de ejecución es de 14 meses, contados a partir del

día siguiente al del acta de comprobación del replanteo, que a su vez deberá

extenderse en el plazo máximo de los diez días siguientes a la firma del contrato.

Además, se precisaba que dado que el anterior "es el plazo máximo previsto para la

totalidad de las obras....., durante el año 1995 el contratista deberá ejecutar como

mínimo el importe correspondiente a la anualidad de 1994".

d) El plazo de garantía es de doce meses a contar desde el día

siguiente al de la firma del acta de recepción provisional de las obras.

Asimismo interesa dejar constancia expresa del contenido de las siguientes

cláusulas del correspondiente Pliego:

- La número 6, que dispone que las obras se realizarán con

estricta sujeción a lo estipulado en el contrato y el proyecto que le sirve de base,

incumbiendo al Ayuntamiento el ejercicio continuado y directo de la inspección de la

obra durante su ejecución a través de los técnicos directores de las obras y al

contratista la ejecución y conservación de la obra hasta su recepción definitiva,

haciéndose responsable de las faltas que puedan advertirse dentro del período de

vigencia del contrato.

- La número 8, que consagra la aplicación del denominado

principio de riesgo y ventura, al prever que el contrato se realizará a riesgo y ventura

del contratista, quien "no tendrá derecho a indemnizaciones por causa de pérdidas,

averías o perjuicios ocasionados en las obras, sino en los casos de fuerza mayor".

- La número 14, que impone específicamente al contratista la

obligación de cumplir los plazos fijados, entendiéndose que el plazo será el ofertado

por el contratista, si éste fuera menor del que figura en el Pliego; y previendo que si

por causas imputables al contratista hubiese incurrido en demora respecto del plazo

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final, el Ayuntamiento podrá optar indistintamente por la resolución del contrato con

pérdida de la fianza o por la imposición de penalidades por demora. Por su parte,

las causas de resolución del contrato serán las previstas en el art. 157 del

Reglamento de Contratos del Estado.

- Finalmente, la cláusula número 19 dispone que, en lo no

previsto, regirán las normas de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen

Local, y de los R.R. D.D. 781/1996 y 2528/1986, así como la Ley y el Reglamento

de Contratos del Estado en lo que no se le oponga, y finalmente, en su defecto, las

normas de Derecho privado.

El acta de comprobación del replanteo fue extendida y firmada el día 17 de

marzo de 1995, con la presencia del Teniente de Alcalde, Concejal de Urbanismo y

Aparejador Municipal, en representación del Ayuntamiento, así como de un

representante de la empresa adjudicataria y del facultativo director de las obras,

comprobándose la posesión y disponibilidad real de los terrenos, su idoneidad y la

viabilidad del proyecto, con la conformidad del facultativo director de las obras y sin

reserva por parte del contratista, comenzando a discurrir el plazo de ejecución.

Segundo .- Figura en el expediente remitido a dictamen una copia de un

informe de obra sobre la residencia de ancianos de Sástago, suscrito por la

dirección facultativa en fecha que no consta pero posterior, en todo caso, al 17 de

mayo de 1996, fecha prevista para la finalización de las obras, fecha incumplida por

el contratista, sin que hubiera justificado su retraso ni solicitado prórroga. En dicho

informe se concretan los diversos incumplimientos contractuales, consistentes en:

- Incumplimientos de plazos, tanto por lo que respecta al inicio

de las obras (que no tuvo lugar hasta el 1 de junio de 1995, pese a que el replanteo

fue el 17 de marzo anterior) como a su ritmo de ejecución, sin respetar los plazos

parciales contenidos en la propia planificación de la obra presentada por el

contratista ni el plazo final, habiendo detenido en diversas ocasiones la obra, sin

comunicación de la causa ni solicitud de prórroga.

- Ejecución de partidas de forma incorrecta: falta de

presentación de muestras en forma adecuada, y de especificaciones de marca,

certificados de homologación y sellos de calidad, falta de realización de

comprobaciones y ensayos pertinentes, ejecución defectuosa de muchas unidades

de obra (carpintería de aluminio, partición de tabiquería en zona de dormitorios y de

rehabilitación, falta de ajuste al proyecto de la carpintería interior, replanteo

inadecuado de alguna escalera, colocación incorrecta de bajantes y de bastidores

de sustentación de cristaleras, cerrajería de barandillas poligonal y no curvada, etc.).

