Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 84/1997 de 09 de diciembre de 1997

Cuestión

Reclamación en materia de responsabilidad

patrimonial de la Administración derivada de accidente de tráfico por desprendimiento de piedra sobre la calzada.

Contestacion

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia: Reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios

COMISIÓN JURÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

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DICTAMEN 84/1997

Excmo. Sr. D. Juan Antonio GARCíA TOLEDO,

Presidente

Ilmo. Sr. D. Rafael ALCAZAR CREVILLEN

Ilmo. Sr. D. Lorenzo CALVO LACAMBRA

Ilmo. Sr. D. Antonio EMBID IRUJO

Ilmo. Sr. D. Jesús SOLCHAGA LOITEGUI

La Comisión Permanente de

la Comisión Jurídica Asesora del

Gobierno de Aragón, con

asistencia de los Consejeros que al

margen se expresa, en reunión

celebrada el día 9 de diciembre de

1997, emitió el siguiente Dictamen:

"La Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón ha examinado el

expediente tramitado por el Departamento de Ordenación Territorial, Obras Públicas

y Transportes sobre reclamación de daños, formulada por L. B. S., en

representación de P. C. Ñ.

De ANTECEDENTES resulta:

Primero .- Con fecha 10 de junio de 1997 tuvo entrada en el Registro de la

Delegación Territorial en Teruel de la Diputación General de Aragón, escrito del Sr.

B. S. interponiendo, en representación del Sr. C. Ñ. acreditada mediante la

correspondiente escritura pública de otorgamiento de poder, reclamación previa en

vía gubernativa, solicitando el pago de una indemnización por importe de 124.690

pts, cantidad a la que alcanzó la reparación del vehículo, como consecuencia de la

colisión sufrida por impacto con una "piedra de considerables dimensiones", con

cuya presencia se vió sorprendido dentro de su carril de marcha, a la salida de una

curva, cuando circulaba el día 25 de noviembre de 1996, sobre las 7,30 horas, por la

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carretera que une las localidades de Nogueruelas y Linares de Mora (en dirección a

esta última).

A dicho escrito se adjuntaban fotocopias de las declaraciones suscritas por J.

Q. I., ocupante del vehículo siniestrado, y R.D. C., conductor de la grúa que realizó

un servicio entre Nogueruelas y Linares de Mora en auxilio de dicho vehículo, así

como de la factura girada por Automóviles Teruel, S.A. con fecha 14 de diciembre

de 1996.

En relación con dicha reclamación, obra en el expediente un informe del

Subdirector de Carreteras y Transportes de Teruel, de fecha 25 de junio de 1997, en

el que se hace constar que en la reclamación no se especifica el punto kilométrico

en que se dice acecido el accidente, por lo que, existiendo en la carretera indicada,

en aquella fecha, un tramo en obras, y no teniendo constancia del accidente en la

Subdirección ni por parte de la dirección de obra, ni de los vigilantes de explotación,

ni de la Guardia Civil de Tráfico, se desconoce si el accidente ocurrió en el tramo de

carretera nacional (desde Nogueruelas al p.k. 15,4) o en el tramo de obras (desde el

p.k. 15,4 a Linares), realizadas por la empresa Dumez Copisa y todavía no recibidas

provisionalmente, pudiendo deberse el hipotético desprendimiento a la ejecución de

movimientos de tierras en dichas obras.

Segundo .- Por escrito de 7 de julio de 1997, la Jefa de la Sección de

Actuación Administrativa y Régimen Jurídico, del Departamento de Ordenación

Territorial, Obras Públicas y Transportes, comunicó al reclamante que su solicitud

sería tramitada de acuerdo con el Reglamento de los Procedimientos de las

Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por

Real Decreto 429/1993 (en adelante, el Reglamento), en cuya aplicación se

concedía un plazo de 7 días para aportar las alegaciones, información o

documentos que estime convenientes a su derecho y proponga cuantas pruebas

sean pertinentes, especificando la necesidad de detallar los domicilios exactos en el

caso de pruebas testificales. El reclamante, mediante escrito presentado el

siguiente día 17 de julio, dió por íntegramente reproducido su inicial escrito de

reclamación, aportando asímismo los domicilios de los testigos propuestos, a

efectos de la debida comprobación de la veracidad de las reclamaciones

presentadas en su momento.

