Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 84/2011 de 13 de julio de 2011

Cuestión

Interpretación del contrato del lote V del servicio de alquiler de vehículos con conductor, taxis y vehículos de reparto de correo y paquetería

suscrito por la Consejera de Presidencia.

Contestacion

Número Expediente: 46/2011

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia:

Contratos

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

Dictamen 84/2011

1

DICTAMEN Nº 84 / 2011

Excmo. Sr. D. Juan Antonio GARCIA TOLEDO

Presidente.

Ilmo. Sr. D. Antonio EMBID IRUJO

Ilmo. Sr. D. Carlos NAVARRO DEL CACHO

Ilmo. Sr. D. Juan Fco. SAENZ DE BURUAGA Y MARCO

Ilmo. Sr. D. Francisco SERRANO GILL DE ALBORNOZ

La Comisión del Consejo

Consultivo de Aragón, con asistencia

de los Consejeros que al margen se

expresa, en reunión celebrada el día

13 de julio de 2011, emitió el siguiente

Dictamen.

El Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el expediente remitido por la

Consejera de Presidencia sobre interpretación del contrato del lote V del servicio de alquiler

de vehículos con conductor, taxis y vehículos de reparto de correo y paquetería.

ANTECEDENTES

Primero.- Previa la tramitación del correspondiente expediente de contratación

(mediante procedimiento abierto, tramitación ordinaria), por Orden de la Consejera de

Presidencia del Gobierno de Aragón de fecha 29 de octubre de 2010, se acordó adjudicar a

?X? el contrato denominado ?Lote V del servicio de alquiler de vehículos con conductor, taxis

y vehículos de reparto de correo y paquetería?.

En el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares regulador del servicio

adjudicado que estamos examinando, se estipulaba, por lo que ahora hace el caso, en la

cláusula 2.1.5, bajo el título de ?Precio del contrato? que: ?El precio del contrato será el que

resulte de la adjudicación del mismo y deberá indicar como partida independiente el IVA. En

el precio del contrato se considerarán incluidos los tributos, tasas y cánones de cualquier

índole que sean de aplicación, así como todos los gastos que se originen para el

adjudicatario como consecuencia del cumplimiento de las obligaciones contempladas en el

Pliego?. Así mismo, en la cláusula 2.2.4.3, al estipular la documentación que debían

presentar los licitadores, se decía, por lo que respecta a la oferta económica, que ?La oferta

económica será formulada conforme al modelo que se adjunta como Anexo nº V de este

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Pliego formando parte inseparable del mismo. Las ofertas de los contratantes deberán

indicar, como partida independiente, el importe del Impuesto sobre el Valor Añadido?.

Y en el precitado Anexo V del Pliego, al fijar el modelo de oferta económica que, por

exigencia del PCAP, debía presentar todo licitador, se señalaba, para el lote V, que el

precio debía ser expresado según el ?servicio/hora?.

En este sentido, todas las ofertas que se presentaron, menos la del Sr. ?X? a la

postre adjudicatario, se sujetaron fielmente al modelo estipulado en el PCAP; sin embargo

éste señaló como precio ofertado: ?importe servicio (obsérvese que no dice servicio/hora)

9,00 euros?.

En fecha 2 de noviembre de 2010, la Consejera de Presidencia del Gobierno de

Aragón, actuando en nombre de la Administración autonómica, y el Sr. ?X?, actuando en su

propio nombre como adjudicatario, suscribieron el correspondiente contrato en cuya

cláusula Segunda, las partes, de conformidad con el PCAP, pactaron lo siguiente:

?Los precios de los servicios que, en su caso, se realicen, no podrán superar, en

ningún caso, los precios unitarios máximos detallados a continuación, excepto el Impuesto

sobre el Valor Añadido, que será repercutido como partida independiente: Lote V Zaragoza,

Servicio/Hora 9,00?.

Segundo.- En fecha .17 de diciembre de 2010, el Jefe de Servicio de Régimen

Interior del Departamento de Presidencia comunicó al adjudicatario del servicio que la

factura que éste había entregado en esa fecha no se correspondía con lo estipulado en el

Anexo V del PCAP que regía el contrato, pues el precio del contrato era por hora y no por

servicio como había facturado aquél.

Este escrito fue contestado por el adjudicatario, en fecha 11 de enero de 2011,

mostrando su disconformidad con dicha interpretación, pues afirma que de acuerdo con lo

dispuesto en el contrato suscrito, el servicio se realizará con estricta sujeción a las

condiciones que figuran en la oferta económica presentada por el adjudicatario, y en esta

claramente se señalaba que el precio ofertado era por servicio y no por servicio hora,

añadiendo que la cláusula segunda del contrato al estipular los precios máximos por

servicio, tan sólo habla de servicios y no de servicios por hora.

