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Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 81/2001 de 03 de abril de 2001
Relacionados:
Órgano: Consejo Consultivo de Aragon
Fecha: 03/04/2001
Num. Resolución: 81/2001
Cuestión
Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento Urbanístico de Aragón, de desarrollo parcial de la Ley 5/1999, de 25 de marzo,Urbanística
Contestacion
Número Expediente: 13/2001Administración Consultante: Comunidad Autónoma
Materia:
Proyectos de reglamentos ejecutivos
COMISIÓN JURÍDICA ASESORA DELGOBIERNO DE ARAGÓN
Dictamen Nº 81/2001
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DICTAMEN 81 / 2001
Excmo. Sr. D. Juan Antonio GARCÍA TOLEDO
Presidente
Ilmo. Sr. D. Rafael ALCÁZAR CREVILLÉN
Ilmo. Sr. D. Lorenzo CALVO LACAMBRA
Ilmo. Sr. D. Antonio EMBID IRUJO
Ilmo. Sr. D. Fco. Javier HERNÁNDEZ PUÉRTOLAS
Ilmo. Sr. D. Federico LARIOS TABUENCA
Ilmo. Sr. D. Jesús SOLCHAGA LOITEGUI
El Pleno de la Comisión
Jurídica Asesora del Gobierno de
Aragón, con asistencia de los
Consejeros que al margen se
expresa, en reunión celebrada el día
3 de abril de 2001, emitió el siguiente
Dictamen.
La Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón ha examinado el ? Proyecto de
Reglamento Urbanístico de Aragón. de desarrollo parcial de la Ley 5/1999, de 25 de marzo,
Urbanística (Títulos preliminar a XI)?.
De los ANTECEDENTES resulta:
Primero .- El Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, con escrito
fechado el día 25 de enero de 2001. que tuvo entrada en el Registro de la Comisión Jurídica
Asesora del Gobierno de Aragón el día 31 de los mismos mes y año, remitió el ?texto del
proyecto de Reglamento Urbanístico de Aragón, en desarrollo parcial de la Ley 5/1999, de 25
de marzo, Urbanístico de Aragón,..........conforme a lo dispuesto en el artículo 56.1.b) de la Ley
1/1995, de 16 de febrero, del Presidente y del Gobierno de Aragón?.
En este escrito también se indica que se envía la documentación que consta en la ?hoja
resumen? que se adjunta. De los datos que figuran en la hoja resumen se desprende que el
primer texto del citado proyecto de Reglamento, fue remitido con fecha 26 de febrero de 2000 a
un conjunto de Entidades y órganos de la Administración de la Comunidad Autónoma de
Aragón para que formularan sugerencias o alegaciones dentro del plazo que al efecto se
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señalaba, transcurrido el cual se reiteró la solicitud anterior en tres ocasiones con el resultado
final de que tan sólo efectuaron sugerencias o alegaciones la Confederación de Empresarios
de la Construcción de Aragón, el Colegio de Abogados de Zaragoza, el Ayuntamiento de
Zaragoza, el Colegio Oficial de Arquitectos de Aragón, la Comisión Provincial de Ordenación
del Territorio de Teruel, la Federación Aragonesa de Municipios y Provincias y el Departamento
de Educación y Ciencia de la Diputación General de Aragón.
Asimismo consta en la mencionada ?hoja resumen? la emisión de un informe por la
Dirección General de los Servicios Jurídicos con fecha 4 de diciembre de 2000.
Por último, se hace referencia en esta hoja, fechada el día 25 de enero de 2001, al
envío de un texto corregido del proyecto de Reglamento que tiene como fecha el 15 de enero
de 2001.
Segundo.- La documentación recibida está compuesta únicamente por los documentos
citados y de su examen se deducen las actuaciones habidas, que no son todas, como
posteriormente habrá ocasión de señalar. A su vez, el conjunto de documentos no aparece
foliado, de quedar integrados en el expediente que ha debido formarse, e incluso cabe apuntar
que el primer texto fue objeto de modificaciones con anterioridad al informe de la Dirección
General de los Servicios Jurídicos dada la diferencia cuantitativa entre el articulado del texto
inicial (202 artículos), el texto informado por la mencionada Dirección (193 artículos) y el
sometido a dictamen de esta Comisión (187 artículos).
De todas formas resulta evidente que fue el primer texto, sin fecha - hay una alusión a
enero del 2000 en una primera hoja, sin otro contenido- el que conocieron las entidades y
órganos que se relacionan, sin que exista constancia documental de las remisiones llevadas a
cabo, que, además de las indicadas por haber efectuado alegaciones y sugerencias, fueron el
Consejo de Ordenación del Territorio de Aragón, las Comisiones Provinciales de Ordenación
del Territorio de Huesca y Zaragoza, los Ayuntamientos de Huesca y Teruel, la Asociación de
Municipios, los Colegios Oficiales de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos y Aparejadores
y el Servicio de Inspección y Disciplina Urbanística de la Dirección General de Urbanismo.
Tercero.- Las alegaciones de la Confederación de Empresarios de la Construcción de
Aragón se refirieron entre otros extremos a: 1.- Información pública en los proyectos de
iniciativa privada; 2.- Delegación en el I.S.V.A.; 3.- Actuación de los consorcios; 4.- Subdivisión
obligada del suelo urbanizable en el Plan General; 5.- Inclusión como suelo urbano no
consolidado el ?urbanizado obsoleto?; 6.- Reserva de terrenos para viviendas protegidas como
mera posibilidad; 7.- Introducción de nuevas categorías de equipamientos; 8.- Establecimiento
de densidades en el Plan General para el suelo urbano consolidado. 9.- Falta de previsión legal
de los aprovechamientos de zona; 10.- Sectorización y definición de los sistemas generales;
11.- Derecho de consulta; 12.- Extensión de las limitaciones de las edificabilidades
residenciales a otros usos; 13.- Extensión del suelo destinado a sistemas generales para el
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conjunto de la edificabilidad de los Planes Parciales; 14.- Reservas no previstas en la Ley o
inadecuadas; 15.- Necesidad de informe favorable Comisión Provincial de Ordenación del
Territorio para aprobación de Planes Parciales; 16.- Reintegro de determinados gastos de
urbanización; 17.- Redundancia en la exigencia de licencias y autorización en los pequeños
municipios; 18.- Limitación excesiva en las ?zonas periféricas?; 19.- Improcedencia de reservar
a la Administración la modificación del sistema de actuación.
Las alegaciones del Colegio de Abogados de Zaragoza han estado referidas a 58
artículos, 5 Disposiciones Adicionales y 4 Disposiciones Transitorias y relacionadas
esencialmente con las siguientes cuestiones: 1.- Gerencias y cualificaciones de los Gerentes
municipales; 2.- Mancomunidades Urbanísticas; 3.- Clarificación de la obligatoriedad de
constituir Entidades Urbanísticas de Conservación y naturaleza jurídica de éstas; 4.- Posibilidad
de prescindir en el Plan General de clases o categorías de suelos en Municipios no calificados
como pequeños; 5.- Criterio restrictivo para la calificación de suelo urbano como consolidado;
6.- justificación de la obsolescencia o inadecuación de la urbanización para imponer la inclusión
dentro del suelo urbano no consolidado; 7.- necesaria diferenciación entre aprovechamiento
medio de cada unidad de ejecución y de cada sector; 8.-Falta de criterio para determinar el
concepto ?inadecuación para el desarrollo urbano?; 9.- Inclusión de los parques deportivos
como espacios libres públicos?; 10.- Inclusión como sistemas generales de espacios de
dominio privado y usos lucrativos; 11.- Improcedencia legal del sistema de seguimiento; 12.-
Exclusión de los sistemas generales de intensidades de uso para el cálculo del
aprovechamiento medio; 13.- Clarificación de la relación entre avance y suspensión de
licencias; 14.- No inclusión en Plan Parcial de condiciones higiénicas y sanitarias de las
viviendas; 15.- Límite de edificabilidades no ajustadas a la ley; 16.- Considerar las viviendas
protegidas como zonificación y no como reserva; 17.- Confusión de urbanizaciones privadas
con las de iniciativa privada; 18.- Reparcelación en los Parciales directamente ejecutables; 19.-
Pronunciamiento previo sobre las alegaciones respecto a la aprobación; 20.- Módulos de
reserva en el suelo urbano; 21.- Relación entre el Plan General y los Planes Especiales; 22.-
Clarificación naturaleza jurídica de los Estudios de Detalle; 23.- Contenido de los Proyectos
Supramunicipales; 24.- Extensión de la nulidad de las reservas de dispensación en los Planes a
los instrumentos de gestión, actos o convenios; 25.- Exigencia de licencia y autorización en los
pequeños municipios; 26.- Límites a las diferencias de aprovechamiento medio en la
delimitación de unidades de ejecución e inadecuación de la supresión de la audiencia en las
modificaciones por criterios cuantitativos; 27.- Cambio de sistema de actuación sólo a iniciativa
de la Administración.
Los artículos sobre los que se proyectan las alegaciones del Ayuntamiento de Zaragoza
afectan a 38 artículos y tres Disposiciones Transitorias y de ellas se destacan las relativas a: 1.-
Obligación de remitir a la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio todos los
documentos de los instrumentos de ordenación urbanística aprobados definitivamente por los
Ayuntamientos; 2.- Alcance de las atribuciones de gestión al I.S.V.A.; 3.- Regulación
urbanística de los Planes Generales; 4.- Inclusión de la referencia a la renovación al delimitar el
suelo a calificar como urbano no consolidado; 5.- Participación de la Administración en las
plusvalías derivadas de cambios de uso en suelo urbano no consolidado; 6.- Mayor hincapié en
el carácter público o privado de las obras del modelo estructural que en el carácter de las
actuaciones; 7.- Excesivo detalle al regular el sistema general de comunicaciones; 8.-
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Reducción de los espacios libres públicos destinados a parques en los Planes Generales
respecto a la reglamentación anterior estatal; 9.- Supresión de los denominados
?equipamientos polivalentes? o su inclusión como una categoría diferenciada; 10.- Aproximación
a la existencia de una programación a través de los informes cuatrienales sobre el desarrollo de
la ejecución del Plan General; 11.- Excesivo detalle en la regulación de los aparcamientos a
ubicar en el suelo urbano consolidado; 12.- Previsión de plazos y prioridades para la ejecución
de urbanizaciones y actuaciones en suelo urbano no consolidado; 13.- Regulación más
reducida que la de la Ley respecto al suelo no urbanizable en sus dos categorías; 14.-
Posibilidad de ejecución directa de los sistemas generales por medio de proyectos de
urbanización en suelo urbanizable delimitado; 15.- Sorprendente regulación del contenido de la
Memoria del Plan General y especialmente de su ?anexo de síntesis?; 16.- Restricción de la
facultad de suspensión de licencias antes de la aprobación inicial de un Plan General al
relacionarla con la aprobación del Avance; 17.- Falta de justificación de los supuestos
calificados como modificaciones sustanciales y contradictorias con la jurisprudencia; 18.- Plena
autonomía y discrecionalidad municipal en los Planes Parciales acerca del carácter público o
privado de las urbanizaciones; 19.- Ampliación de las redes de servicios a otros conceptos; 20.-
La dotación de espacios libres prevista propicia la sectorización del suelo urbanizable sin
rebasar el límite de 250 viviendas; 21.- Diferencias en las reservas de equipamientos en los
Planes Parciales, en más o en menos, respecto al Reglamento de Planeamiento de 1978; 22.-
Ponderar la preferencia en la tramitación de Planes de iniciativa privada con porcentajes de
propiedad; 23.- La necesidad de informe favorable de la Comisión Provincial de Ordenación del
Territorio para la aprobación de los Planes Parciales atenta a la autonomía municipal y carece
de cobertura legal; 24.- Alcance de los Planes Especiales de Reforma Interior tras la
desaparición en la Ley de los de no desarrollo del Plan General ante la posibilidad limitada de
introducir modificaciones; 25.- La introducción de parámetros cuantitativos para definir los
conceptos de reforma, renovación o rehabilitación integral es peligrosa; 26.- Mayor concreción
del concepto ?modificaciones aisladas?; 27.- Falta de claridad para los supuestos de revisión
iniciada de Planes Generales; 28. La delimitación de unidades de ejecución y la elección del
sistema de actuación no es materia propia de Disposiciones Transitorias.
El Colegio Oficial de Arquitectos de Aragón el 24 de febrero de 2000 vierte en su escrito
un conjunto de consideraciones de carácter general, sobre extremos determinados y acerca del
articulado. Las primeras versan sobre la diferenciación de la regulación consecuencia de la
calificación de ?pequeños municipios? y asimilados; los equipamientos tanto a nivel de sistemas
generales como locales, analizando las diferencias respecto a la reglamentación precedente; la
?zona periférica? de los pequeños municipios aportando un análisis estructurado acerca del
título VIII de la Ley Urbanística y del título XI del proyecto de Reglamento; las escalas de la
documentación gráfica y la previsión de equipos multidisciplinares para la redacción de los
Planes Generales. Por lo que se refiere al articulado las alegaciones se proyectan sobre el
texto de 46 artículos del proyecto de Reglamento y de ellas se destacan las siguientes: 1.- Ha
de clarificarse que todo el suelo urbano consolidado debe tener ordenación detallada en el Plan
General, sin embargo carece de sentido citar esta ordenación en la regulación del suelo no
urbanizable; 2.- Inclusión en el suelo urbanizable delimitado del sistema viario estructurante
aunque no esté integrado en el sistema general de comunicaciones; 3.- Necesidad de
profundizar en el contenido del equipamiento ?social?, sin perjuicio del polivalente como
categoría residual; 4.- Dificultad de fijar porcentajes para viviendas protegidas; 5.- Clarificación
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de la regulación de los supuestos de nueva construcción y de rehabilitación; 6.- Mantenimiento
del concepto de ?núcleo de población?, cuestionando su obligatoria inclusión en los Planes; 6.-
Mayor claridad en el cálculo del aprovechamiento medio; 7.- Problemas derivados de la
delimitación de sectores por ejes viarios, resultando excesiva la prohibición de ajuste a los
límites de las propiedades; 8.- Mejor regulación de la incorporación del suelo urbanizable no
delimitado al proceso urbanizador; 9.- La limitación de la extensión del ?anexo de síntesis? de la
Memoria puede resultar de imposible cumplimiento en los Planes Generales de grandes
municipios; 10.- Necesidad de avanzar en las definiciones; 11.- Clara determinación de la
entrada en vigor de los Planes; 12.- El parámetro de la edificabilidad no es válido, ha debido
incluirse en la L.U.A. el de densidad; 13.- Exceso al incorporarse a los Planes Parciales la red
de transporte prestado por empresas privadas y su coste en el plan de etapas; 14.- Falta de
redes para nuevos servicios en los Planes Generales y Parciales; 15.- el módulo de 85 m² para
las viviendas (70 m² útiles) es contrario a la consecución de mejores viviendas; 16.- No debe
unirse en los Planes Parciales de forma genérica el equipamiento terciario con el docente,
social, deportivo y polivalente; 17.- La suscripción de una circunferencia de 80 metros de
diámetro para parques, plazas, y jardines en sectores de más de 1000 viviendas puede ser
excesiva; 18.- Las plantaciones de arbolado deben vincularse a la anchura de las aceras; 19.-
Las dotaciones de aparcamiento y su dimensionado deben ampliarse; 20.- Resulta ilógico el
porcentaje de reserva de viviendas de protección oficial sin tener en cuenta los usos; 21.- Las
reservas no deben ser obligatorias en operaciones de reforma interior y pueden afectar a
tramas históricas; 22.- La garantía del 6% en los Planes Parciales de iniciativa privada resulta
exigua; 23.- Falta de concreción respecto a la aprobación de los Planes Parciales por silencio
administrativo; 24.- La exigencia de reservas con destino a espacios libres públicos y
equipamiento polivalente no debe corresponder al Plan General al fijar el Reglamento tan sólo
el 10% de la superficie afectada en los Planes Especiales en suelo urbanizable no delimitado;
25.- Las delimitaciones del suelo urbano en las Normas Provinciales deben responder a
peticiones del Ayuntamiento; 26.- Ha de matizarse si los Proyectos Supramunicipales llevan
consigo la revisión del planeamiento y señalarse plazos para tal revisión; 27.- Determinar las
condiciones y calidad que afecten a los cambios de espacios verdes y libres públicos dará
mejor respuesta que la del proyecto de Reglamento derivada de la L.U.A sobre diferente
zonificación o uso del suelo no urbanizable especial; 28.- El contenido del artículo relativo a la
información y cédula urbanística debe tener carácter preceptivo; 29.- A los proyectos de
urbanización se recomienda la inclusión de la ?red telefónica y telecomunicaciones?.
Acerca del contenido del proyecto de Reglamento, la Comisión de Ordenación del
Territorio de Teruel (8 -marzo- 2000) propuso que en los pequeños municipios no sea
necesaria la calificación de suelo urbano no consolidado y la incorporación en el articulado de
parámetros para determinar, junto con el de la población de derecho, cual es el planeamiento
aplicable a cada caso.
La Federación Aragonesa de Municipios y Provincias (21 -marzo- 2000) ha formulado
sugerencias y alegaciones sobre: 1.- La consideración del I.S.V.A como Administración
urbanística independiente de la comunidad Autónoma; 2.- Exclusión de las Diputaciones; 3.-
Negación a las Entidades Urbanísticas de Colaboración del carácter de Administraciones
públicas; 4.- Frente a las gerencias comarcales, las mancomunidades urbanísticas pueden
suplir cualquier previsión hasta la implantación de las Comarcas; 5.- Las gerencias municipales
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han de responder a la competencia municipal de autoorganización; 6.- Las gerencias
intermunicipales carecen de sentido ante la posibilidad de las Mancomunidades urbanísticas;
7.- Es necesaria la regulación de estas Mancomunidades; 8.- Los consorcios urbanísticos son
órganos de gestión y ejecución, por lo que no es adecuado la atribución de facultades de
planeamiento; 9.- La ley no exige el detalle recogido en el proyecto de Reglamento para la
ordenación en el Plan General del suelo urbano consolidado que, por otra parte, precisa de
mayor claridad; 10.- El sistema general de equipamientos debería tener una categoría
específica; 11.- Introducción de un método para cuantificar el suelo a reservar para viviendas
protegidas; 12.- No deben mezclarse los conceptos de rehabilitación y nueva construcción; 13.-
Es necesaria la clarificación de método para obtener el coeficiente de homogeneización y lo
mismo sucede con el de zona; 14.- A la documentación del Plan General deben agregarse los
planos parcelarios y los de los usos actuales en suelo edificado y también Ordenanzas
urbanísticas además de las normas; 15.- Precisa de concreciones los medios necesarios para
acreditar la aprobación de los Planes por silencio administrativo a efectos de la publicación;
16.- Incorporación en los Planes Parciales de determinaciones relacionadas con las nuevas
tecnologías; 16.- Posibilidad de modificar los módulos de reserva en suelo residencial de forma
análoga a la prevista para el de uso industrial; 17.- Las plantaciones de arbolado deben fijarse
en relación con la anchura de las aceras; 18.- La L.U.A. no exige el estándar mínimo del 10%
para viviendas protegidas; 19.- Los Proyectos Supramunicipales merman la autonomía
municipal; 20.- Es acertado dotar a los pequeños municipios de un régimen urbanístico propio,
pero puede ser improcedente la incompatibilidad entre suelo urbanizable y zona periférica en
los Municipios con varios núcleos.
Por último, la Secretaria General Técnica del Departamento de Educación y Ciencia
(2-junio-2000) se limita a señalar las superficies para los centros docentes y a adjuntar una
fotocopia del Boletín Oficial del Ministerio de Educación y Ciencia de 2 de diciembre de 1991,
en tanto que la Cámara Oficial del Comercio e Industria de Zaragoza hace suyas las
alegaciones efectuadas por la Confederación de Empresarios de la construcción en Aragón, al
igual que la Confederación de Empresarios de Zaragoza, y el Colegio de Ingenieros de
Caminos, Canales y Puertos comunicó las causas por las que no formulaba alegaciones.
Cuarto.- Claramente se deduce que las precedentes síntesis de sugerencias y
alegaciones, y sin perjuicio de otras cuestiones planteadas en los escritos en que se
formalizaron, por una parte, el profundo análisis del proyecto de Reglamento al que responden
la mayoría de ellas y, por otra, la coincidencia en bastantes de las consideraciones en ellas
efectuadas.
Ha de presumirse que como consecuencia de las actuaciones habidas en el trámite de
audiencia surgió un segundo texto del proyecto de Reglamento, y del informe emitido por el
Director de los Servicios Jurídicos cabe inducir que el texto sometido a su consideración
contenía una modificación de la estructura del texto inicial al hacer mención (pág. 97) del
?proyecto de Decreto aprobatorio del Reglamento Urbanístico?, si bien en el inicio del informe
(pág. 1) se alude a ?la extensión del proyecto (casi 200 artículos, más las correspondientes
Disposiciones Adicionales, Transitorias, Derogatorias y Finales)? lo que da lugar, de forma
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inevitable, a la falta de certeza de cual fue el texto que alteró la estructura al resultar
desconocido para esta Comisión Jurídica Asesora, pero lo que ahora interesa destacar es que
el texto sometido a su Dictamen se estructura en un Decreto aprobatorio del Reglamento y la
inclusión de este como anexo.
Antes de detallar el contenido del denominado ?proyecto de Reglamento?, ha de
destacarse, y elogiarse, el estudio profundo y fundado, y por consiguiente extenso, aportado
por el Director General de los Servicios Jurídicos (4 de diciembre), cuyas consideraciones, en
gran medida, han dado lugar a las correcciones introducidas en el texto a dictaminar por esta
Comisión respecto al precedente.
Este informe analiza de forma individualizada los distintos Títulos en que se
estructuraba el proyecto de Reglamento sometido a su conocimiento -estructura que se
mantiene- incorporando consideraciones de carácter general relacionada con la materia
correspondiente, para después entrar en el análisis pormenorizado de los distintos artículos.
Son muchas las advertencias de legalidad y también son muchas las cuestiones suscitadas en
este informe. No todas han sido atendidas, pero un considerable número de ellas aparece
reflejado en la redacción dada al texto remitido a esta Comisión Jurídica Asesora. Todo ello se
proyectará en este Dictamen, por lo que resulta innecesario hacer una síntesis del informe de la
mencionada Dirección. No obstante, se destacan las reiteradas llamadas de atención sobre las
consecuencias derivadas del Real Decreto Ley 4/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de
Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes, y sobre el excesivo número de
remisiones a la Ley Urbanística, propugnando reiteradamente la supresión o la sustitución por
una regulación detallada.
Quinto.- Al preámbulo de ?Decreto?.., del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba
el Reglamento Urbanístico?..,?le precede una Memoria justificativa que pretende cumplimentar
las tres vertientes que para este documento fija el artículo 32.2 de la Ley del Presidente y del
Gobierno de Aragón.
A tal efecto se da en la Memoria especial relieve a la Disposición Final segunda de la.
Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística (en lo sucesivo L.U.A.) por cuanto fija un plazo de dos
años desde su entrada en vigor para que el Gobierno de Aragón apruebe su desarrollo
reglamentario, total o parcial, y de aquí su necesidad, al mismo tiempo que pretende justificar
no haber alcanzado su meta inicial de un texto unitario y total, tarea a la que provisionalmente
se renuncia ya que ?el objetivo final es contar con un solo Reglamento urbanístico? que se irá
configurando con adiciones sucesivas hasta conseguir un ?Código Urbanístico de Aragón?
?sobre este extremo la Dirección General de los Servicios Jurídicos llama la atención acerca de
la simultánea tramitación de un proyecto de ?Reglamento de Régimen Jurídico de la concesión
de la obra urbanizadora?-.
Por lo que respecta a la inserción del Reglamento ?en el ordenamiento jurídico de la
Comunidad Autónoma?, según se dice, la Memoria se limita a señalar que desarrolla la L.U.A.,
y ?cuando procede, la normativa estatal de directa aplicación?, con lo que se desplazan en las
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materias reguladas los Reglamentos estatales dictados en desarrollo del Texto Refundido de 9
de abril, de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
Destaca la Memoria la importancia que el Reglamento tendrá en la práctica urbanística
y en la reducción de problemas suscitados entre la aplicación de la L.U.A. y la legislación de
régimen local, estatal y aragonesa.
A partir de la exposición de estos tres enfoques sobre la proyección del nuevo
Reglamento, la Memoria entra a analizar Título a Título el contenido del texto reglamentario, a
modo de preámbulo, quedando sin clarificar muchas opciones incorporadas a su articulado. En
definitiva, en esta Memoria se describe el resultado obtenido, cuya aprobación se propone,
pero no cómo y por qué se ha llegado a él, es decir, las razones que lo sustentan.
Sexto.- El proyecto que se dictamina consta de un Preámbulo, el Decreto de aprobación
del Reglamento y el texto de éste como anexo I.
El Decreto está integrado por un artículo, destinado a la aprobación del Reglamento,
ocho Disposiciones Adicionales, de muy variadas materias y siguiendo un orden no fácil de
comprensión -Valoración de terrenos en zona periférica (Primera); Alturas de las edificaciones
en municipios sin Plan General (Segunda); Suspensión de suministros (Tercera); Supresión de
barreras arquitectónicas (Cuarta); Recursos frente a actos del Consejo y de las Comisiones
Provinciales de Ordenación del Territorio (Quinta); Delimitación de las unidades de ejecución
(Sexta); Elección de los sistemas de actuación (Séptima) y Construcciones en zonas periféricas
y cesión de viales (Octava); -tres Disposiciones Transitorias referidas al régimen urbanístico de
los pequeños municipios, a la adaptación de los instrumentos de planeamiento urbanístico
vigentes con anterioridad a la L.U.A. y al régimen transitorio de los Programas de Actuación
Urbanística, una Disposición Derogatoria y dos Disposiciones Finales.
A su vez, el Reglamento consta de un Título Preliminar y once Títulos más, subdivididos
en Capítulos y Secciones en los que se integran, como ya se ha señalado, 187 artículos. Para
no hacer excesivamente prolija la relación de los epígrafes correspondientes a los Títulos
(doce), Capítulos (treinta y uno) y Secciones (treinta y tres), tan sólo se incorporan a estos
antecedentes los de los Títulos, no sin advertir que algunos de estos no están subdivididos en
Capítulos (seis), al igual que un considerable número de Capítulos no están estructurados en
Secciones (veintiuno). Pues bien, los citados epígrafes son los siguientes: Título I.-
Organización y Régimen Jurídico; Título II.- Plan General de Ordenación Urbana; Título III.-
Planes Parciales; Título IV.- Planes Especiales; Título V.- Estudios de Detalle; Título VI.-
Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano; Título VII.- Normas Subsidiarias Provinciales;
Título VIII.- Proyectos Supramunicipales; Título IX.- Vigencia, revisión, modificación y publicidad
del planeamiento urbanístico; Título X.- Proyectos de Urbanización; Título XI.- Ordenación
urbanística de Pequeños Municipios.
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CONSIDERACIONES JURÍDICAS
I - Marco Constitucional y Estatutario
La Constitución posibilita y el Estatuto de Autonomía de Aragón atribuye a la
Comunidad Autónoma la competencia exclusiva sobre la ?ordenación del territorio, urbanismo y
vivienda? (art. 148.1.3ª de la Constitución Española y artículo 35.1.7.ª del Estatuto de
Autonomía de Aragón), pero la delimitación de la materia reviste mayor grado de complejidad al
proyectarse la legislación urbanística sobre el contenido de la propiedad del suelo, de aquí que
el Tribunal Constitucional haya precisado -Sentencia 61/1997, de 20 de marzo- que del juego
de los artículos 148 y 149 de la Constitución ?resulta que las Comunidades Autónomas pueden
asumir competencia exclusiva en las materias de ordenación del territorio, urbanismo y
vivienda?, pero ha de señalarse que tal exclusividad competencial ?no autoriza a desconocer la
que, con el mismo carácter, viene reservada al Estado por virtud del artículo 149.1 Constitución
Española?, lo que condiciona la competencia de las Comunidades Autónomas sobre el
mencionado sector material, pues no cabe desconocer la competencia exclusiva que tiene el
Estado, por lo dispuesto en el artículo 149.1 de la Constitución Española, ?sobre las
condiciones básicas de ejercicio de los derechos constitucionales o la legislación sobre
expropiación forzosa, o el sistema de responsabilidades o el procedimiento administrativo
común, por citar algunos de los instrumentos de los que el urbanismo, con esa u otra
nomenclatura suele hacer uso?, pero la integración de la competencia autonómica con la estatal
no puede traer consigo la reducción del ámbito competencial sobre el urbanismo por parte de
las Comunidades Autónomas y aunque el urbanismo carece de definición constitucional e
incluso legal su contenido se traduce, según el Tribunal Constitucional, ?en concretas
potestades (en cuanto atribuidas en/o controladas por Entes públicos), tales como las referidas
al planeamiento, la gestión o ejecución de los instrumentos planificadores y la intervención
administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio
se arbitran técnicas jurídicas concretas; a lo que ha de añadirse la determinación en lo
pertinente, del régimen jurídico del suelo en tanto que soporte de la actividad transformadora
que implica la urbanización y edificación?.
El recurso ante el Tribunal Constitucional se planteó en defensa del ámbito de la
competencia exclusiva de esta materia de las Comunidades Autónomas y el fallo trajo consigo,
como es sabido, la declaración de inconstitucionalidad de un gran número de artículos del Real
sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana por el carácter de básicos o de aplicación
plena dado a aquéllos por el Texto Refundido, de forma consecuente con lo dispuesto en la Ley
8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo,
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declaración de inconstitucionalidad que también se proyectó sobre otros muchos artículos de
aplicación supletoria.