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- Obras proyectadas y contratadas sin ejecutar: revestimiento

de piedra en fachada, revestimiento de mortero monocapa, solado de goma, techo

de placas de aluminio de biperfil, carpintería interior de madera, pinturas, vidrio,

instalación eléctrica, aire acondicionado, instalación de fontanería, urbanización....

- Obras no contratadas y realizadas por la contratista:

instalación del ascensor montacamillas, sin haberle adjudicado el proyecto

modificado (3ª fase), y pese a las reiteradas advertencias verbales y por escrito en

el Libro de Ordenes de la obra de que no se podía ejecutar.

Obra asimismo en el expediente copia del acta notarial de presencia,

manifestaciones y fotografías, autorizada con fecha 19 de febrero de 1997, a

requerimiento del Alcalde de Sástago, por el Notario de Caspe J. L. M. P.,

describiendo el estado en que se encuentra la realización de las obras de la

residencia de ancianos, en la que no se presencia, siendo las 17 horas, ninguna

persona que trabaje (aseverando los testigos A.V.M., A.M.S., F. E. T. y J. L. AP., así

como los aparejadores E. G. P. y A. F. O., que desde julio de 1996 no ha acudido

personal a trabajar a la obra, con el consiguiente deterioro), y comprobando la

coincidencia de las fotografías exhibidas con la realidad presenciada.

Tercero .- A la vista del abandono de las obras y de la falta de contestación

por parte de C., S.A. a los requerimientos para la finalización de las obras, y habida

cuenta de los incumplimientos contractuales, el Alcalde, por resolución de fecha 21

de febrero de 1997, acuerda incoar expediente de resolución del contrato, previo

informe de la Secretaría-Intervención. Dicho informe fue evacuado con fecha 26 de

febrero siguiente, considerando que los incumplimientos contractuales que relata

profusamente, y especialmente el abandono de la obra (pese a que el 20 de

diciembre de 1996 se le comunicó la advertencia de que en el caso de seguir

paralizadas las obras, el Ayuntamiento se verá obligado a proceder a la resolución

del contrato, sin recibirse contestación alguna), son causa suficiente de resolución,

en aplicación de lo dispuesto por los arts. 52 de la Ley de Contratos del Estado y

157 y 159 del Reglamento General de Contratación, normativa aplicable, dada la

fecha de adjudicación del contrato, correspondiendo la competencia resolutoria al

órgano de contratación, previa audiencia del contratista.

Atendido el informe de Secretaría, el Ayuntamiento, en sesión plenaria

celebrada el día 6 de marzo de 1997, acordó iniciar el expediente de resolución del

contrato a que se refiere el presente dictamen por incumplimientos del contratista,

incluído el abandono de la obra, según se desprende de los informes jurídico y

técnico emitidos, dando traslado del acuerdo a la empresa adjudicataria para

evacuación del trámite de audiencia en el plazo de quince días.

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Dentro del plazo concedido para dicho trámite de audiencia, el representante

de C., S.A. formuló escrito de alegaciones, registrado de entrada el 31 de marzo de

1997, en el que, en síntesis, invoca su indefensión por la falta de especificación de

los incumplimientos contractuales achacados, argumentando por su parte el

incumplimiento del Ayuntamiento de su obligación de pago del precio (indica que no

ha percibido el 75 % del importe de las certificaciones números 7 a 11, y que existe

un volumen importante de obra ejecutada pendiente de certificar, con cita del art.

100 de la Ley 13/95, que confiere al contratista la facultad de suspender las obras si

la demora en el pago supera los 4 meses) y solicitando la anulación del expediente

de resolución, el abono de las cantidades adeudadas y la finalización del expediente

de modificación del contrato, en trámite.

El Ayuntamiento, mediante nuevo acuerdo plenario adoptado el 7 de abril de

1997, considera que no se ha infringido ninguna norma de procedimiento, por

cuanto los incumplimientos contractuales derivan del propio Libro de Ordenes de la

obra y del Informe del Secretario, incorporado al expediente, que ha estado a

disposición del contratista, pese a lo cual formula un resumen de los indicados

incumplimientos y concede al contratista un nuevo plazo de diez días para

alegaciones.