Consta posteriormente en el expediente, escrito del Director General de

Organización, Inspección y Servicios del Departamento de Presidencia en virtud del cual, y

teniendo en cuenta que según su criterio el precio del servicio adjudicado se refería en todo

caso a servicio/hora en ciudad, se comunica al adjudicatario que se ha procedido a devolver

las facturas números 14 y 15 presentadas por éste, requiriéndole para que emita nuevas

facturas de acuerdo a lo que se le indicaba.

Mediante escrito de fecha 8 de febrero de 2011, el adjudicatario, estando en

desacuerdo con el criterio del órgano de contratación, insistió en su argumentación de que

el precio que ofertó era por servicio y no por hora de servicio, siendo el precio que ofertó de

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buena fe y al que se debía sujetar la Administración, solicitando, en consecuencia, que el

órgano de contratación acordara la interpretación del contrato suscrito en su día según el

criterio expresado en dicho escrito.

Tercero.- Mediante orden de la Consejera de Presidencia de 28 de febrero de 2011,

se acordó la apertura de procedimiento de interpretación del contrato del lote V ahora

examinado, al amparo de los artículo 194 y 195 de la Ley de Contratos del Sector Público,

dando trámite de audiencia al adjudicatario para que, en el plazo de cinco días hábiles,

alegara lo que a su derecho conviniera.

En virtud de ello, en fecha 24 de marzo de 2011, tuvo entrada en el Registro del

Departamento de Presidencia del Gobierno de Aragón escrito del Sr. ?X? que, en esencia,

venía a repetir los fundamentos jurídicos expresados en sus anteriores escritos y que

hemos sintetizado anteriormente.

Trasladado el expediente al Servicio Jurídico del Gobierno de Aragón, por una

letrada de dichos servicios se emitió informe, en fecha 17 de marzo de 2011, del que

interesa transcribir lo siguiente:

?-la interpretación correcta debe de resultar únicamente de tenor literal de los términos

del contrato, según el cual. (cláusula primera): "el servicio se realizará con estricta

sujeción a las condiciones que figuran en la oferta presentada por la empresa adjudicataria

que han motivado la adjudicación del contrato y que tiene carácter contractual en todos sus

términos"; puesta en relación con la cláusula segunda, según la cual: "los precios de los

servicios que, en su caso se realicen, no podrán superar, en ningún casó, los precios unitarios

máximos detallados a continuación, Zaragoza, servicio/hora, 9euros, precio unidad iva

excluido."

Esta cláusula vincula al contratista que aceptó y firmó-tal contrato. Y de la expresión

servicio/hora en ningún' caso puede deducirse que tal expresión permita que el precio

sea ofertado por servicio o por hora, puesto como acertadamente se pone de manifiesto

en el informe emitido por la Dirección General de Organización, Inspección y Servicios

de 4 de marzo, esta determinación vulneraría el principio de precio cierto de los

contratos administrativos.

Por otro lado la duda inicial sobre la posible comprensión de tal expresión utilizada en el

Pliego en el modelo de oferta económica queda claramente resuelta si atendemos a los

criterios de valoración de las ofertas sujetas a evaluación posterior del Anexo VII del PCAP,

que al establecer el criterio para la valoración del precio habla claramente de "hora ciudad".

Pese a la alegación del contratista de la concurrencia de buena fe en esta interpretación

de que el precio por el que se contrataba era de su oferta de 9 euros por servicio, podernos

decir que aun no existiendo mala fe, si existe una incoherencia y manifiesta interpretación

errónea del contratista que no resulta solamente de una interpretación contraria favorable a

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los intereses de la administración, sino que se deduce de manera evidente del análisis de todos

los elementos de los pliegos, que se incorporan al contrato corno parte inseparable del

mismo. Por cuanto de conformidad con el pliego (apartado c de la carátula) el lote 5 tiene un

presupuesto máximo de licitación que no podrá superarse. Tal presupuesto resultaría de

manera evidente insuficiente con la interpretación del contratista de precio por servicio, si

atendernos al nº de servicios calculado por meses en el PPT.