El vacío legal producido por la Sentencia 61/1997 del Tribunal Constitucional quedó
salvado, en principio, por la aplicación del Texto refundido de 1976 y, posteriormente, por la
L.U.A. cuyo origen directo, según expresamente señala su preámbulo, ?se encuentra en el
reconocimiento de la plenitud de la competencia de la Comunidad Autónoma en materia de
urbanismo?, y esta Ley asumió en su Disposición Final Primera la aplicación supletoria de los
Reglamentos estatales en la forma y con la enumeración de artículos que en aquélla se
recogen, pero, al mismo tiempo, la disposición Final segunda, como ya ha quedado dicho,
dispuso el desarrollo reglamentario de la Ley, total o parcial, en el plazo de dos años desde su
entrada en vigor.
Ahora bien, toda la legislación sobre la materia que emana de las Comunidades
Autónomas, cualquiera que sea su rango, habrá de adecuarse a los artículos que la Ley estatal
6/1998, de 13 de abril, del Régimen del Suelo y Valoraciones, da el carácter de legislación
básica por afectar su ejercicio del derecho de propiedad, a los derechos y deberes de los
propietarios y a los supuestos indemnizatorios, en tanto que la regulación de las valoraciones a
los efectos de las expropiaciones responde al ejercicio de una competencia exclusiva del
Estado, según invoca la Disposición Final Unica de la Ley.
Indica la Memoria justificativa, y el Preámbulo del Decreto lo reproduce, que ?el
Reglamento se inserta como norma reglamentaria de desarrollo de la Ley Urbanística y, en
ocasiones, de la normativa estatal de directa aplicación a la Comunidad Autónoma?.
Para cerrar estas consideraciones iniciales, se estima conveniente recordar en este
Dictamen lo dicho por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 37/1987, de 26 de marzo,
frente a la concepción unitaria de la propiedad regulada en el
limitaciones externas a su libre ejercicio en virtud de Leyes especiales, ya que en doctrina
consolidada de este Tribunal, como lo acredita la Sentencia 61/1997, ? el derecho a la
propiedad privada que la Constitución reconoce y protege tiene una vertiente institucional,
precisamente derivada de la función social que cada categoría o tipo de bienes sobre los que
se ejerce el señorío dominical está llamado a cumplir, lo que supone, como ya sabemos, la
definitiva incorporación del interés general o colectivo junto al puro interés individual del titular
en la propia definición de cada derecho de propiedad o, si se prefiere, en la delimitación
concreta en su contenido. Como es lógico, esta delimitación no se opera ya sólo en la
legislación civil , sino también en aquellas otras Leyes que cuidan principalmente de los
intereses públicos a los que se vincula la propiedad privada . Así ocurre en el caso de la
propiedad urbana, cuyas Leyes de ordenación están muy lejos de establecer sólo, como los
recurrentes pretenden, >, respetando como regulación ajena,
>, sino
que, muy al contrario, establecen por sí mismas, o por remisión a los instrumentos normativos
del planeamiento, los deberes y límites intrínsecos que configuran la función social de la
propiedad del suelo, desde el punto de vista de la ordenación del territorio.?
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En palabras del mismo Tribunal, la definición de la función social de la propiedad no es
algo que derive sustancialmente de una regulación unitaria del derecho de propiedad, ni es
tampoco aceptable que, al socaire de una ordenación uniforme de la propiedad privada,
puedan anularse las competencias legislativas que las Comunidades Autónomas tienen sobre
todas aquellas materias en las que encuentren en juego la propiedad y otros derechos de
contenido patrimonial, pues el artículo 149.1.1ª de la constitución no puede interpretarse de tal
manera que pueda vaciar el contenido de numerosas competencias legislativas atribuidas a las
Comunidades Autónomas cuyo ejercicio incida, directa o indirectamente, sobre los derechos y
deberes garantizados por la misma.
Ahora bien el urbanismo constituye una materia esencialmente relacionada con la
actividad municipal en virtud de la competencia que la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de
Régimen Local atribuye a los Municipios sobre la ?ordenación, gestión, ejecución y disciplina
urbanística?, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas
(artículo 25.1 d), lo que reitera el artículo 42.2. d) de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de
Administración Local de Aragón, precisando que serán las leyes las que determinen el ámbito
de la acción pública municipal, tras reconocer la autonomía de los Municipios, en concordancia
con los artículos 137 y 140 de la Constitución, y como ha señalado el Tribunal Constitucional,
?la clave de las relaciones Comunidad Autónoma versus Ayuntamiento radica en que aquélla,
con un ámbito territorial más extenso y una dimensión política distinta, no le es lícito, sin
embargo, exceder los límites que le sean inherentes, ya que toda extralimitación iría en
detrimento de la Administración municipal, dotada también de autonomía, si bien de distinto
cariz, con infracción del reparto territorial de los poderes públicos? y estos criterios ha de
informar a la Ley Urbanística y, ahora muy especialmente, a los Reglamentos que se dicten en
su desarrollo, independientemente de la subordinación de éstos a la Ley que desarrollen y
complementen.- Vid SS. TC. 11/1999 de 11 de febrero y 40 /1998, de 19 de febrero-.
II - Atribución de la potestad reglamentaria y calificación del Proyecto de Decreto.
Como tantas veces ha puesto de manifiesto esta Comisión en sus Dictámenes, de la
mera lectura del artículo 24.1 del Estatuto de Autonomía se desprende que la Diputación
General tiene una ?potestad reglamentaria originaria?, y al Gobierno de Aragón le corresponde,
según el artículo 16 de la Ley 1/1995, de 16 de febrero del Presidente, y del Gobierno de
Aragón (en lo sucesivo LPGA) ejercer la potestad reglamentaria en los términos indicados en
los artículos 29 y siguientes de esta Ley (apartado 7), y el citado artículo 29 atribuye la
titularidad de esta potestad al Gobierno de la Comunidad Autónoma, y a los Consejeros cuando
resulten habilitados por una ley o por un Reglamento aprobado por el Gobierno.
La potestad reglamentaria de la Comunidad Autónoma, es, pues, una potestad propia
derivada de la Constitución y del Estatuto de Autonomía. Así lo ha subrayado el Tribunal
Supremo en la Sentencia de 17 de febrero de 1998, tras sustentar en fundamento de derecho
segundo que ?en España junto al ordenamiento jurídico estatal......, están los ordenamientos
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Dictamen Nº 81/2001
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autonómicos. Estos derivan de la Constitución y de los respectivos Estatutos de Autonomía
(véase el art. 147. 1
Los artículos 56.1 b) de la L.P.G.A. y 12.1 b) del Decreto 132/1996, de 11 de julio, por
el que se aprobó el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica
Asesora, dan carácter preceptivo al Dictamen de esta Comisión cuando se trate de ?proyectos
de disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de una Ley sea ésta
autonómica o del Estado, así como de sus modificaciones?, lo que obliga a analizar la
procedencia de calificar el proyecto de reglamento como ejecutivo.
Como apuntó el Consejo de Estado -Dictamen 50.303, de 17 de febrero de 1987-, no
se trata de una pura disquisición doctrinal analizar el carácter de un reglamento para deducir si
es o no ejecutivo, ya que las consecuencias de la calificación tienen unas claras repercusiones
respecto a la exigencia del Dictamen de esta Comisión en el procedimiento instruido para la
aprobación del Decreto que ahora nos ocupa.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo al fijar la divisoria entre los reglamentos
ejecutivos y de organización interna, a efectos del sometimiento previo y obligado de los
proyectos a los máximos órganos consultivos del Gobierno de la Nación o de la Comunidad
Autónoma, ha indicado que ha de tenderse ?a una interpretación no restrictiva del término
> teniendo en cuenta que hay, incluso, una mayor necesidad de control
interno en la elaboración de los Reglamentos, precisamente, a medida que es mayor la
desconexión con la Ley y dado que, en todo caso, han de respetar el bloque de la legalidad.
Consecuentemente, y mientras subsista la necesidad de distinguir a efectos del dictamen del
Consejo de Estado unos reglamentos específicamente > porque la categoría esté
especialmente consagrada en la L.O.C.E., ha de incluirse en ella toda norma reglamentaria que
desarrolle cualquier remisión normativa o reenvío legal a una ulterior normación que ha de
efectuar la Administración como complemento de la ordenación que la propia Ley establece,
aunque ésta no incorpore una específica y parcial regulación material de lo que está llamado a
desarrollar o completar el Reglamento; y, únicamente estarán excluidos del preceptivo
dictamen del Consejo de Estado los Reglamentos independientes, autónomos o legem>> en el reducido ámbito en que resultan constitucional y legalmente posibles,
especialmente en el organizativo interno y en el de la potestad doméstica de la Administración
y los Reglamentos de necesidad?.
Pues bien, resulta evidente que se está ante una norma de desarrollo ?parcial? de la Ley
Urbanística de Aragón y atendiendo a lo dispuesto en el art. 58 de la L.P.G.A. y en el art. 15 del
Decreto 132/1996, el Dictamen de esta Comisión, ha de limitarse a ?consideraciones
exclusivamente jurídicas?, mandato legal que si bien delimita el contenido de los dictámenes a
emitir, obliga, como en este caso sucede, a contrastar el proyecto que se dictamina no sólo con
la Constitución y el Estatuto de Autonomía sino también con el resto del ordenamiento jurídico,
como se desprende del art. 32 de la L.P.G.A., sin perjuicio de que la necesaria correspondencia
ha debido quedar recogida en la documentación que ha de incorporarse al expediente, pues
como ha significado el Consejo de Estado -Dictamen 2697/98, de 10 de septiembre-: ?Resulta
perturbador para los destinatarios del derecho objetivo -nunca excusados del cumplimiento de
las leyes- que la producción normativa quede reducida a una tarea formal, a la mera utilización
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de un procedimiento en el que no se tenga en cuenta la necesaria homogeneidad de unos
preceptos con otros, dentro del Ordenamiento?.
Ha puesto de relieve esta Comisión, acogiendo criterios jurisprudenciales, que los
reglamentos ejecutivos han de ponerse particularmente en relación con la Ley que desarrollan,
con los principios generales de Derecho y con la doctrina jurisprudencial en la medida en que
ésta complementa el ordenamiento jurídico (art. 1.6 del
seguridad jurídica proclamando en el art. 9.3 de la Constitución. Ello es así porque el
reglamento ejecutivo, como complemento indispensable de la ley, puede explicitar reglas que
en la ley estén simplemente enunciadas y puede aclarar preceptos de la ley que sean
imprecisos, dándose por reproducidas las consideraciones que acerca de los reglamentos
ejecutivos ha manifestado de forma reiterada esta Comisión, entre otros, en los Dictámenes,
21/1997 y 41/1998, y en los de 1999 números 24, 53, 55 y 56.
Existiendo habilitación, la potestad reglamentaria no puede quedar constreñida a la
simple reproducción y aclaración de la norma delegante, ya que entonces su función sería
efímera, sino que ha de complementarla en la medida que sea indispensable para que aquélla
adquiera su plena efectividad. Este complemento indispensable constituye, por tanto, el límite
máximo de la norma delegada, que sería contraria al principio de jerarquía normativa si
impusiera restricciones o privaciones no establecidas, explícita o implícitamente, en la
delegante. Ahora bien, para desentrañar cuál ha de ser el complemento indispensable del
reglamento, no basta con acudir a lo expresamente previsto en la ley habilitante, sino que ha de
tenerse en cuenta, en primer término, cuál es la finalidad que se persigue con su dictado y, en
segundo lugar, cuál es el marco en que dicha norma con rango de ley se dicta ?Vid. Sentencia
del Tribunal Supremo de 30 de marzo de 1999-.
La remisión por la Ley al Gobierno de la Comunidad Autónoma para su desarrollo en vía
reglamentaria supone que la Administración respete el contenido esencial del precepto que se
desarrolle. Es criterio jurisprudencial consolidado que los reglamentos, como complemento de
la ley, deben contener normas precisas que expliquen, aclaren o pongan en práctica los
preceptos de la ley que desarrollen. Pero lo que no puede el reglamento es ampliar el
contenido de la ley. -Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de junio de 1999, fundamento de
derecho segundo-.
Cabe añadir que la intervención de la Comisión Jurídica Asesora cumple con un control
preventivo de la potestad reglamentaria para conseguir que se ejerza con el máximo ajuste a la
Ley y al Derecho, respetando así el principio de jerarquía normativa también consagrado
constitucionalmente (art. 9). En definitiva, esta intervención no se queda, por tanto, en mero
formalismo, sino que actúa como una garantía, preventiva, para asegurar en lo posible el
imperio de la Ley, propio de un Estado de Derecho. Esta es la razón profunda de la tradicional
tendencia jurisprudencial, consolidada en la doctrina legal, que ha mostrado siempre el máximo
rigor para exigir el cumplimiento de estas consultas preceptivas, doctrina que si pudo tener
sentido en un sistema autoritario, adquiere todo su significado trascendente a la luz de la
Constitución, en el sistema parlamentario que implantó -Sentencias del Tribunal Supremo de 10
de mayo y 16 de junio de 1989-.
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III - Iniciación e instrucción del procedimiento.
Los artículos 32 y 33 de la L.P.G.A. establecen el procedimiento para la elaboración de
las disposiciones de carácter general, y en ellos se estructuran las fases procedimentales y
también se indican los documentos que deben acompañar a todo proyecto de disposición
general, y estos documentos, junto a los que den constancia de haber sido observado el
procedimiento establecido, han de ser enviados a esta Comisión, porque sólo así podrá
admitirse que el ?expediente original?, que necesariamente ha de acompañar a la solicitud de
dictamen, como claramente se desprende del apartado 3 del artículo 11 del Decreto 132/1996,
ha sido remitido, bien entendido que el procedimiento de elaboración de las disposiciones de
carácter general, y las actuaciones que lo integran, no son simples obstáculos, sino una
garantía.
El expediente enviado ha quedado descrito en el antecedente segundo de este
Dictamen, e incluso enjuiciado en su aspecto formal. No obstante, se insiste en este momento
en la necesidad de distinguir entre procedimiento y expediente, en lo que viene haciendo
hincapié esta Comisión, (Vid. Dictamen 40/2000, de 2 de mayo).
Ha de advertirse que esta Comisión Jurídica en su Dictamen 50/1999 indicó, y
después reiteró en el Dictamen 40/2000 ?que parece evidente que una autoridad con
competencia para ello debería siempre tomar la decisión de comenzar los trabajos para la
elaboración de una disposición de carácter general. Nótese que el artículo 32 de la Ley 1/1995
está contenido en un Sección que se refiere al > de elaboración de las
disposiciones de carácter general. Como todo procedimiento administrativo debe >
en algún momento y de alguna forma expresa por la pura aplicación de las disposiciones del
procedimiento administrativo común (ex. art. 68 en relación con el 69.1 de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento
administrativo común). Un > de elaboración de disposiciones de carácter
general exigiría, pues, un inicio (la incoación) llevado a cabo por el órgano competente del
respectivo Departamento (ex. art. 32 de la Ley 1/1995) pudiendo encontrarse en ese
documento las razones y justificaciones de índole general que hacen razonable la adición de
una nueva norma al siempre de por sí complejo ordenamiento jurídico (sería lo correspondiente
a la inserción en el ordenamiento jurídico y una valoración de los efectos que, a juicio del
-Departamento proponente puedan seguirse de su aplicación>> tal y como indica el art. 32.2 de
la Ley 1/1995).-A continuación comenzarían los trabajos de elaboración con la atribución al
órgano competente del respectivo Departamento de la responsabilidad para ello y, en su caso,
recabando las ayudas externas que pudieran considerarse necesarias. El final de esta fase
sería la concreción de un borrador de la primera voluntad administrativa sobre el contenido del
futuro reglamento?.
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Dictamen Nº 81/2001
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De los antecedentes se desprende la falta de constancia de quién ordenó la iniciación
del procedimiento, ya que en el expediente no hay documento alguno en el que se haya
plasmado esa iniciativa, e incluso el primer documento corresponde al proyecto de Reglamento
en enero del año 2000.
Elaborado el proyecto de Reglamento esta Comisión Jurídica ha destacado de forma
reiterada que la Ley obliga a someterlo a trámite de audiencia (art. 33 L.P.G.A.) de las
asociaciones representativas de intereses colectivos relacionados con la materia, cuya
existencia ?conste de manera indubitada para la Administración de la Comunidad Autónoma?,
determinación legal que ha de quedar conectada con el artículo 105 a) de la Constitución y
responde a facilitar la aportación por quienes puedan ser representantes de intereses
colectivos afectados de los ?datos objetivos e informes razonados que contribuyan a que la
Administración dicte una resolución justa en la que aparezca garantizada la legalidad, el acierto
y la oportunidad de la disposición? -S.T.S. de 25 de abril de 1994 - y a ?proporcionar la
adecuada oportunidad de hacer valer las alegaciones en atención a la doble dimensión de
garantía, como medio de hacer valer los propios derechos e intereses y de mecanismo que
facilite el acierto en la integración del contenido de la norma que definitivamente se apruebe
con las aportaciones o sugerencias que se efectúen; pero, en modo alguno, se condiciona la
validez de la audiencia a que efectivamente se acojan o se incorporen las alegaciones o
sugerencias que se hubieran hecho al evacuar el trámite. O, dicho en otros términos, lo que el
ordenamiento jurídico exige es que se oiga a las organizaciones legitimadas antes de
aprobarse la norma reglamentaria, no que ésta acoja, en mayor o menor medida, las
alegaciones que se efectúen con oportunidad en la audiencia otorgada? -S.T.S. de 21 de
diciembre de 1998- (Vid. Dictámenes de esta Comisión 23, 53 y 54/1999 y 40/2000).
Consta en el expediente, como ha quedado recogido en los antecedentes de este
dictamen, la amplitud dada al trámite de audiencia y, como consecuencia del mismo, el gran
número de sugerencias y alegaciones formuladas. Sin embargo no hay en la documentación
remitida informe alguno que la analice y justifique las razones que fundamentaron su
aceptación o rechazo, informe que en esta ocasión cobra especial relieve por razón de la
materia, siempre compleja, y por el contenido de las sugerencias y alegaciones que dieron
lugar a un segundo texto rectificado, cuya existencia cabe presumir razonablemente aunque no
ha sido aportado, por lo que esta Comisión no puede contrastar el contenido de ambos textos
para entresacar las modificaciones introducidas y mucho menos puede en esta ocasión
acceder fácilmente al conocimiento de aquéllas al no figurar un documento en el que se
relacionen, al igual que sucede con el proyecto de Decreto sometido a Dictamen y el anterior o
anteriores proyectos, puesto que, como se ha indicado, el informe de la Dirección General de
los Servicios Jurídicos recayó sobre un segundo texto, y tampoco existe informe alguno que
motive la aceptación o rechazo de los muy fundados argumentos y propuestas aportados por
esta Dirección
Esta deficiencia viene poniéndose de manifiesto en los Dictámenes de esta Comisión en
excesivo número de ocasiones, siendo casi una excepción los casos en los que se
cumplimenta la aportación de los informes subsiguientes a la audiencia legalmente establecida.
Es muy expresivo lo dicho por el Consejo de Estado -Dictamen nº 47/1997, de 6 de febrero- al
dictaminar el proyecto de Decreto de Normas Marco de los Reglamentos de las Policía Locales
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Dictamen Nº 81/2001
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en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Castilla-León. Alaba el Consejo de Estado las
actuaciones habidas en el procedimiento en relación con la consideración que tuvieron las
sugerencias formuladas y el examen razonado que de cada una de ellas se llevó a cabo para
aceptarlas o desecharlas, y esto dio lugar a que se manifestara en los siguientes términos:
?Frente a lo que sucede con frecuencia (no es inusual que la Administración se limite a incluir
en el expediente las propuestas o alegaciones de otras Administraciones o de organizaciones
interesadas, incorporación meramente formal y reducida a la introducción en el expediente de
unos documentos), en esta ocasión se ha hecho un meritorio esfuerzo por estudiarlas y
analizarlas primero, y después exteriorizar las razones que justifican aceptar algunas y
rechazar otras. En ejercicio de la discrecionalidad propia de la potestad reglamentaria, la
Administración es libre para seguir o no seguir esas propuestas o sugerencias, libertad que no
se cercena ni disminuye por el hecho de motivar o exteriorizar las razones que explican la
aceptación de unas y el rechazo de otras. Esa labor de reflexión racional constituye un
importante instrumento procedimental para orillar la eventual arbitrariedad de una norma
(proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución), ya que esa arbitrariedad puede tener su origen
en la precipitación o improvisación con que se elabora un Reglamento, mientras que esa tarea
de reflexión racional reduce las posibilidades de una eventual arbitrariedad.- Por otro lado, ese
modo de proceder satisface plenamente las finalidades materiales que se persiguen cuando se
exige la intervención de determinadas instancias en el procedimiento de elaboración de una
disposición de carácter general. Esas finalidades no se satisfacen rectamente cuando la
Administración se limita a oír sin escuchar; cuando despacha rutinariamente esos trámites, la
Administración no abre materialmente el procedimiento a las otras instancias; esa apertura o
diálogo no debilita en nada la discrecionalidad en la aprobación del Reglamento, y en cambio
da pleno sentido a esa intervención que el artículo 105 de la Constitución ha impuesto como
trámite procedente en el marco de un Estado social y democrático de Derecho.?
El informe de la Asesoría Jurídica tiene carácter preceptivo, de acuerdo con lo dispuesto
en el artículo 3º.3. a) del Decreto 167/1985, de 19 de diciembre, por el que se reguló la
Organización y Funcionamiento de la Asesoría Jurídica de la Diputación General de Aragón, y
ha sido emitidos en los términos expuestos en el antecedente cuarto de este Dictamen, informe
que, una vez más, ha de ser valorado positivamente por el análisis que contiene de la casi
totalidad de los artículos del proyecto de Reglamento que le fue remitido, lo que supone un
profundo estudio del mismo.
IV - Documentación aportada
Se ha indicado en el antecedente primero de este Dictamen que junto al proyecto de
Decreto sometido al conocimiento de esta Comisión Jurídica Asesora para cumplimentar el
trámite preceptivo impuesto por la L.P.G.A. y por el Decreto 132/1996, fechado el día 15 de
enero del año 2001, ha sido remitido un ejemplar de proyecto inicial de Reglamento, que tiene
como referencia cronológica enero de 2000, y copia de los escritos de sugerencias y
alegaciones así como una nota aclaratoria de las actuaciones llevadas a cabo en el trámite de
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audiencia, si bien hay una cita en el inicio de esta nota que tiene como epígrafe
?Documentación que se remite?, por lo que no se califica como expediente de un proyecto de
Reglamento de fecha, según se dice, 26 de febrero de 2000, tal vez por confundir la fecha del
proyecto con la de su remisión para cumplimentar el trámite de audiencia, y al final se indica la
inclusión en la documentación del informe de Asesoría Jurídica y un ejemplar del ?Proyecto de
Reglamento Urbanístico de Aragón de fecha 21 de enero de 2001?.
Sin embargo, en la mencionada nota no se incluye a la Memoria justificativa que
aparece integrada, sin fecha específica ni firma, con el proyecto de Decreto sometido a
Dictamen y así aparece en el índice unitario que comprende la Memoria y el detalle de los
epígrafes de cada uno de los artículos -agrupados en Títulos, Capítulos y Secciones- y de las
Disposiciones Adicionales, Transitorias y Finales del Decreto de aprobación, en artículo único,
del Reglamento que figura como Anexo.
La Memoria elaborada cita en su primer párrafo al artículo 32 de la L.P.G.A., que en su
apartado 2 exige que el proyecto de disposición se envíe acompañado de una Memoria que
justifique la necesidad de la promulgación de la norma, su forma de inserción en el
ordenamiento jurídico y una valoración de los efectos que, a juicio del Departamento
proponente, puedan seguirse de su aplicación.
Son ya muchos los Dictámenes en los que esta Comisión ha enjuiciado el contenido
de este documento desde la perspectiva de su funcionalidad -Dictámenes 3/1997, 21/1997,
24/1998, 41/1998, 53/1999, 40/2000, etc.-. En el Dictamen 53/1999 se pronunció en los
siguientes términos sobre la importancia de la Memoria al señalar que ?es una pieza capital e
ineludible en el procedimiento elaborador de una disposición de carácter general....,
entendiendo que no lo es sólo por una exigencia formal que atiende necesariamente al
principio de seguridad jurídica, consagrado en el art. 9.3 de la Constitución, sino porque es
absolutamente necesario que en la Memoria se reflejen puntualmente las razones que motivan
la nueva norma. Si la Memoria debe de dar razón de los motivos que empujan al creador de la
norma para promulgarla, es oportuno que los futuros destinatarios de la norma tengan
elementos de juicio para apreciar aquella intención confesada para poder valorar si está en
correlación con los específicos mandatos que contiene, sin que sea suficiente una vaga
descripción de lo que significará la norma y de las consecuencias prácticas de la
misma.......Una falta de razonamiento explícito, amplio y claro en las Memorias puede generar
la oscuridad de los propósitos del órgano proponente del proyecto y la clausura de un debido
control jurisdiccional e incluso de la crítica social, que debe facilitarse en un concepto
democrático del funcionamiento de la Administración?.
Recientemente el Consejo de Estado -Dictamen 2872/1999, de 28 de octubre- al
analizar la documentación unida al proyecto de Real Decreto ?por el que se aprueba el
Reglamento de Prestación de los Servicios Postales? ha abundado en el criterio anteriormente
expuesto al estimar que se trata ?de un documento fundamental, en la medida que permite
poner de manifiesto en el mismo procedimiento de elaboración de la norma, además de la
necesidad de la nueva ordenación, una justificación de las soluciones adoptadas, lo que, a su
vez, facilita la evaluación y el juicio crítico de su contenido por parte de los diferentes órganos
que intervienen en el procedimiento.- entiende este Alto Cuerpo Consultivo que tal trámite no
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Dictamen Nº 81/2001
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puede quedar cumplido mediante la inclusión en el expediente de un escrito en el que, tras
indicar de forma general la finalidad de la norma, no se razona sobre las opciones normativas
adoptadas, ni se hace ningún estudio sobre la justificación de cada una de ellas y su incidencia
en la prestación de los servicios regulados.- Por ello, ha de reiterar una vez más el Consejo de
Estado la necesidad de incorporar al expediente una memoria en la que, de forma suficiente se
exponga la justificación de las diferentes soluciones normativas adoptadas?.
No obstante, si el Tribunal Supremo ha puntualizado -Sentencia de 16 de enero de
1998 (f.d. quinto)- que ?con independencia del valor que pueda tener la Memoria para conocer
la finalidad del Real Decreto, sólo un fin realmente proyectado en el articulado que fuera
contrario al ordenamiento jurídico sería determinante de la ilegalidad del reglamento?, pero
también el mismo Tribunal ha puesto de manifiesto, en relación con lo ya dicho en la
precedente consideración de este Dictamen sobre la potestad discrecional cuando la
habilitación no está totalmente predeterminada, que el ejercicio de esta potestad exige que la
Administración tenga capacidad de elección entre varias soluciones válidas por permitirlas la
norma, pero, en todo caso, -Sentencia de 15 de diciembre de 1998- es necesario que la
resolución que la Administración adopte debe ser suficientemente motivada, y este criterio
puede ser aplicado, a modo de ejemplo, a las determinaciones del proyecto de Reglamento que
se analiza sobre módulos de reserva y criterios para su cálculo, el dimensionado de la parcela
mínima en la zona periférica o la implantación, la periodicidad del sistema de seguimiento, etc.
La Memoria justificativa, de considerable extensión, motiva la necesidad del nuevo
Reglamento en el mandato de la Disposición Final segunda de la L.U.A. y especifica que la Ley
ha dejado ?al criterio discrecional del Ejecutivo la elección del tamaño y la intensidad del
desarrollo reglamentario?. El objetivo final, precisa la Memoria, e contar con un sólo
Reglamento Urbanístico ?que se irá configurando en su forma definitiva por adición sucesiva de
contenido al texto inicial?. La ?primera parte? está constituida por la regulación del planeamiento
urbanístico, si bien contiene disposiciones sobre otras materias - organización y régimen
jurídico, ordenación de los pequeños Municipios y algunas medidas sobre gestión urbanística
etc. - y esta ?primera parte? -Decreto de aprobación y Reglamento de desarrollo parcial- es el
texto a dictaminar por esta Comisión, como tantas veces ya se ha indicado.
El tercer párrafo de la Memoria está destinado a exponer la inserción de la norma en el
Ordenamiento Jurídico, pero siendo muchos los problemas de tal inserción, aunque éstos se
limitaran a los relacionados con la Ley Urbanística de Aragón y no con el resto del
Ordenamiento Jurídico, como exige la L.P.G.A., lo cierto es que ese análisis no existe pues no
puede calificarse como tal las meras referencias a las Leyes que desarrolla y al desplazamiento
de los Reglamentos Urbanísticos que venían teniendo aplicación supletoria.
Seguidamente, tratando tal vez de valorar el nuevo Reglamento, la Memoria destaca
su importancia en la práctica urbanística municipal y en el intento de resolver los ?aparentes
problemas? suscitados por la aplicación de la L.U.A. y de la legislación de régimen local.