Por otra parte, sin haberse practicado ninguna prueba, mediante escrito

fechado el 22 de julio de 1997, y de acuerdo con lo dispuesto por el art. 11 del

Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de

responsabilidad patrimonial, se puso de manifiesto el expediente al interesado, por

un plazo de 10 días, para formulación de alegaciones y presentación de los

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documentos y justificaciones que estimara procedentes, ofreciéndole una relación

de los documentos obrantes en el expediente, limitándose el reclamante a dar por

reproducidos sus anteriores escritos.

Tercero .- El órgano instructor del expediente formuló propuesta de resolución

en sentido desestimatorio de la reclamación "por no concurrir el supuesto de

imputación administrativa exigida por la institución de la responsabilidad patrimonial

de las Administraciones Públicas, por falta de prueba de los hechos constitutivos de

la reclamación". Dicha propuesta está fundamentada del siguiente modo,

sintéticamente expresado: No constando el punto kilométrico donde ocurrió el

accidente (lo que impide conocer si ocurrió en carretera nacional o autonómica, y si

lo fue en un tramo de obras, a efectos de la aplicación de lo dispuesto por el art. 134

del Reglamento General de Contratación), ni existiendo ninguna información sobre

el mismo ni en la Subdirección de Carreteras de Teruel ni en la Guardia Civil de

Tráfico, resulta la falta de prueba de la causa del accidente, lo que hace

jurídicamente inviable la reclamación, añadiendo que es de toda evidencia la no

concurrencia de nexo causal entre el accidente y la actividad de la Administración.

Cuarto. - De Acuerdo con lo establecido por el art. 56 de la Ley 1/1995, de 16

de febrero, del Presidente y del Gobierno de Aragón, el Consejero de Ordenación

Territorial, Obras Públicas y Transportes solicitó de la Comisión Jurídica Asesora el

preceptivo dictamen, mediante escrito de fecha 6 de agosto de 1997, registrado de

entrada en la Comisión el siguiente día 1 de septiembre, adjuntando borrador de la

Orden resolutoria y copia del expediente tramitado.

CONSIDERACIONES JURIDICAS

I

Procede, en primer término, declarar que el dictamen solicitado a la Comisión

Jurídica Asesora se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que

legalmente tiene atribuído. En efecto, el art. 56-2. a) de la Ley 1/1995, de 16 de

febrero, del Presidente y del Gobierno de Aragón, dispone que cuando el

ordenamiento jurídico así lo disponga , la Comisión emitirá dictamen preceptivo

sobre las reclamaciones de indemnización por daños y perjuicios en las que la

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Comunidad Autónoma sea competente para adoptar la resolución final, precepto

que ha de ponerse en conexión con el art. 12.1 del Reglamento de los

procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por RD

429/1993, de 26 de marzo, y con el art. 22.13 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de

abril, del Consejo de Estado.

Y en particular, dado su objeto, compete emitir el presente dictamen a la

Comisión Permanente de este Organo Consultivo (art. 64.1 de la citada Ley 1/1995,

de las Cortes de Aragón).

I I

La Comisión Jurídica Asesora ha de pronunciarse acerca de si, a la vista del

expediente tramitado por el órgano competente de la Administración Autonómica,

procede o no estimar la reclamación de indemnización económica presentada en

relación con daños ocasionados, según se alega, por la prestación deficiente del

servicio público de carreteras, debiendo concretar especificamente, por mandato del

art. 12-2 del Reglamento aprobado por R.D. 429/1993, de 26 de marzo, la

existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio

público y la lesión producida, con valoración, en su caso, del daño causado y la

cuantía y modo de la indemnización, considerando los criterios legales de

aplicación.

Por lo que se refiere a la normativa aplicable, ha de recordarse que en el

Derecho español vigente la institución de la responsabilidad patrimonial de la

Administración, constitucionalizada en el art. 106.2 de la Constitución, atribuye a los

particulares derecho a ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de

sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión

sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y

se cumplan los demás requisitos dispuestos por el ordenamiento jurídico (art. 139

de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).

Los requisitos para que sea declarada la responsabilidad patrimonial de la

Administración, según reiterada y pacífica formulación doctrinal y jurisprudencial del

régimen de Derecho Positivo sobre la materia, pueden resumirse del siguiente

modo: 1º) la efectiva realización del daño o perjuicio evaluable económicamente e

individualizado en relación con una persona o grupo de personas; 2º) que el daño o

lesión sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o

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anormal de los servicios públicos en una relación directa de causa a efecto sin

intervención extraña que pueda influir en el nexo causal; 3º) que el daño o perjuicio

no se hubiera producido por fuerza mayor; y 4º) que no haya prescrito el derecho a

reclamar (cuyo plazo se fija legalmente en un año, computado desde la producción

del hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación de su efecto

lesivo).

