Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 84/1998 de 28 de julio de 1998

Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se regula la declaración de interés social para entidades privadas sin ánimo de lucro con actuaciones en el área

social

Contestacion

Número Expediente: 60/1998

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia:

Proyectos de reglamentos ejecutivos

Comisión Jurídica Asesora

del Gobierno de Aragón

DICTAMEN 84/1998

Excmo. Sr. D. Juan Antonio GARCíA TOLEDO,

Presidente

Ilmo. Sr. D. Rafael ALCAZAR CREVILLEN

Ilmo. Sr. D. Angel BONET NAVARRO

Ilmo. Sr. D. Lorenzo CALVO LACAMBRA

Ilmo. Sr. D. Carlos CARNICER DIEZ

Ilmo. Sr. D. Antonio EMBID IRUJO

Ilmo. Sr. D. Federico LARIOS TABUENCA

Ilmo. Sr. D. Honorio ROMERO HERRERO

Ilmo. Sr. D. Jesús SOLCHAGA LOITEGUI

El Pleno de la Comisión Jurídica

Asesora del Gobierno de Aragón, con

asistencia de los Consejeros que al

margen se expresan, en reunión

celebrada el día 28 de julio de 1998,

emitió el siguiente Dictamen:

La Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón ha examinado el Proyecto

de Decreto del Gobierno de Aragón, por el que se regula la declaración de interés social

para entidades privadas sin ánimo de lucro con actuaciones en el área social, que ha

remitido el Excelentísimo Señor Consejero de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo, a efectos

de la emisión del oportuno Dictamen.

ANTECEDENTES

Primero.- Con fecha 1 de julio de 1998, el Consejero de Sanidad, Bienestar Social

y Trabajo remitió al Presidente de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón el

Proyecto de Decreto del Gobierno de Aragón, por el que se regula la declaración de interés

social para entidades privadas sin ánimo de lucro con actuaciones en el área social,

teniendo entrada en esta Comisión el día 6 de julio de 1998.

Segundo.- El proyecto consta de un texto introductorio y de un texto articulado

integrado por cuatro artículos, una disposición adicional, una derogatoria y dos

disposiciones finales.

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Tercero.- Los antecedentes recibidos en esta Comisión Jurídica Asesora junto con

el proyecto de Decreto son los siguientes: a) una Memoria, b) una escueta nota sobre el

modo de inserción del futuro Decreto en el ordenamiento jurídico, c) un documento rotulado

bajo la denominación "Memoria Económica" que no es más que una sucinta advertencia

para expresar que no se acompaña Memoria Económica, porque la promulgación de este

Decreto no supone repercusión económica nueva o distinta con cargo a los presupuestos de

la Diputación General de Aragón , d) un Informe de la Asesoría Jurídica de la Diputación

General de Aragón y e) un escrito de alegaciones formulado por Cáritas Diocesana de

Zaragoza sobre la oportunidad de introducir algunas modificaciones en el texto proyectado.

Estudiado el texto del proyecto de Decreto para fundamentar su Dictamen, la

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón propone las siguientes

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

La Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón es competente para emitir

este informe solicitado por el Consejero de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo, cuyo

contenido ha de ser estrictamente jurídico, sin expresar motivaciones de interés político, de

oportunidad, o de eficiencia económica.

Por una parte, el art. 56.1 b) de la Ley 1/1995, de 16 de febrero, del Presidente y

del Gobierno de Aragón, otorga a la Comisión Jurídica Asesora competencia para emitir

dictamen preceptivo, a instancia del Presidente o de los Consejeros del Gobierno de

Aragón, sobre "los proyectos de disposiciones de carácter general que se dicten en

ejecución de una ley, sea ésta autonómica o del Estado, así como sus modificaciones"; en

este caso es innegable el carácter de reglamento ejecutivo que tiene el proyecto de Decreto

que se dictamina. En efecto; según se expone en la exposición preambular o introductoria

del texto y, ad abundantiam, en la Memoria, este texto tendrá por objeto desarrollar las

normas contenidas en la Ley 4/1987, de 25 de marzo, de ordenación de la acción social. Por

otra parte también el art. 63.1.a) de la misma Ley 1/1995 atribuye al Pleno de la Comisión

Jurídica Asesora la emisión de dictámenes que se refieran a textos de naturaleza normativa.

II

Es inobjetable que el texto examinado se ordena dentro de la naturaleza propia de

una norma, que está dirigida a regular ciertos aspectos del régimen de la asistencia y

bienestar social, así como de las entidades privadas que actúan dentro de este ámbito para

asignarles la calificación de «interés social», cuya competencia es exclusiva de esta

Comunidad, a tenor de lo dispuesto en el art. 35.1.26ª y en el art. 39.1.11ª del Estatuto de

Autonomía de Aragón (Texto reformado por la Ley Orgánica 5/1996, de 30 de diciembre).