A partir de aquí la Memoria se centra en la descripción individualizada de cada uno de
los Títulos con algunas puntualizaciones, como: la opción organizativa de las Administraciones
competentes; la limitación de la discrecionalidad del planificador en la delimitación del suelo
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urbano y el reconocimiento de la fuerza normativa de lo fáctico; la aportación de criterios para
la sectorización del suelo urbanizable no delimitado; la formulación del Plan General; el
?especial cuidado? en exigir del Plan Parcial la calificación de la urbanización como pública o
privada; el límite máximo de edificabilidad; la redefinición de los módulos de reserva; la
concreción del concepto de modificación sustancial; la posibilidad de Planes Parciales
directamente ejecutables; la regulación ?básicamente abierta? de los Planes Especiales; la
definición de los conceptos de rehabilitación integral, reforma integral y renovación integral que
se reconoce como ?extraordinariamente confusa en la Ley Urbanística?; la amplitud de los
Estudios de Detalle; la limitación del objeto de los Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano;
la figura del Plan General simplificado para los pequeños Municipios y Asimilados y la
restricción para la elección de los Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano etc.
Por último, la Memoria presta especial atención a las Disposiciones Transitoria
segunda y Adicionales sexta y séptima del proyecto de Decreto de aprobación del Reglamento.
La primera por cuanto admite la modificación de los instrumentos de ordenación vigentes que
han de ser adaptados a la L.U.A. siempre que no encubran una revisión o introduzcan
?conceptos propios de la nueva legislación urbanística?, y las Disposiciones Adicionales sexta y
séptima porque, reconociendo que constituyen ?un anticipo? del futuro desarrollo reglamentario
de la gestión urbanística, la delimitación de las unidades de ejecución y el establecimiento de
los sistemas de actuación encubren ?una importantísima encomienda al planeamiento de la
misión de fijar el modelo de gestión urbanística en su ámbito?.
Descartada la necesidad del desarrollo reglamentario de la L.U.A., por evidente, tan
sólo cabe señalar que la Memoria, si bien formalmente satisface la exigencia documental
impuesta por el artículo 32.2 de la L.P.G.A. no puede ser enjuiciada favorablemente en cuanto
a su contenido. Son muchas las opciones que se han adoptado y plasmado en el proyecto de
Reglamento y son muchas las justificaciones que han debido de aportarse, aunque sólo fuera
que eliminar la duda de la arbitrariedad en algunas de las determinaciones incluidas en el texto.
También, y muy especialmente, los muchos problemas que suscita la adecuada
correspondencia entre el Ordenamiento Jurídico vigente y la nueva regulación propuesta -basta
leer el informe de la Dirección General de los Servicios Jurídicos- carecen de análisis e incluso
de criterios esclarecedores para su aplicación.
Finalmente, la valoración de los efectos no puede ser más somera.
V - Técnica normativa
El propósito de regular toda la materia en un solo texto es elogiable, aunque ha sido un
intento fallido, por cuanto esta técnica hubiera evitado la dispersión normativa y reforzado la
certidumbre que tanto facilitan la aplicación de las normas jurídicas, como ya tuvo ocasión de
señalar esta Comisión en su Dictamen 23/1999, de 4 de mayo, en el que se recordó cómo el
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Consejo de Estado puso de relieve en la Memoria de 1990 ?ya lo había hecho, entre otras, en
las de 1985 y 1989- que en ocasiones el texto único puede no resultar aconsejable por la
sustantividad de las distintas materias, pero al mismo tiempo ha reconocido que existen
poderosas razones en pro del desarrollo integral de las leyes en un solo texto reglamentario, ya
que pueden coincidir razones que lo hagan conveniente, como el respeto a la ley, la coherencia
interna, etc. y porque ?es más difícil que deslicen distorsiones y desviaciones en un
Reglamento único y completo que en una pluralidad de Reglamentos parciales, y, además para
la consecución de la seguridad jurídica en los tres aspectos de certeza de los administrados,
autovinculación de la Administración y estabilidad del Ordenamiento?, pues no debe olvidarse
?que la dispersión normativa dificulta la aplicación de las normas jurídicas, las cuales tienen
como destinatarios principales, no sólo a las autoridades, funcionarios y profesionales del
Derecho, sino también a los propios ciudadanos (Vid. Dictamen
1644/1999, de 3 de junio y Dictamen de esta Comisión 146/2000, de 23 de noviembre).
La Ley de 1956 tuvo un desarrollo reglamentario limitado al Reglamento de Edificación
Forzosa y Registro Municipal de Solares y al Reglamento de Reparcelaciones del suelo
afectado por Planes de Ordenación Urbana. Sin embargo, sabido es que el Texto Refundido de
1976 fue desarrollado por tres Reglamentos: de Planeamiento, de Gestión Urbanística y de
Disciplina Urbanística, manteniendo vigencia en parte los Reglamentos desarrollo de la Ley de
1956, sí bien de forma muy reducida el de Reparcelaciones. La división reglamentaria se ha
pretendido superar ahora por el Departamento de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes
hasta llegar a conseguir un ?Código Urbanístico de Aragón?, pero hasta el momento el
desarrollo de la L.U.A. es mucho más modesto e incluso llega a decirse, que el desarrollo
reglamentario que se propone el citado Departamento ?durante la presente legislatura? está
referido al planeamiento urbanístico como ?primera parte del desarrollo reglamentario global?.
Pero los planteamientos necesariamente han de ser distintos si se trata de elaborar un solo
texto o varios textos diferenciados por razón de materia, resultando extraña la técnica seguida
de elaborar un reglamento ?por entregas?, que además, a diferencia de los Reglamentos de
desarrollo de la Ley de Aguas, no siguen la estructura por Títulos de la L.U.A., y la
consecuencia será la integración en el que ahora ha de ser objeto de análisis de materias
heterogéneas. A estos efectos llama la atención la inclusión en su título del número de Títulos
que contiene el Reglamento, por lo que parece que ha predominado la tesis de la necesidad de
elaborar la reglamentación de la L.U.A. con el mismo criterio de hacerlo en un solo texto y ante
la dificultad de alcanzar esa meta se interrumpe la tarea con un ?continuará?, lo que merece
una crítica desfavorable desde el punto de vista de la técnica normativa, máxime en una
materia como el urbanismo cuya regulación ha tenido y sigue teniendo tantas modificaciones, si
bien la relacionada con el planeamiento mantiene un alto grado de estabilidad, no así la relativa
a su ejecución o gestión urbanística.
El primer texto (enero del año 2000), a diferencia del que ahora se dictamina, no
diferenciaba entre el Decreto de aprobación del Reglamento y el cuerpo material de éste como
anexo (que por cierto aparece como anexo I, sin que existan otros anexos y si de lo que se
trata es de mantener abierta la línea de actuación propuesta los posteriores anexos precisarán
de los correspondientes Decretos de aprobación, y al final, presumiblemente, será necesaria
una refundición que integre adecuadamente los desarrollos reglamentarios parciales.) Pues
bien, la técnica utilizada en el proyecto de Decreto que se considera ha sido enjuiciada en
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sentido positivo de forma reiterada tanto por el Consejo de Estado como por esta Comisión
Jurídica Asesora, e incluso ha llegado a ser calificada como conveniente propugnándola ?en
aras de una adecuada presentación y construcción formal de las disposiciones administrativas
de carácter general? (Dictamen 23/1999, C.J.A., de 4 de mayo) y también se ha efectuado la
defensa de esta técnica por cuanto el texto del artículo único contiene una declaración expresa
del órgano que ostenta la potestad reglamentaria y proporciona un adecuado grado de
autosuficiencia a la norma que, dentro de los límites de la Ley, disciplina una materia (Dictamen
C.J.A. 104/1998, de 27 de octubre.)
Sobre las cualidades que debe reunir todo Reglamento esta Comisión viene reiterando
con frecuencia, acogiendo los criterios del Consejo de Estado también asumidos por el Tribunal
Supremo, que los Reglamentos han de ser completos, claros y de fácil manejo. Acerca de la
primera de estas cualidades no se estima necesario insistir sobre lo ya dicho, y sobre la
claridad, dejando de momento consideraciones individualizadas sobre la redacción dada al
articulado, conviene señalar que existe un número excesivo de remisiones a la L.U.A. y a otros
artículos del propio Reglamento -se pueden contar más de cien- y estas remisiones deben
reducirse muy considerablemente para no convertir a la norma en una especie de crucigrama
jurídico, como ha apuntado esta Comisión en precedentes Dictámenes, y, además, dificultan el
fácil manejo e incluso dejan de desarrollar determinaciones de la Ley que precisan de más
explícitas concreciones.
El Consejo de Estado en su dictamen 3373/1998, de 1 de octubre, ha reiterado lo dicho
en anterior Dictamen 2145/1994, de 22 de diciembre, con relación a las remisiones,
significando que ?utilizadas con prudencia las remisiones normativas, tanto internas como
externas a la Ley, pueden facilitar el más exacto entendimiento de los preceptos. Traspasado
un determinado umbral, no fácil de fijar en abstracto, la profusión de remisiones puede dificultar
y hasta impedir una normal intelección de la Ley. De añadidura el abuso de remisiones internas
en un Anteproyecto crea problemas de concordancia y posibles olvidos, al introducir cambios
en la numeración de artículos por modificaciones sucesivas. También las remisiones externas
en ciertos casos, pueden crear perplejidades al producirse cambios o derogaciones posteriores
en las disposiciones citadas(?). ?De ahí que el Consejo de Estado venga recomendando la
reducción de las remisiones hasta lo estrictamente indispensable. Aún así se estima preferente
que la remisión, cuando resulte inevitable, no se haga puramente a un número determinado de
un artículo, sino que venga éste acompañado de una mención conceptual que facilite la
comprensión?.
En definitiva, si la seguridad jurídica se caracteriza por ser suma de certeza y legalidad
(S.T.C. 27/1981, de 20 de julio), la exigencia del artículo 9.3 de la Constitución, con relación a
este principio, ?implica que el legislador debe perseguir la claridad y no la confusión, y debe huir
de provocar situaciones objetivamente confusas? (S.T.C. 46/1990, de 15 de mayo.)
Precisamente la Sentencia del Tribunal Constitucional que enjuició la constitucionalidad del
R.D. Legislativo 1/1992, es decir, la anteriormente citada Sentencia 61/1997, aludió de forma
reiterada a la seguridad jurídica, y sobre ella dice que responde a la necesidad de proporcionar
la mayor seguridad a los operadores jurídicos y a los ciudadanos sobre la validez de los textos
normativos?, o en términos de Tribunal Supremo (S. de 27 de marzo de 1998) ?consiste en que
los interesados que vayan a iniciar una determinada actuación puedan predecir las
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consecuencias jurídicas que se derivan de su actuar, o en otras palabras, que sepan la
respuesta jurídica que el Ordenamiento Jurídico da a su posible actividad? (Vid. SSTC 49/1999,
de 15 de abril; 130/1999, de 1 de julio; 32/2000, de 3 de febrero, y 235/2000 de 5 de octubre, y
SSTS de 2 de junio de 1998 y 19 de octubre de 1999.)
Sirva de ejemplo de las razones que fundamentan el enjuiciamiento efectuado del texto
sometido a Dictamen el artículo 121.2 del Proyecto de Reglamento.
Desde otra perspectiva, que afecta más a la estructura del Reglamento, esta Comisión
viene advirtiendo, manteniendo la línea seguida por el consejo de Estado, que las divisiones
internas de las Disposiciones administrativas tienen sentido cuando aquéllas son extensas, con
el fin de facilitar el manejo, pero se convierten en inútiles, si no perturbadoras, cuando su
contenido es reducido. Pero también ha de decirse que ante un Reglamento extenso como el
que ahora se dictamina resulta conveniente analizar si la división efectuada en Títulos,
Capítulos y Secciones no resulta excesiva, ya que existe un Título con un solo artículo y
Capítulos y Secciones con uno o dos artículos.
Por último, el Consejo de Estado ha indicado que al preparar el reglamento ejecutivo de
una Ley cabe optar por una de estas dos técnicas: o bien se incluyen en el reglamento sólo los
preceptos de este rango, dejando las normas legales en la ley que se desarrolla, o bien, para
facilitar la utilización del Reglamento, se incluyen también en éste los preceptos que se
desarrollan. En este último caso, deben mantenerse dichos preceptos legales sin
modificaciones y señalando incluso que tales preceptos proceden de un determinado artículo o
apartado de la Ley - Dictamen 50303, de 19 de febrero de 1987 -.
Esta última técnica puede ser aconsejada en este caso para evitar o reducir
considerablemente el número de remisiones a la Ley contenidas en el texto con el que se
proyecta su desarrollo parcial, con lo que se obtendrá una mejor integración normativa, y, por lo
tanto, mayor claridad para su formulación y lectura, pues como ha señalado esta Comisión,
acogiendo lo dicho por el Consejo de Estado, ?habrá que examinar cada caso y cada
disposición, de manera que, siempre que sea preciso ?y sólo cuando sea preciso- procederá
reproducir los preceptos legales de los que trae causa el ulterior desarrollo reglamentario; y es
que no debe dejar de tenerse en consideración la idea de que el objetivo a alcanzar es que el
Reglamento sea una norma jurídica en sí misma inteligible, para lo que no constituye obstáculo
alguno el hecho de que deba completarse con la propia Ley que desarrolla? (Vid. Dictamen
C.J.A. 40/2000, de 2 de mayo.)
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VI - Proyecto de Decreto
A).- Título, preámbulo y fórmula promulgatoria.
El título del proyecto de Decreto no responde a su contenido sino al objetivo, no
conseguido, de elaborar un texto reglamentario único para el desarrollo de la Ley Urbanística,
por ello se le denomina ?Reglamento Urbanístico de Aragón?, y entre comas se especifica,
como no podía ser de otra manera para evitar confusiones, ? de desarrollo parcial de la Ley
5/1999, de 25 de marzo, Urbanística ? lo que entraña una contradicción en sus propios términos
porque o se está ante un Reglamento Urbanístico de Aragón, denominación inadmisible por
razón de su contenido, o ante un Reglamento de desarrollo parcial de la Ley Urbanística con lo
que se conseguirá expresar la realidad de lo conseguido: proponer el desarrollo del Título II,
parte del Título IV y del Título VIII de la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística, y en cierto
modo, y de forma también parcial, del Título Preliminar de esta Ley. Por todo ello una
denominación más adecuada sería ?Reglamento de Planeamiento Urbanístico para el
desarrollo de la Ley Urbanística?, como se admite en la Memoria Justificativa o, a lo sumo
?Reglamento para el desarrollo parcial de la Ley Urbanística?, título que sí bien se ajusta a su
contenido real no es suficiente expresivo de la materia que regula.
La denominación propuesta no significa una defensa de la división reglamentaria
surgida para el desarrollo del Texto Refundido de 1976 sino un intento de delimitar la pluralidad
de textos cuya elaboración se prevé para dar cumplimiento al mandato de la Disposición Final
segunda de la Ley, y también para ubicar la regulación de cada materia en el correspondiente
texto, pues el Consejo de Estado (Dictámenes 2145/94 y 1216/96) y esta Comisión (Dictamen
40/2000) han expresado su criterio contrario a la aplicación de técnicas normativas de carácter
fragmentario que no respeten la ? sedes materiae ? de las instituciones reguladas.
En todo caso se estima improcedente la alusión en el título del Decreto del número de
Títulos que lo componen por lo que se propone sea suprimida tal alusión, por las razones
expuestas en la precedente consideración de este Dictamen, y se sugiere el siguiente título
?Decreto /2000, de..de ,del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento de
Planeamiento Urbanístico para el desarrollo de la Ley Urbanística? o, alternativamente,
?Decreto /2000, de..de , del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento
para el desarrollo parcial de la Ley Urbanística?.
A su vez, el Preámbulo consta de cinco párrafos, los cuatro primeros coincidentes con
los párrafos segundo, tercero y cuarto de la Memoria justificativa, que se reproducen casi
literalmente y que ya han sido objeto de consideración anteriormente -objetivos de desarrollo
total, inclusión junto a la regulación del planeamiento de normas sobre organización y régimen
jurídico y relación con las Leyes Urbanísticas-.
El quinto párrafo, sin embargo, no guarda relación alguna con el texto del Reglamento al
referirse a los sistemas de gestión urbanística, consecuencia tal vez del propósito
omnicomprensivo de este Preámbulo para la totalidad de las partes que lo integran mediante
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entregas sucesivas, y sobre la gestión urbanística muestra la preferencia sobre el sistema de
concesión de la obra urbanizadora, susceptible de imposición, pero con la posibilidad por otros
?modelos de gestión?, reconociendo a los Ayuntamientos la facultad de aprobar por una u otra
vía.
Nada más se dice en el Preámbulo, y por tanto en nada contribuye a clarificar el texto
cuya aprobación se propone desde las Disposiciones Adicionales y Transitorias del proyecto de
Decreto de aprobación del Reglamento, de indudable complejidad algunas de ellas, hasta el
articulado comprendido en los doce Títulos del Reglamento. En contraposición la Memoria
justificativa, criticable como tal, prácticamente constituye un Preámbulo a partir de su apartado
2.
El reducido contenido del Preámbulo, no sólo por su extensión, obliga a esta Comisión a
reiterar, una vez más, que la atribución de competencias, es decir, el título competencial, debe
reflejarse en el inicio de su texto, y que el Preámbulo, aún careciendo de valor normativo, es un
elemento de interpretación de las leyes, por lo que debe ser expresivo y ha de contribuir a
poner de relieve el espíritu y la finalidad de la Disposición respecto a cuanto se regula en su
texto articulado para contribuir a la mejor interpretación y subsiguiente aplicación del
Reglamento, a cuya aprobación se dirige el proyecto de Decreto, por lo que resulta manifiesto
que tales objetivos no han quedado suficientemente cubiertos.
En el Dictamen 55/1999, quedaron recopiladas algunos de los pronunciamientos que
sobre los Preámbulos ha venido efectuando esta Comisión, y en él se dijo que ?debe ponerse
de manifiesto que es obligado que el autor de la norma explicite las razones y las ventajas que
para el interés público se van a derivar de ello. Otra cosa sería dejar reducido el mandato del
artículo 32.2 de la Ley 1/1995 a un nuevo formalismo sin contenido como se informó por esta
Comisión en Dictamen 84/98 ??.. sí el texto introductorio debe dar razón de los motivos que
decide el creador de la norma para promulgarla, es oportuno que los destinatarios de la misma
tengan elementos de juicio para apreciar aquella intención confesada para poder valorar si está
en correlación con los específicos mandatos que contiene, sin que sea suficiente una vaga
descripción de lo que significará la norma y de las consecuencias prácticas de la misma? y
también, como es sobradamente conocido y tiene reiteradamente informado esta Comisión
(p.ej. en su Dictamen 114/1997), el preámbulo ha de facilitar con la adecuada concisión la
comprensión del objetivo de la norma, aludiendo a sus antecedentes y al título competencial en
cuyo ejercicio se dicta, y ayudando a advertir las innovaciones que introduce, con la aclaración
de su contenido si ello es preciso para la comprensión del texto?.
Por último, también debe rectificarse la fórmula promulgatoria, pues como tantas veces
ha indicado esta Comisión el orden a seguir es estrictamente el siguiente: mención de quien
hace la propuesta; si ésta se dicta de acuerdo o visto el Dictamen de la Comisión Jurídica
Asesora y, formalmente, la previa deliberación del Gobierno de Aragón. En consecuencia, han
de suprimirse las referencias al título competencial y sustituir el término ?conformidad ? por
?acuerdo?, por mera aplicación de lo establecido en el artículo 59.2 de la L.P.G.A, dado el
carácter preceptivo que tiene el Dictamen de esta Comisión.
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B.- Contenido del Decreto de aprobación del Reglamento.
El proyecto de Decreto consta de un artículo destinado a prestar aprobación al
Reglamento que se une como anexo. Su finalidad es clara y adecuada, no así su texto ya que
debe reproducir literalmente el título del Reglamento, sin otras especificaciones referidas a su
contenido. De esta forma, además, se evitaría la reiteración existente entre este artículo y el
artículo 1 del Reglamento.
Las Disposiciones Adicionales tienen muy diverso contenido, algunas relacionadas con
el planeamiento -altura de las edificaciones en Municipios sin Plan General, supresión de
barreras arquitectónicas y construcciones en zona periférica-, otras con la gestión urbanística
?delimitación de unidades de ejecución, elección del sistema de actuación y de cesión en
pequeños Municipios-, una de disciplina urbanística ?suspensión de suministros- y, finalmente,
otra en parte relacionada con la gestión urbanística ?valoración de terrenos en zona periférica-.
Consiguientemente podrían ubicarse dentro del texto reglamentario las Disposiciones
Adicionales segunda y cuarta y el apartado 1 de la octava; las Disposiciones Adicionales sexta
y séptima contienen materia propia de la gestión urbanística puesto que la delimitación de las
unidades de ejecución es uno de los instrumentos generales de la ejecución del planeamiento,
en términos de la propia L.U.A., y en el mismo ámbito ha de situarse la elección del sistema de
gestión, dentro de las reglas comunes establecidas en la Ley para los sistemas; ahora bien, su
incorporación, dada la materia, cabe estimarla adecuada pues ambos extremos pueden ser
determinaciones de los Planes, según se desprende de los artículos 99 y 121 de la L.U.A.. Sin
embargo la Disposición Adicional quinta es susceptible de ser calificada como Disposición final
al modificar el Reglamento del Consejo y las Comisiones Provinciales de Ordenación del
Territorio y, por último, cabe cuestionar la incorporación a las Disposiciones Adicionales la
señalada como primera, dirigida a determinar, según su epígrafe, la valoración de los terrenos
de la zona periférica.
Por otra parte, y desde el inicio de estas consideraciones sobre el texto que se analiza
en este Dictamen, con carácter general se propugna la sustitución del adjetivo ?presente? ? que
está delante - por el pronombre demostrativo ?este? y para evitar indicaciones de análoga
índole también se indica que el Reglamento, siguiendo a la L.U.A., califica como párrafos a las
subdivisiones numeradas de los artículos. Es cierto que las Instrucciones sobre la forma de los
anteproyectos de Ley delimitan el uso indistinto de los términos ?párrafo? y ?apartado?, pero si
se tiene en cuenta que en algunos artículos no coincide la numeración con los párrafos, por
incluir el texto con el mismo número más de un párrafo, se estima conveniente la sustitución de
las referencias a los ?párrafos? por las referencias a los ?apartados?, independientemente de
que el término apartado sea más adecuado atendiendo al significado de las palabras ?párrafo? y
?apartado?.
Al mismo tiempo, probablemente por el cambio de la estructura introducido al diferenciar
el Decreto de aprobación del Reglamento del texto reglamentario, aparece en las Disposiciones
Adicionales, Transitorias, Derogatoria y Finales la alusión al ?presente Reglamento? cuando
tales Disposiciones no están integradas en el Reglamento sino en el Decreto por el que se
aprueba el Reglamento, lo que hace necesaria la revisión de las mencionadas Disposiciones,
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sin que sea suficiente ni adecuada la mera sustitución generalizada de la locución ?del presente
Reglamento? por ?del presente Decreto? o, en su caso ?de este Decreto?.
Siguiendo el orden de las Disposiciones Adicionales el criterio indicado respecto a la
primera se basa en que la regulación de las valoraciones es materia exclusiva del Estado,
cualquiera sea la clase y categoría del suelo y, a su vez, la clasificación de los terrenos de la
zona periférica de los Pequeños Municipios corresponde a la Ley. Pues bien el artículo 212 de
la L.U.A. establece que en los Pequeños Municipios sin Plan General los Proyectos de
Delimitación del Suelo Urbano clasificarán a los terrenos como suelo urbano y suelo no
urbanizable, por lo que en principio los terrenos de la zona periférica al no estar dentro del
suelo urbano serían suelo no urbanizable, pero esta primera clasificación, la más elemental, se
desvirtúa al añadir seguidamente la Ley: ?reconociéndose entre ambos una zona periférica
formada por el área de terreno situada a una distancia igual o inferior a cien metros?, zona
ampliable cuando exista Plan General hasta ciento cincuenta metros, por lo que se está ante un
suelo urbanizable, se le denomine como se le denomine, delimitado y con un régimen especial
derivado de la Ley, tanto en lo que se refiere a construcciones (art. 216), como a las
conexiones a las redes generales (art. 217) e incluso con obligación de cesiones y posibilidad
de delimitar unidades de ejecución para satisfacer el denominado principio de equidistribución.
No obstante la razón fundamental para abogar por la supresión de esta Disposición Adicional
es la relacionada con su improcedencia por razón de materia ya que cuanto se refiere a la
clasificación o calificación de la zona periférica puede ser determinación propia del Reglamento
en su Título XI, en desarrollo del Título VIII del L.U.A.. Pero, además, es difícil de entender el
alcance de esta Disposición más allá de lo ?establecido en la legislación estatal?, ya que la Ley
Urbanística no se refiere a las valoraciones ni al regular el sistema de expropiación o los
supuestos de expropiación -únicamente existe desde una perspectiva específica una alusión al
valor de las parcelas resultantes al establecer el contenido del proyecto de reparcelación- y el
Reglamento tampoco toma en consideración, dado su contenido, la valoración del suelo. En
definitiva, existe una contradicción con los artículos 212 y 214 de la L.U.A. ya que ésta no
clasifica la zona periférica como suelo urbanizable y, por tanto, no puede ser aplicable a este
suelo una valoración propia del suelo no urbanizable. Por otra parte, la regulación de su
valoración es competencia exclusiva del Estado, conforme especifica la Disposición final única
de la Ley 6/1998, por ello no puede esta Disposición Adicional incluir un criterio de valoración
distinto, como lo evidencia su propio texto al decir ?considerándose, a estos solos efectos (los
de valoración, ha de entenderse), que a los terrenos de la zona periférica corresponde la
clasificación de suelo no urbanizable?.
En ausencia de Plan el artículo 158 de la L.U.A. limita el número de plantas y altura de
los edificios, y esta determinación legal, que resulta coincidente con los artículos 60 bis de la
Ley de Reforma de 1975, 74 del Texto Refundido de 1976 y 139 del Texto Refundido de 1992,
tuvo desarrollo reglamentario en el Reglamento de Planeamiento (art. 99) a cuya regulación se
ajustan los tres apartados de la Disposición Adicional segunda que no presentan problemas de
legalidad ya que aunque el artículo 158 de la L.U.A. sólo se refiere a la no existencia de Plan,
dada la generalización de los Planes Generales se estima correcta esta previsión en el epígrafe
de la Disposición.
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En el texto de la Disposición Adicional tercera se han recogido las observaciones
efectuadas por la Dirección de los Servicios Jurídicos por lo que su contenido se considera
correcto con una indicación y una observación. La indicación tan sólo afecta al orden de los
apartados, que debe invertirse, y la observación está referida al aplazamiento de la
ejecutoriedad de los actos en relación con lo dispuesto en los artículos 94 y 111 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, y además a la falta de previsión legal que aplace la
ejecutoriedad de las resoluciones que se adopten sobre suspensión, paralización o demolición
de obras, usos o edificaciones. En todo caso debe reconsiderarse mantener una Disposición
Adicional de disciplina dentro del texto del proyecto de Decreto cuya conexión con la Ley no
puede estar referida únicamente al artículo 201 sino a los anteriores (196 y siguientes) ya que
la suspensión de suministros es una medida vinculada y subordinada a los supuestos de
infracción que la Ley señala y a las actuaciones administrativas que legitiman la restauración
del orden urbanístico, y también ha de reconsiderarse la redacción de los incisos finales del
apartado 2 en el texto remitido.
La supresión de barreras -Disposición Adicional cuarta- debería constituir determinación
propia de los Planes, Proyectos de Urbanización y Ordenanzas urbanísticas -llega así a
especificarlo el artículo 64.2 de la L.U.A.-. Sin embargo las determinaciones de los
instrumentos mencionados carecen de transcendencia en la gestión, sin perjuicio de que la
ejecución del planeamiento tendrá que adecuarse a los instrumentos que la legitiman y de la
constatación del cumplimiento en las licencias de las medidas exigidas o exigibles para la
supresión de las barreras arquitectónicas. En consecuencia, se propone la adición de los
?Proyectos de Urbanización y Ordenanzas urbanísticas? y la supresión de la referencia a la
gestión urbanística en primer inciso de la Disposición.
Corregido el contenido de la Disposición Adicional quinta al haber sido atendidas las
indicaciones de la Dirección General de los Servicios Jurídicos se formula una observación
relativa a la adecuación de los términos a las Leyes 1/1995 y 11/1996, lo que traerá consigo
sustituir la referencia a la ?Diputación General? por la del ?Gobierno? y, como cuestión formal, se
insiste en su inclusión como Disposición Final.
La Disposición Adicional sexta también ha sido corregida en lo que se refiere al
procedimiento para modificar o suprimir (estos son los términos que aparecen en la redacción
del artículo 99.3 de la L.U.A.) las unidades de actuación delimitadas. Con ello se ha puesto en
correspondencia esta Disposición con lo establecido en los artículos 21.1. j) de la Ley
Reguladora de las Bases de Régimen Local y 30.1. o) de la Ley de Administración Local de
Aragón (Ley 7/1999).
El apartado 1 viene a ser coincidente con el artículo 117 del Texto Refundido de 1976,
con el artículo 99.4 de la L.U.A. y con los artículos 36 y 38 del Reglamento de Gestión
Urbanística en los extremos que contiene esta Disposición Adicional (apartados 1 y segundo
párrafo del apartado 3.)No obstante aludir en el subapartado 1.b) a la posibilidad de que en el
suelo urbano las unidades pueden ser continuas, además de discontinuas, es una redundancia.