La interpretación por lo tanto efectuada por el órgano de contratación en el informe

trasladado a esta Dirección General de los Servicios jurídicos parece pues la :adecuada

y más ajustada a los estrictos términos del contrato que Vinculan a. las partes,

debiendo ser por lo tanto ésta plasmada en una propuesta de resolución de este

procedimiento, la cual, previa audiencia al contratista y siempre que se manifieste por

éste la disconformidad con tal interpretación, deberá ser elevada antes de dictar la

resolución del procedimiento de interpretación, junto con el expediente completo, a

informe del Consejo consultivo de Aragón de conformidad con el artículo 15.8 de la Ley

1/2009, de 30 de marzo del consejo Consultivo de Aragón?.

Obra en el expediente, a continuación, informe de la Interventora General del

Gobierno de Aragón, cuyas conclusiones son coincidentes con las de los Servicios

Jurídicos.

Cuarto.- La Consejera de Presidencia solicitó el dictamen de este Consejo

Consultivo mediante escrito de 8 de abril de 2011, registrado de entrada en el Consejo el

siguiente 15 del mismo mes.

CONSIDERACIONES JURIDICAS

- I -

El artículo 15.8 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de

Aragón, exige la intervención de este Órgano Consultivo en los supuestos de

?interpretación, nulidad y resolución de los contratos administrativos cuando se formule

oposición por parte del contratista y en las modificaciones de los contratos, cuando su

cuantía conjunta o aisladamente sea superior a un 20% del precio primitivo del contrato y

éste sea igual o superior a 6.000.000 euros.?.

La citada normativa ha de ponerse en correlación con el contenido del artículo

195.3-a) de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector, en cuanto atribuye

carácter preceptivo al dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de

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la respectiva Comunidad Autónoma en los supuestos de interpretación, nulidad y resolución

de los contratos administrativos, cuando se formule oposición por parte del contratista.

En el supuesto que estamos examinando no hay duda de que haya existido oposición del

contratista, quien incluso llegó a instar a la Administración contratante la interpretación del

contrato, por lo que no cabe duda de la competencia de este Consejo, y dentro del mismo

de su Comisión, para dictaminar, con carácter preceptivo, el caso sometido a consulta.

- II -

El Consejo Consultivo ha de pronunciarse acerca de la interpretación que cabe

efectuar de cláusula Segunda del contrato de 2 de noviembre de 2010 denominado ?Lote V

del servicio de alquiler de vehículos con conductor, taxis y vehículos de reparto de correo y

paquetería?, en el que las partes pactaron lo siguiente:

?Los precios de los servicios que, en su caso, se realicen, no podrán superar, en

ningún caso, los precios unitarios máximos detallados a continuación, excepto el Impuesto

sobre el Valor Añadido, que será repercutido como partida independiente: Lote V Zaragoza,

Servicio/Hora 9,00?.

El órgano peticionario de informe considera que hay una discrepancia entre las

partes en cuanto a la interpretación de este apartado, pues el contratista considera que el

precio debe venir determinado con relación a cada servicio que preste, sin que a estos

efectos se puedan agrupar varios en una hora ya que ello no lo hizo constar así en su oferta

económica, mientras que el órgano de contratación entiende que tal precio es por hora de

servicio en ciudad.

- III -

Dicho lo anterior, la facultad de interpretación de los contratos corresponde realizarla

al órgano competente para su formalización, en la medida en que como ha declarado

reiterada jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (Sentencias de 28 de

septiembre de 1954, 16 de marzo de 1964, 16 de enero de 1974, 10 de abril y 9 de junio de

1978 y 17 de marzo de 1979, entre otras), la facultad interpretativa de la Administración no

tiene otro alcance que el encontrar el verdadero sentido y contenido a las cláusulas a que

se someten las partes, sin perjuicio de la aplicación supletoria de las reglas que con

carácter general establecen los artículos 1281 y siguientes del Código Civil, criterio que

además ha sido tenido en cuenta, igualmente, por el Consejo de Estado (así en dictámenes

de 23 de noviembre de 1961, 3 de mayo de 1962 y 24 de abril de 1969, entre otros).

También debe ahora recordarse la relevancia del Pliego de Condiciones o Cláusulas

en la Contratación Administrativa para resolver las cuestiones relativas al cumplimiento,

inteligencia y efectos de los contratos administrativos, pues ya sean jurídicos, técnicos o

económico-administrativos, constituyen la "Ley del contrato", configurando un auténtico

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bloque normativo al que quedan sujetos tanto la Administración como los particulares que

no puede ni debe ser interpretado extrayendo de su contexto la diferentes cláusulas, sino

apoyándose las unas en las otras, como en materia de contratación civil establece el

artículo 1285 del Código Civil. (En este sentido Sentencias del Tribunal Supremo, Sala 3ª,

de 13 de abril de 1981 [ RJ 1981, 1841] , 10 de marzo de 1982 [ RJ 1982, 1692] , 20 de

enero de 1985, 17 de febrero de 1987 [ RJ 1987, 3201] , 18 de noviembre de 1987 [ RJ

1987, 9287] , 6 de febrero de 1988 [ RJ 1988, 699] , 20 de abril de 1992 [ RJ 1992, 3927]

, 31 de diciembre de 1994 [ RJ 1994, 10273] y 15 de febrero de 1999 [ RJ 1999, 1522] ).