El representante de C., S.A., evacuando el trámite concedido, presentó con

fecha 28 de mayo de 1997 sus alegaciones, en las que:

- considera improcedente que el Ayuntamiento inste la resolución del

contrato por incumplimiento (por haber incumplido el Ayuntamiento su propia

obligación de pago, invocando jurisprudencia sobre la facultad resolutoria de las

obligaciones bilaterales o recíprocas);

- y rechaza los incumplimientos imputados (la certificación nº 1

corresponde al mes de mayo de 1995, siendo incierto que las obras se iniciaran en

junio; en octubre de 1995 se solicitó la entrega de un proyecto completo de la obra,

siendo puesto a su disposición el 21 de noviembre; al final del año 1995, la obra a

ejecutar, según el "planing" ascendía a 74,470 millones de pesetas, la anualidad de

pago importaba 71,906 millones de pesetas y la certificación correspondiente al mes

de diciembre importaba 60,336 millones, pero se habían ejecutado además obras de

instalación de climatización, por 10,460 millones, recogidas en certificación

posterior; las partidas no ejecutadas se deben a la suspensión de hecho de las

obras, por el impago de certificaciones y tramitación de un expediente de

modificación del contrato; el contratista fue impelido a ejecutar unidades de obra no

adjudicadas; niega la ejecución deficiente de unidades, rechazando expresamente

que aquélla derive de la falta de presentación de muestras; los subcontratos fueron

comunicados al Director de la obra).

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Obran en el expediente un informe técnico de la dirección facultativa emitido

el 9 de junio de 1997, en contestación a las alegaciones del contratista, que

desvirtúa con datos concretos, así como un completo informe de la Secretaría,

evacuado el 11 de junio de 1997, en el que con rigor jurídico se rechazan

fundadamente todas las alegaciones del contratista y se advierte de la necesidad de

solicitar dictamen de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón, dada la

oposición del contratista, así como de pronunciarse, en caso de resolución, sobre la

pérdida de la fianza, aparte de la indemnización de daños y perjuicios, y sin perjuicio

de adoptar las medidas oportunas para la liquidación del contrato, previa

comprobación y medición de las obras realizadas.

Con fecha 2 de julio de 1997, el Ayuntamiento, en sesión plenaria, acordó

desestimar las alegaciones por carecer de fundamento, por lo que debía continuarse

la tramitación del expediente de resolución por los incumplimientos culpables de la

empresa contratista, solicitándose dictamen de la Comisión Jurídica Asesora.

Cuarto .- Con fecha 26 de agosto de 1997 el Consejero de Presidencia y

Relaciones Institucionales, en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 7/1985, de 2

de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, y conforme a lo previsto en los

arts. 55-2 de la Ley 1/1995 de las Cortes de Aragón, del Presidente y del Gobierno

de Aragón, y 11-2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la

Comisión Jurídica Asesora, aprobado por Decreto 132/1996, de 11 de julio, del

Gobierno de Aragón, adjuntó el expediente remitido por el Ayuntamiento de

Sástago, solicitando la emisión del preceptivo informe. Dicha solicitud tuvo entrada

en el Registro de la Comisión el día 1 de septiembre de 1997.

CONSIDERACIONES JURIDICAS

I

Procede, en primer término, declarar que el dictamen solicitado a la Comisión

Jurídica Asesora se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que

legalmente tiene atribuído. En efecto, el art. 55-2. de la Ley 1/1995, de 16 de

febrero, del Presidente y del Gobierno de Aragón, incluye, conforme a lo autorizado

por el ordenamiento jurídico aplicable, en el ámbito competencial de la Comisión

Jurídica Asesora su informe en los asuntos de competencia de las entidades locales

aragonesas que requieran dictamen de un órgano consultivo. Dicho precepto legal

autonómico ha de ponerse en correlación con el contenido de los artículos 60-3 y

97-1 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones

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Públicas (en adelante, L.C.A.P.), en cuanto atribuyen carácter preceptivo al

dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la respectiva

Comunidad Autónoma en los supuestos de resolución de los contratos

administrativos, cuando se formule oposición por parte del contratista, prevención

posteriormente reiterada en el art. 26-1-c) del Real Decreto 390/1996, de 1 de

marzo, de desarrollo parcial de la Ley 13/1995.

Y en particular, dado su objeto, compete emitir el presente dictamen a la

Comisión Permanente de este Organo Consultivo (art. 64.1 de la citada Ley 1/1995).