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Por lo que atañe a la materia de asistencia social, el Estatuto de Autonomía hace

recaer la competencia exclusiva sobre la Comunidad Autónoma. En lo que afecta a la

materia de asociaciones, a aquélla le corresponde la ejecución de la legislación general del

Estado. No se trata, en el presente proyecto normativo, de una regulación aisladamente

referida a asociaciones o entidades privadas, tampoco trata de desarrollar una norma

estatal sobre asociaciones, sino que se tienen en consideración éstas para establecer el

sistema ordenado para lucrar la declaración de «interés social». Lo concerniente a esto

último no se refiere sólo a las situaciones en que la Administración Autónoma aragonesa

decide regular el sistema de concesión de ayudas o subvenciones para la promoción del

bienestar social, sino también cuando adopta la resolución de establecer los requisitos

exigibles a las entidades para que puedan disfrutar de esas ventajas y otras, así como el

rango inherente a la declaración de «interés social». Este es el propósito del texto normativo

dictaminado, según puede advertirse al leer la Memoria en la que se da razón del mismo al

afirmar que, por un lado, se pretende poner de relieve las ventajas que la declaración de

«interés social» pueda reportar a las referidas entidades, y por otro, el que sirva de estímulo

para mejorar las prestaciones sociales. En definitiva desarrolla el art. 32 de la Ley 4/1987,

de 25 de marzo, a cuyo tenor establece la posibilidad de que la Administración Pública

aragonesa declare como distinguidas por su «interés social» a aquellas entidades privadas

sin ánimo de lucro que se caractericen por su alto grado de utilidad en la prestación de

servicios o realización de actividades en materia de acción social y cubran sectores o

campos de actuación que no sean desarrollados por las Administraciones Públicas de

Aragón. Sobre esto último hemos de formular una objeción en la Consideración jurídica V.

III

Afirmada la competencia de esta Comisión para emitir el dictamen y de la

Comunidad Autónoma para proponer, a través del Consejero de Sanidad, Bienestar Social y

Trabajo, el reglamento debemos entrar primeramente en el estudio del texto introductorio.

En él se justifica la habilitación legal para desarrollar reglamentariamente el art. 32 de la Ley

4/1987, de 25 de marzo, según la Disposición Final Primera de la misma. Sin embargo no

expone siquiera el discreto número de razones que se insertan en la Memoria para justificar

la necesidad de la promulgación de la norma, su forma de inserción en el ordenamiento

jurídico y la valoración de los efectos que puedan seguirse de su aplicación. El art. 32 de la

Ley 1/1995, de 16 de febrero dispone estas exigencias respecto de la Memoria, pero no

deben quedar fuera del texto preambular consideraciones de esta estirpe para fundamentar,

con la suficiencia que consigue aquélla, la incorporación al ordenamiento jurídico de este

desarrollo reglamentario. Razones como las anotadas en la Memoria deberían ser

trasladadas a esta introducción del proyecto de Decreto, citando expresamente el propio

título habilitante de la Comunidad Autónoma para legislar en esta materia, con expresa

mención del art. 35.1.26ª del Estatuto de Autonomía.

Aunque está afirmada, en el proyecto, la habilitación legal para este desarrollo

reglamentario, no sería superfluo que se incorporara a este texto lo concerniente a justificar

la inserción del futuro Decreto en el ordenamiento jurídico y la norma concreta donde se

establece aquella habilitación. Por eso deberá hacerse mención a la atribución de la

competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de asistencia,

bienestar social y desarrollo comunitario, juventud y promoción de las condiciones para su

participación libre y eficaz en el desarrollo político, social, económico y cultural (art. 35.1.26ª

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del Estatuto de Autonomía). También debe hacerse referencia a la habilitación para dictar

esta norma reglamentaria que dimana de la Disposición Final Primera de la mencionada Ley

4/1987.

De la misma manera parece a esta Comisión Jurídica Asesora que debería hacerse

constar las ventajas que reportará este Decreto. En el texto dictaminado se hace referencia

genérica (rectius!: abstracta) a las "ventajas, de variada naturaleza, que pueden atribuirse a

las declaración de «interés social» y lo que ésta puede significar de estímulo..." Pero si el

texto introductorio debe dar razón de los motivos que deciden al creador de la norma para

promulgarla, es oportuno que los destinatarios de la misma tengan elementos de juicio para

apreciar aquella intención confesada para poder valorar si está en correlación con los

específicos mandatos que contiene, sin que sea suficiente una vaga descripción de lo que

significará la norma y de las consecuencias prácticas de la misma. Siempre se supone que

una norma reporta ventajas para el destinatario y que se da en beneficio del bien común o

social, pero es preciso señalar cuáles son esas ventajas y no quedarse en una afirmación

no comprometida, envuelta en una petición de principio similar a la que encierra este texto.