También debe aclararse cual es el ?párrafo primero? mencionado en el apartado 1.d) ya que,
dada la terminología utilizada, todo el apartado 1 sería el mismo párrafo. Asimismo, sería
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preferible sustituir la remisión al artículo 61 de la Ley Urbanística por la cita del procedimiento
que para la aprobación de los Estudios de Detalle establece el artículo 144 del Reglamento o
bien recoger de forma detallada este procedimiento con la atribución de la aprobación definitiva
al Alcalde estimándose incorrecta la mención a ?salvedades de la L.U.A.?, ya que no se
excepciona ésta sino que se han de aplicar los artículos de la legislación del régimen local
antes citados y ello ha debido recogerse en el Preámbulo.
El segundo párrafo del apartado 3 comienza con la locución ?en estos supuestos?. Para
evitar confusiones se estima conveniente hacer expresa referencia a cuales son ?estos
supuestos?: modificaciones o supresiones de unidades de ejecución. Por ello se sugiere que en
el texto se indique que ?en la tramitación de los procedimientos para la modificación o
supresión de las unidades de ejecución delimitadas en los Planes???. Es cierto que el
Reglamento de Gestión Urbanística (artículo 38.4) limitaba una segunda información a los
supuestos en los que la unidad de ejecución tuviera un aumento o disminución de superficie
superior al diez por ciento de la inicial. Puede plantearse la extensión de esta segunda
información y audiencia a los interesados a todos los supuestos, pero también cabe mantener
la tramitación prevista por considerar que la alteración por debajo del límite señalado no es
sustancial, pero este criterio no deja de ser una opción que precisa de justificación en el
preámbulo, o al menos en la Memoria, por no ser suficiente, a estos efectos, que la
determinación ya estaba contenida en el anterior Reglamento de Gestión Urbanística.
El apartado 4 de esta Disposición no tiene una ubicación adecuada, e incluso podría
suprimirse puesto que los cambios de los sistemas de actuación cuando estén previstos en el
Plan serán posteriores a éste. Y esta cuestión responde generalmente a la fase de ejecución
del Plan o, si se quiere, a la gestión urbanística. De mantenerse el contenido de este apartado
es evidente que debe incluirse su texto en la Disposición Adicional séptima, como con acierto
advirtió la Dirección General de los Servicios Jurídicos, advertencia que no ha sido atendida.
Por otra parte no cabe vincular la sustitución de un sistema de actuación por otro a las
modificaciones de las unidades de ejecución ya que no guarda relación directa el ámbito
territorial de aquéllas, que delimitará la ejecución del planeamiento, con el sistema para hacer
efectiva tal ejecución.
Si esta Disposición Adicional sexta pretende regular todos los supuestos relativoa a las
delimitaciones de las unidades de ejecución, falta la regulación reglamentaria de esta materia
respecto a los Pequeños Municipios, como se desprende del contenido del apartado 2 del
artículo 219 de la L.U.A.. No obstante, esta materia podría integrarse como apartado 1 de la
Disposición Adicional octava, adecuando el epígrafe de ésta a su contenido.
Es adecuada la relación que establece la Disposición Adicional séptima de la elección
del sistema de actuación con los Planes o, en su defecto, con la delimitación de la unidad de
ejecución pero, partiendo de la libertad de la Administración para fijarlo, habrá de hacerlo,
aunque no se diga y debería decirse, de forma motivada por constituir una actuación
discrecional. Existen límites y a ellos se refiere el apartado 2, pero lo hace con una remisión a
los artículos 51 y 121 de la L.U.A., remisión criticada por la Dirección General de los Servicios
Jurídicos que esta Comisión Jurídica asume.
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Dictamen Nº 81/2001
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A su vez, no es fácil relacionar lo dispuesto en los artículos 51.1 y 121.1 de la L.U.A. En
efecto, en el artículo 51.1 se admite la formulación por la iniciativa privada de Planes Parciales,
con la posibilidad de que los particulares propongan el sistema o los sistemas de actuación,
que la Administración ?deberá? fijar de conformidad con las condiciones establecidas en el
artículo 121, y si el Plan General lo permite y los particulares lo proponen será vinculante para
la Administración el sistema de compensación que sólo podrá ser sustituido por la
Administración por incumplimiento de plazos (artículo 121.3) y existirá la posibilidad de que el
sistema que proceda será el de ejecución forzosa (artículo 146.2.)
No se encuentra apoyo legal suficiente para reservar a la Administración la iniciativa
para sustituir el sistema de actuación previsto en un Plan, y en el supuesto de que la previsión
sólo sea facultativa o alternativa habría de especificarse cómo se llega a la determinación del
sistema para cada unidad y, al mismo tiempo, resurge el problema del procedimiento a seguir
para modificar el sistema de actuación fijado en un Plan. Es cierto que los Planes Generales,
?en su caso?, podrán señalar el sistema o sistemas de actuación, incluso con carácter
alternativo, en las unidades que delimite del suelo urbano no consolidado (art. 35.3 L.U.A.) y
del suelo urbanizable delimitado (artículo 37.g L.U.A.) y también los Planes Parciales (artículo
45 e) L.U.A.) y los Planes Especiales (artículo 58.b) L.U.A.), pero el artículo 121 de la L.U.A.,
también ?en su caso?, es decir cuando no esté determinado el sistema de actuación en los
Planes, permite que la elección se haga con la delimitación de las unidades de ejecución pero
en el suelo urbano no consolidado, y en el suelo urbanizable delimitado para los sectores la
determinación del sistema de actuación es una posibilidad y no una exigencia, y lo mismo
puede entenderse para el resto de los Planes, de aquí que se abogue para que, en todo caso,
el procedimiento para la delimitación de las unidades de ejecución sea aplicable para modificar
el sistema de actuación, así lo preveía el artículo 155 del Reglamento de Gestión al igual que
en su inicio el apartado 4 de la Disposición Adicional séptima del proyecto de Decreto, porque a
continuación reitera lo ya dicho en el apartado 3, ya que deja a salvo el supuesto del artículo
121.3 ?incumplimiento de plazos- e insiste en la reserva de la iniciativa para la modificación a la
Administración cuando el sistema esté fijado en el Plan, tras declarar con carácter general ?que
no podrá variarse?, y cuando la actuación sea indirecta se hace una remisión al apartado 2 del
artículo 121 de difícil comprensión al referirse al suelo urbano no consolidado que no precisa de
planeamiento de desarrollo en el que la fijación será conforme a la propuesta de la iniciativa
privada con aplicación del artículo 121.1. de la L.U.A.. Se está por tanto ante un ?crucigrama?
que, por razón de materia, permite la supresión del texto del Decreto de la Disposición
Adicional séptima, por las razones expuestas al considerar el apartado 4 de la Disposición
Adicional sexta y, por razones formales, precisa, ?ahora sí en todo caso?, una reelaboración de
cuanto se refiere a la modificación de los sistemas de actuación de forma congruente,
atendiendo a los criterios señalados.
La Disposición Adicional octava regula en su apartado 1 la autorización de
construcciones en la zona periférica de los Pequeños Municipios, y el apartado 2 la cesión de
viales como sistema de actuación en esta zona. Como se ha indicado, gran parte del apartado
1 puede integrarse en la regulación del Título XI del proyecto de Reglamento sobre la
ordenación de los Pequeños Municipios con la adición de un nuevo capítulo, ya que ha de
partirse de la existencia de un Plan General que incluya esta clase de zona o de un Proyecto
de Delimitación de Suelo Urbano (artículos 212 y 214 b) L.U.A.) y, en consecuencia, la tipología
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Dictamen Nº 81/2001
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de las edificaciones será determinación de las Ordenanzas Urbanísticas o del Plan General y,
en todo caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 216 a) y b) de la L.U.A., por lo que
respecta al subapartado 1.a) de la Disposición Adicional octava. Análoga consideración puede
efectuarse con relación al subapartado 1.b), con dos observaciones: una sobre la prohibición
de construcciones una vez delimitada la zona periférica por los instrumentos que se indican
-?Plan General y Normas Subsidiarias Provinciales cuando exista Proyecto de Delimitación (no
llega a entenderse la referencia al Reglamento)- porque en todo caso, incluida la previsión
supletoria de las Normas Subsidiarias, existirá un dimensionado mínimo de las parcelas para
que puedan autorizarse las construcciones en esta zona.
El criterio anteriormente expuesto ha de conectarse ?segunda observación- con la
utilización del término ?parcelaciones? junto al de ?segregaciones?, cuando el primero tiene un
contenido preciso en la legislación urbanística, basta con aludir al artículo 178 de la L.U.A.; al
mismo tiempo, de pretenderse mantener los terrenos de la zona periférica como parte del suelo
no urbanizable se produciría un enfrentamiento con lo establecido en el artículo 21.2 y en la
Disposición Adicional segunda de la L.U.A., al no respetarse las unidades mínimas de cultivo
fijadas en la Orden del Ministerio de Agricultura de 27 de mayo de 1958.
El subapartado 1.c) no sólo no desarrolla el artículo 216.c) de la L.U.A. sino que se
limita a reproducir parcialmente esta norma, y para complementar el texto reglamentario se
hace una remisión a la Ley y se omite el desarrollo e incluso la materia regulada en el apartado
d) del citado artículo 216.
El subapartado 1.d) contradice lo dispuesto en el artículo 217 de la L.U.A. o, al menos,
ésta no proporciona apoyo para imponer a terceros compensaciones económicas por los
gastos derivados de obras para la conexión con las redes generales llevadas a cabo con
anterioridad, ya que tales obras podrán efectuarlas un solo propietario que pretendan edificar o
?varios interesados cuando así se acuerde entre ellos?. Además, la propia L.U.A. impone que
las obras de conexión una vez ejecutadas habrán de ser cedidas de forma ?gratuita al
Ayuntamiento? y, consiguientemente y sin perjuicio de lo ya dicho, pasaran a integrar el dominio
público municipal, por lo que es difícil asumir la legitimidad para exigir las mencionadas
compensaciones por el Ayuntamiento a favor de quienes las ejecutaron o directamente por
éstos, e incluso para éstos incluir esta obligación como ? conditio iuris ? en las autorizaciones o
licencias.
El subapartado 1.e) responde a una obligación establecida como de posible exigencia
en el artículo 217 d) de la L.U.A., pero en su texto se aconseja sustituir la locución ?dichas
garantías no podrán superar el importe máximo de las obras?, por ?dichas garantías tendrán de
una cuantía equivalente a la que figure en el presupuesto del proyecto de las obras?.
El contenido del subapartado 1.f) tiene encaje difícil en la Disposición Adicional octava
por referirse a una cuestión ajena a las construcciones en la zona periférica al hacerlo a los
efectos que la ejecución de éstas y de más actuaciones urbanizadoras pueden tener para un
cambio de clasificación del suelo, por lo que se propone su supresión; y por lo que respecta a
su texto, extrañamente se deja a la iniciativa de los titulares del suelo, ?quienes deben acreditar
la concurrencia de los.....requisitos?, el cambio de clasificación del suelo de la zona periférica
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Dictamen Nº 81/2001
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en suelo urbano con lo que no sólo resurge el problema de la clasificación de los terrenos de la
zona periférica sino la de redefinición de ésta por el proceso de integración sucesiva de
terrenos de aquélla en el suelo urbano.
Finalmente, el subapartado 1.g), al igual que el artículo 218 de la L.U.A., hace mención
a la ?autorización de construcciones en zona periférica? que, en realidad, serán auténticas
licencias, lo que resulta más adecuado con la regulación que de las licencias hace la L.U.A. en
el Título sexto, Capítulo III, independientemente de la equiparación que parte de la doctrina
científica hace entre autorizaciones y licencias, y ésto aún en el supuesto en que no exista Plan
General para los que la Ley introduce en el procedimiento a seguir un informe preceptivo y
favorable de la Comisión de Ordenación del Territorio, criterio que se fundamenta en el citado
artículo 218 en relación con los artículos 23 a 25 de la L.U.A. y en la clasificación urbanística de
la zona periférica susceptible de un proceso de urbanización y edificación muy diferente al del
suelo no urbanizable genérico.
La cesión de viales constituye, en principio la materia de la Disposición Adicional octava
en su apartado 2, en relación con el artículo 219 de la L.U.A. Por ello sorprende que el
subapartado 2.a) -otro crucigrama de remisiones- tenga un contenido que no guarda relación
con este artículo al referirse a Pequeños Municipios que tan sólo cuenten con Proyectos de
Delimitación de Suelo Urbano a los que no será de aplicación el artículo 219 por vincular este
artículo la cesión de los terrenos viales como ?sistema de actuación ? a la existencia de Plan
General, por lo que el inciso de su inaplicación deviene en innecesario.
Llama la atención la incorporación por la Ley de un sistema de actuación distinto a los
regulados en su Título quinto, si bien proporciona los elementos mínimos, y con la introducción
de este sistema resurge el que figuraba con esta denominación en la Ley de 1956 (artículos
113, 129 y 130), suprimido con la reforma de 1975.
No desarrolla esta Disposición Adicional octava este sistema de actuación, y a la vista
de cuanto se indica en el subapartado 2.a, al igual que por razón de materia, su regulación
tendría una mejor localización cuando se reglamenten los sistemas de actuación o la gestión
urbanística de los Pequeños Municipios.
Ahora bien, no puede admitirse que la reparcelación prevista en el apartado 2 del
Artículo 218 de la L.U.A. sea ?excepcional? (subapartado 2.b)) y tal vez, para evitar confusiones
con el subapartado 2.c), convendría suprimir el último inciso: ?teniendo en cuenta......?
El último subapartado está referido al suelo urbano, y si los anteriores no concuerdan
con el epígrafe de la Disposición Adicional al menos están relacionados con la zona periférica,
pero éste no lo está ni con las construcciones ni con la zona periférica. De todas formas el
sistema de cesión de viales podrá ser aplicado en el suelo urbano de los Pequeños Municipios
con Plan General, pero no puede eliminarse la reparcelación a la que se refiere el apartado del
artículo 219 de la L.U.A., aunque el artículo 213. 2.b) de la Ley sólo exige que en el suelo
urbano no consolidado de los Pequeños Municipios el Plan General lo divida en unidades de
ejecución, exprese el sistema de actuación y fije el aprovechamiento medio de cada una de
aquéllas.
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Dictamen Nº 81/2001
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Sobre los dos apartados de la Disposición Transitoria primera se efectúa una indicación
acerca de ampliar el texto del apartado 1 para sustituir ?instrumentos de ordenación o Proyecto
de Delimitación?, por ?Plan General, Normas Subsidiarias municipales o Proyecto de
Delimitación de Suelo Urbano?, indicación que también se hace extensiva al apartado 2, y una
observación por la exclusión que este último apartado hace del ?Título VIII? de la L.U.A., pues
tan sólo la exclusión debe afectar a las determinaciones de este Título relativas a las zonas
periféricas. Ahora bien, las determinaciones del Título octavo prácticamente quedan sin
contenido si se excluyen estas zonas, pero en todo caso este apartado 2 no impide la plena
aplicación de este Título en los Planes Generales en los Pequeños Municipios y los Asimilados
a éstos, y en los Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano
Sobre la adaptación de los Planes Generales, recogida en el apartado 2 de la
Disposición Transitoria segunda, únicamente se señala que las reiteradas remisiones a los
artículos de la L.U.A. pueden ser redundantes y que se echa en falta la concreción documental
en la que debe reflejarse la adaptación, exigencia que sí aparece al regular el apartado 3 la
adaptación de las Normas Subsidiarias Municipales con suelo apto para urbanizar (las
denominadas tipo b por su localización en el artículo 91 del Reglamento de 1978). No obstante,
la remisión al ?párrafo segundo de esta Disposición? que hace el apartado 3 puede inducir a
confusión por lo que, siguiendo el criterio general propugnado, sería más clara la remisión al
?apartado 2 de esta Disposición Transitoria? - subapartado 3.a) para los Municipios de dos mil
habitantes o más -.
Seguidamente diferencia la Disposición Transitoria segunda la aludida adaptación
según se trate de Municipios con población inferior o no a quinientos habitantes, sin alcanzar
los dos mil. Para estos últimos Municipios vuelven a reiterarse las remisiones a los artículos de
la L.U.A. coincidentes con las de la adaptación de los Planes Generales en el apartado 2, con
dos excepciones por hacer las remisiones al artículo 213 de la Ley (5ª y 6ª), y lo mismo cabe
decir de los restantes Municipios, pero en ambos casos se echa en falta la no inclusión de la
zona periférica. Al mismo tiempo se clasifica como suelo urbanizable al anteriormente
clasificado como suelo apto para urbanizar, cuestión que se enlaza con la compatibilidad o no
de ambas clases de suelo ? suelo urbanizable y zona periférica - y con la posibilidad de que el
suelo apto para urbanizar no ejecutado ni en proceso de ejecución pueda constituir en todo o
en parte la zona periférica en los Municipios de población inferior a quinientos habitantes y el
resto suelo no urbanizable, pero habrá de tenerse en cuenta - y esto afectará no sólo al suelo
urbanizable y a las zonas periféricas en todo caso - la modificación que el R.D. Ley 4/2000, de
23 de junio, ha introducido en el concepto de suelo no urbanizable al suprimir la posibilidad de
la clasificación como tales de aquellos terrenos que se consideren inadecuados para el
desarrollo urbano. Precisamente a este R.D. Ley no se refiere en momento alguno ni la
Memoria justificativa ni el Preámbulo del proyecto de Decreto, es más, parece que ha sido
ignorado, tal vez por la colisión normativa que produce con la L.U.A. al modificar un artículo - el
9 de la Ley 6/1998 - que tiene carácter de legislación básica.
El apartado 4 de la Disposición Transitoria segunda recoge el supuesto de adaptación a
Plan General de las Normas Subsidiarias Municipales sin suelo apto para urbanizar y de los
Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano con Ordenanzas. En primer lugar se sugiere
introducir la precedente especificación en su texto a fin de sustituir la referencia al artículo 91 a)
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Dictamen Nº 81/2001
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del Reglamento de Planeamiento. Llama la atención en este apartado y en los anteriores que
las muchas remisiones que contienen lo son a la L.U.A. y no al Reglamento sometido a
Dictamen.
Nuevamente se suscita lo ya dicho sobre la cita del ?párrafo segundo de esta
Disposición? (subapartado 4.a). En el subapartado 4.b) 1ª puede suprimirse el adverbio
?únicamente?, en el 4. b) 7ª debe complementarse la referencia al sistema de actuación y al
aprovechamiento medio indicando que serán de cada una de las unidades de ejecución, y en el
4.c) no se incluye la zona periférica, si bien se insiste en lo señalado sobre los efectos del R.D.
Ley 4/2000.
El apartado 5 de la Disposición Transitoria segunda está referido a la adaptación de los
Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano que se mantengan como tales, y también de las
que se mantengan Normas Subsidiarias Municipales sin suelo apto para urbanizar, como
Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano. Se reitera lo ya dicho sobre la mención al
Reglamento de Planeamiento y debe especificarse que tales adaptaciones sólo podrán hacerse
en Municipios con población de derecho inferior a quinientos habitantes y se da por
reproducida la advertencia sobre la zona periférica efectuada anteriormente ahora con cita del
artículo 212 de la L.U.A.
En el apartado 6 parece procedente no concretar el órgano municipal que ha de
acreditar que el instrumento urbanístico vigente reúne las condiciones exigidas por la Ley, y se
cuestiona en el apartado 7 la inclusión de los Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano entre
los instrumentos urbanísticos susceptibles de revisión.
El último apartado de la Disposición Transitoria segunda presenta mayor grado de
complejidad y de ello es muestra la especial atención que la Memoria justificativa presta en su
apartado 8, lo que ha sido objeto de mención en la consideración jurídica IV de este Dictamen.
Sin embargo llama la atención la falta de límites que estas justificaciones tienen en la
Disposición Transitoria segunda, ya que ha de tratarse de modificaciones que vienen siendo
calificadas como ?puntuales?, sin que éstas o una acumulación de las mismas puedan dar lugar
a modificaciones sustanciales ni encubrir una auténtica revisión del Plan sin adaptación a la
nueva Ley, y también llama la atención la ubicación del apartado 8 dentro de la Disposición
Transitoria segunda, que tiene como epígrafe ?Adaptación de la Ley Urbanística de los
instrumentos de planeamiento vigentes con anterioridad a la misma?.
Como antecedente de este problema -admisibilidad o inviabilidad de modificaciones
puntuales en instrumentos de planeamiento general no adaptados -han de citarse las tesis
contrapuestas surgidas con motivo de lo establecido en la Disposición Transitoria primera de la
Ley de 1975, que posteriormente aparece en el texto refundido de 1976. Así en tanto que la
tesis contraria a la admisión de tales modificaciones se fundamentó en la inaplicación de una
Ley derogada (Ley de 1956) y en la perturbación del mandato de adaptación de los Planes, la
tesis de la admisibilidad tuvo muchos más apoyos en la doctrina científica y estuvo basada en
la inexistencia de una prohibición legal expresa y en la compatibilidad con el deber legal de
adaptación, e incluso se adujo que tales modificaciones podían resultar no sólo convenientes
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Dictamen Nº 81/2001
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sino necesarias como anticipo de la adaptación o revisión de un Plan General, y en este
sentido se pronunció la Orden Ministerial de 22 de julio de 1980.
Así, en oposición al criterio de la ?congelación? de los Planes Generales tras la Ley de
Reforma de 1975, se adujo la posibilidad de modificaciones en cualquier momento y, por
supuesto dentro del período de adaptación, criterio compartido por la Resolución del Ministerio
de la Vivienda de 31 de mayo de 1976. Pero también se puso de relieve la imposibilidad de
llevar a cabo por esta vía una revisión del Plan General al margen de la normativa vigente (Ley
1975 y Texto Refundido de 1976) ya que esto conduciría a soluciones absurdas e
incongruentes y, a su vez, contrarias al Ordenamiento Jurídico.
Y así lo entendió la jurisprudencia -SS. del TS de 3 y 24 de mayo y 30 de diciembre de
1985, 17 de octubre de 1990- al decir en la primera de las Sentencias relacionadas que ?.......es
claro que al entrar en vigor la nueva Ley de Reforma de mayo de 1975, y a tenor de lo
dispuesto en su Disposición Transitoria primera, aquel proyecto de revisión quedó truncado,
pues no podía seguir su curso una revisión del Plan General en función de la normativa
anterior, sino que lo que entonces procedía era la adaptación del Plan a la nueva Ley, si bien
ello no significa que un Plan General no adaptado no pueda ser modificado, ya que hay que
distinguir entre la revisión y la mera modificación, de modo que si la primera no es posible,
dada su envergadura, sin adaptación, puede ser factible la segunda?.
Este criterio podría sustentarse tras la entrada en vigor del L.U.A. atendiendo a su
Disposición Transitoria segunda, haciéndolo extensivo a las Normas Subsidiarias Municipales,
nacidas con desacertada denominación en virtud de la Ley de Reforma de 1975, pues la
jurisprudencia ha admitido un alto grado de equiparación entre las Normas Subsidiarias y los
Planes Generales, habiendo sido calificadas aquéllas de forma reiterada como ?planes
reducidos? y en algunas ocasiones como ?planes menores?, según términos acuñados por la
doctrina científica, que participan de la misma naturaleza ordenadora de los Planes Generales
por referirse a la integridad del territorio municipal -SS. TS de 30 de abril de 1984, 23 de enero
y 16 de octubre de 1989, 22 de enero de 1996 y 21 de mayo de 1997-, pero el legislador en la
Disposición Final primera, apartado c), de la L.U.A. ha excluido como derecho supletorio no
sólo a los artículos 91 a 94 del Reglamento de Planeamiento sino también a los artículos 150 a
152, 160 y 161, lo que trae consigo la inexistencia de regulación para las Normas Subsidiarias
Municipales, y esto ha de ponerse en correspondencia con la supresión de este instrumento de
planeamiento en la L.U.A.. Consiguientemente, carece de apoyo en la L.U.A. el citado
apartado 8 en el extremo indicado.
Sin embargo se hace una llamada de atención a la diferencia de procedimientos para
aprobar y modificar los Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano (artículo 63.2 L.U.A. y las
Ordenanzas Urbanísticas (artículo 64.3 L.U.A.).
Del texto de la Disposición Transitoria tercera tan sólo se indica la posibilidad de
suprimir la referencia a ?varios sectores? que figura al final de su apartado 2.
En la Disposición Final primera ha de corregirse la alusión a la aplicación directa del
Reglamento de Planeamiento y de los artículos que se mencionan del Reglamento de Gestión
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Dictamen Nº 81/2001
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Urbanística, para ajustar su texto precisamente a la Disposición Final primera de la L.U.A., de
la que se hace mención en la Disposición que se considera, que los califica como derecho
supletorio.
VII - Proyecto de Reglamento
A) ? Disposiciones generales
El Titulo preliminar podría fusionarse sin alterar su denominación con el Título I. que
consta de ocho capítulos, y así como el Título Preliminar se limita a determinar el objeto del
Reglamento, el Título I está destinado a regular la ?Organización y Régimen Jurídico?, aunque
en realidad no existe correspondencia entre el epígrafe y su contenido al no incorporar
materia propia del régimen jurídico de carácter general ya que el Capítulo primero relaciona a
las Administraciones que califica como urbanísticas, y los Capítulos segundo a séptimo se
refieren cada uno de ellos a estas Administraciones con algunas concreciones acerca del
régimen jurídico, en tanto que el capitulo octavo regula las sociedades urbanísticas, que, por
supuesto, no están incluidas entre las Administraciones Urbanísticas.
Con la observación precedente, que, por otra parte, podría haber entrado en materia de
competencia exclusiva del Estado, el texto del artículo 1 responde al contenido del Reglamento:
organización de las Administraciones Urbanísticas, planeamiento urbanístico y régimen
especial de los Pequeños Municipios; por lo que tan sólo se advierte, una vez más, de la
conveniencia de haber reducido el contenido de este Reglamento a regular los Planes en sus
distintas clases, los proyectos de urbanización, otros instrumentos urbanísticos y los
específicos de los Pequeños Municipios.
El artículo 2 incluye como Administración urbanística, es decir, como Administración con
competencias por Ley para desarrollar la función pública que el Urbanismo entraña a la
Administración de la Comunidad Autónoma -que la tiene en virtud de la Constitución, del
Estatuto y de las Leyes - (artículo 4 L.U.A.); a los Municipios -que la tienen atribuida por el
artículo 25.2 d) de la Ley 7/1985 por el artículo 42.2 d) de la Ley autonómica 7/1999 y por el
artículo 5 de la L.U.A.-; a las Comarcas -cuya competencia en urbanismo la ostentan en virtud
del artículo 8 de la Ley 10/1993, de 4 de noviembre, de Comarcalización de Aragón, en las
condiciones que la propia norma señala- y a los Consorcios formados por Administraciones
Públicas cuyo fin sea coincidente con el indicado.
Sin embargo el artículo 2 incorpora al Instituto del Suelo y Vivienda como Administración
Urbanística y a las Entidades Urbanísticas Colaboradoras, uno y otras, y también los
consorcios, plantean problemas específicos que serán analizados cuando seguidamente se
haga referencia a los artículos 7, 17 a 19 y 20 a 28.
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Dictamen Nº 81/2001
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El deber de colaboración, en la forma que se concreta en el artículo 3, aún cuando se
hayan formulado alegaciones en contra, se estima ajustado a derecho, en concreto a los
principios enunciados en los artículos 3 y 4 de la Ley 30/1992, 6 y 10 de la Ley 7/1985 en
relación con el artículo 9 de la Ley 30/1992, y 158 y 159 de la Ley autonómica 7/1999. En
definitiva, se trata únicamente de recoger en el Reglamento la efectividad de un principio que
de forma más amplia ha quedado plasmado en el artículo 9 de la L.U.A.
Corregidos los textos de los artículos 4 y 5 atendiendo a las observaciones de la
Dirección General de los Servicios Jurídicos, tan sólo se sugiere la sustitución de la referencia
a ?otra autoridad?, por a ?otro órgano o funcionario?.
La citada Dirección advirtió que el artículo 6 podía resultar demasiado genérico y de
algún modo tautológico, criterio que se comparte por esta Comisión, que incluso cuestiona la
necesidad de que este artículo forme parte del Reglamento ya que cada órgano tiene una
atribución de facultades o competencias y una dependencia que delimitan sus actuaciones y
también sus deberes u obligaciones en el ejercicio de las funciones que tengan encomendadas
y, además, este artículo puede contribuir a confundir más que a clarificar.
La inserción del Instituto del Suelo y la Vivienda como Administración Urbanística hace
necesario una examen de su legislación específica pues la L.U.A. no lo incluye entre los Entes
que cita en su Título Preliminar. Pues bien, definidos los organismos públicos en el artículo 61
de la Ley 11/1996, de 30 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Autónoma de
Aragón, el Instituto del Suelo y la Vivienda de Aragón es un organismo autónomo, conforme al
artículo 67 de la Ley 11/1996 y al artículo 1 de su Ley de creación (Ley 6/1985, de 26 de
noviembre) y tanto del artículo 67 de la Ley 11/1996 como del artículo 3 de la Ley 6/1985 se
desprende que no puede ser calificado como una Administración urbanística, sin prejuicio de
que tenga personalidad jurídica y patrimonio propios, y a ello no se oponen ni el artículo 2 de la
Ley 30/1992 ni el artículo 1 de la
Contencioso - administrativa; basta para corroborar lo dicho el examen las funciones que tiene
atribuidas el citado Instituto.