I I

La invocación que acaba de efectuarse a la L.C.A.P., aplicable entre otras

Administraciones Públicas a las entidades que integran la Administración Local, por

mandato explícito de su art. 1º.2.c), aconseja en todo caso efectuar una

consideración jurídica acerca de la aplicabilidad de dicha Ley a un supuesto como el

que nos ocupa, en el que el correspondiente contrato administrativo fue adjudicado

y formalizado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley citada.

Ciertamente, adjudicado el contrato administrativo de obras por el

Ayuntamiento de Sástago el día 30 de enero de 1995 y formalizado el siguiente día

10 de marzo, resulta obvio que la Ley 13/1995, L.C.A.P., publicada en el B.O.E. del

día 19 de mayo de 1995, y con entrada en vigor a los veinte días de su publicación,

conforme al régimen general dispuesto por el artículo 2º.1 del Código Civil, no

puede regir un contrato perfeccionado anteriormente.

La conclusión anterior puede apoyarse, como ya tuvo ocasión de razonar la

Comisión Jurídica Asesora en su dictamen nº 6/1996, en los siguientes

fundamentos:

1º) Por una parte, en la propia Disposición Transitoria Primera de la L.C.A.P.

que, en cuanto establece que los expedientes de contratación en curso en los que

no se haya producido la adjudicación se regirán por lo dispuesto en la presente Ley,

sin que, no obstante, en ningún caso sea obligatorio el reajuste a ella de las

actuaciones ya realizadas, permite deducir, mediante una interpretación "a contrario

sensu" lo que ha llegado a calificarse como "regla general presunta" aplicable a los

expedientes de contratación en los que, al tiempo de entrar en vigor la L.C.A.P., se

haya producido ya la adjudicación, debiendo entenderse que, en cuanto al régimen

jurídico sustantivo del correspondiente contrato, se estará a la normativa anterior a

la L.C.A.P. (esto es, Ley de Contratos del Estado, texto articulado aprobado por

Decreto 923/1965, de 8 de abril -en adelante, L.C.E.- y Reglamento General de

Contratación del Estado, aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre -en

adelante, R.G.C.E.-) así como al pliego de cláusulas aprobado para dicho contrato.

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2º) Por otra parte, en la regla 1ª de las Disposiciones Transitorias del Código

Civil, tradicionalmente consideradas con vocación de aplicación generalizada a todo

el Derecho Positivo, a cuyo tenor se regirán por la legislación anterior los derechos

nacidos, según ella, de hechos realizados bajo su régimen, añadiendo la regla 2ª

que los actos y contratos celebrados bajo el régimen de la legislación anterior, y que

sean válidos con arreglo a ella, surtirán todos sus efectos según la misma.

En definitiva, estima la Comisión Jurídica Asesora que el contrato al que se

refiere el dictamen solicitado se rige, en cuanto a su ejecución, por su propio

contenido y por el del Pliego correspondiente, así como por la legislación anterior a

la L.C.A.P., a cuyo régimen jurídico sustantivo habrá de estarse (en el presente

supuesto, a lo que aquí interesa, al régimen diseñado para la resolución del

contrato).

Sin embargo, para los aspectos adjetivos o procedimentales, ha de

considerarse vigente la L.C.A.P., aunque el contrato se hubiera formalizado con

anterioridad, invocándose en apoyo de esta interpretación el contenido de la regla 4ª

de las Disposiciones Transitorias del Código Civil, a cuyo tenor las acciones y los

derechos nacidos y no ejercitados antes de regir el Código (aquí, la nueva

legislación contractual) subsistirán con la extensión y en los términos que les

reconociera la legislación precedente, pero sujetándose en cuanto "a su ejercicio,

duración y procedimientos para hacerlos valer, a lo dispuesto en el Código" (aquí, la

nueva legislación). Es por dicha razón que la Comisión considera preceptivo su

dictamen en el presente supuesto, por aplicación de los artículos 60.3 y 97.1 de la

L.C.A.P., que lo exigen para la resolución de los contratos si se formulara oposición

por el contratista (y no sólo cuando el precio del contrato fuera superior a los cien

millones de pesetas -circunstancia que también concurre en el presente supuesto-,

como disponía con carácter general el artículo 18 de la L.C.E., sin perjuicio de que

el artículo 45 de la misma ley lo exigiera específicamente en el caso de resolución

por demora en los plazos, cuando se formulara oposición por el adjudicatario),

interpretación que además se cohonesta mejor con el principio de garantía de los

administrados, ínsito en la institución del Consejo de Estado y órganos consultivos

equivalentes de las Comunidades Autónomas.