Es preciso señalar concretamente las ventajas. En la Memoria hay una muestra de ellas

que, aunque sea sucinta, según hemos afirmado antes, es lo suficientemente expresiva

para cumplir el fin que se persigue.

Por último ha de señalarse asimismo en este texto una deficiencia y una

irregularidad. La primera viene configurada por la ausencia descriptiva del proceso formador

del proyecto. El art. 33.1 de la Ley 1/1995, de 16 de febrero establece que "cuando lo

requiera la materia que sea objeto de la disposición general que se prepare, el proyecto

correspondiente se someterá a información pública. Asimismo el Departamento que hubiere

elaborado aquélla deberá dirigirse específicamente a las asociaciones representativas de

intereses colectivos relacionados con la materia a reglamentar cuando la existencia de estas

asociaciones conste de manera indubitada para la Administración de la Comunidad

Autónoma". En la documentación integrante del expediente ingresado en la Secretaría de

esta Comisión Jurídica Asesora se encuentra un escrito de alegaciones elaborado por

Cáritas Diocesana. Sin embargo no se hace constar en el expediente ?ni hay referencia

documental? que se haya dado cumplimiento a lo prevenido en el art. 33. Indiciariamente

?por la presencia de este único escrito de alegaciones? habrá que admitir que se produjo

la información y audiencia públicas ?restringidas o extensas?, aunque desconozca la

Comisión de qué forma se llevó a cabo esto. Por la lectura del escrito remisorio de Cáritas

Diocesana de Zaragoza, al que adjunta las alegaciones, se puede entender que el texto del

proyecto de Decreto se envió directamente a esa entidad el 28 de mayo de 1998. A este

respecto es importante prestar atención a lo que representa una actuación personalizada de

la Secretaría General del Departamento de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo con Cáritas

Diocesana y la respuesta de ésta en perfecta correspondencia con aquélla: "En

contestación a su envío con fecha 28 de mayo de 1998, a propósito del Anteproyecto de

Decreto por el que se regula la declaración de «interés social» para entidades privadas sin

ánimo de lucro con actuaciones en el área social..." Pero no consta que se haya remitido a

otras entidades, ni que se haya dado tipo alguno de publicidad o comunicación. En este

caso, habiendo involucradas entidades privadas de cuya constancia tiene conocimiento la

Administración Pública aragonesa, a través del registro autonómico en que asienta sus

inscripciones de existencia, el sistema de información debería aparecer reflejado en el

expediente. Pero, dando por supuesto que se ha producido la información pública y

audiencia, por lo anteriormente razonado, por lo menos, en la introducción debería hacerse

constar que este trámite se ha producido. Si esto no fuera así, necesariamente habría que

retroceder el procedimiento de elaboración de la disposición general, cuyo proyecto se

informa, a ese acto no observado, para dar cumplimiento al mismo. Y el dictamen de la

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Comisión Jurídica Asesora sería necesariamente desfavorable. Si bien, ahora, por razones

de economía, se sigue emitiendo condicionalmente a la justificación de haber cumplido el

trámite de información y audiencia públicas, tanto para el caso de que se haya producido de

manera conveniente y completa, como para aquel en que, por no haberse cumplido, fuera

necesario observarlo a partir de ahora, debiendo tenerse por emitido una vez que se hubiera

producido regularmente. Todo esto operará así, salvo que, por recibirse nuevas alegaciones

de entidades tardíamente informadas, su toma en consideración produjera modificaciones

en el texto proyectado. En este caso, ineludiblemente sería preciso remitir de nuevo el

proyecto de Decreto a esta Comisión para nuevo informe.

Por lo que atañe al resto del texto la Comisión ha de insistir una vez más en la

irregularidad que comporta la redacción de la fórmula promulgatoria sin observar los

términos que ya ha expuesto en ocasiones anteriores. Bien recientemente, en el Dictamen

42/98, de 5 de mayo (Consideración Jurídica IV) este órgano consultivo manifestó su juicio

al respecto que era reproducción y resumen del que, con anterioridad, ya había puesto de

relieve en concordancia con otros dictámenes suyos y del Consejo de Estado. En la fórmula

promulgatoria debe hacerse referencia al Dictamen de esta Comisión, en la forma prevenida

en el art. 59 de la Ley 1/1995, de 16 de febrero. Y cuando es preceptiva la solicitud del

Dictamen, en el texto de la fórmula promulgatoria del Decreto que definitivamente aprueba

el Gobierno, deberá dejarse constancia de haber evacuado este trámite y que la materia

objeto del Decreto proyectado se regula de acuerdo con, o simplemente, visto, el Dictamen

de este alto órgano consultivo autonómico. Por eso, inexcusablemente, teniendo a la vista el

Dictamen de esta Comisión y la reiterada doctrina del Consejo de Estado, el orden a seguir

en la redacción de la fórmula promulgatoria, en examen, es estrictamente el siguiente:

mención de quien hace la propuesta de dictarse la disposición; si ésta se dicta de acuerdo

con o visto el Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora; y finalmente, la previa deliberación

del Gobierno de Aragón.