El artículo 8 deja a salvo la competencia del Municipio en materia urbanística, lo que es
un mero reconocimiento de lo dispuesto en las Leyes antes citadas, pero, a continuación,
admite la posibilidad de delegación del Gobierno de forma genérica a favor de Municipios
concretos u otras Entidades Locales de forma genérica. Además de no ser admisible tal
delegación genérica existen otros obstáculos legales a los que con acierto alude en su informe
la Dirección General de los Servicios Jurídicos, en concreto el artículo 100.1 de la Ley 7/1999
que limita las delegaciones de la Diputación General de Aragón a la gestión de servicios
públicos ?siempre que se trate de actividades o funciones relacionadas con el ámbito territorial
de la Entidad Local?, y precisamente la jurisprudencia ha delimitado con motivo de la
aprobación definitiva de los Planes, cuando corresponde a la Administración de la Comunidad
Autónoma, que ésta tan sólo puede enjuiciarlos desde una doble vertiente: la de la legalidad y
la de la defensa de la defensa de ?intereses supramunicipales?. Sirva por todas, la reciente
Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de abril del año 2000 la cual en el fundamento de
derecho tercero, tras aludir ?a reiterada doctrina jurisprudencial? de la que hace una reducida
mención específica, señala que ?la diversidad de intereses concurrentes en el ámbito del
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urbanismo, hacen de la de planeamiento, una potestad de titularidad compartida por los
Municipios y las Comunidades Autónomas, determinando el principio constitucional de la
autonomía municipal la extensión del control de la Comunidad Autónoma en el momento de la
aprobación definitiva del planeamiento, que queda reducida, en definitiva, a los aspectos
reglados del Plan. , respecto a los cuales existe el control pleno de la Comunidad, y a aquellos
aspectos discrecionales que inciden en materias de interés supramunicipal y comunitario, al
entenderse siempre predominante éste sobre el puramente local o municipal?. (Vid las
Sentencias que dan lugar a esta doctrina consolidada, de 13 de julio de 1990. 30 de enero y 25
de abril de 1991 y 18 de mayo de 1992).
La necesidad de los artículos 9 y 10 puede ser cuestionada dadas las remisiones
genéricas que hacen a la ?legislación del régimen local? y a la del ?régimen jurídico de las
Administraciones Públicas?.
La posibilidad de constituir Mancomunidades (artículo 9) tiene el respaldo legal
mencionado y por lo que respecta a los consorcios no todos tendrán la calificación de
Administración Urbanística, sí podrán tenerla los Consorcios constituidos con la participación
determinada en el artículo 218.1 de la Ley 7/1999 o en el artículo 17 del Proyecto de
Reglamento que es objeto de consideración en este Dictamen.
La encomienda de gestión (artículo 10) no supone cambio de titularidad de la
competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio (artículo 15 de la Ley 30/1992)
por lo que es razonable la supresión de este artículo, al igual que se ha hecho con los artículos
5 y 6 del texto inicial que tenían como epígrafes ?delegación? y ?avocación?, respectivamente.
Dentro del articulado correspondiente a los Municipios como Administración Urbanística
se incluye una Sección (artículos 11 a 15) para hacer resurgir las Gerencias Urbanísticas
municipales, y también las intermunicipales. Unas y otras tuvieron acogida en el Reglamento de
Gestión Urbanística de 1978, que tenían un apoyo directo en el artículo 215 del Texto
Refundido de 1976, y con anterioridad en el artículo 203 de la Ley de 1956, cuyo texto se
mantuvo tras la reforma de 1975. Pero la L.U.A. no recoge, ni menciona a las Gerencias
urbanísticas a las que el proyecto de Reglamento atribuye personalidad jurídica y patrimonio
propios (artículo 11.2), pero después de admitir la posibilidad de su constitución (artículo 11.1)
se remite a tal efecto a la legislación de régimen local, sin otras precisiones, por lo que el
problema se sitúa en el posible encaje con lo dispuesto en el artículo 208 de la Ley 7/1999, que
admite la creación de organismos autónomos locales, pero este artículo está ubicado dentro de
la Sección en la que se regulan las formas de gestión de los servicios municipales y la función
urbanística no puede ser calificada como tal.
La doctrina científica puso de relieve que el artículo 203 de la Ley de 1956 fue una
norma habilitante para la creación de las Gerencias que no definió su naturaleza jurídica; lo que
permitía que el desarrollo reglamentario pudiera optar por un órgano sin personalidad o por una
entidad personalizada, y esto fue la solución ambivalente que asumió el Reglamento de
Gestión Urbanística (artículo 15.3).
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Dictamen Nº 81/2001
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Después de la Ley 7/1985 existe una organización municipal que se extiende a órganos
complementarios (artículo 20.1.c) con funciones de estudio, informe o consulta, con arreglo a lo
que determine el Reglamento orgánico municipal y en este caso una sustitución total o parcial
de las atribuciones del Alcalde o del Pleno no tendría viabilidad jurídica, y forzando la inclusión
de las Gerencias municipales dentro de los organismos autónomos, como si el urbanismo fuera
un simple servicio municipal a descentralizar, existirían las limitaciones que imponen los
artículos 21.3 y 22.4 de la Ley 7/1985 y 29.4 y 30.4 de la Ley autonómica 7/1999. En definitiva
el silencio sobre las Gerencias en la legislación de régimen local se salvó con las
determinaciones de la legislación urbanística, pero ahora ante el silencio de la L.U.A. ha de
salvarse con la silente legislación de Régimen Local y no puede dejar de cuestionarse la vía
reglamentaria para crear las Gerencias y dotarlas de personalidad sin apoyo directo en la Ley.
La Dirección General de los Servicios Jurídicos llamó la atención en su informe sobre la
contradicción existente entre los artículos 12.2 y 14 habiéndose corregido el texto de este
último. No obstante, al trasladar al proyecto de Reglamento el artículo 16.4 del Reglamento de
Gestión Urbanística se ha deslizado el término ?desconcentrar? (artículo 12.2) después de
atribuir personalidad jurídica propia a las Gerencias en el artículo 11.2 Al mismo tiempo debe
corregirse en el artículo 14 la referencia a los Municipios que como ente Local no podrá llevar a
cabo la atribución a la que la norma se refiere y se echa en falta una delimitación de facultades
al modo en que lo hizo en el artículo 19 el Reglamento de Gestión Urbanística.
Para que exista una Gerencia común para varios Municipios podrá ser necesaria,
según la atribución de facultades que se le otorgue, la previa creación de una Mancomunidad,
sin que se comprenda bien la mención a las Diputaciones al carecer éstas de competencias en
materia de urbanismo - la mención existía en el artículo 20 del Reglamento de Gestión
Urbanística que ahora se amplía a las Comarcas - salvo que en los supuestos de que las
funciones de las Gerencias a las que se refiere el artículo 15 sean de asistencia técnica o como
decía, y aún dice, el texto reglamentario de 1978 ?instrumentales de carácter técnico?, y todo
ello resulta conforme con lo dispuesto en el artículo 5 de la L.U.A.
Los Consorcios urbanísticos tienen su regulación a partir del artículo 17 que parte de
delimitar la posibilidad de ?consorciarse? con fines urbanísticos a las Administraciones públicas.
Lo que permite una primera sugerencia la sustitución de ?consorciarse? por ?asociarse? ya que
el carácter asociativo del consorcio está expresamente reconocido en el artículo 218.2 de la
Ley 7/1999.
Los Consorcios así integrados serán Administraciones urbanísticas cuando las
Administraciones que se asocien para su constitución tengan competencia en la materia, y ha
de tenerse en cuenta que el artículo 218 admite que formen parte de los Consorcios las
Entidades locales y otras Administraciones Públicas. Sin embargo, en los supuestos del
apartado 3 del artículo 218 no podría estarse ante una Administración urbanística (Vid. S.T.S.
de 30 de abril de 1999). La doctrina científica ha significado que sí los miembros del Ente son
verdaderas Administraciones Públicas, el Ente como tal asume este carácter. Pues bien, la Ley
7/1985 omitió intencionadamente la inclusión de los Consorcios dentro de las Entidades locales
que enumera en el artículo 3, aunque los menciona en el artículo 57; tampoco hace referencia
a ellos la L.U.A. por lo que la base legal, dejando a un lado el Reglamento de Servicios de las
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Dictamen Nº 81/2001
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Corporaciones Locales, está en el artículo 218 de la Ley 7/1999, que además de darles
personalidad jurídica les reconoce plena capacidad para lleva a cabo actividades de interés
local o común, y en el artículo 57 de la Ley 7/1985.
Si las citas de los artículos de la Ley 7/1999 que efectúa el artículo 17 es acertada no
puede decirse lo mismo de las citas relacionadas con la Ley de Hacienda de la Comunidad
Autónoma de Aragón, pues la materia a la que se refiere corresponde al artículo 8 del Texto
Refundido de la mencionada Ley, aprobado por el
En el apartado 2 del artículo 17 se propugna sustituir la locución ?esfera de capacidad?,
por ?ámbito de competencias?, aunque el texto coincide en este extremo con el artículo 12.3.a)
del Reglamento de Gestión Urbanística, y lo mismo sucede con la palabra ?finalidades? en el
inicio del artículo 18 susceptible de ser sustituida por ?funciones?.
Aparte del paralelismo entre los artículos 18 y 19 del proyecto de Reglamento y los
artículos 13 y 14 del Reglamento de Gestión, la posibilidad de incorporación de propietarios de
terrenos admitida en el artículo 18.b) en el supuesto del artículo 153.4. a) -remisión que no
contribuye precisamente a conocer el supuesto a través del texto reglamentario- por un lado
traería consigo que no se estuviese ante un Consorcio susceptible de ser calificado como
Administración urbanística; por otro que se integrarían personas físicas o jurídicas, titulares de
más del cincuenta por ciento de la superficie de actuación que no serán ?entidades privadas sin
ánimo de lucro ?como exige el artículo 218.3; además traería consigo la participación de los
propietarios en la gestión del Consorcio como miembros del mismo y, por último, existiría
contradicción con el propio artículo 153.4 b) pues el derecho subrogarse está condicionado a
que los propietarios cumplan con el deber de constituir una entidad con personalidad propia
que asumirá la responsabilidad de la gestión, lo que es incompatible con su integración en un
consorcio que, a su vez, asumirá la responsabilidad de la gestión. Lo dicho es suficiente para
rectificar con el alcance indicado el artículo 18 b) del proyecto de Reglamento.
Ante las cuestiones suscitadas es de interés, o al menos así se considera, incorporar a
este Dictamen, los pronunciamientos del fundamento de derecho segundo, apartado a), de la
Sentencia del Tribunal Supremo de11 de julio de 2000, en la síntesis que hace de la Sentencia
del mismo Tribunal de 18 de julio de 1997: ?El artículo 57 L.B.R.L. se refiere a los consorcios y
convenios administrativos como instrumentos de cooperación económica, técnica y
administrativa entre la Administración Local y las Administraciones del Estado y de las
Comunidades Autónomas. Estos Convenios tienen la misma significación en el ámbito de las
relaciones administrativas entre Entidades locales, y a los que resulta aplicable el principio de
que, en ningún caso, pueden suponer alteración o renuncia de las propias competencias
legalmente atribuidas ......?, no cabe duda, añade el apartado f) que resulta jurídicamente
posible conciertos y convenios de cooperación interadministrativa.....entre Entidades Locales,
incluso en términos amplios, sin otros límites que los derivados del interés público, el
ordenamiento jurídico y los principios de buena administración. (....). Pero no cabe, mediante la
técnica del convenio, la transferencia de competencias de las Entidades Locales que resulten
indisponibles?.
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Las siguientes ?Administraciones urbanísticas? que regula el proyecto de Reglamento
(artículos 20 al 28) son las Entidades Urbanísticas colaboradoras a las que desde un principio
ha de negarse tal calificación dada su composición, régimen legal y ámbito de actuación.
Podrán ser calificadas, como lo ha hecho la doctrina científica, como Corporaciones sectoriales
de base privada.
Así las Juntas de compensación son una figura de ?autoadministración?, en términos
acuñados por la jurisprudencia y la doctrina, y los interesados llevarán a cabo, a través de ellas
funciones administrativas, y aunque el Reglamento de Gestión Urbanística señaló (artículo 26)
su ?carácter administrativo? con dependencia en este orden de la Administración actuante, la
L.U.A. se limita a indicar en el artículo 142.1 que disfrutarán de ?consideración administrativa a
los efectos de esta Ley?, pero junto a actuaciones de funciones públicas llevarán a cabo otras
de gestión de intereses privados, en especial la ejecución de la obra urbanizadora cuya
contratación no está sujeta a la legislación de contratos de las Administraciones Públicas.
Sirva de ejemplo la Sentencia del TS de 30 de octubre de 1989 que después de indicar
que ?la ejecución del planeamiento es claramente en nuestro ordenamiento una función
pública, en la que los propietarios del suelo a urbanizar pueden asumir mayormente e incluso
nulo protagonismo según el sistema que se aplique? recordó que ?la Junta de compensación
integra un supuesto de autoadministración: son los propios interesados los que desarrollan la
función pública de la ejecución del planeamiento en virtud de una delegación que hace de la
Junta un agente descentralizado de la Administración de suerte que aquella tiene naturaleza
administrativa -artículo 127.3 de Texto Refundido-. -Ello no significa que toda la actuación de la
Junta de compensación esté sometida al Derecho Administrativo: en la medida en que aquella
gestione intereses propios de sus medios, sin ejercicio directo de funciones públicas, está
sujeta al Derecho privado. De ello deriva pues que al contratar -ejecución de obras, préstamos,
ventas de terrenos- no ha de someterse a las formalidades propias del Derecho Administrativo,
pues todo ello tiene un carácter instrumental respecto de la finalidad última de la ejecución del
planeamiento sin implicar el ejercicio directo de funciones públicas?.
La L.U.A., reconoce a las entidades que relaciona el artículo 21 del Proyecto de
Reglamento, aunque lo haga de forma genérica, personalidad jurídica, pero sólo les otorga
naturaleza administrativa ?cuando así resulte conveniente?, y si a las Juntas de Compensación
se refiere los artículos 138 y 142 de la L.U.A., a las Comisiones Gestoras en el sistema de
ejecución forzosa lo hace el artículo 147 y a las Asociaciones de propietarios en el sistema de
compensación el artículo 137, pudiéndose hacerse extensivo a todas ellas el criterio señalado
en cuanto a su naturaleza. Sin embargo las Entidades de conservación carecen de referencia
específica en la L.U.A. al igual que sucedió en la legislación anterior, si bien las reguló el
Reglamento de Gestión Urbanística, regulación que ha transcendido, con matices, al Proyecto
de Reglamento sometido a Dictamen.
La obligatoriedad de las Entidades de conservación, según el artículo 22.3, puede tener
como fundamento las determinaciones del planeamiento, de un convenio urbanístico, de
disposiciones legales o de disposiciones reglamentarias. Así como los convenios de gestión
(artículo 84 de la L.U.A.) pueden servir de base a la obligación de conservar la urbanización
con posterioridad a la recepción por la Administración - no se contemplan las urbanizaciones
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privadas - y las disposiciones con rango de Ley pueden imponer la misma obligación y la
constitución de la correspondiente Entidad conservadora, no es un Reglamento medio
adecuado si carece de apoyo en la Ley - el Reglamento de Gestión aludía a las disposiciones
legales - ni tampoco lo es el planeamiento salvo que se trate de Planes de iniciativa privada
que tienen su regulación en los artículos 51 a 53 de la L.U.A. (antes en los artículos 40 a 42 de
la Ley de 1956 y 52 a 54 del Texto Refundido de 1976), ya que según el artículo 52 de la L.U.A.
estos Planes habrán de consignar: 1.d)- Modo de ejecución de las obras de urbanización y
previsión sobre la futura conservación de las mismas, y 1.e)- Compromisos que se hubieran de
contraer entre el promotor y el Ayuntamiento y entre aquél y los futuros propietarios de los
solares, con las garantías de exacto cumplimiento de los mismos. En consecuencia, se trata de
obligaciones ? propter rem?.
Esta cuestión dio lugar al Dictamen del Consejo de Estado 39.484, de 6 de febrero de
1975, con motivo de la inscripción en el Registro de Entidades Urbanísticas colaboradoras de
las Asociaciones de propietarios constituidas para la ejecución de la obra urbanizadora y las
formadas con la finalidad de conservar los elementos de la urbanización ya ejecutada, que lo
emitió en los siguientes términos: ?1º.- Que son inscribibles en el Registro General de
Entidades Urbanísticas Colaboradoras todas las Asociaciones de propietarios para ejecutar la
obra urbanizadora a la que se refiere la Ley del Suelo. 2º.- Que son inscribibles en el
mencionado Registro las Asociaciones de propietarios para la conservación de la obra
urbanizadora que se constituyan en las urbanizaciones particulares a que se refiere el artículo
41 de la
En el cuerpo del Dictamen se dice: ?las Asociaciones de propietarios para la ejecución
de la obra urbanizadora serán inscribibles en el Registro General de Entidades Urbanísticas
Colaboradoras cuando sean de las que tiene amparo legal en los artículos 118, 124, 125, 126,
127, 136, 138 y 139 de la Ley del Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Las categorías son
amplias, desde luego, pero no se considera legalmente admisible que sean desbordadas?;
seguidamente afirma ?en cualquier supuesto, tratándose de entidades con personalidad
jurídica, no sería correcto acudir a ampliaciones que ni siquiera el texto reglamentario consigna
explícitamente, ni podría hacerlo sin chocar con el artículo 2.4 de la Ley 191/1964, que se
refiere a especiales>>, y quizás con el Código Civil, que insiste en hablar de Ley>>, > (artículos 35 y 37)? y llega a la siguiente
conclusión: ?con las necesarias cautelas, puede concluirse que la inscripción de las
Asociaciones de propietarios para la conservación de la obra urbanizadora en el Registro
General de Entidades Urbanísticas Colaboradoras puede admitirse en aquellos supuestos en
que tales Asociaciones tengan amparo legal, esto es, en la
como es notorio, han de entenderse, según se razonó, los preceptos del Reglamento de
Reparcelaciones, a la cual hace, además, referencia en su artículo 38. 3. Repasando los de la
Ley, apenas se encuentra otro supuesto de admisibilidad de la inscripción en dicho Registro
que el de las Asociaciones de propietarios que se constituyan en urbanizaciones particulares,
en las que los planes y proyectos redactados contengan la previsión sobre la futura
conservación de las obras de urbanización, especialmente compromisos de conservación por
parte de los propietarios (artículo 41 citado), porque, en ese supuesto, puede estimarse que la
Asociación se beneficia de la autorización o amparo legal que suponen los artículos 136 y 139,
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cuyas Asociaciones de propietarios están previstas para colaborar en la ejecución de planes y
proyectos de los que precisamente forma parte integrante la conservación.?
No se ha planteado la jurisprudencia sí estas Entidades Urbanísticas tienen apoyo legal
de suficiente rango ya que se limitan a citar las determinaciones del Reglamento de Gestión
Urbanística. Ejemplo de ello es la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 1989
que reconoce el carácter administrativo y su dependencia de la Administración Urbanística
actuante, así como la obligatoriedad de su constitución cuando el deber de conservación
recaiga sobre los propietarios comprendidos en la unidad de actuación ?en virtud de las
determinaciones del Plan de Ordenación o bases del programa de actuación urbanística o
resulte expresamente de disposiciones legales? pero la misma Sentencia indica que no cabe
desconocer ?la naturaleza privada que en algunos aspectos puedan tener dichas entidades? sin
que ofrezca duda que ?cuando realizan actividades de colaboración y participación en
funciones públicas les es plenamente aplicable el Derecho Administrativo?. (Vid. asimismo la
SS. TS. de 25 de mayo de 1993 y 26 de octubre de 1998).
Ha podido llamar la atención la mención que esta Sentencia hace a las bases del
Programa de Actuación Urbanística, figura de planeamiento concertado, hoy desaparecida,
incorporada a los Textos Refundidos de 1976, en los artículos 71 a 75 y 142 del Reglamento de
Planeamiento y 213 a 227 del Reglamento de Gestión Urbanística, por los que resultaba viable
la inclusión en las bases de la obligación de conservar la urbanización.
A todo ello ha de añadirse el deber de conservación impuesto en el artículo 184 de la
L.U.A. a los ?propietarios? de urbanizaciones y que el artículo 8.2 de la misma Ley establece la
obligación de pertenencia a las Entidades Urbanísticas Colaboradoras ?en los supuestos que
se determinen por esta Ley y por sus normas de desarrollo?, determinación legal que responde
a la advertencia efectuada por esta Comisión al dictaminar el anteproyecto de Ley Urbanística
(Dictamen 23/1998, de 17 de febrero) que no consideró correcta la expresión final de este
apartado al referir la obligación a ?los supuestos que se determinen reglamentariamente?, por lo
que propuso el texto incorporado a la L.U.A. con base en los artículos en los que existe una
llamada ?a la constitución de estas Entidades Urbanísticas colaboradoras? (a tal efecto se hizo
cita de los artículos 137, 142.1 y 147). De aquí que no haya una remisión en blanco o
incondicionada a los reglamentos sino una remisión como complemento indispensable de la
Ley - a estos efectos es ilustrativa la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de junio de 1999 -.
La Dirección General de los Servicios Jurídicos también señaló que la falta de
regulación legal ?puede plantear problemas en cuanto a las disposiciones reglamentarias,
especialmente en aquellos supuestos de naturaleza imperativa u obligatoria?, y aunque el
Reglamento de Gestión Urbanística contenía preceptos reproducidos en el proyecto de
Reglamento, ?no puede dejar de señalarse que parece necesaria una expresa habilitación legal
para algunas de sus determinaciones?.
Finalmente, en el epígrafe y en el texto del artículo 23 debería especificarse que se trata
de ?cuotas de participación?, mencionadas en el apartado 4, y el apartado 2 de este artículo se
aproxima en su redacción en alto grado al artículo 68.1 del Reglamento de Gestión, pero omite
de su texto la referencia a ?disposiciones legales? al reducirla a ?disposiciones?, lo que puede
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Dictamen Nº 81/2001
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ponerse en correspondencia con el artículo 22 y las consideraciones vertidas sobre el mismo
precedentemente.
El artículo 24 no recoge las indicaciones de esta Comisión, por no haberlas acogido el
legislador, pero reproduce parcialmente el artículo 8.1 de la L.U.A. El epígrafe del artículo 25
lleva consigo que pueda concretarse cual es la ?Administración actuante?.
Puede cuestionarse si el artículo 26 tiene la ubicación adecuada, pero, en todo caso, se
estima conveniente suprimir de su texto el inciso inicial: ?de conformidad con la legislación
estatal sobre el régimen del suelo?, y en el artículo 27 convendría especificar qué acuerdos son
susceptibles de recurso, puesto que, como ha quedado dicho, no todas las actuaciones estarán
sujetas al Derecho Administrativo por ser ajenas a la función pública.
Si al Ayuntamiento le corresponde la aprobación de la constitución de la Entidad,
también le corresponderá aprobar su disolución, las alusiones a la ?Administración actuante?,
parecen provenir del articulado del Reglamento de Gestión Urbanística (artículos 27 y 30).
El artículo 74 de la Ley Autonómica 11/1996, califica como empresas públicas aquellas
en las que el capital pertenezca en su totalidad o mayoritariamente a la Comunidad Autónoma
y el artículo 82 posibilita la participación mayoritaria en otras empresas. A su vez las Entidades
Locales pueden gestionar directamente sus servicios por medio de sociedades mercantiles
cuyo capital les pertenezca íntegra o mayoritariamente (articulo 206 de la Ley 7/1999) y da una
especial regulación a las empresas mixtas como instrumentos de gestión (artículo 215) que se
complementa con la del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (artículos 102
a 112). Unas y otras podrán llevar a cabo actividades de ejecución del planeamiento y a ellas
se refieren los artículos 29 y 30, pero el artículo 104 del Reglamento de Servicios puede
suponer, además, un escollo difícilmente salvable, como tuvo ocasión de analizar el Consejo de
Estado en su Dictamen 40.594, de 17 de febrero de 1977.
Del artículo 29.2 b) resulta conveniente, o tal vez necesaria, la supresión del inciso
?incluso en el supuesto de la letra a) del párrafo cuarto del artículo 153......? por las razones
aducidas al considerar el artículo 18.b) del proyecto de Reglamento. En el epígrafe del artículo
30 se aconseja la supresión de la calificación de ?mixtas? o mejor su sustitución por
?Participación en sociedades urbanísticas?, cuyo objeto social ha de coincidir en lo esencial con
lo indicado en el apartado 2 del artículo 29.
B).- Plan General
El Título II está dedicado al Plan General de Ordenación en desarrollo de los artículos
32 a 43 de la L.U.A. A la vista de la estructura de este Título se propugna alterar el orden o el
sistema seguido para definir el ámbito del Plan General y su funcionalidad genérica (artículo
31), regular las distintas clases y categorías de suelos (artículos 37 a 42), y, a continuación,
señalar el alcance de la obligatoriedad de incluir las diversas clases de suelo o sus categorías
(artículo 36) y las determinaciones genéricas y específicas (artículos 32 a 35 y 51 a 59), regular
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el modelo estructural y especificar la documentación. En definitiva se trata de evitar que se
produzcan referencias sobre materias antes de que el proyecto de Reglamento las haya
considerado o conceptuado. Así los artículos 32, 33 y 34 tienen un primer apartado coincidente
y reiterativo salvo en lo que se refiere a la clase y categoría de suelo, pero estas clases y
categorías van a ser definidas con posterioridad ?a partir del artículo 37- y lo mismo sucede en
la relación que el artículo 36 tiene respecto a los siguientes. No obstante, sin perjuicio de
aconsejar que sea modificado el sistema seguido, el orden de las consideraciones que sobre el
Plan General se hacen en este Dictamen responde al del articulado del proyecto de
Reglamento sometido a esta Comisión Jurídica Asesora.
La alusión a los mínimos necesarios ha de desprenderse del propio Reglamento, por lo
que en el artículo 31 puede estimarse conveniente suprimir la locución ?Sin perjuicio de lo
dispuesto en este Reglamento respecto a los contenidos mínimos necesarios?. A su vez, dado
los contenidos de los apartados 2 y 3 del artículo 31, podrían también suprimirse, pues nada
añaden a lo dispuesto en el artículo 32.2 de la L.U.A., ni lo desarrollan.
En los apartados 1 de los artículos 32, 33 y 34 se produce, por la razón aducida una
reiteración que no contribuye a la calidad formal del proyecto de Reglamento. En cada uno de
ellos se dice ?El Plan General subdividirá (o podrá subdividir) el suelo?..en las categorías?,de
conformidad con lo dispuesto en la Ley Urbanística y en el presente Reglamento?, por lo que
además de una remisión a la Ley se produce otra al propio Reglamento, por determinar éste
con posterioridad que suelo constituye cada una de las categorías para su inclusión en el Plan
General.
El suelo no urbanizable, al igual que el urbano en la legislación anterior y en la actual,
ha de tener una delimitación que resulta reglada por la propia Ley, que ha dejado como
residual al suelo urbanizable y únicamente la concreción del suelo urbanizable delimitado será
facultad discrecional de la Administración. Precisamente las remisiones citadas cuando del
suelo no urbanizable trata el artículo 33 del proyecto de Reglamento no incluye las
determinaciones sobrevenidas como consecuencia del R.D. Ley 4/2000 que puede reducir esta
clase de suelo y, consiguientemente ampliar el urbanizable al que se refiere el artículo 34.
Dado el contenido de los artículos 129, 138 y 155 del proyecto de Reglamento la
redacción del texto del apartado 2 del artículo 33 debe ser reconsiderada. No se considera
necesario indicar que no precisa desarrollo en el Plan General la ordenación de este suelo, si
bien puede ser objeto de determinados Planes Especiales y Proyectos Supramunicipales, lo
que conecta de modo directo con el apartado 3.
También debe ser objeto de nueva redacción el primer párrafo del apartado 2 del
artículo 34, bastaría con decir, siguiendo lo dispuesto en el artículo 37 b) de la L.U.A., que el
Plan General dividirá el suelo urbanizable delimitado en sectores para su desarrollo en Planes
Parciales. Por otra parte, la definición de ?los elementos fundamentales de la estructura general
de la ordenación urbanística del territorio? no está vinculada al suelo urbanizable delimitado por
ser una determinación que se proyecta sobre las distintas clases y categorías de suelos, como
se desprende de los artículos 32.1 y 33.b) de la L.U.A. y no del artículo 37.
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Dictamen Nº 81/2001
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Nuevamente, después de una lectura del último párrafo del apartado 2 del artículo 34,
ha de recomendarse una nueva redacción, en el supuesto de que se mantenga la alusión a los
Planes Parciales como instrumentos de ordenación detallada del suelo urbanizable
delimitado, y lo mismo cabe decir tras la lectura del primer párrafo del apartado 3 del artículo 34
y también respecto al segundo párrafo. No obstante, en este párrafo no se entiende la
referencia a una ?futura sectorización total o parcial?, es mucho más claro el artículo 38 de la
L.U.A. que el pretendido desarrollo reglamentario al que incluso contradice pues los criterios del
Plan General han de servir para delimitar los sectores de todo el suelo urbanizable no
delimitado, cosa distinta a que la efectiva delimitación se haga de forma sucesiva por las
condiciones que el propio Plan General establezca. Además, las prioridades para el desarrollo
de este suelo no es materia de posible inclusión sino una determinación imperativa del artículo
38 de la L.U.A.
El apartado 1 del artículo 35 del proyecto de Reglamento, después de hacer una
remisión al artículo 33 de la L.U.A. pretende incorporar, según su texto, especificaciones, y no
pueden calificarse de tales las del subapartado 1. a) que dice lo mismo, pero de otra forma, que
el apartado e) del artículo 33 de la L.U.A., y las del subapartado 1.f) no coinciden con las del
apartado g) mismo artículo 33, siendo de dudosa admisibilidad los criterios indicados como
posibles para la revisión del Plan General dada la extensión del concepto de suelo urbanizable,
y basar la revisión en la alteración de la situación económica y la evolución de los precios del
suelo y la vivienda es relacionar determinadas políticas a la revisión del Plan, como si la ley no
proporcionara medios para conseguir alguno de esos objetivos directamente vinculados al
artículo 47 de la Constitución. Por último, una redacción más clara y ordenada del apartado 2
del articulo 35 podría contribuir a facilitar su comprensión.