Pues bien, como acabamos de señalar, en el contrato suscrito entre las partes se

pactaba, cláusula segunda, que ?los precios de los servicios que, en su caso, se realicen,

no podrán superar, en ningún caso, los precios unitarios máximos detallados a

continuación, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, que será repercutido como

partida independiente: Lote V Zaragoza, Servicio/Hora 9,00?.

Además en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares que reguló la

contratación se establecía, en la cláusula 2.2.4.3, al estipular la documentación que debían

presentar los licitadores, y por lo que respecta a la oferta económica, que ?La oferta

económica será formulada conforme al modelo que se adjunta como Anexo nº V de este

Pliego formando parte inseparable del mismo. Las ofertas de los contratantes deberán

indicar, como partida independiente, el importe del Impuesto sobre el Valor Añadido?.

Y en el precitado Anexo V del Pliego, al fijar el modelo de oferta económica que, por

exigencia del PCAP, debía presentar todo licitador, se señalaba, para el lote V, que el

precio debía ser expresado según el ?servicio/hora?.

Pues bien, tal y como dice la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la interpretación

contractual debe hacerse para encontrar el verdadero sentido y contenido de la cláusula a

la que se sometieron las partes, y para ello puede acudirse, aunque sea con carácter

supletorio, a las reglas que con carácter general establecen los artículos 1281 y siguientes

del Código Civil.

En este sentido, efectuando en primer lugar una interpretación literal, la expresión ?x

euros servicio/hora? debe ser entendida en el sentido de ?euros de servicio por hora?, pues

es común en nuestro idioma utilizar el signo ?/? para hacer referencia a la preposición ?por?

(así, por ejemplo km/h ?kilómetros por hora-). Y así de la literalidad de la cláusula se

desprende que el precio a abonar al contratista era por el servicio prestado en una hora,

con independencia del número de viajes o desplazamientos que se hicieran en dicho

período de tiempo, o lo que es lo mismo, la interpretación literal del contrato claramente

relaciona el precio con el tiempo, de tal forma que la Administración quería retribuir, y el

contratista aceptaba, el servicio prestado en función del tiempo dedicado a tales tareas y no

al número de desplazamientos efectuados.

Ese es el significado literal de la expresión ?euros servicio/hora?, que se ve, además,

corroborado si se efectúa una interpretación sistemática, atendiendo no sólo a lo que se

pacta en el contrato sino también a lo que se estipulaba en el PCAP que, como ya hemos

indicado, es ley entre las partes, y en el que claramente se hacía referencia a que el precio

se abonaría en función de la hora de servicio en ciudad que prestara el adjudicatario.

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Esta interpretación era tan clara y sin discusión que todas las ofertas que se

presentaron, menos la del Sr. ?X? a la postre adjudicatario, la admitían ya que en todas

ellas, ajustándose escrupulosamente al modelo prefijado por la Administración, se contenía

la referencia al precio por servicio por hora; sin embargo, el Sr. ?X? señaló como precio

ofertado: ?importe servicio (obsérvese que no dice servicio/hora) 9,00 euros?, lo que en

modo alguno debe ser obstáculo para confirmar la interpretación que estamos sustentando

pues es evidente que el adjudicatario no podía introducir alteraciones o modificaciones al

contenido del PCAP, debiéndose tenerse por no puestas las que, sea por acción u omisión,

contradigan lo estipulado en el mismo, máxime si se constata, como es el caso, que entre el

contenido del Pliego y el del contrato existe una plena coherencia, como acabamos de

acreditar.

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Aragón emite el siguiente

DICTAMEN

Que este órgano consultivo considera que el precio pactado en el contrato suscrito

entre la Consejera de Presidencia del Gobierno de Aragón y el Sr. ?X?, según lo dispuesto

en la cláusula segunda del mismo, es de nueve (9) euros, IVA excluido, por hora de servicio

en la ciudad.

En Zaragoza, a trece de julio de dos mil once.