IV

Iniciando el examen del texto articulado, la Comisión analiza distintos aspectos del

proyecto.

Es preciso comenzar esta consideración del Dictamen abordando un asunto de

carácter general, propiciado por el alcance del proyecto. El Consejero proponente acomete

el proyecto de regulación reglamentaria sólo de dos aspectos de los tres que se mencionan

en el art. 32 de la Ley 4/1987, de 25 de marzo. En efecto, el primer párrafo del artículo 32

puede considerarse desarrollado en los arts. 1 y 2 del Decreto proyectado. El segundo

párrafo de aquel artículo se halla reflejado en el art. 3. Sin embargo, la determinación de los

baremos objetivos a partir de los cuales una entidad privada pueda ser declarada de

«interés social», a efectos de lo prevenido en la Ley, sólo es mencionado en el art. 4 para

habilitar al Consejero de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo, al efecto de dictar, en su

momento, el reglamento que será aprobado por Orden.

Esta manera de ordenar el proyecto de Decreto obliga a introducir dos géneros de

consideraciones, de distinto signo, pero de no de desigual importancia. Si bien la primera de

ellas ha de versar sobre un asunto ?cuestión o problema? que puede tolerarse

jurídicamente, si existen razones para ello, la segunda descubre una irregularidad que, a

juicio de esta Comisión consultiva, es absolutamente insuperable. A fin de exponerlas

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sistemáticamente podemos enunciar dichas cuestiones contemplando el contenido íntegro

del art. 4 del proyecto de Decreto. La primera es la concerniente a lo que podemos

denominar bipartición de la regulación reglamentaria, la segunda atañe a la delegación

reglamentaria del Gobierno en favor de un Consejero.

Son dos asuntos que esta Comisión ya ha enjuiciado en ocasiones anteriores,

pudiendo citar, como ejemplo, el Dictamen 41/1998 emitido en sesión de 5 de mayo de este

mismo año.

La Comisión Jurídica Asesora no enjuicia el pensamiento que ha podido llevar a

esta bipartición reglamentaria. Indudablemente existirán razones notables que abonen

decididamente esta opción. Pero desde una perspectiva estrictamente jurídica ha de

apostillar que quizá exigencias de unidad y sistema normativos hubieran hecho preferible

reunir en un solo reglamento todo el desarrollo del art. 32 de la Ley 4/1987, de 25 de marzo.

Este precepto forma un todo orgánico, en la materia de reconocimiento del «interés social»

de las entidades privadas. Así configura, en primer lugar el tipo seleccionado y

determinante de la calificación ("alto grado de utilidad en la prestación de servicios o

realización de actividades..."), en segundo lugar la competencia (referencia a la Diputación

General de Aragón, en el sentido que esta denominación tenía en el momento de

promulgarse la norma, equivalente a Gobierno de Aragón), en tercer lugar, los efectos ("el

acceso a las ventajas y beneficios...") y, en cuarto lugar, los requisitos ("los baremos

objetivos..."). Por otro lado es oportuno no separar la regulación de una misma situación en

diferentes disposiciones generales cuando es fácil hacerlo en una sola. Son afirmaciones de

claridad, unidad, fácil acceso, evitar contradicciones o reiteraciones entorpecedoras, lo que

justifica un tratamiento uniforme y sistemático. Es deseable que los reglamentos, en buena

técnica jurídica, formen un cuerpo normativo completo, que no exija la integración de lo que

constituyen puntos esenciales de la materia regulada, por medio de otros reglamentos. La

unidad temática es un recurso de la técnica jurídica que reviste importancia para garantizar

la seguridad jurídica, porque aporta mayor claridad para el manejo de la normativa

reguladora y permite la certeza del Derecho, bien o valor de indudable estima en un Estado

de Derecho. La Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón, en consonancia con lo

que, en el mismo sentido, ha dictaminado el Consejo de Estado (Dictámenes números 2750,

de 26 de junio de 1980; 1652, de 27 de julio de 1995; y 2754 de 14 de diciembre de 1995),

y ha declarado el Tribunal Constitucional (STC 27/1981) ha insistido en la necesidad de

guardar esta unidad y sistema (Dictámenes números 21/1997 y 41/1998). Por su parte el

Tribunal Supremo ha acogido en varias sentencias el criterio del Consejo de Estado sobre

las cualidades que debe reunir todo reglamento: completo en el objeto de regulación, claro

en su texto y de fácil manejo (STS de 27 de diciembre de 1990). Por eso recomienda la

subsanación de este defecto en la medida que sirva para alcanzar los fines ya expuestos.