III

Abordando el fondo del asunto, los antecedentes remitidos por el

Ayuntamiento de Sástago, que lo han sido por cierto de forma incompleta (así, si

bien figuran todos los elementos integrantes del expediente de resolución en sentido

estricto, se echan en falta otros antecedentes relativos a la fase de ejecución

contractual, como el Libro de Ordenes, o diversas comunicaciones efectuadas por la

Corporación Municipal a la empresa contratista, entre las que pueden citarse las de

31 de mayo, 19 de junio y 20 de diciembre de 1996, a las que se refiere el acuerdo

municipal plenario de 2 de julio de 1997, que se pronuncia a favor de la resolución

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del contrato), lo cual constituye una cierta irregularidad que procurará evitarse en

ocasiones sucesivas, por cuanto sustrae del conocimiento de la Comisión Jurídica

Asesora la contemplación del expediente completo, con las limitaciones que ello

puede implicar con respecto al dictamen evacuado, permiten constatar, en todo

caso, que la Administración Municipal de que se trata pretende la resolución del

contrato administrativo formalizado con C., S.A. por incumplimiento de sus

obligaciones por parte del contratista.

La cuestión planteada, consistente en la admisibidad de la causa de

resolución invocada, ha de estudiarse y decidirse a la luz, como ya se ha razonado

con anterioridad, del régimen jurídico sustantivo vigente con anterioridad a la Ley

13/1995. En definitiva, habrá de estarse, dada la remisión que el artículo 112.1 del

Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen

Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, efectúa a la

legislación estatal (y, en su caso, a la de las Comunidades Autónomas), al régimen

contenido en la Ley de Contratos del Estado, de 1965, en el Reglamento General de

Contratación del Estado, de 1975, en el correspondiente Pliego de Cláusulas y en el

propio contrato administrativo de que se trata.

Determinado así el régimen jurídico aplicable, resulta forzoso examinar la

procedencia o no de la causa de resolución contractual amparada en diversos

incumplimientos contractuales, que han desembocado incluso en el abandono de

las obras por el contratista, con incumplimiento unilateral del contrato.

El expediente administrativo que nos ocupa constata de una forma

inequívoca, sobre la base de los correspondientes informes técnicos y jurídicos,

expresivos de las múltiples irregularidades cometidas en la ejecución de las obras,

las cuales se describen en los informes técnicos de la dirección facultativa y en los

informes jurídicos de la Secretaría, a cuyo pormenorizado contenido se remite en su

integridad esta Comisión Jurídica Asesora, los diversos incumplimientos imputables

a la empresa contratista.

En efecto, resulta de los antecedentes examinados que C., S.A. ha

incumplido tanto el plazo parcial como el final, ambos recogidos en la Cláusula

Tercera del contrato administrativo. En cuanto al plazo parcial, el compromiso

contractual imponía la obligación específica de ejecutar durante el año 1995 una

parte de obra por importe correspondiente a la anualidad presupuestaria del año

1994, cuantificada en 78.792.778 pts, según resulta del Pliego de Cláusulas

Económico-Administrativas (concretamente la número 3); por su parte, el plazo final

se cumplía a los 18 meses, computados desde el siguiente al de la comprobación

del replanteo, es decir, el día 18 de mayo de 1996, que fue extensamente rebasado

por la sociedad contratista, sin culminar la obra contratada y sin que tampoco hiciera

uso, antes de cumplirse dicho plazo final, de la facultad que le atribuía la Cláusula

Segunda del contrato para solicitar la suspensión si por retraso en la aprobación de

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los Presupuestos municipales de los años 1995 y 1996 se demorara igualmente la

ejecución de las obras.

Aparte del incumplimiento indicado, la propuesta de resolución del contrato,

jurídicamente argumentada en el informe de la Secretaría, invoca otras modalidades

de incumplimiento, constatadas en el informe técnico y, parcialmente al menos, en

el acta notarial de presencia, manifestaciones y fotografías, autorizada con fecha 19

de febrero de 1997, como son la falta de ejecución de determinadas unidades de

obra, la ejecución deficiente de otras e incluso la ejecución de elementos contenidos

en un proyecto modificado del contrato cuya ejecución no se había adjudicado, la

celebración de subcontratos sin contar con la previa autorización administrativa y,

por último, el abandono de la obra, pese a que, al parecer, el Ayuntamiento había

advertido al contratista en fecha 20 de diciembre de 1996 (documento que no obra

en el expediente remitido a esta Comisión) con la resolución del contrato en el caso

de que las obras siguieran paralizadas.