Dando por reproducidas las indicaciones generales vertidas sobre el contenido del texto
del artículo 36 del proyecto de Reglamento, ha de reiterarse que la L.U.A. impone criterios
objetivos para clasificar el suelo urbano y el no urbanizable, por lo que la Memoria del Plan
General tendrá que explicitar su cumplimiento más que la motivación, máxime tras la reducción
del suelo no urbanizable al haber suprimido el R.D. 4/2000 la inclusión en este suelo de
aquellos terrenos susceptibles de ser considerados como inadecuados para el desarrollo
urbano, aunque la Ley parece dar un cierto margen de discrecionalidad al dejar al Plan General
la consideración de la necesidad de preservar determinados suelos del proceso urbanizador
para salvaguardar los valores que indica, y aquí si que sería necesaria una motivación ajustada
a Ley.
En el apartado 2 del artículo 36, no parece afortunada la redacción dada a su inicio,
cuyo texto no se reproduce pero su corrección sí que se aconseja; el apartado 3 del artículo
36 es como una introducción de lo que posteriormente aparecerá en los artículos 51,a), 53 a),
54 a) y 59 a), de aquí que se considere como innecesario, en el apartado 4 no puede quedar
incluido el suelo urbano y sí, además, el suelo no urbanizable debe ser preservado, el
contenido de este apartado en relación a las previsiones de asentamiento queda reducido al
suelo urbanizable delimitado, ya que las circunstancias de hecho se proyectarán sobre el suelo
urbano y el no urbanizable sin conexión con los asentamientos que se mencionan.
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Al examinar el texto del artículo 37.1 puede llegarse a la conclusión de que la opción ha
podido ser entrar o no a conceptuar el suelo urbano consolidado pero de hacerlo hubiera sido
preferible incluir el texto de la Ley (artículo 14.2). Sin embargo, el proyecto de Reglamento
entra a calificar un suelo que sólo es una categoría del suelo urbano y por ello en el
subapartado 1.a) sólo se menciona a esta clase de suelo, no a la categoría, con lo que
producirá no sólo la tautología advertida por la Dirección General de los Servicios Jurídicos al
decir que ?constituye el suelo consolidado los terrenos?..que presenten una configuración
física de suelo urbano? cuando se trate de determinar cuando un suelo por esa configuración
tiene ese carácter, sino que análoga calificación cabe hacer al decirse en el texto que el suelo
urbano consolidado es suelo urbano, y al final - subapartado 1.b) - se llega al extremo de la
precisión: tendrá esta categoría el suelo urbano que no sea no consolidado. Por tanto en este
artículo se define al suelo urbano por remisión a la L.U.A. - artículo 13 -, citar los tres
apartados carece de sentido y se concreta esta categoría por exclusión. De aquí que se
cuestione el apartado 2 del artículo 37 pues una vez definido el suelo urbano no consolidado en
el Plan General, la consecuencia es evidente sin necesidad de entrar en intentos de mayores
precisiones pues, en primer lugar, y esto se dice también respecto al subapartado 1.a), en el
Plan General, y de este Plan se está hablando, no podrá clasificarse como suelo urbano el
incluido en el apartado c) del artículo 13 de la L.U.A., ya que este apartado se limita a poner de
manifiesto que al suelo urbano inicial se irán incorporando otros terrenos clasificados como
suelo urbanizable como consecuencia del proceso urbanizador y los supuestos del apartado a)
del artículo 13 de la L.U.A no resuelven el problema de atribución de categoría hasta que no se
conozca las determinaciones del Plan General en cuanto a que procesos integrales de
urbanización, renovación o reforma se proyectan llevar a cabo en el suelo urbano, que también
pueden afectar al suelo incluido en el apartado f del artículo 13 de la L.U.A. sin que, en
principio, sin que la introducción de nuevos términos, como ?obsolescencia ? e incluso
?inadecuada urbanización?, pueda tener acogida favorable, no sólo por constituir conceptos
jurídicos indeterminados asumibles cuando sean imprescindibles, sino porque los supuestos de
reurbanización, concepto al que responden estos términos, no tienen soporte en el artículo 14.2
de la L.U.A. y dará lugar a las obligaciones que impone el artículo 18 en relación con el artículo
102.3 de la misma ley.
A pesar de la claridad de los textos legales al conceptuar al suelo urbano como un suelo
sujeto a un proceso dinámico de integración de aquellos suelos que en principio no son
susceptibles de ser clasificados como urbanos pero que ?en ejecución del Plan lleguen a
disponer de los mismos elementos de urbanización? exigidos para la obligada clasificación
inicial como suelo urbano (artículo 78.b) del Texto Refundido de 1976), en lo que viene a
coincidir el artículo 13.b) de la L.U.A., ha existido una corriente de opinión - que no cabe
calificar de doctrina científica - que ha sustentado la inclusión como suelo urbano aquel que sin
reunir los requisitos puedan llegar a serlo ?en ejecución del planeamiento?. Ante pretensiones
con el indicado fundamento, los órganos jurisdiccionales las han rechazado de lo que son claro
ejemplo las Sentencias del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 1997 y 16 de diciembre de
1998.
La primera de estas Sentencias no duda en calificar de ?equivocada? la tesis de la Sala
del Tribunal Superior de Justicia ?de que > y
que se apoya en dos argumentos erróneos, a saber, primero, que el artículo 78 del Texto
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Dictamen Nº 81/2001
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Refundido considera urbanos a los terrenos que, sin estar urbanizados, llegan a estarlo en
ejecución del Plan (argumento que olvida el dato fundamental de que esos terrenos deben ser
clasificados por el planificador como urbanizables, y que sólo con el proceso de urbanización
se convierten, sin ningún tipo de declaración especial ni modificación de la clasificación como
urbanos), y, segundo, que el artículo 15 del Texto Refundido admite la existencia de proyectos
de urbanización en el suelo urbano, lo que indica ? se dice ? que puede haber suelo urbano sin
urbanizar (argumento también erróneo, porque los proyectos de urbanización en el suelo
urbano no tiene por finalidad urbanizar el suelo ? que ya lo está ? sino lleva a cabo ejecución
de reformas interiores, creación de infraestructura o realización de actuaciones puntuales,
actuaciones distintas de las de urbanizar en sentido estricto). En resumidas cuentas, las
Normas Subsidiarias o el Plan General no pueden clasificar como suelo urbano sino aquel que
de verdad lo es?.
El artículo 38 no se limita a conceptuar el suelo que el Plan General puede y debe incluir
en la categoría de suelo urbano no consolidado, sino que intenta resolver un problema ajeno a
esta inclusión al conectar el concepto de este suelo con las actuaciones sistemáticas y, a sensu
contrario , con las asistemáticas, pero, y muy especialmente con la confusión existente ante la
aplicación del artículo 102, relacionado con el artículo 99.4 de la L.U.A.. No es conveniente
mezclar problemas - o inquietudes- para intentar dar una solución conjunta. De momento
suficiente tarea es la adecuada regulación de los instrumentos de planeamiento como para
unirlos a los de ejecución.
Tras esta consideración general, se observa que en el apartado 1 del artículo 38 se
omiten los procesos de renovación que la L.U.A. incluye en el artículo 14. 2, y cuando se habla
de procesos integrales no se habla de actuaciones aisladas, ni de actuaciones asistemáticas,
por lo que deviene en innecesaria la locución ?que, en consecuencia, hayan de ejecutarse de
forma sistemática?.
Hasta aquí, con la salvedad que acaba de señalarse, el texto del artículo 38.1 coincide
con el del artículo 14.2 de la L.U.A. pero seguidamente se indica que el carácter integral de
estas actuaciones ?de urbanización, renovación, o reforma interior- que vienen establecidas en
la Ley, ?no prejuzga su consideración como actuaciones de rehabilitación, renovación o reforma
integral? ?desaparece el concepto ?urbanización? y se sustituye ?reforma interior? por ?reforma
integral? cuando precisamente el artículo 38.1 está referido a procesos integrales ?por lo que
existe una contradicción, el ?carácter integral? de las actuaciones no prejuzga su consideración
como tales, y todo ello ?de conformidad con lo establecido en el artículo 133 del presente
Reglamento? ?que regula los Planes Especiales de Reforma, Renovación o Rehabilitación
Integral del suelo urbano no consolidado como Planes Especiales de Reforma Interior ? y ?a los
efectos de lo establecido en el artículo 102 de la Ley Urbanística?. La consecuencia primera de
la lectura de esta norma es que resulta ininteligible y no sólo por las remisiones que efectúa a
otras, y, además, la parte confusa del texto no figuraba en el inicial, sin que puedan intuirse las
razones de su adición.
Teniendo siempre presente el concepto legal del suelo urbano no consolidado, conviene
señalar que el artículo 96.4 de la L.U.A. establece que las obras aisladas y de remodelación en
el suelo urbano consolidado se ejecutarán asistemáticamente mediante proyectos de obras
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Dictamen Nº 81/2001
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ordinarias. Salvadas estas actuaciones, en desarrollo del Plan General podrán y, para los
sectores en él precisados de Planes Especiales de Reforma Interior (artículo 35.2 de la L.U.A.),
formularse Planes de esta clase en el suelo urbano (artículo 56.d) de la L.U.A.) y podrán
constituir objeto de los Planes así calificados operaciones integradas o actuaciones aisladas
con alguna de las finalidades que enumera el artículo 58 a) de la Ley. A todo ello ha de unirse
la mutabilidad del suelo urbano consolidado inicialmente incluido en el Plan General cuando se
le somete a ?procesos integrales de renovación o reforma interior, ?, para que puedan
delimitarse unidades de ejecución, lo que, a su vez, alterará las obligaciones de los propietarios
del suelo por aplicación de las establecidas en el artículo 18 de la L.U.A., excepto la relativa a
la cesión al Municipio del diez por ciento del aprovechamiento medio de la unidad, conforme a
lo previsto, finaliza diciendo el artículo 99.4 de la L.U.A., ?en el párrafo 1 del artículo 102 de
esta Ley?, lo que conduce a la coincidencia entre el aprovechamiento subjetivo del propietario
con el aprovechamiento objetivo establecido en el planeamiento, y esto será aplicable no sólo
al suelo urbano consolidado sino también en las operaciones de ?rehabilitación? término no
utilizado con anterioridad o ?reforma integral?, denominación que sustituye o desplaza a la de
reforma interior que aparece en el artículo 99.4 y lo mismo sucede con los procesos integrales
de renovación frente a los de rehabilitación, estos últimos de difícil equiparación, y así resulta
del apartado 2 del artículo 102, pero la desorientación legal no termina con lo anteriormente
expuesto, siempre dentro del texto del artículo 102, cuando el apartado 3 incluye para el suelo
urbano no consolidado delimitado inicialmente en el Plan General la obligación de cesión de
aprovechamientos señalada anteriormente al aludir al artículo 99.4, pero tal cesión no será
exigible cuando se trate de operaciones de renovación o reforma integral y esto por remisión
del apartado 3 del artículo 102 al apartado 1 del mismo artículo, pero sí este último hace
referencia a los procesos de ?rehabilitación o reforma interior?, el apartado 3 deja a salvo ?lo
establecido en el párrafo primero para la renovación o reforma integral?, sin más
especificaciones, es decir, sin referirlas a operaciones de renovación o reforma interior no
previstas en el Plan General y que se proyectan sobre suelo incluido como urbano consolidado.
Si a la renovación se aplica la excepción del apartado 1 del artículo 103, se llegaría al absurdo
de que la obligación del artículo 18.d) queda sin supuestos en los que pueda hacerse efectiva,
pues, en principio, resulta dudosa su aplicación en los procesos integrales de urbanización,
cuestión que volverá a suscitarse al analizar el artículo 133 del proyecto de Reglamento.
Al remitirse el artículo 38.1 al artículo 133 del proyecto de Reglamento, con la
contradicción anteriormente mencionada, se tiene la sensación de estar inmersos no ya en un
?crucigrama? sino en un laberinto de difícil salida. Ante esta situación y dado el contenido del
texto adicionado al proyecto inicial se propugna su supresión, sin daño para el contenido que
debe tener el artículo 38.1, limitado, como se ha dicho, a determinar el ámbito que en el Plan
General ha de tener el suelo urbano no consolidado.
La L.U.A. califica a estas operaciones o actuaciones en unas ocasiones como
?integradas? (artículo 58) y en otras como ?integrales?. El uso de términos distintos no se estima
que tenga transcendencia en la aplicación de la Ley pues en definitiva se trata de constituir un
todo con las partes, y en sentido contrario que no queden partes sin incluir, y si esta cuestión
se traslada a los Planes Especiales calificados de integrales estaremos ante figuras de
planeamiento completas en cuanto a su ámbito territorial y al fin a cuya consecución están
dirigidas, lo que parece posibilitar la equiparación de los Planes Especiales de Reforma Interior
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Dictamen Nº 81/2001
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integrada con los de Reforma Interior integral, si no fuera porque, como se indicará al analizar
los Planes Especiales, los Planes calificados como integrales son especies del género Planes
de Reforma Interior Integrada que, a su vez, se diferencian de aquellos otros Planes de
Reforma Interior que estén dirigidos a posibilitar actuaciones aisladas, (artículos 58 a) de la
L.U.A. y 132.1 y 4 del proyecto de Reglamento). Así los Planes Especiales de Reforma Interior
que la Ley no diversifica en el artículo 58 si lo hace en los artículos 99 y 102 y también, en
cierto modo, en el artículo 14, en el que se menciona a los procesos integrales de urbanización,
que tienen mejor encaje en el artículo 97 de la L.U.A. que en los artículos 57 y 58, siempre que
no afecten a la ordenación preexistente y se trate de obras de urbanización integral.
Del texto del apartado a) del artículo 58 de la L.U.A. se desprende la primera gran
división entre los Planes Especiales de Reforma Interior: los que tengan por objeto operaciones
integradas y los que su objeto sean actuaciones aisladas, diferenciadas estas últimas de las
"obras aisladas" (artículo 96.4 y 99.1 de la L.U.A.) y de las "obras complementarias" (artículo 16
de la L.U.A.). La escasa doctrina científica existente sobre las actuaciones aisladas ha
sustentado que el criterio diferenciador se basa en que se trata de actuaciones puntuales en
oposición a operaciones globales. Desde otra perspectiva, las actuaciones serán sistemáticas
cuando su ejecución se lleve a cabo en unidades de ejecución y cuando la delimitación de
éstas no sea posible serán asistemáticas, y sobre este extremo es significativo que el artículo
58.c) de la L.U.A. exija la delimitación de unidades de ejecución en los Planes de Reforma
Interior que tengan por objeto operaciones integradas - omite la referencia a las actuaciones
aisladas aún cuando los Planes de Reforma Interior para unas y otras puedan tener las mismas
finalidades - y la alusión a las actuaciones asistemáticas aparece unida a las obras aisladas
(artículo 96.4 de la L.U.A), como ya se ha señalado.
De esta forma puede llegarse a entender que podrán existir Planes Especiales de
Reforma Interior y Planes Especiales de Reforma Interior Integrada, entendidos de forma
genérica, Planes Especiales de Reforma Integral, de Renovación Integral o de Rehabilitación
Integral, que el artículo 133 conceptúa con criterios cuyo análisis necesariamente ha de
posponerse. Consiguientemente, siendo correcta la inclusión en el suelo urbano no
consolidado del suelo urbano sometido a procesos integrales de urbanización, renovación o
reforma interior, pues sólo así pueden incluirse en esta categoría por mandato legal (artículo
14.2), el texto debe clarificar qué procesos de reforma interior de los previstos en el Plan
General precisa su desarrollo por Planes Especiales de Reforma Interior, por Planes
Especiales de Reforma Interior Integrada, o por Planes Especiales de Reforma Interior Integral,
de Rehabilitación Integral o de Renovación Integral, y en la ejecución de éstos las obligaciones
de los propietarios del suelo serán las establecidas en el artículo 18 de la L.U.A. con las
salvedades establecidas en el artículo 102 y, en su caso, en el artículo 99.4.
El apartado 2, del artículo 38 debe recoger de forma más ajustada el texto de la L.U.A.
(artículo 13.b) ya que de lo contrario, es decir, si se trata de áreas consolidadas con
edificaciones en porcentaje inferior al exigido por la Ley no sería suelo urbano, y al mismo
tiempo el requisito de complementar los servicios no proporciona la categoría de no
consolidado pues es otra la referencia que al efecto señala el artículo 14.2. La conjunción de
las normas citadas elimina toda discrecionalidad en la delimitación del suelo urbano no
consolidado.
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Dictamen Nº 81/2001
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Indudablemente habrá áreas en las que la urbanización existente resulte obsoleta o
insuficiente, circunstancias que podrán concurrir en gran número de las áreas del suelo urbano
con desarrollo consolidado de las superficies edificables, lo que dará lugar a una renovación
para que los servicios sean suficientes para las edificaciones que existan o se hayan de
construir, pero sería necesario que el Plan General defina expresamente el suelo sometido a
un ?proceso integral de urbanización? para que pueda ser incluido en él como suelo urbano no
delimitado y que previamente el texto reglamentario defina qué debe entenderse por proceso
integral de urbanización, ya que también pueden existir áreas edificadas carentes de
urbanización. En todo caso hay que diferenciar los procesos de urbanización de los de
reurbanización, objeto de análisis al considerar el artículo 37.2.
Por último el apartado 4 del artículo 38 ha de ser puesto en correspondencia con el
artículo 35 de la L.U.A. y de ello se deriva que su contenido responde a determinaciones del
Plan General específicas para el suelo urbano no consolidado: aprovechamiento medio de
unidades y sectores y establecimiento de sectores precisados de Plan Especial de Reforma
Interior. Sin embargo no tiene apoyo directo en la Ley que el Plan General indique con carácter
preceptivo acciones concretas de urbanización, pero tampoco existe obstáculo legal. No
obstante, este apartado tendría mejor ubicación en el artículo 52.
Sobre los artículos 39 y 40 ha de reiterarse que el R.D. Ley 4/2000 ha reducido los
criterios para la delimitación del suelo no urbanizable en su conjunto al eliminar el criterio de la
inadecuación para el desarrollo urbano. Conceptuada la categoría del suelo no urbanizable
especial en el artículo 40, cuyo texto responde en alto grado a las indicaciones de la Dirección
General de los Servicios Jurídicos, no se formula observación alguna ya que la mera inclusión
en esta categoría lleva consigo las prohibiciones y limitaciones impuestas por el artículo 22 de
la L.U.A., si bien son criticables la remisión al artículo 19 a) de la L.U.A. y las locuciones ?por
otro lado? y ?por último?, así se conseguiría un texto completo. Y delimitados el suelo no
urbanizable y el suelo no urbanizable especial, el suelo no urbanizable genérico será residual
dentro de esta categoría de suelo y este es el mejor contenido que se estima puede tener el
artículo 39 destinado a conceptuar el suelo urbanizable genérico, y para ello convendría alterar
el orden del proyecto de Reglamento y la supresión de la justificación, porque lo que deberá
justificarse en la Memoria del Plan General será la delimitación del suelo no urbanizable y
dentro de él la delimitación de suelo no urbanizable especial.
Del artículo 41 debe suprimirse la alusión en el inicio del apartado 1 al suelo urbanizable
delimitado pues no cabe contraponer este suelo al suelo urbano y al no urbanizable, aunque
después se incorporen especificaciones de la L.U.A. en el artículo 27.2 para conceptuar al
suelo urbanizable delimitado, por ello sería posible con el mismo fin, y tal vez constituya una
rectificación más sencilla, la sustitución del inciso ?no estando clasificados como urbanos o no
urbanizables?, por el siguiente: ?estando clasificados como suelo urbanizable?. Se trata, por
tanto, de clasificar primero el suelo ?urbano, no urbanizable y urbanizable ? y después
categorizarlo, como se acaba de propugnar con el suelo no urbanizable, con la diferencia de
que el orden de los artículos 41 y 42 es adecuado.
Del texto del artículo 41 se aconseja eliminar del subapartado 2.b) la remisión al artículo
43.2. En el artículo 42 puede cuestionarse la calificación de residual del suelo urbanizable no
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Dictamen Nº 81/2001
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delimitado, ya que el residual para la L.U.A. es el suelo urbanizable, sin perjuicio de sus
categorías. Pero para el suelo urbanizable, como para las restantes clases de suelo, no hay
conceptuación en el proyecto de Reglamento por lo que ha de acudirse a la L.U.A., y dicho ésto
el apartado 2 del artículo 42 será innecesario si se modifica el texto del apartado 1 con una
conceptuación adecuada al criterio expuesto, y también sería muy conveniente clarificar, por
sustitución del texto, qué pretende decirse con la expresión ?sin perjuicio de lo dispuesto en la
Ley Urbanística para los pequeños Municipios?, ya que estos Municipios podrán contar con
suelo urbanizable o zona periférica, según los artículos 213 y 214 de la L.U.A., pero
advirtiendo, una vez más, la amplitud del suelo urbanizable por el R.D. Ley 4/2000 y la
inviabilidad de la zona periférica.
Muchas de las determinaciones enunciadas en el artículo 43 no constituyen elementos
que respondan al concepto de ?modelo estructural? sino principios informadores a los que el
Plan General debe dar adecuada respuesta, y en particular se destaca que el suelo no
urbanizable será delimitado por el propio Plan General según criterios legales que la Memoria
del Plan tendrá que justificar en el ámbito que el artículo 19.b) de la L.U.A. deja como de
posible concreción por el Plan General, a lo que cabe añadir respecto al apartado 1.g) del
artículo 43 que ?las exigencias derivadas del desarrollo sostenible? no tienen correspondencia
con los criterios que la Ley señala para la definición del suelo no urbanizable genérico, en todo
caso responderán a políticas económicas no vinculadas a los mencionados criterios legales.
En cierto modo el artículo 43 puede relacionarse con los tres apartados del artículo 26
del Reglamento de Planeamiento, si bien el apartado 1 del artículo 43 pretende desarrollar el
apartado 1 del Reglamento de Planeamiento y es de nueva aportación el apartado 3 del
artículo 43. Por lo demás, la mención a los elementos determinantes de la estructura general y
orgánica es tan solo una transcripción parcial de uno de los apartados del artículo 33 de la
LUA, los restantes constituirán materia regulada en los artículos siguientes del proyecto de
Reglamento (artículos 44 a 49), y asimismo puede significarse que los subapartados 1.a) y 1.b)
del artículo 43 se refieren a materias que en el Plan General constituirán elementos
fundamentales de la estructura general según el modelo adoptado, basta para confirmarlo
poner en relación el subapartado 1.b) con los citados artículos 44 a 49.
En el artículo 44 tan sólo se sugiere sustituir en el apartado 2 el término ?alude? por
?disponga? o ?imponga?.
El apartado 2 del artículo 45 efectúa una remisión al artículo 33 c) de la L.U.A. que,
como tantas otras, ha debido evitarse, como en su momento lo hizo el Reglamento de
Planeamiento en el artículo 25 c) en relación con el artículo 12 b) del Texto Refundido de 1976.
Al referirse el artículo 46 al sistema general de equipamiento, la alusión al sistema
general de espacios libres no es adecuada en el apartado 2 de este artículo, sino en el artículo
45 o en un artículo que regulara las cuestiones de carácter general de los sistemas generales.
El artículo 45 del Decreto 201/1998, de 15 de diciembre, de la Comunidad Valenciana,
por el que se aprobó el Reglamento de Planeamiento Urbanístico, diferencia en dos partes los
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Dictamen Nº 81/2001
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documentos que han de integrar los Planes Generales, en función de la carencia de eficacia
normativa o de la tenencia de tal eficacia.
La primera parte está constituida por una Memoria de información y planos del mismo
carácter y una Memoria justificativa, en tanto que dentro de los documentos con eficacia
normativa están incluidos, entre otros, las Normas Urbanísticas y los planos de ordenación.
Sobre la Memoria viene declarando el Tribunal Supremo - Sentencia de 23 de abril de
1996 - "como reflejo del proceso intelectual y volitivo que ha conducido a las soluciones
urbanísticas contenidas en sus normas, no constituye un documento accidental o secundario
sino que es un elemento fundamental para evitar la arbitrariedad" - Vid asimismo SS.T.S. de 9
de julio y 20 de diciembre de 1991, 13 de febrero y 15 de diciembre de 1992, 21 de septiembre
de 1993, entre otras -.
Las Normas Urbanísticas del Plan General participan del carácter normativo, pero hay
que tener muy presente que la potestad reglamentaria que los Ayuntamientos pueden ejercer
en materia urbanística está referida a los instrumentos de planeamiento, que tendrán
naturaleza normativa, en modo puede desarrollar reglamentariamente lo establecido en la Ley.
A los planos de ordenación se les ha reconocido función ordenadora, junto a las Normas
Urbanísticas "aunque por su propia naturaleza unas (determinaciones del Plan) puedan
expresarse con más precisión en las normas y otras en los planos" - S.T.S. de 28 de enero de
1999 -.
El epígrafe del artículo 47 debe ser matizado ya que ha de calificarse el ámbito para no
confundirlo con el territorial como podría ser la mención al ?ámbito funcional?. Puede servir de
referencia a estos efectos el artículo 25 del Reglamento de Planeamiento y, por lo que respecta
al apartado 2 del artículo 47, el apartado 3 del citado Reglamento, ya que no será fácil delimitar
en algunos sistemas generales en que medida están o no al servicio de la población asentada
en el ámbito territorial del Plan General, por ello en nada sufrirán los efectos del artículo 47 sí
se suprimiera el último inciso del apartado 2.
En el apartado 2 del artículo 48 sería conveniente que en lugar de la remisión al número
anterior la remisión se hiciera a la ?legislación sectorial? aplicable por razón de materia. Sobre
el apartado 3 del mismo artículo se indica que son distintos los órganos competentes para
emitir el informe (artículo 190 de la L.U.A.) ?Comisión Provincial de Ordenación del Territorio- y
para aprobar definitivamente los Planes General de varios Municipios de distintas Provincias o
Capitales de Provincia (artículo 42 de la L.U.A.) - Consejo de Ordenación del Territorio de
Aragón -.
Las reservas para viviendas sujetas a un régimen de Protección Pública es una materia
de reciente incorporación a la legislación urbanística (Ley de Reforma 8/1990), considerándose
inadecuada la remisión del artículo 49.2 al artículo 33 f) de la L.U.A. y, en contraposición, se
estima necesario un desarrollo reglamentario de las determinaciones de la Ley. En el apartado
3 del artículo 39 podría sustituirse el infinitivo ?combinar? por ?integrar?.
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Dictamen Nº 81/2001
53
En lugar alguno de la documentación elaborada se justifica los plazos de cuatro años
que el artículo 50.1 señala para los informes de seguimiento del desarrollo del Plan General,
que recuerda el plazo para la revisión del programa de actuación de la Ley anterior. Sin
perjuicio de otra llamada de atención al tan frecuente uso de las remisiones, parece inadecuada
la exigencia de la aprobación de los informes por el Pleno, al que si se le podría dar cuenta,
entendiéndose que el seguimiento no precisa de una periodicidad fija que puede ser excesiva
en ocasiones e insuficiente en otras. Por ello es más adecuado el apartado 2, que sigue las
pautas del artículo 28 del Reglamento de Planeamiento, pues fijadas las circunstancias para
que proceda la revisión del Plan General ésta deberá plantearse en cuanto tales circunstancias
se den, por lo que los informes, que pueden ser convenientes, cumplirán un a función
informativa que no es necesario someterla a plazos fijos en un texto reglamentario.
A la nueva determinación específica del artículo 51 ha de aplicarse lo ya dicho al
considerar el artículo 36. Responde el contenido de este artículo a lo establecido en el artículo
34 de la L.U.A. y también sigue las pautas del artículo 29 del Reglamento de Planeamiento de
1978.
Convendría traer al artículo 52 la delimitación unitaria del suelo urbano no consolidado,
de la que dependerá, como tantas veces se ha señalado, la del suelo urbano consolidado. La
subdivisión que este artículo hace entre el suelo de esta categoría susceptible de actuaciones
directas y sujeto a previo Plan Especial de Reforma Interior es adecuada, por mera aplicación
de los artículos 14.2 y 35 de la L.U.A.. Tal vez debieran invertirse los términos del subapartado
1.a) pues será el suelo urbano no consolidado en el que se pretenda llevar a cabo actuaciones
directas el que será objeto de división en unidades de ejecución, conforme establece el artículo
99 de la L.U.A., que incluso podrán ser discontinuas.
En cuanto a la elección del sistema de actuación, (subapartado 1.b) debe fijarlo el Plan
General por tratarse de actuaciones directas que, como tales no precisan de Plan de desarrollo,
y así se desprende el artículo 121 de la L.U.A., que incluso en su apartado 2 tiene precisiones
para estos supuestos. Al no tratarse de procesos integrales a los que se refieren los artículos
99.4 y 102.3 de la L.U.A las obligaciones recogidas en el subapartado 1.e) se estiman
correctas, sin embargo no se da esta calificación al subapartado 1.a) cuya supresión se
propugna, tanto por la categoría del suelo como por la forma de actuación.