La Comisión Jurídica Asesora no deja de entrever la existencia de otras razones de

política legislativa que inclinan al Consejero proponente a usar esta bipartición

reglamentaria que, por lo demás, es inobjetable, salvo lo dicho antes.

No obstante todo lo anterior, si el Gobierno decidiera mantener el texto alimentando

la denominada bipartición reglamentaria, esta Comisión ha de llamar la atención acerca de

la procedencia de dictar inmediatamente a la promulgación de este Decreto, ahora

proyectado, la correspondiente norma que regule lo referente a los aspectos señalados en

el art. 4 del proyecto, puesto que, de lo contrario, la predicada oportunidad y conveniencia

de reglamentar la declaración de «interés social» de las entidades privadas quedaría en un

propósito de contenido etéreo, ya que sería imposible hacer uso de la calificación sin tener

regulados los elementos (criterios, o en la terminología más impropia, pero legalmente

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consagrada, "baremos objetivos") que habrán de considerarse para conocer tal título y, a

juzgar por la minuciosidad del texto del art. 4, sobre todo el apartado 2, son varios. El

Decreto proyectado si no es seguido de la regulación reglamentaria que establezca los

baremos objetivos y determine los informes, documentos y datos que deben aportarse al

expediente administrativo, podrá merecer la calificación de una norma promulgada eventual

y simplemente ?como se ha dicho por algún autor? ad pompam vel ostentationem,

carente de aplicabilidad, por la inoperatividad en su propia raíz. Por contraste ?en un

aspecto negativo? la falta de regulación, en el caso de actuación apoyada sólo en el

Decreto que se proyecta, podría dar lugar a situaciones de discrecionalidad, cuando no de

vulneración del principio de igualdad sancionado en los arts.1, 9 y 103 CE y de la misma

objetividad con la que la Administración Autónoma aragonesa debe servir los intereses

generales con sometimiento a la Ley y al Derecho, conforme dispone el art. 2.1 de la Ley

11/1996, de 30 de diciembre.

La segunda cuestión que plantea la lectura del art. 4 del proyecto de Decreto es de

mayor calado. En ese futuro precepto queda envuelta una delegación del Gobierno de

Aragón en favor del Consejero de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo para que dicte un

reglamento en desarrollo de la Ley 4/1987.

Inicialmente la actuación podría no considerarse irregular; la titularidad de la

potestad reglamentaria reside en el Gobierno de Aragón, si bien, conforme al art. 29.1 de la

Ley 1/1995, de 16 de febrero, puede hacer uso de esta potestad un Consejero cuando le

habilite para ello una ley o un reglamento aprobado por el Gobierno. Formalmente ese

reglamento sería aprobado por Orden que es la forma de disposición de carácter general

cuando emana de un Consejero (art. 25.2 de la Ley 1/1995). Pero detrás de esta corrección

formal se esconde una irregularidad que despliega consecuencias de diferente gravedad.

La Comisión Jurídica Asesora señala que la habilitación legal efectuada en la

Disposición Final Primera de la Ley 4/1987 para desarrollar reglamentariamente lo previsto

en dicha Ley, recaía en la Diputación General de Aragón, modo de designar, a la sazón, el

órgano ejecutivo en el momento de promulgarse esa Ley. Por tanto, teniendo en cuenta esta

norma, cabría oponer llanamente, al intento de habilitar al Consejero para desarrollar una

parte del art. 32 de la citada Ley, la conclusión provisional de que no se puede derivar la

habilitación hecha legalmente en favor del Gobierno de Aragón, hacia uno de sus

Consejeros. A esta consideración podría argüirse que, como hemos dicho antes, no puede

perderse de vista que la habilitación de uno de sus Consejeros para dictar reglamentos

también puede hacerse por el Gobierno por medio de un reglamento; y esto es lo que haría

mediante el Decreto cuyo proyecto se dictamina.

La Comisión debe incorporar a su razonamiento otros elementos que considera

inexcusables para exponer su opinión definitivamente concluyente. No puede despreciarse

el anterior argumento traído a este discurso con carácter puramente instrumental. Sin

embargo el art. 4 ofrece dos tipos de materias que, en esta sede, imponen también dos

tipos de importantes reflexiones y dos tipos de soluciones definitivas. Por una parte el

apartado primero contempla la futura determinación por el Consejero de "los baremos

objetivos a partir de los cuales una entidad privada pueda ser declarada de interés social".

Por otra parte, el apartado segundo deja en manos del Consejero la facultad de regular "los

informes, documentos y datos que se deban incorporar al expediente administrativo, antes

de su resolución".