En consideración a lo expuesto y al propio soporte documental que de los

incumplimientos reseñados obra en el expediente, parece ajustada a Derecho la

propuesta de resolución del contrato administrativo de ejecución de obras,

normativamente amparada en los arts. 45 y 52, apartados 1 y 8, de la L.C.E., y sus

concordantes arts. 137, 157 y 159 del R.G.C.E., en relación con el art. 44 del mismo

texto legal, que impone la obligación de ejecutar las obras con estricta sujeción a las

cláusulas estipuladas en el contrato y al proyecto que sirve de base al mismo y

conforme a las instrucciones que en interpretación de éste diere al contratista el

facultativo de la Administración, que serán de obligado cumplimiento para aquél

siempre que lo sean por escrito.

Ha de indicarse que frente a la constatación de la causa de resolución

concurrente por incumplimiento del contratista carece de cualquier virtualidad el

escrito de alegaciones formulado por aquél, bastando aquí con remitirnos a las

diversas consideraciones contenidas en los informes técnicos y jurídicos obrantes

en el expediente, sin perjuicio de añadir, en cuanto a la invocación que en dicho

escrito se contiene a la improcedencia de que el Ayuntamiento resuelva el contrato

por no haber cumplido sus propias obligaciones (de pago de todas las

certificaciones expedidas y de certificar toda la obra ejecutada), que, con

independencia de que dichos incumplimientos sean rechazados por los informes

municipales, es reiterada y consolidada la doctrina sentada por la jurisprudencia y

por el Consejo de Estado en el sentido de que las discrepancias que puedan surgir

entre la Administración y el contratistra durante la ejecución de una obra deberán

resolverse a través de los cauces legalmente establecidos, sin que sea admisible

que la adjudicataria paralice sin más y de manera unilateral la ejecución de las

obras por falta de pago en tiempo y forma de las certificaciones de obra, pues tal

actitud comporta el incumplimiento del contrato por culpa del contratista, con sus

consecuencias anejas. Más en concreto, las sentencias del Tribunal Supremo de 11

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de octubre de 1982, 19 de junio de 1984 y 20 de diciembre de 1989, y los

dictámenes del Consejo de Estado números 55.606/90, 1.230/91 y 1.452/94

expresan que aun en el hipotético supuesto de que el contratista viera impagadas

las certificaciones de obra podrá reaccionar con las medidas previstas en la

legislación contractual administrativa "pero en ningún caso le es dable abandonar

por tal motivo la ejecución de las obras, con perjuicio para el interés público ínsito en

todo contrato administrativo".

Finalmente, es oportuno indicar que el acuerdo municipal resolutorio del

contrato deberá pronunciarse acerca de la incautación de la garantía y la

indemnización a la Administración de los daños y perjuicios ocasionados en lo que

excedan del importe de dicha garantía a la vista del mandato contenido en el art. 53

de la L.C.E., debiendo citarse concretamente en dicho acuerdo también los

preceptos legales que amparan la resolución del contrato. Aparte de ello, la

resolución dará lugar a la comprobación, medición y liquidación de las obras

realizadas con arreglo al proyecto, fijando los saldos pertinentes, con citación del

contratista para su asistencia al acto de comprobación y modificación, todo ello

conforme a lo dispuesto por los arts. 53 de la L.C.E. y 168 del R.G.C.E.

En mérito a lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de

Aragón es de DICTAMEN:

1º) Que concurre la causa de resolución del contrato administrativo para la

ejecución de las obras de "Construcción de Residencia de Ancianos Mixta de 62

camas-2ª etapa", formalizado entre el Ayuntamiento de Sástago y la entidad

mercantil C., S.A., por incumplimiento contractual imputable al contratista, en

atención a las consideraciones jurídicas vertidas en el presente dictamen, con

amparo en los artículos 45 y 52, apartados 1 y 8, de la Ley de Contratos del Estado

y preceptos concordantes.

2º) Que el acuerdo resolutorio que, en su caso, se dicte habrá de

pronunciarse acerca de la incautación de la fianza y la indemnización de los daños y

perjuicios ocasionados a la Administración, debiendo procederse posteriormente a

la comprobación, medición y liquidación de las obras realizadas.

En Zaragoza, a nueve de diciembre de mil novecientos noventa y siete.