En relación al subapartado 2.f) del artículo 52, se insiste en que el Plan General podrá
señalar un sistema único para todas las unidades de ejecución y sistemas distintos pero
determinados para cada unidad y esto se proyectará especialmente en los supuestos del
apartado 1, en relación con el artículo 35.1 y 3 de la L.U.A., pero no en los del apartado 2 en
los que el Plan General se limitará a fijar sectores que tendrán su desarrollo en Planes de
Reforma Interior, y sólo después podrán surgir las unidades de ejecución, pudiendo fijarse el
sistema tanto en los citados Planes como con la delimitación de las unidades de ejecución,
requisito este último exigido en el artículo 35.3 de la L.U.A. para fijar el sistema, determinación
legal en la que se apoya el criterio expuesto acerca del contenido del apartado 2 del artículo
52.
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Dictamen Nº 81/2001
54
El apartado 3 del artículo 52 remueve los problemas surgidos al analizar el artículo 38 y
deja fuera de su texto los procesos integrales de urbanización, por otra parte carentes de
conceptuación en la Ley y en el proyecto de Reglamento, incluido el artículo 133 de éste, al
que se remite el apartado 3 del artículo 52.
Al desarrollar los artículos 53 y 54 las determinaciones del Plan General para el suelo
no urbanizable en sus dos categorías, se reitera lo indicado sobre duplicidades con el artículo
36 de la L.U.A.. A su vez, el apartado d) del artículo 53 debía referirse a las actividades
permitidas, además de las prohibidas, a fin de conjuntar lo dispuesto en los artículos 21.1 y 36
de la L.U.A.
El artículo 55 introduce el término ?zona? que se entiende directamente relacionado con
los usos. La exclusión del suelo destinado a sistemas generales sólo puede entenderse a los
estrictos efectos que el texto señala y no a los del cálculo del aprovechamiento medio del
sector o sectores a los que estén adscritos, pues no son una cuarta clase de suelo como en
ocasiones, con error, se ha entendido; por ello esta Comisión Jurídica considera ante la falta de
claridad del texto del apartado f) dada la importancia de la cuestión, o bien que infringe lo
dispuesto en el artículo 101.5 de la L.U.A. y contradice los apartados 4 y 5 del artículo 56 del
propio proyecto de Reglamento, o será necesario reconsiderar la redacción dada.
El articulo 56 viene a reproducir el artículo 31 del Reglamento de Planeamiento pero
omite la referencia al uso y la tipología característicos que, con arreglo a lo establecido en el
artículo 100.1 de la L.U.A., constituye la base para ponderar los restantes usos y tipologías,
este elemento para el cálculo del aprovechamiento medio fue introducido en el artículo 33 de
la Ley 8/1990 y mantenido en los artículos 96 y 97 del Texto Refundido de 1992. En
consecuencia, ha de resolverse en el subapartado 1 a) cuanto se refiere al coeficiente básico o
de homogeneización para la ponderación de todos los usos y tipologías restantes, y en este
mismo apartado ha de ponerse de relieve que si el cálculo del aprovechamiento medio ha de
hacerse en atención a los usos, tipologías e intensidades estos no pueden ser alternativos
puesto que salvo que se trate del difícil supuesto de usos y tipologías equivalentes e
intensidades no alteradas, en los restantes casos la posible alternancia dará lugar a
alteraciones del aprovechamiento medio.
La conjunción en el apartado 1 del artículo 56 de los artículos 52 y 55 muestra la
inadecuada ubicación del artículo 56, al incluir el suelo urbano no consolidado junto al
urbanizable delimitado que es la materia de la Sección.
Para los supuestos en que no existan sectores en el suelo urbano no consolidado del
Plan General por no precisar su desarrollo mediante Planes de Reforma Interior se estará a lo
dispuesto en el apartado 1 del artículo 35 de la L.U.A., quedando sin resolver los casos en los
que hayan de realizarse proyectos integrales de urbanización, o se tratará de un suelo urbano
no susceptible de ser incluido en esta categoría.
Del artículo 38 de la L.U.A. no se desprende el sistema que para la delimitación de
sectores recoge el artículo 59 b) del proyecto de Reglamento para el suelo urbanizable no
delimitado, ya que la Ley señala que el Plan General determinará los criterios de delimitación y
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a tal efecto especifica, en tabla cerrada y a modo de ejemplo, una variedad de criterios, que el
Plan General podrá incorporar o no en la medida que se considere procedente o incluir otros,
algo muy distinto a lo que se deduce del apartado b) del artículo 59.
Acerca de los criterios determinantes de compromisos para conservar y mantener la
urbanización o la prestación de servicios por parte de los propietarios del suelo se dan por
reproducidas las consideraciones del apartado VII - A) de este Dictamen al analizar las
Entidades Urbanísticas Colaboradoras de Conservación.
La extensión y el nivel de precisión habrán de ser los adecuados para satisfacer la
función que cada documento tiene sin que puedan tomarse como referencia la superficie y la
población del ámbito territorial del Plan General como lo hace el artículo 60.2 del proyecto de
Reglamento.
Al igual que lo ha hecho la Dirección General de los Servicios Jurídicos, esta Comisión
discrepa de la segregación de la Memoria en tres documentos, tal como se recoge en el
artículo 61 y se desarrolla en los artículos 62 a 64. Hecha esta salvedad, los artículos 62 y 63
siguen, y parcialmente reproducen el Reglamento de Planeamiento (artículo 35), sin que sobre
ellos se formulen objeciones de fondo o forma. Sin embargo, la limitación de la Memoria en
cuanto a la extensión del anexo de síntesis no resulta una previsión congruente al pretender
imponerla de forma generalizada.
Es reiterada la jurisprudencia que diferencia las zonas verdes de las de recreo o
deportivas, habiendo estimado que "zona verde" y "espacio libre" no son conceptos
coincidentes - Vid. SS.T.S de 14 de octubre de 1987 y 14 de marzo de 1995 -.
Ninguna objeción se formula respecto a los artículos 65, 66,67 y 69, dado en contenido
de la L.U.A en su artículo 40 que se limita a enumerar los documentos en los que deben quedar
plasmadas las determinaciones del Plan General. Análogo enjuiciamiento pudiera hacerse del
artículo 68 si este no hubiera incluido en el segundo párrafo de su apartado 6 una materia de
difícil encaje dentro de las Normas Urbanísticas que, por otra parte, tiene regulación suficiente
en el artículo 51.2 de la L.U.A. ?régimen de las consultas para actuaciones en suelo
urbanizable no delimitado-.
En el apartado 7 del artículo 68 se observa una inadecuada alusión al apartado c) del
artículo 54 del mismo proyecto de Reglamento por tener éste únicamente dos apartados.
Bajo el epígrafe ?formulación? de los Planes Generales, el artículo 70 parece querer
englobar tanto el supuesto de dotar por primera vez a un Municipio de este instrumento de
planeamiento como su revisión, dada la entidad que ésta tiene, como se desprende del artículo
165 del proyecto que se considera y, de forma especial del artículo 72.2 de la L.U.A.,
precisando el apartado 1 de este artículo de la L.U.A. la identidad de los procedimientos a
seguir para la aprobación y para la revisión de los Planes Generales. Por tanto, puede optarse
por suprimir la referencia a la revisión en el apartado 2 del artículo 70 o por incluir la revisión en
el apartado 1, pero dado el contenido del apartado 1 del artículo 165 antes mencionado y 72.1
de la L.U.A. parece más lógico que se opte por suprimir la referencia a la revisión en el
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apartado 2 del artículo 70, de cuyo texto también se propone eliminar la referencia a la
?designación de los técnicos redactores o la contratación del equipo externo?, en todo caso, por
ser materia de organización interna o de contratación de una asistencia técnica de no prestarla
otras Administraciones, propugnándose que tampoco se haga mención a la ?realización de los
estudios que resulten necesarios?. Por la razón antes apuntada puede sacarse del texto
reglamentario el artículo 71 en su integridad.
El artículo 72 guarda plena correspondencia con el artículo 41.1 de la L.U.A. y con lo
que en su momento reguló sobre los Avances de Plan General el Reglamento de Planeamiento
en sus artículos 115 y 125, pero sería aconsejable utilizar para fijar el plazo de exposición
pública del Avance emplear los mismos términos que la Ley, ya que no existe desarrollo de
este extremo, ni podría existir.
El artículo 73 continua con la regulación de las actuaciones indicadas en el artículo 70.2
y habida cuenta del criterio del legislador, discutible pero apoyado no sólo en su voluntad sino
en reiteradísima jurisprudencia, de fijar la iniciación del procedimiento de aprobación del Plan
General con el acuerdo de aprobación inicial, los artículos 70.2, 72 y 73.1 podrían integrarse,
ya que a través de ellos se llevará a cabo la formulación del Plan General que la Ley reserva a
los Ayuntamientos, y precisamente por ello se estima procedente no mencionar en el artículo
73.1 al acto de aprobación inicial, e igualmente se estima inadecuada la inclusión de
determinados supuestos de suspensión de licencias en el artículo 73.2 y, en cualquier caso, el
texto de este apartado debe especificar cuales son las licencias que resultarán afectadas y
delimitar la finalidad de forma más ajustada al artículo 65 de la L.U.A. siendo innecesaria la
referencia al Avance, que además en el texto del proyecto queda vacío de contenido. Ahora
bien si se optara por segregar del artículo 73 el apartado 2 se podría en un mismo artículo
incluir los efectos suspensivos de licencias consecuentes a la aprobación inicial, trámite al que
se va a referir el artículo siguiente, según establece el apartado 2 del artículo 65 de la L.U.A..
Una precisión más: la necesidad de determinar áreas y usos afectados por la suspensión,
exigencia legal omitida en el artículo 73.2, - materia que volverá a ser considerada al analizar el
artículo 158.
El texto del artículo 74 debe responder, a juicio de esta Comisión Jurídica, a una mejor
sistemática y precisa a su entender de algunas correcciones. A tal efecto se propone que el
apartado 1 se limite a señalar la iniciación del procedimiento con el acuerdo de ?aprobación
inicial? y que el apartado 2 señale cual es el órgano competente y los requisitos formales, del
que se resalta el quorum con el que ha de adoptar el acuerdo por el Pleno o los Plenos de los
Ayuntamientos (artículos 47.2.i) de la Ley 7/1985 y 126.4.l) de la Ley 7/1999). Con ello se
suprimiría el texto del apartado 2 no sólo por innecesario sino porque puede inducir a entender,
de forma equivocada, que el Ayuntamiento queda vinculado al Plan General objeto de
aprobación inicial, ya que, por supuesto, no puede entenderse aprobado parcialmente pero sí
pueden introducirse modificaciones en el documento resultante del proceso de formulación que
no culmina con el Avance, que sólo tiene el valor de un estudio preparatorio del Plan (Vid.
S.T.S. de 27 de marzo de 1996). Pues bien, para rectificar y fundamentar el criterio antes
mantenido sobre la falta de vinculación basta con decir que el Tribunal Supremo en Sentencia
de 25 de octubre de 1993, con cita de otras muchas, sustentó que, según ya había declarado
reiteradamente, ?la modificación o revisión del planeamiento vigente y, con mayor motivo, el
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desistimiento de la modificación que ya estaba iniciada pero no aprobada definitivamente.......,
forma parte de las facultades que se han denominado ?ius variandi? del planificador?.
Sobre la inclusión de los efectos de la aprobación inicial respecto a la suspensión de
licencias (apartado 1 del artículo 74) se dan por reproducidas las consideraciones
anteriormente vertidas en este Dictamen.
El apartado 2 del artículo 75 podría iniciarse de la siguiente forma: ?El plazo de la
información pública que se fije será, como mínimo, de un mes......?. Sin embargo el segundo
inciso de este apartado, en el que además se hace una remisión a la Ley 30/1992, no es
ajustado a derecho por cuanto el concepto de interesado en el procedimiento recogido en el
artículo 31 de esta Ley desvirtuaría, por restrictivo, la finalidad de la información pública
impuesta en el artículo 41.2 de la L.U.A., y así lo ha señalado el Tribunal Supremo, entre otras,
en la Sentencia de 21 de enero de 1992. que ?.....el trámite de información deriva de la
necesaria participación ciudadana en la elaboración de los planes, que reciben así la necesaria
legitimación democrática. Esta apelación a la participación democrática, en íntima relación con
el artículo 4.2 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y con los artículos 9.2
y 105. a) de la Constitución, aunque estos últimos tengan carácter más general, como significó
la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de abril de 1990, sitúa el problema en una posición
que difícilmente puede conectarse de forma rígida con el artículo 23 de la Ley de Procedimiento
Administrativo, ya que la participación ciudadana tiene como única finalidad propiciar la
colaboración general de la forma más amplia posible, sin limitaciones de legitimación?. A su
vez, debe reconsiderarse la redacción del primer inciso del artículo 75.2 y alterar el orden de
los apartados 5 y 6.
En el apartado 1 del artículo 76 resultan procedentes dos rectificaciones: una, relativa a
la calificación jurídica del acto de aprobación provisional omitiéndola y, otra, que evite el
carácter imperativo, u obligado, que tiene la aprobación provisional no coincidente con el
artículo 41.3 de la L.U.A.. Del apartado 2 resulta aconsejable no aludir a ?todas? las alegaciones
o, al menos, expresando que no habrá de hacerse necesariamente de forma individual; es decir
los pronunciamientos serán sobre las cuestiones suscitadas y no por quien las haya formulado.
El texto del apartado 3 del artículo 76,al referirse al nuevo plazo de información debe de
hacerlo en términos análogos a lo señalado al considerar el artículo 75.2, ya que, respetada la
duración mínima, los plazos pueden ser diferentes.
Como es sabido, hay una jurisprudencia consolidada que ha delimitado el concepto
jurídico indeterminado ?modificación sustancial" habiendo declarado que este concepto "se
refiere a cambios que supongan una alteración del modelo de planeamiento elegido hasta el
punto de hacerlo distinto, y no solamente en aspectos puntuales o accesorios; una
> debe comportar, así, una alteración de la estructura fundamental
del planeamiento elaborado, un nuevo esquema del mismo que altere de manera importante y
esencial sus líneas y criterios básicos y su propia estructura, sin que puedan entenderse por
tales modificaciones que afecten a aspectos concretos del Plan y no afecten al modelo dibujado
en él" (S.TS. de 12 de noviembre de 1998 y las muchas en ella citadas). A este criterio
responde el subapartado 4 b), del artículo 78 del proyecto de Reglamento no así el
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subapartado 4.a) dados los criterios legales para clasificar y categorizar suelos, ni el
subapartado 4.d), así como el 4.e) y se cuestiona el 4.c) que, en todo caso, necesita su
justificación en la Memoria del proyecto de Reglamento, tanto por razón de concepto como de
cuantía del porcentaje.
El artículo 77 viene a reproducir, con matices, el artículo 132 del Reglamento de
Planeamiento y regula la aprobación definitiva de forma expresa. En su apartado 2 el nuevo
envío será del ?expediente? y no del Plan, pero, en conjunto, este artículo se considera
conforme con los artículos 42 y 43 de la L.U.A., a los que se remite en exceso. No obstante, la
Dirección General de los Servicios Jurídicos ha advertido la inoperancia del plazo señalado en
el apartado 2 del artículo 77 ya que la remisión de la documentación completa será necesaria
para la aprobación expresa, y también por silencio administrativo como especifican el artículo
78 y el artículo 42.3 de la L.U.A., y esta Comisión Jurídica puntualiza que el apartado 1 del
artículo 77 ha de referirse al ?acuerdo? de aprobación definitiva puesto que los órganos
competentes para otorgarla son órganos colegiados.
Sin embargo, el texto del apartado 1 del artículo 77 no se considera ajustado a derecho
pues la mera publicación del acuerdo de aprobación definitiva no da ejecutividad al Plan
General ya que, para que surta tal efecto, será necesaria la publicación íntegra de las normas
urbanísticas, como se desprende de los artículos 70.2 de la Ley 7/1985, 141.1 de la Ley
autonómica 7/1999 y 68 de la L.U.A., e incluso la entra en vigor habrá de adecuarse a lo
dispuesto en los dos primeros artículos de los antes citados, debiendo entenderse aplicable a
estos efectos el artículo 141.1 de la Ley 7/1999 frente a la inmediatez indicada en el artículo 68
de la L.U.A..
Ante este criterio no cabe apelar a la distinción entre Administraciones para sustentar
que la publicidad íntegra de las normas urbanísticas es una exigencia legal únicamente
aplicable a los Planes que no sean objeto de aprobación definitiva por la Administración de la
Comunidad Autónoma, puesto que ni el artículo 70.2 de la Ley 7/1985, ni el artículo 141.1 de la
Ley 7/1999, ni el artículo 68 de la L.U.A., distinguen a los Planes Generales de los restantes
Planes, que también contendrán normas u ordenanzas (artículos 40, 48, 54 y 58 de la L.U.A. y
60, 68, 102, 107, 122, 123, 131, etc., del proyecto de Reglamento).
A su vez, este criterio aparece ratificado por la jurisprudencia y de él son ejemplo las
Sentencias del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 1999 y de 24 de julio de 2000, por citar las
más recientes, y las que en ellas se citan. En el fundamento de derecho segundo de la
primera de las Sentencias mencionadas el mencionado Tribunal puso de manifiesto que
?parece oportuno recordar que la doctrina jurisprudencial de esta Sala Tercera del Tribunal
Supremo puso de manifiesto que ?parece oportuno recordar que la doctrina jurisprudencial de
esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, reflejada por ejemplo en las Sentencias de 10 de abril
de 1990, 11 de julio y 22 de octubre de 1991 (la segunda de las cuales desestimó el recurso de
revisión interpuesto contra la primera, por contradicción de la doctrina de la misma con otra de
la propia Sala Tercera y relativa a idéntica temática de la que hoy es objeto de discusión), 19
de mayo de 1998 y 2 de febrero de 1999, terminantemente establece Planes de Urbanismo está condicionada a la publicación del Acuerdo de aprobación definitiva y
a la de sus Normas Urbanísticas, resultando evidente que en tanto no se produzca esa
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publicación y el transcurso del término de demora de quince días a que se refiere el artículo
66.2 de la
normas>>, pues los planes urbanísticos sin distinción, el carácter municipal del planeamiento en alguno de sus
escalones, la lógica que excluye que en los planes de mayor relieve la publicidad sea menor y
en último término el principio de interpretación conforme a la Constitución que en su artículo 9.3
consagra el principio de publicidad de las normas, conducen a la conclusión de que el artículo
70.2 de la Ley 6/1985 no puede sólo referirse a los planes cuya aprobación definitiva es de la
competencia municipal>>?.
El artículo 79 precisa nueva redacción que clarifique una materia tan importante como
es la de la publicación del Plan General, que tantos problemas han suscitado, en lugar de las
remisiones que señala.
C).- Planes Parciales
En el texto del artículo 81 convendría especificar que la propiedad del suelo es privada
en las ?urbanizaciones privadas? a las que hace mención el artículo 47.3 de la L.U.A. y de ahí
las obligaciones que este artículo 81 establece, que, además, tienen también apoyo en el
artículo 184.1 de la L.U.A. y posiblemente en el artículo 51 de la misma Ley cuando el Plan
Parcial de que se trate sea de iniciativa privada, e incluso en convenios suscritos.
Plantea dudas, dados los términos en que está redactado el artículo 38 de la L.U.A., si
en el suelo urbanizable no delimitado los Planes Parciales pueden abarcar más de un sector,
pero al no existir prohibición ni condicionamiento en el artículo 44 de la Ley que se refiere, sin
distinciones de categorías, al suelo urbanizable, no se formularían reparos de legalidad al
apartado j) del artículo 82, si no fuera porque en la Memoria, cuyo contenido se ha propugnado
se incorpore al Preámbulo, al referirse a los diferentes Títulos, indica que ?en el suelo
urbanizable no delimitado el Plan Parcial comprenderá un solo sector?.
Sobre las remisiones a los artículos 51 y 121 de la L.U.A. contenidos en el artículo 82.l)
deberían evitarse o en su caso las remisiones serían más adecuadas a los artículos 45. e) y
99.3 de la L.U.A.
Al relacionar el artículo 83.1 del proyecto de Reglamento con el artículo 46 de la L.U.A.
se aprecia la coincidencia de contenido, pero sin expresa referencia en el primero a la
exclusión de los equipamientos públicos, excepción que aparece en el apartado 2 de forma
más confusa al hacerla extensiva a inmuebles singulares del Patrimonio Cultural Aragonés y a
los protegidos por el planeamiento urbanístico, en uno y otro caso destinados a usos hoteleros
y comerciales, apreciándose una clara diferencia tanto en el número de supuestos como en el
medio para su concreción. En efecto, la Ley no dice ?usos hoteleros y comerciales sobre
inmuebles singulares del Patrimonio Cultural Aragonés y los protegidos por el planeamiento
urbanístico? y, al mismo tiempo, atribuye específicamente al Plan General la posibilidad de
prever tal exclusión y no, como se proyecta hacer, al Reglamento de desarrollo de la L.U.A..
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Ni la Ley ni el proyecto de Reglamento, como se ha recogido con anterioridad,
incorporan el coeficiente de homogeneización, atendiendo a los usos y tipologías
característicos ?según se ha expuesto al analizar el artículo 56- y este coeficiente ha de servir
para ponderar los límites de edificabilidad correspondientes a usos no residenciales en defecto
de otra previsión legal, pero tal conversión carece de apoyo legal y tampoco existió en la Ley
de 1975 y en el Texto Refundido de 1976 que limitó las densidades de viviendas por hectárea
pero no de otros usos. En consecuencia ha de entenderse que los límites correspondientes a
usos e intensidades corresponde al Plan General en el suelo urbanizable (artículos 37 y 38 de
la L.U.A.), y sólo existe una limitación legal, a la que ha de someterse el Plan General en sus
determinaciones, que es la indicada en el artículo 46, sin que la Memoria justificativa contribuya
a esclarecer la adecuación a derecho del sistema o ?reglas de cálculo de dicho límite en cada
sector determinando los aprovechamientos computables?.
Por otra parte el límite señalado en el artículo 46 de la L.U.A. no excluye al suelo de los
sistemas generales incluidos dentro de cada sector, y así parece desprenderse de los artículos
37, 38 y 39 de la L.U.A.
En el artículo 87.1 podría ampliarse la relación de redes de servicios, cuando existan en
el Municipio como puede ser el de suministro de gas, objeto de cita en el artículo 123.1.a) de la
L.U.A., y en el apartado 5 limita el soterramiento de la red de distribución de energía eléctrica y
transformadores a los sectores de uso residencial ?predominante?.
Al regular el proyecto de Reglamento los módulos de reserva para dotaciones locales se
omite su concreción con carácter general para, en primer lugar, incluir en el artículo 90, las
modificaciones posibles al amparo de lo establecido en el artículo 47.4 de la L.U.A.. Por ello
debe posponerse el apartado 1 y ser sustituido por otro de carácter general que fije los módulos
mínimos y suprimir de los apartados 3 y 4 las inclusiones de los Planes Especiales y de las
modificaciones del Plan General en el suelo urbano, para ubicar adecuadamente la regulación
de estos extremos dentro del texto reglamentario, ya que el Capítulo tercero tiene como materia
los Planes Parciales que constituyen la del Título III en el que se encuadran los artículo 90 a
101 y estos Planes, sabido es, ordenan el suelo urbanizable.
El módulo de ochenta y cinco metros cuadrados para computar el número de viviendas
a efectos de modular las reservas, sí en principio puede causar extrañeza ésta se disipa ante lo
dispuesto en el artículo 47.1 de la L.U.A., que, a su vez, fija en cien metros cuadrados el
módulo para superficies de uso industrial o de servicios.
Tal vez en el apartado 2 del artículo 93 podría sustituirse ?la red viaria? por la ?red de
comunicaciones?, en términos del propio texto reglamentario (artículo 86) y del artículo 34 de la
L.U.A. al que se remite el artículo 45. En el apartado 3 del artículo 93 podrían incluirse los
equipamientos culturales junto a los señalados y suprimirse en el subapartado 1.c) del artículo
94 la red viaria.
Las reservas para viviendas de protección oficial constituyen una determinación del Plan
General (artículo 33.f) de la L.U.A.), sin que su denominación permita que sean incluidas dentro
de las dotaciones locales que constituyen el objeto del artículo 47 de la L.U.A. y del artículo 94,
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por lo que se estima procedente la supresión en el artículo 94 del apartado 2 y ha de
cuestionarse en sentido desfavorable la incorporación a la reserva de espacios verdes libres y
de recreo, las plazas y pasos peatonales.
El subapartado 1.a) del artículo 95 se separa del artículo 47.1 de la L.U.A. para el
cálculo de la dotación de espacios verdes libres y de recreo de dominio y uso público ?es
necesaria la adecuación del Reglamento a los términos de la Ley- al referirla a la vivienda y no
a los ochenta y cinco metros cuadrados, lo que se proyecta en el subapartado 1.b) en el que
debe corregirse la alusión a la ?letra? precedente.
Vuelven a incluirse las plazas en el subapartado 2.a) y los paseos peatonales en el 2.b)
del artículo 95, lo que también se produce en el artículo 100.1.
Por otra parte, las reservas educativas (artículo 96) se establecen con la vivienda como
módulo y no con los 85 metros cuadrados, que como en el caso anterior puede responder a un
criterio lógico, pero no fue éste el del legislador. Además la atribución de competencia de fijar
módulos de reserva esta específicamente atribuida al Gobierno por el artículo 47.4 de la L.U.A.
En el artículo 97 se observa una falta de conexión entre los apartados 3 y 7 y, acerca de la
inclusión del artículo 98, se reitera lo indicado al referirnos al apartado 2 del artículo 94. En el
artículo 99.1 b) podría incluirse el equipamiento deportivo de acuerdo con la permisión del
artículo 47.3 de la L.U.A..
Sobre la documentación de los Planes Parciales se efectúan las siguientes indicaciones:
a) sustitución en el subapartado 2.b) del artículo 103 de la conjunción disyuntiva "o" - entre
infraestructuras existentes y la estructura de propiedad - por la copulativa "y"; b) sustitución en
el epígrafe del artículo 105, "Planos del Proyecto" por "Planos de ordenación y proyecto" ?
términos del artículo 102 y del artículo 48 de la L.U.A.-; c) supresión, para evitar equívocos, de
la referencia a los ?estudios de detalle? en el artículo 107.b).
Del artículo 110.2, de forma paralela a las indicaciones hechas al analizar los artículos
70 y 71, deben eliminarse las referencias a los redactores de lo Planes Parciales de iniciativa
municipal.
En la Memoria justificativa se ha tenido especial cuidado en advertir acerca de las
diferencias que existirán entre Planes Parciales de iniciativa municipal y de iniciativa particular,
entre urbanización pública y privada y entre orden de prioridades y programa. Al orden de
prioridades se refiere el artículo 110.3 y sobre él señala la Memoria que se establece en el Plan
General ?para garantizar un desarrollo urbano racional? sin reintroducir ?la tan criticada
programación?. Evitando teorizar sobre el tema nos limitamos a poner de relieve la conformidad
de este apartado con el artículo 37. b) del L.U.A..
El apartado 4 del artículo 110 habrá de ser ampliado para adaptar la posibilidad de
formulación de Planes Parciales al artículo 51.1. de la L.U.A.
El apartado 2 del artículo 111 viene a coincidir con el artículo 74 del proyecto de
Reglamento al señalar el alcance de la aprobación inicial de los Planes Parciales, por lo que se
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reitera lo dicho acerca de la aprobación inicial de los Planes Generales, lo que se hace
extensivo a las modificaciones de carácter "sustancial", entre las que no aparece el cambio de
modelo, siendo el subapartado c) del apartado 2, el que precisa especial justificación en la
Memoria del proyecto de Reglamento, pero el ámbito territorial del Plan Parcial sólo puede
entenderse para el suelo urbanizable no delimitado, al igual que el aprovechamiento medio, no
así cuando se trate de suelo urbanizable delimitado porque la sectorización y los
aprovechamientos medios para sectores vienen determinados en el Plan General, cuyo
incremento es inviable a nivel de Plan Parcial, y su disminución quebraría todo el sistema para
el cálculo del aprovechamiento medio de todo el suelo urbanizable delimitado (artículo 37.f),
100 y 101 de la L.U.A.), salvo renuncia voluntaria o convenida sin perjuicio de los derechos de
terceros para hacerlos efectivos en el sector o sectores de que se trate.
Del texto del artículo 113 podría suprimirse en el subapartado 1.d) por innecesaria, la
locución ?en ambos casos prestadas conforme al apartado siguiente? y la justificación de la
?oportunidad? es contenido de la Memoria del Plan Parcial según el artículo 103. 2 a) del
proyecto de Reglamento, (artículo 113. 2 a).
Puede discutirse fundadamente el epígrafe dado al artículo 114, ya que no se trata de
supuestos en los que aprobado el Plan Parcial éste puede ser objeto de ejecución directa,
cuestión distinta a la posibilidad de abreviar el inicio de la ejecución efectiva por concurrir
especiales circunstancias, tal es el caso recogido en el artículo 52.2 de la L.U.A. cuando los
terrenos pertenezcan a un solo propietario que haya asumido la iniciativa del Plan Parcial y en
la documentación consten las determinaciones de las cesiones obligatorias y, además, el
Proyecto de Urbanización, es decir, existirá un documento de ordenación, otro de ejecución de
la urbanización y un tercero de distribución de beneficios y cargas, en este caso simplificado tal
como señala el artículo 129.2 de la L.U.A., lo que cabe relacionar con los artículos 51.1, 121 y
141 de la LU.A..