Por lo que respecta al primer párrafo nos encontramos con un concepto substancial

de la concesión de la calificación de «interés social» que debe ser regulado, en la forma que

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dispone la Ley. Prestemos atención de nuevo al texto legal: "reglamentariamente se

determinarán los baremos objetivos a partir de lo cuales una entidad privada pueda ser

declarada de interés social a efectos de esta Ley".

La vinculación de la determinación de los baremos objetivos aludida en el art. 4 del

proyecto con lo prevenido en el art. 32 de la Ley es incuestionable. Y en este punto resulta

relevante poner atención en la forma en que la Ley practica la habilitación reglamentaria. La

habilitación de la Ley 4/1987 para regular estos aspectos substanciales está atribuida al

Gobierno de Aragón, por lo que el Consejero no tiene habilitación por Ley para regular la

materia, pues no se trata de un reglamento independiente u organizativo, y aún menos

puede atribuírsele una habilitación tan amplia que le permita modificar los "baremos

objetivos" que son contemplados, como elementos esenciales, por la propia Ley. Por ello,

entiende esta Comisión que, en el art. 4 existe un indebido desplazamiento de la regulación

en favor del Consejero, por lo que mantener el primer párrafo del art. 4 (que busca, por otra

parte, el apoyo en la Disposición Final Primera) daría lugar a no querida e improcedente

delegación por parte del Gobierno de Aragón de la habilitación que la Ley le ha dado.

Esta es una cuestión importante sobre la que la Comisión quiere volver, en los

términos que lo hizo en el Dictamen 41/1998. El Tribunal Supremo en sus sentencias de 14

de abril de 1992 y 30 de noviembre de 1996 se ha pronunciado sobre la irregular manera de

habilitar a un Ministro del Gobierno de la Nación. La doctrina jurisprudencial puede aplicarse

a este supuesto que ahora examina la Comisión Jurídica Asesora. A modo de síntesis de

esa doctrina jurisprudencial puede considerarse que no cabe admitir una delegación de la

potestad reglamentaria en los casos de reglamentos de ejecución de una Ley, no siendo

posible la delegación en un Ministro para ejercitar la potestad reglamentaria de ejecución de

las Leyes, ya que ni la Ley que pretende ejecutarse contiene delegación alguna al efecto, no

ésta sería admisible, puesto que la potestad reglamentaria de ejecución no atribuida por la

Constitución a un órgano individual, no puede serle atribuida mediante normas de inferior

rango ?art. 82.3? ni puede ser incluida dentro de las potestades reglamentarias

organizativas de su departamento ministerial, sino como un verdadero y propio reglamento

de ejecución de una Ley. El Gobierno no puede deferir al Ministro correspondiente la

regulación de materias de entidad esencialmente sustantiva propias exclusivamente del

Decreto gubernamental aprobatorio del reglamento aunque claro está sí puede deferir al

Ministro puntos concretos y de carácter accesorio que no supongan una modificación o

alteración sustantiva del reglamento, sino simplemente un mero desarrollo objetivo y puntual

de las normas reglamentarias.

Por tanto no es posible jurídicamente llevar a cabo el propósito del Consejero por lo

que respecta a lo establecido en el primer párrafo.

Sin embargo el párrafo segundo no se refiere a conceptos esenciales, sino a

aspectos instrumentales que reglamentariamente, en cada momento, puedan reputarse

necesarios para instruir el expediente. La misma jurisprudencia expuesta ofrece la clave

para dar respuesta a esta segunda cuestión. El Gobierno de Aragón puede habilitar ?como

lo hace en la Disposición Final Primera? al Consejero de Sanidad, Bienestar Social y

Trabajo para desarrollar este proyecto de Decreto y, en esos términos estará legitimado

para dar cumplimiento a lo que se refiere a ordenar en cada momento la regulación de los

informes, documentos y datos que se deben incorporar al expediente administrativo.

Por tanto, mientras que podría mantenerse el segundo apartado del art. 4, el

primero debe suprimirse por ser absolutamente opuesto al ordenamiento jurídico.

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La concurrencia del art. 4, apartado primero, en este proyecto de Decreto es causa

suficiente para emitir una opinión desfavorable a dicho proyecto. No obstante esto y las

afirmaciones de desajuste a la legalidad en que incurre este proyecto por alguna causa

dicha (eventual falta de un completo procedimiento elaborador del proyecto) y por otra

(reducción del ámbito de exclusión de entidades) que se dirá más adelante en la

Consideración Jurídica V, la Comisión continua su labor dictaminadora sobre el resto del

proyecto por razón de juzgar que cumple la función para cuyo ejercicio ha sido requerida, al

ofrecer una opinión completa sobre el texto proyectado.