I I I

En el supuesto que nos ocupa no hay nada que objetar sobre el cumplimiento

de los requisitos formales, al haberse presentado la reclamación dentro del plazo

legalmente establecido y haber sido dirigida a la Administración Pública competente

por persona que ostenta suficiente legitimación para ello, actuando a través de

representante voluntario, según quedó acreditado en su momento.

Por lo que se refiere a las cuestiones de fondo, debe examinarse si concurren

acumulativamente todos los requisitos que han sido enunciados con anterioridad.

A este respecto, parece incuestionable la realidad de unos daños materiales

sufridos por el vehículo conducido por el reclamante, tratándose de unos perjuicios

efectivos, individualizados y económicamente evaluables (como resulta acreditado

con la aportación de la correspondiente factura del taller de reparaciones Talleres

Teruel, S.A.)

Sin embargo, el órgano instructor del expediente descarta la existencia de

nexo causal en el accidente, no considerando generada la obligación indemnizatoria

a cargo de la Administración, por cuanto no se ha probado la causa del accidente,

por lo que no admite la vinculación directa entre el daño sufrido y el funcionamiento

del servicio público de carretera. Para sentar dicha conclusión, la propuesta de

resolución se basa en una serie de circunstancias, que han sido recogidas en los

antecedentes, fundamentalmente consistentes en que ni la Subdirección de

Carreteras de Teruel ni la Guardia Civil de Tráfico tenían conocimiento del

accidente, ni tampoco el reclamante ha precisado el punto exacto en que ocurrió el

accidente, lo que impide comprobar si sucedió en carretera nacional o autonómica, y

dentro de la misma si lo fue o no en un tramo en obras, lo que implicaría la

responsabilidad de la empresa contratista.

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En relación con dicha fundamentación. la Comisión considera adecuado

efectuar las precisiones que a continuación se exponen.

De entrada, debe señalarse que, siendo de carácter objetivo la

responsabilidad patrimonial de la Administración, debe responder de los daños

ocasionados en la vía pública cuando su producción deriva de la existencia de un

obstáculo con el que impacta un vehículo, generando daños materiales, aunque no

exista culpa o negligencia de la Administración o de los agentes a su servicio, ni se

haya desenvuelto de modo anómalo el servicio público de que se trata, ya que basta

que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los

estándares de seguridad exigibles, siempre que, por otra parte no haya ruptura del

nexo de causalidad, exclusión que sólo cabe por la constatación de circunstancias

de fuerza mayor, o intencionalidad de la víctima en la producción o padecimiento del

daño, o gravísima negligencia, si tales elementos han sido determinantes de la

existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla.

En el presente supuesto invoca la Administración activa la falta de prueba de

los hechos constitutivos de la reclamación y la inexistencia de nexo causal entre el

accidente y el funcionamiento del servicio público de la carretera.

Sin embargo, esta Comisión efectúa una distinta apreciación de los hechos

determinantes del derecho al resarcimiento económico instado, considerando que la

falta de conocimiento previo del accidente y sus causas por parte de la Subdirección

de Carreteras de Teruel y de la Guardia Civil de Tráfico no permite excluir, por sí

sóla, la realidad de la versión ofrecida por la reclamante, ya que, en definitiva, la

actividad desarrollada por el sujeto pasivo de los daños ha cumplido los parámetros

de diligencia y exigibles, al adjuntar a su escrito de reclamación sendas

declaraciones firmadas por un ocupante del vehículo siniestrado y por un profesional

de servicio de grúa que tuvo que salir a auxiliar al vehículo el día de los hechos, al

haber quedado inmovilizado por colisión con una piedra. Por dicha razón, no resulta

de recibo la afirmación, contenida en la propuesta de resolución, de que no queda

probada la causa del accidente, sino que, por el contrario, el reclamante ha

presentado un principio de prueba que debe reputarse satisfactorio para cumplir

inicialmente la carga de la prueba que a él le incumbe, por aplicación de la regla

general consagrada en el art. 1214 del Código Civil, aportando posteriormente,

mediante escrito presentado el día 17 de julio de 1997, los domicilios de dichos

declarantes "al objeto de que se pueda comprobar, si se estima conveniente, la

veracidad de las declaraciones acompañadas", por lo que si el instructor del

procedimiento no ha acordado ratificar la información testifical ningún perjuicio

puede depararle tal omisión al reclamante, en relación con la adecuada protección

de sus intereses.