V

El breve análisis de los artículos que es ?además de por otras circunstancias?

consecuencia del reducido número de ellos, debe comenzarse por la crítica de la falta de

correspondencia, en aspectos formales, de la redacción usada con lo que ordenan las

Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de Ley aprobadas por Acuerdo

del Consejo de Ministros de 18 de octubre de 1991 y publicadas en el Boletín oficial del

Estado del día 18 de noviembre siguiente y la Instrucción de la Dirección General de

Asuntos Jurídicos y Administración Autonómica del Departamento de Presidencia y

Relaciones Institucionales de 21 de diciembre de 1992, sobre reglas de técnica legislativa

de aplicación en el procedimiento de elaboración de los anteproyectos de ley y decreto

legislativos. A tenor de estas Directrices e Instrucción los artículos deben numerarse con

cardinales arábigos. El artículo 4 que está compuesto de dos apartados, el redactor debe

distinguirlos también cada uno de ellos con número arábigo. Además los artículos deben

titularse.

Por otra parte, los mandatos contenidos en cada uno de los artículos expresan

adecuadamente el objeto perseguido. Sin embargo, quizá convendría hacer referencia en el

art. 1 a la posibilidad de obtener la declaración de «interés social» "previa solicitud de la

entidad privada". Este modo de inicio del expediente administrativo está considerado

implícitamente en el resto de los artículos y sobre todo en el mismo artículo 1, apartado 2

que habla de la entidad privada solicitante para considerar el tipo de labor que está llevando

a cabo. Lo mismo ocurre en otros preceptos que tienen como destinatario de la declaración

de «interés social» a la propia entidad privada. Pero convendría hacer referencia explícita a

esta solicitud. Para ello, entiende la Comisión Jurídica Asesora que el art. 1 es el precepto

adecuado para incorporar esta mención, detrás de la coma que sigue, en el apartado 1, a

"Comunidad Autónoma de Aragón".

En el primer artículo existe una expresión culta y jurídicamente significativa que

podría considerarse referida a la Subsumtion Tatbestandes unter das Gesetz, como modo

de operar jurídico en la decisión del caso concreto, aplicando la norma general a los hechos

particulares, aunque, por lo que resulta de la lectura del texto, el vocablo "subsumible" es

utilizado en el sentido de considerar algo como parte de un conjunto más amplio, que, por lo

que seguidamente se dirá, puede inducir a confusión. Al determinar los límites del juicio de

adecuación ?lo "subsumible"? entre la actividad desarrollada por la entidad privada y el

paradigma normativo, no queda claro qué es lo que deba constituir el objeto de la

comparación. Una sumaria consideración pondrá de manifiesto el sentido de esta crítica.

Para que se pueda dar la calificación de «interés social» a una entidad es necesario: a) que

las entidades privadas presten los servicios o realicen actividades en materia de acción

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social (art. 32.1 de la Ley 4/1987 y art. 1.1 del Decreto proyectado) y b) que «cubran»

sectores o campos de actuación que no sean desarrollados por las Administraciones

Públicas en Aragón. Si no se dan estos requisitos (positivo el primero y negativo el segundo)

no puede lucrarse la calificación pretendida. Por eso, es razonable que el informe a que se

refiere el apartado 2 del art. 1 contemple la concurrencia de estos dos requisitos. Sin

embargo de la lectura del referido apartado parece ser que sólo ha de ser objeto del informe

si "la actividad en materia de acción social desarrollada por la entidad privada (...) es o no

subsumible en alguna de las actuaciones que en el área de asistencia social desarrolla

habitualmente la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón".

De este texto se siguen eventualmente dos equívocos que es preciso conjurar con

una redacción más clara: a) la actividad en materia de acción social es algo exigible a la

entidad privada; y la no injerencia ?confluencia, coincidencia, superposición o concurso de

esta entidad? en campos atendidos por la Administración, in genere, es algo que asimismo

debe exigirse; b) la distinta extensión del campo de exclusión delimitado por la Ley y por el

reglamento proyectado, induce, en otro orden de cosas, a practicar una distinción. Las

propuestas de redacción no tienen un puro alcance literario, sino que inciden sobre el

sentido jurídico de los textos proyectados.

Quiere entender la Comisión Jurídica Asesora que el objeto del informe a que se

refiere el art. 1.2 no ha de ser otra cosa que el examen de la concordancia entre el género

de actividad en materia social desarrollada por la entidad privada, de una parte, y lo que es

«materia del acción social» en el ámbito de la Ley que desarrollará esta norma. En

definitiva, se trata de determinar, si la acción de la entidad privada "encaja" en el todo de la

acción social de la Comunidad Autónoma. Pero, por otro lado, también parece oportuno que

el informe verse sobre la no concurrencia en campos ya atendidos por la Administración

Pública.

Anudado a esta consideración llega el siguiente razonamiento. El art. 32.1 de la Ley

4/1987 establece que sólo se dará la calificación de «interés social» cuando las entidades

"cubran sectores o campos de actuación que no sean desarrollados por las

Administraciones Públicas en Aragón, mientras que el texto proyectado establece un ámbito

de concurrencia más reducido: el de acción social de la Administración de la Comunidad

Autónoma de Aragón. Son dos cosas distintas, puesto que la primera supone un ámbito

excluyente muy superior al que sugiere la expresión utilizada por el Consejero proponente.

Parece oportuno atender a los términos de la Ley para desarrollarla mediante este Decreto

en proyecto, para respetar el principio de jerarquía normativa.

Por eso, si lo que se quiere regular en el apartado 2 del art. 1 del Decreto

proyectado es lo que dice el art. 32.1 de la Ley, es preciso modificar el texto, y si lo que se

quiere regular es el doble control, por vía de informe, de la homogeneidad de actuaciones

en materia social y la actuación en campos distintos de los en que actúan las

Administraciones Publicas en Aragón, también debe ser modificado el texto, haciendo

constar la doble referencia de manera más clara de la que usa el texto. Parece ser que lo

oportuno, en cualquier caso, sería regular con claridad el ámbito del informe alcanzando a

los dos extremos señalados: concordancia en la actuación social y diversidad de sectores o

campos de actuación, pero no sólo de la Administración de la Comunidad Autónoma de

Aragón, sino de todas las Administraciones Públicas en Aragón.

El art. 2 debe unificar la expresión introductoria de los diversos párrafos mediante la

misma partícula; la conjunción "que". Si se inicia este precepto ordenando que las entidades

privadas acreditarán los requisitos siguientes, al clasificarlos se puede uniformar el párrafo

COMISIÓN JURÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

Dictamen 84/1998

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c) con los anteriores diciendo: "que cumple los baremos objetivos que se establezcan".

Quizá mejoraría la redacción del mismo artículo insertar dos correcciones. La

primera se refiere a suprimir en el apartado b) la expresión "entidad solicitante", porque

supone una reiteración parcial que, de mantenerse, da lugar a la siguiente lectura: "...las

entidades privadas (...) acreditarán los requisitos siguientes: b) Que la entidad solicitante..."

Lógicamente la entidad privada que debe acreditar las circunstancias es la solicitante y

precisamente porque solicita la declaración de «interés social» es por lo que el precepto le

impone la acreditación.

Por otro lado, con carácter puramente estilístico ?bien que no alejado de la

finalidad aclaratoria del texto?, convendría que en los distintos párrafos del art. 2 se usara

la forma verbal del presente de indicativo que expresa la actualidad histórica de la acción

exigida, en lugar de la desiderativa expresada mediante el presente de subjuntivo. Por eso

podría decirse ?porque normativamente es lo que quiere exigirse?: "a) Que el servicio (...)

se presta..."; "b) Que figura inscrita..."; "c) Que cumple..." Son todas, exigencias que están

referidas al momento presente de la solicitud y de la tramitación del expediente en que tiene

que acreditarse ese cúmulo de circunstancias.

Por necesidad de concordar las expresiones del art. 3, d) con otras manejadas en

el ordenamiento jurídico aragonés, podría sustituirse la palabra "anotación" por "inscripción".

El Decreto 82/1989, de 20 de junio, de la Diputación General de Aragón, por el que se crea

y organiza el Registro de Entidades, Servicios y Establecimientos de Acción Social

denomina a los asientos registrales "inscripciones" (arts. 12, 14 y 17 ad exemplum). Idéntica

expresión se recoge en el Decreto 13/1995, de 7 de febrero, de la Diputación General de

Aragón, por el que se regula el Registro de Asociaciones de la Comunidad Autónoma.

Debiendo suprimirse el párrafo 1 del art. 4, tal como se ha expuesto anteriormente,

el contenido de éste debería quedar reducido al siguiente texto:

"Artículo 4. Ordenación de los elementos. Reglamentariamente se determinarán por

el Consejero de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo los informes, documentos y

antecedentes que deberán constar en el expediente administrativo para su resolución"

Por último hemos de hacer notar, a guisa de fe de erratas, los siguientes defectos

gráficos: en el preámbulo en lugar de escribirse "caracterizen", debe decirse "caractericen".

En el art. 4 la palabra "Oren" debe ser sustituida por "Orden". En la Disposición Adicional

debe corregirse el calificativo "Españos" por "Español".

En mérito de lo expuesto, el Pleno de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de

Aragón emite este DICTAMEN:

Procede informar desfavorablemente el "Proyecto de Decreto, del Gobierno de

Aragón, por el que se regula la declaración de interés social para entidades privadas sin

ánimo de lucro con actuaciones en el área social".

En Zaragoza, a veintiocho de julio de mil novecientos noventa y ocho.