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Por otra parte, resulta irrelevante, desde un punto de vista jurídico, la

apreciación de que no se ha determinado exactamente el punto kilométrico en que

se produjo la colisión del vehículo con la piedra, siendo suficiente a estos efectos

con el dato de que ocurrió en la carretera A-1701, entre las localidades de

Nogueruelas y Linares de Mora, carretera sobre la que es la Comunidad Autónoma

de Aragón, y no la Administración General del Estado, quien ejerce las

competencias correspondientes, por lo que a aquélla debe imputarse también la

responsabilidad patrimonial derivada del accidente.

Y, en este sentido, tampoco cabe derivar ninguna consecuencia jurídica de la

posibilidad de que el accidente tuviera lugar en el tramo que discurre entre el p,k,

15,4 y la localidad de Linares de Mora, que se encuentra en obras, desarrolladas

por la empresa Dumez Copisa. En efecto, si bien es cierto que la normativa sobre

contratos administrativos (contenida no sólo en el art. 134 del Reglamento General

de Contratación, citado en la propuesta de resolución, sino específicamente en el

art. 98 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones

Públicas) impone al contratista la obligación de indemnizar todos los daños y

perjuicios causados a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera

la ejecución del contrato, salvo que deriven inmediata y directamente de una orden

de la Administración, o de los vicios del proyecto elaborado por la propia

Administración, no puede obviarse en absoluto, con específica aplicabilidad al

supuesto objeto del presente dictamen, que aun en la hipótesis de que el accidente

se debiera a la acción de las obras desarrolladas por el contratista, lo que en todo

caso debería acreditar la Administración Autonómica, el mismo se ha producido en

una carretera que se mantiene abierta al tráfico viario, lo que supone que por

mandato del Reglamento General de Circulación, aprobado por RD 13/1992,

corresponde al titular de la vía la responsabilidad de su mantenimiento en las

mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación y la instalación y

conservación de las adecuadas señales (art. 139),

Finalmente, todo lo expuesto

permite concluir, en contra del proyecto de Orden resolutoria de la reclamación de

responsabilidad patrimonial, la existencia de relación de causalidad entre el

funcionamiento de los servicios administrativos de conservación de la carretera y los

daños producidos al vehículo. Como la jurisprudencia y la doctrina del Consejo de

Estado han señalado reiteradamente, la Administración debe responder de los

daños ocasionados por desprendimiento de piedras o rocas sobre una carretera, por

tratarse "de un hecho perfectamente previsible, aunque su acaecimiento no sea

reiterado ni frecuente" y evitable si no hubiera mediado "la omisión de las medidas

precautorias adecuadas", lo cual "excluye la calificación de fuerza mayor, por otra

parte reservada para los acaecimientos realmente insólitos y extraños al campo

normal de las previsiones típicas de cada actividad o servicio...".

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En consecuencia, y no habiéndose acreditado tampoco la existencia de culpa

de la propia víctima en la producción del daño, no cabe exonerar a la Administración

de su responsabilidad, que surge tanto por el funcionamiento normal de un servicio

público como por el anormal, dada su obligación de adoptar medidas de vigilancia

en orden a garantizar la seguridad de la vía.

En definitiva, del expediente se deduce la concurrencia del requisito

indispensable del nexo causal entre la lesión y el funcionamiento anormal del

servicio público de carreteras, existiendo título suficiente de imputación a la

Administración titular de la carretera de la responsabilidad por el daño ocasionado,

lo que debe conducir a la estimación de la reclamación formulada, debiendo

abonarse la indemnización solicitada, que ha quedado documentalmente acreditada

en la cuantificación pretendida.

En mérito a lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de

Aragón es de DICTAMEN:

Que, en contra de lo expresado en el proyecto de Orden sometido a consulta,

concurren en el presente supuesto todos los requisitos exigidos por el ordenamiento

jurídico para el reconocimiento del deber de la Administración Autonómica de

indemnizar los daños materiales producidos al vehículo del reclamante, en atención

a las razones y por la cuantía contenidas en el cuerpo del presente dictamen.

En Zaragoza, a nueve de diciembre de mil novecientos noventa y siete.