No obstante puede admitirse que el artículo 52.2 de la L.U.A. va más allá al permitir
amplíar el contenido de los Planes Parciales para hacer innecesarias otras actuaciones previas
para el inicio efectivo de la ejecución del Plan, en cuyo caso el encaje en un mismo
procedimiento de las cesiones no resulta fácil, cuestión distinta será seguir simultáneamente la
tramitación de procedimientos diferenciados, especialmente por lo establecido en el artículo
129.2 de la L.U.A. y por los efectos que toda reparcelación tiene según el artículo 130 de la
Ley.
Asume plenamente esta Comisión Jurídica las observaciones de la Dirección General
de los Servicios Jurídicos en cuanto a la ambigüedad del subapartado 2.b) del artículo 114,
surgido en virtud de la remisión que, para supuestos distintos a los de propietario único, hace la
Ley al desarrollo reglamentario en el artículo 52.2. Lo que habrá de acreditarse
fehacientemente es la conformidad de todos los propietarios por mera aplicación del artículo
129.2 que exige escritura pública en la que conste de forma unánime la conformidad de todos
los propietarios a la propuesta de reparcelación. De aquí la crítica de ambigüedad a la
expresión utilizada al referirse el Reglamento proyectado al promotor con ?titularidad de
derecho suficiente? y a la exclusión de la unanimidad que, advierte la citada Dirección, resulta
cuestionable que pueda hacerse en vía reglamentaría en contra de la Ley, si se derivara de la
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aplicación de los artículos 139.1 y 143 con desplazamiento de los artículos 129.2 y 141, todos
ellos de la L.U.A.
Cuanto antecede puede aplicarse al subapartado 2.c) respecto a una ejecución por el
sistema de compensación, y también en el caso de sistema de concesión de la obra
urbanizadora en el que, además del procedimiento a seguir para otorgar la concesión, habrán
de llevarse las actuaciones reparcelatorias, como claramente se desprende del artículo 155 de
la L.U.A..
El artículo 115.1 del proyecto de Reglamento podría precisar que cuando concurran
varias iniciativas privadas de planeamiento parcial las restantes, es decir, las que no tengan la
calificación de preferente, no serán objeto de tramitación hasta que no sea objeto de
denegación la preferente. En este mismo apartado debe sustituirse, por inadecuada, la
referencia al ?expediente completo?, por el Plan Parcial completo, que lo será cuando cumpla
los requisitos del artículo 51.1 de la L.U.A..
En el último inciso del apartado 2 del artículo 115 sería suficiente con que en el texto
reglamentario se indicara, que ?transcurrido el plazo??..el Ayuntamiento procederá a tramitar
el Plan Parcial preferente conforme a lo establecido en los artículos siguientes?.
Los artículos 116 a 118 regulan las fases del procedimiento para la aprobación de los
Planes Parciales de iniciativa privada y sobre la aprobación inicial (artículo 116.1) el texto debe
admitir la posibilidad de su denegación, cuando exista manifiesta contradicción con la
legislación aplicable o con el Plan General, y a ello se refiere el apartado 3 con base en el
artículo 53. 1 de la L.U.A., por lo que será suficiente apuntar tal posibilidad en el apartado 1, de
aquí que deba corregirse la alusión o incluso reconocimiento de un ?derecho a la aprobación
inicial? como consta en el apartado 3, apartado que finaliza con una rehabilitación del plazo
para la aprobación inicial contraria a la suspensión regulada en el articulo 42.5 del Ley 30/1992.
La suspensión del plazo para la emisión del informe por parte de la Comisión Provincial
de Ordenación del Territorio prevista en el artículo 117.2 del proyecto de Reglamento no se
corresponde con el artículo 53.3 de la L.U.A. que marca un plazo para la emisión de su informe,
que será distinto de los que con carácter preceptivo tengan que emitirse en el procedimiento
instruido.
El carácter vinculante que el artículo 118.1.a) da al informe de la Comisión Provincial de
Ordenación del Territorio cuando sea negativo atenta a la autonomía municipal. En primer lugar
carece de apoyo legal; en segundo lugar tan sólo hubiera sido admisible por razones de estricta
legalidad o intereses supramunicipales, estos últimos de difícil concurrencia por ser el Plan
General aprobado definitivamente por el órgano competente de la Administración de la
Comunidad Autónoma la base de los Planes Parciales y, además, por ordenar éstos suelo
urbanizable.
Sirvan como referencia las citas de las Sentencias del Tribunal Constitucional 40/1998,
de 19 de febrero, y del Tribunal Supremo de 6 de marzo de 2000.La primera, tras citar la
garantía constitucional que a la autonomía local prestan los artículos 137 y 140 de la
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Dictamen Nº 81/2001
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Constitución, señala que tiene un contenido mínimo que el legislador ha de respetar y que se
concreta básicamente ?en el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos
propios de gobierno y administración en cuantos asuntos le atañen?..?, añadiendo, después
de reproducir el texto del artículo 2.1 de la Ley 7/1985, ?que más allá de este límite de
contenido mínimo que protege la garantía constitucional, la autonomía local es un concepto
jurídico de contenido legal?. Sí así no fuera, cabe apostillar, podría cuestionarse la
constitucionalidad del artículo 53 de la L.U.A..
La Dirección General de los Servicios Jurídicos parece admitir que existe apoyo legal
para dar carácter vinculante al informe negativo de la Comisión Provincial de Ordenación del
Territorio, sí bien destaca la falta de claridad a estos efectos del artículo 53.4 de la L.U.A. Pero
ha de advertirse que el procedimiento general de aprobación de los Planes Parciales de
iniciativa privada es el del artículo 50 de la L.U.A. por expresa remisión del artículo 53.1, que, a
su vez, salva las variantes de los apartados siguientes, y los apartados 3 y 4 están referidos al
supuesto específico de inactividad municipal al no adoptar acuerdo de aprobación inicial, pero
es más, el artículo 53.4 sólo limita la posibilidad del promotor para solicitar del Ayuntamiento la
aprobación definitiva.
D).- Planes Especiales
El Título IV regula los Planes Especiales y a ello dedica los artículos 119 a 144.
El artículo 119 pretende en su apartado 1 definir los Planes Especiales. El texto
aportado con tal finalidad por su redacción y contenido es susceptible de supresión, o bien de
sustituirlo por una mejor conceptuación de estos Planes, lo que no abordó el Reglamento de
Planeamiento de 1978, sin que sea rechazable incorporar al texto reglamentario el apartado 1
del artículo 54 de la L.U.A., lo que ayudaría a una mejor comprensión del artículo 120,
incorporación hecha en el artículo 119.2 respecto al artículo 54.2 de la L.U.A.
El artículo 120 tiene un texto en el que queda reflejada la acogida de las indicaciones
que en su informe fueron vertidas por la Dirección General de los Servicios Jurídicos.
El apartado 1 del artículo 121 viene a sintetizar, que no a desarrollar, los subapartados
1.a) y b) del artículo 55 de la L.U.A.. Al mismo tiempo, establecidas en la Ley (artículo 54.2) las
determinaciones generales, el juego de remisiones a posteriores artículos se estima debe
evitarse pues en nada contribuye a clarificar el texto y las determinaciones específicas de los
artículos mencionados tendrán en ellos su concreción sin necesidad de indicación previa en el
texto reglamentario. Por otra parte, en el apartado 3 del artículo 121 habrá de tenerse en
cuenta que los Planes Especiales Independientes lo son en ausencia de Directrices de
Ordenación del Territorio o existiendo éstas no contengan las adecuadas previsiones
detalladas ? lo que es extensivo conceptualmente al Plan General -. La documentación de los
Planes Especiales Independientes se considera adecuada atendiendo a lo dispuesto en el
artículo 54.2 de la L.U.A. y viene a guardar un alto grado de correspondencia con el artículo
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Dictamen Nº 81/2001
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77.2 del Reglamento de Planeamiento, correspondencia que también se da entre el artículo
123 del proyecto de Reglamento y el artículo 56.1 de la L.U.A..
A diferencia de lo dicho sobre la autonomía municipal al analizar el artículo 118, en esta
ocasión (artículo 124.2) el carácter vinculante del informe preceptivo del Consejo de
Ordenación del Territorio de Aragón o de la correspondiente Comisión Provincial de
Ordenación del Territorio resulta viable jurídicamente por el "interés supramunicipal" - no por su
ámbito - de las Directrices de Ordenación Territorial que esta clase de Planes Especiales
desarrollan, pero se advierte sobre la necesidad de rectificar la referencia al ?Consejo? para
adecuarla a su denominación.
Del texto del artículo 125.3 se aconseja suprimir la locución ? a modo de listado abierto?
y sustituir ?categorías? por ?clases?, término que se utiliza en el siguiente apartado 4.
En el apartado 3 a) del artículo 127 la determinación categórica respecto a la garantía
del cumplimiento de normas de protección, debe limitarse a facilitar con sus previsiones el
cumplimiento de tales normas.
En el texto de artículo 129 ha de tenerse especial cuidado en evitar que pueda
entenderse que los Planes Especiales del apartado 2 son de clase distinta a los del apartado 1,
cuando éstos son los que responden al epígrafe que califica a la clase de Planes Especiales de
que se trata. (protección y mejora del medio ambiente, de la naturaleza y del paisaje)
En el artículo 131 puede no ser necesario el texto del apartado 1 a partir de la indicación
del objeto de los Planes Especiales de Protección y mejora del patrimonio edificado, las
tipologías edificatorias y el espacio urbano existente, y en el apartado 3 del mismo artículo 131
podría especificarse que ?se estará ante los planes mixtos denominados Planes Especiales de
Protección y Reforma Interior?.
No incluye el artículo 132.1 la totalidad de los objetivos que el artículo 58. a) señala, en
relación abierta para los Planes Especiales de Reforma Interior, y en el mismo apartado, para
mejor adaptación al texto legal, convendría diferenciar las actuaciones aisladas de las
?operaciones? integradas.
Es difícil de entender y de asumir que operaciones integradas en suelo urbano (artículo
133) puedan resultar públicas o privadas a través del Plan Especial, salvo que se trate de
bolsas de suelo no sujetas a operaciones de reforma integral, renovación integral o
rehabilitación integral en suelo urbano no consolidado, por lo que se aconseja no incluir tal
precisión en el texto del proyecto de Reglamento.
Sobre el texto del artículo 133 ha tenido ocasión de pronunciarse esta Comisión a lo
largo del Dictamen y de forma más detallada al analizar el artículo 52, por lo que se dan por
reproducidas las indicaciones vertidas entonces, sin perjuicio de que se insista en alguna de
ellas.
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Atendiendo al texto del apartado 1 del artículo 133 del proyecto de Reglamento,
relacionándolo con anteriores consideraciones, se deduce que los Planes Especiales de
Reforma Interior pueden estar referidos a actuaciones aisladas; - que ni la Ley ni el desarrollo
reglamentario definen - y a actuaciones integradas, y dentro de estas últimas pueden darse las
actuaciones integrales de baja complejidad y de alta complejidad, las primeras de éstas son las
que se plasmarán en Planes Especiales de Reforma Interior ?ordinarios? en tanto que las
segundas lo hacen en Planes Especiales de Reforma Interior de Reforma Integral ? que
también podrían ser denominados de Reforma Interior Integral -, Planes Especiales de Reforma
Interior de Renovación Integral y Planes Especiales de Reforma Interior de Rehabilitación
integral.
Hasta aquí tan sólo existe un intento de sistematización, que sí bien abunda en lo ya
dicho al analizar el artículo 38, pretende clarificar el contenido del apartado 1.del artículo 133,
pero resulta necesaria la definición de tales actuaciones, técnica admitida para facilitar la
comprensión de disposiciones generales en las que se introducen innovaciones terminológicas
para diferenciar conceptos o supuestos cuyo contenido, si se prescinde de esa técnica, hará
difícil el entendimiento y la aplicación de las normas.
El apartado 2 se estima que no guarda congruencia con el anterior ya que esta clase de
Planes desarrollarán ámbitos u otras previsiones del Plan General (artículo 58 de la L.U.A.)
pero cuando se trata de procesos integrales éstos sólo pueden darse en suelo urbano no
consolidado (artículo 14.2 de la L.U.A.) y por sectores (artículo 35.2 de la L.U.A), a su vez, el
apartado 3 excluye la urbanización integral e incorpora la rehabilitación integral si se compara
su texto con el del artículo 14.2 de la L.U.A..
Se desconocen, por falta de justificación, los criterios porcentuales que sirven de base
para calificar una reforma interior como reforma integral (apartado 4), como renovación integral
(apartado 5 a) o como rehabilitación integral (apartado 5.b). Pero el apartado 4 fija unos
porcentajes ?mínimos? de red viaria y de superficie construida que hayan de ser modificadas
para que pueda darse el supuesto de reforma integral, y estos porcentajes mínimos, sin
señalamiento de máximos, sirven para conceptuar los supuestos de renovación o rehabilitación
integral en los que no podrá resultar afectada ?la ordenación por encima de los límites
establecidos en el párrafo anterior?, (apartado 4), según el apartado 5, por lo que los
porcentajes de referencia resultan indeterminados pudiendo llegar al cien por cien. Y sobre la
base de estos porcentajes, sí se parte de que los porcentajes a los que se refiere el apartado 5
son los mínimos fijados en el apartado 4 ? no se dice y, en su caso, necesariamente tendría
que puntualizarse - la actuación será de renovación integral cuando esos porcentajes mínimos
no se rebasen y resulte afectado el cuarenta por ciento, al menos, de la superficie de
equipamiento, además de la renovación de servicios que se especifica, y será de rehabilitación
integral cuando no se rebasen los citados límites mínimos y las actuaciones rehabilitadoras
afecten al menos al sesenta por ciento del tejido residencial.
Todo este discurso se hace para evidenciar la oscuridad de cuanto se recoge en el
artículo 133 y la falta de justificación de los criterios utilizados, muchos de ellos de difícil
asunción
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Aún cabe plantear un interrogante: ¿son los supuestos del apartado 6 los que
configuran los procesos integrales de urbanización?. Estos procesos no aparecen mencionados
ni en el epígrafe ni en el texto del artículo 133, ¿o se trata de reformas interiores integradas
pero no integrales en suelo urbano consolidado? -no es suficiente la remisión al artículo 13.b)
de la L.U.A.-. Incluso los términos utilizados conducen a la confusión. Tampoco es fácil de
entender la relación de la reforma integral con el equipamiento, ni la nueva referencia al
equipamiento para la rehabilitación integral, si bien con un porcentaje mínimo inferior. Además,
en el apartado 6 es inadecuada la comparación o semejanza que se hace respecto al suelo
urbanizable.
Finaliza el artículo 133 con un apartado (7) en el que los confusos criterios sólo serán de
aplicación si el Plan General no establece otros con lo que queda referida en primer término al
Plan General la conceptuación de los supuestos de renovación, reforma o rehabilitación
integral, cuando corresponde al Reglamento en desarrollo de los artículos 14 y 58 de la Ley, de
la que debe ser su ?complemento indispensable.?
En definitiva se enjuicia de forma desfavorable el artículo 133 en su conjunto, pues
como tiene dicho el Consejo de Estado (Vid Dictamen 4490/1988, de 3 de diciembre) todas las
normas deben tener un componente de solidez y garantía que eviten su transformación en lo
que se ha dado en llamar ?derecho gaseoso, blando o borroso?, lo cual no deja de constituir un
elemento de degradación de las normas. O dicho de otra forma, toda norma debe ser, en lo
posible, un punto final de un proceso de reflexión y análisis y en lo que se utilice una técnica
depurada y limpia, evitando la confusión y la farragosidad.
No es el artículo 13. b) de la L.U.A. el que categoriza al suelo urbano no consolidado,
como puede desprenderse del artículo 134.2 del proyecto de Reglamento, sino el artículo 14.2
de la misma Ley, ya que el citado artículo 13.b) tan sólo contiene uno de los elementos
definidores del suelo urbano, sin referirlo a categoría alguna, consistente en la existencia de
áreas consolidadas por la edificación, al menos, en las dos terceras partes de la superficie
edificable, que puede hacer inviable la implantación de lo módulos de reserva previstos para los
Planes Parciales, máxime cuando se trate de Planes Especiales de Reforma Interior de
renovación o rehabilitación integral, y así parece entenderlo el apartado 3, pero esta
observación adquiere mayor intensidad ante el suelo que no estando sujeto a los mencionados
procesos de reforma, renovación o rehabilitación integrales, lo está al de urbanización integral
que incluye el artículo 14.2 de la L.U.A. y que quedan al margen en texto reglamentario de los
Planes Especiales de Reforma Interior integrada e integral, ya que en este caso tan sólo se
tratara de un proceso de implantación o renovación integral de la urbanización, por inexistente
o inadecuada (art. 134.3).
El apartado 3 une dos supuestos diferentes pues junto al de la urbanización obsoleta o
inadecuada a la que acaba de hacerse referencia, permite a los Planes Generales la reducción
de los módulos de reserva en los Planes de Reforma Interior en suelo urbano no consolidado,
excepción hecha de los que afecten a esta categoría de suelo con urbanización obsoleta o
inadecuada, -no dice inexistente y ha debido decirlo pues son muchos los casos en que se han
producido desarrollo de edificaciones sin urbanización- y la dificultad señalada, por un principio
de congruencia lleva de nuevo a suscitar la duda de si el supuesto debe reconducirse al de las
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bolsas de suelo mencionadas en el artículo 133.6. Por último, el apartado 5 del artículo 134
contiene materia propia del artículo 136 del proyecto que se dictamina.
Parece adecuada la supresión en el artículo 135.1, al regular la figura de los Planes
Especiales ?mixtos?, su extensión a algún otro plan ?análogo?. Omite, sin embargo, que junto a
la inexistencia de Plan General, podrán existir Planes Especiales mixtos que no respondan a un
desarrollo del Plan General, para estos casos el artículo 135.3 debe precisar que el
procedimiento a seguir también será el de la aprobación de los Planes Generales según
dispone el artículo 55.2 de la L.U.A..
Los Planes Especiales de Protección de Conjuntos de Interés Cultural regulados en el
artículo 137 responden a una obligación derivada del artículo 41 de la Ley del Patrimonio
Cultural Aragonés. Las citas legales deben evitarse al máximo con alusiones más genéricas, en
lo posible, indicación que se hace por el texto del apartado 1, en el que también se aconseja
sustituir la expresión ?obligación asumida? por ?obligación satisfecha? a través de las
determinaciones del Plan General que por su detalle hagan innecesario el Plan Especial de
Protección, pero para ello habrá de tenerse en cuenta no sólo lo dispuesto en el artículo 41 de
la Ley 3/1999 sino, también, en su artículo 43.
Al mismo tiempo el apartado 2 señala que la protección se lleve a cabo por Planes
Especiales mixtos, pero al ser éstos de Protección y Reforma Interior será necesaria la
existencia del Plan General y si este no existe el Plan Especial tan sólo podrá serlo de
Protección del Patrimonio Cultural, por aplicación de los artículos 41 de la Ley 3/1999, y 55 y 58
de la L.U.A., cuestión que no queda suficientemente salvada en el apartado 3 del artículo 137.
El apartado 1 del artículo 138 del Proyecto se aparta del artículo 12 del Decreto
200/1997, de 9 de diciembre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueban las Directrices
Sectoriales sobre Actividades e Instalaciones Ganaderas, ya que exige su ubicación en suelo
?no urbanizable común (no protegido)?, es decir, en términos de la L.U.A. en suelo urbanizable
genérico, por lo que resulta improcedente hacer extensiva la posibilidad de localizar estas
Áreas en suelo urbanizable, lo que, por otra parte, resulta perfectamente lógico dado el destino
de este suelo, aún cuando tenga la categoría de no delimitado.
En el apartado 3 es conveniente sustituir la alusión a la ?referida legislación sectorial?,
no citada, por la legislación reguladora de las Áreas de Expansión Ganadera?, y en el apartado
4 debe mencionarse de forma completa la denominación que a los Planes Especiales, a los
que parece referirse, da el artículo 129 del Proyecto de Reglamento.
El apartado 5 del artículo 138 debe ser reconsiderado en su integridad y de forma
conjunta con el apartado 6. Este criterio obedece a la falta de distinción existente entre los
subapartados 5.a) y 5.b), ya que al tratarse de Planes Especiales de desarrollo de Directrices
Territoriales la existencia del Plan General no modifica el procedimiento para la aprobación de
estos Planes ni la competencia para asumir la iniciativa de su formulación, en todo caso existirá
la necesidad de que el Plan General esté adaptado a las Directrices Territoriales, si fuera
preciso.
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Dictamen Nº 81/2001
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El Decreto 200/1997, aprobó, como ha quedado expuesto, las Directrices Parciales
Sectoriales sobre Actividades e Instalaciones Ganaderas, con anterioridad a las Directrices
Generales de Ordenación Territorial -aprobadas por la Ley 7/1998, de 16 de julio- alterando el
orden previsto en los artículos 9 a 11 de la Ley 11/1992, de 24 de noviembre, de Ordenación
del Territorio de Aragón, pero sin infringirla dada la posibilidad admitida por la Disposición
Transitoria 3ª de la Ley 11/1992, que únicamente exige la adaptación, sí fuera necesaria, a las
Directrices Generales. No obstante, ni el artículo 54 de la L.U.A. ni los artículos 55 y 56 se
refieren a las Directrices Generales sino a las Directrices Generales de Ordenación del
Territorio sin especificar. Por lo que respecta al procedimiento es evidente que la formulación
en estos Planes Especiales no es, por razón de materia, de competencia municipal, ni tampoco
corresponde a la Administración municipal su tramitación no así para la aprobación definitiva.
En esta tramitación se incluye con carácter preceptivo el informe de ?Departamento competente
en materia de Agricultura? pero, además de no figurar tal informe en el procedimiento
estructurado en el artículo 56.2 de la L.U.A., se producirá una identidad entre el Departamento
que ha asumido la iniciativa y ha aprobado inicialmente el Plan Especial y el Departamento que
ha de emitir tal informe, siendo de significar que el artículo 56.2 de la L.U.A. sí impone con
carácter preceptivo del informe de la Comisión Provincial del Territorio o del Consejo de
Ordenación del Territorio de Aragón, sin especificar su carácter vinculante en el caso de que
sea desfavorable.
E).- Instrumentos complementarios y subsidiarios
El artículo 139 no proporciona una conceptuación de los Estudios de Detalle, por un
lado se remite a la Ley y, por otro, señala lo que no puede contener este instrumento
urbanístico de carácter complementario.
No se estima adecuada la referencia que el artículo 140.b) hace a la improcedencia de
que a través del Estudio de Detalle pueda efectuarse ?una clara o sustancial alteración de dicho
Plan? ya que su funcionalidad está delimitada en el apartado 1 del artículo 60 de la L.U.A. de
forma positiva y en el apartado 3 del mismo artículo de forma negativa y, por tanto, sólo podrán
formularse ?cuando fuere preciso completar o, en su caso, adaptar? determinaciones de los
Planes, pero ello no significa la posibilidad de que los Estudios de Detalle puedan servir para
introducir en aquéllos cualquier alteración siempre que no sea sustancial, máxime con el
contenido dado a este concepto que en la L.U.A. constituye un concepto jurídico
indeterminado.
Fundadamente se cuestiona sí el Estudio de Detalle puede fijar las condiciones de
intervención en los inmuebles del Patrimonio Cultural Aragonés, pues del texto de la Ley
3/1999 se desprende que cualquier intervención en los bienes inmuebles precisa de
autorización del Departamento responsable del Patrimonio Cultural. Cuestión distinta será la
que se suscite cuando sea necesario adaptar o complementar el Plan Especial de Protección
por medio de un Estudio de Detalle, y en el procedimiento de aprobación (artículo 144) este
instrumento urbanístico habrá de ser sometido a informe del Departamento competente que
tendrá que ser favorable para que pueda ser objeto de aprobación definitiva.
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Dictamen Nº 81/2001
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En modo alguno el texto del artículo 145 del proyecto de Reglamento responde al
epígrafe ya que en él no hay calificación sobe la ?naturaleza? jurídica de los Proyectos de
Delimitación del Suelo Urbano, -tampoco la ha habido de los instrumentos de planeamiento
examinados con anterioridad-. El artículo 145 tampoco conceptúa a estos Proyectos
limitándose a indicar su objeto ?apartado 1-, y el apartado 2 admite el establecimiento de
?determinaciones complementarias? mediante Ordenanzas Urbanísticas, pero la L.U.A. no
relaciona el Proyecto de Delimitación con las Ordenanzas Urbanísticas, que figuran como
instrumentos diferenciados e incluso con procedimientos de aprobación distintos no sólo por la
tramitación sino por la legislación aplicable. El Reglamento de Planeamiento al relacionar en el
artículo 3 los instrumentos de planeamiento incluyó en último lugar a los Proyectos de
Delimitación del Suelo Urbano que sus artículos 102 y 103 subdividieron en dos clases, una
limitada a fijar el perímetro del suelo urbano con arreglo al artículo 81.2 del Texto Refundido de
1976 y, otra, con fijación de alineaciones y rasantes y con Ordenanzas de la edificación, sobre
las que vino a proyectarse el R.D.
posición jurisprudencial claramente reflejada en la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de
diciembre de 1997 que podrá dar luz ante el contenido de los artículos 145.2 y 147.2 del texto
que se dictamina y también de la Memoria justificativa en su apartado 6.
El apartado 2 del artículo 146 ha de suprimirse por contrario a la Ley en los términos en
que esta redactado, ya que no podrá un Plan General clasificar como suelo urbano los terrenos
que no reúnan los requisitos del artículo 13 a) de la L.U.A., sino que además, no es adecuada
la alusión al Plan General cuando se está regulando un instrumento diferente.
Tampoco es adecuada la vinculación que aparece en el artículo 147.2 entre normas de
aplicación directa -las de alturas mínimas no pueden ser alteradas por las Ordenanzas
Urbanísticas- y la fijación y complementación de alineaciones del sistema viario existente.
Finalmente se reitera que al procedimiento previsto en el artículo 149, en
correspondencia con el artículo 63.2 de la L.U.A., no pueden someterse las Ordenanzas
Urbanísticas, reiteración que se efectúa por el cambio que la legislación autonómica introduce
respecto a la legislación estatal anterior - Vid. Artículo 42 T.R. 1976 -.
Es difícil de asumir, y por ello se cuestiona, la permisión de usos que aparece en el
texto del artículo 152 1. f) cuando existan riesgos para las personas y bienes, al salvar tal
situación a través del procedimiento de evaluación del impacto ambiental.
Por otra parte, y en el mismo apartado, se menciona al suelo no urbanizable especial
sin relacionarlo con la Disposición Adicional primera de la L.U.A., como lo hace el subapartado
2.b) del artículo 153.
Del texto del artículo 153 se sugiere: suprimir el segundo inciso del apartado a); limitar
el apartado b) a los ?planos de información?..a escala adecuada? y adaptar el apartado c) al
texto del artículo 62.1 de la L.U.A. para diferenciar la normativa en él indicada de las
Ordenanzas Urbanísticas reguladas en el artículo 64 de la L.U.A.
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Dictamen Nº 81/2001
71
Por último en el artículo 154 la mención a la ?información? debe complementarse
especificando que se trata de una información pública.
F). - Proyectos Supramunicipales
Al examinar el Título VIII del proyecto de Reglamento, al que por su epígrafe le
corresponde desarrollar las determinaciones de la
(artículo 76 a 81), llama intensamente la atención no sólo el menor número de artículos
reglamentarios (156 a 157) -la mitad de los de la Ley- sino su contenido e incluso el orden de
los mismos. No existe un concepto de estos Proyectos pero sí una concreción de las distintas
finalidades en el artículo 155 del proyectado Reglamento que, a su vez, no contradice al
artículo 76 de la L.U.A. al que se adapta y, los dimensionados que aparecen el apartado 3 ?y
también en el artículo 76 de la L.U.A.- guardan una clara relación con el artículo 24 a) de la
L.U.A., al rebasar los límites que este artículo señala para las construcciones que, con
proyectada ubicación en suelo no urbanizable genérico, precisan de autorización especial.
Pero la disconformidad de esta Comisión Jurídica surge en relación con los dos
artículos siguientes. En primer lugar habrá de hacerse referencia a la iniciativa, en segundo
lugar a la declaración de interés supramunicipal, en tercer lugar a la localización con o sin
concurso previo, en cuarto lugar al contenido de los Proyectos y por último al procedimiento de
aprobación, y este orden, que es el de la Ley, no sólo no se mantiene en el Proyecto de
Reglamento sino que no llega a regularse de forma individualizada cada uno de los extremos
señalados, no se desarrolla en ellos la Ley sino que se reduce e incluso se omiten materias que
han debido constituir parte del articulado de este Título VIII.
Especial crítica merece el artículo 156 desde la locución introductoria del apartado 1
hasta el final de su texto. No cabe decir que la ?realización de los Proyectos Supramunicipales
puede comprender los siguientes procedimientos? cuando este artículo ha debido quedar
limitado a señalar que los Proyectos Supramunicipales precisan de previa declaración de
interés supramunicipal, con la subsiguiente regulación del procedimiento a seguir, y ello con
carácter preceptivo y no potestativo.
La opción de la Administración autonómica queda limitada a otro procedimiento
cuando la localización haya de hacerse por concurso, en caso contrario se hará por resolución
del órgano competente, que la Ley no precisa, pero en uno u otro caso podrá llevarse a cabo la
formulación del Proyecto con el grado de detalle que fija la Ley y que al Reglamento le
corresponde desarrollar.
Formulado el Proyecto este será sometido al procedimiento de aprobación que puede
ser bifásico cuando sea necesaria la declaración de impacto ambiental. La cúspide del
contenido de este artículo, que por si sola justificaría la crítica negativa, la constituye el
apartado 1.d).
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Dictamen Nº 81/2001
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No acaban aquí las razones del enjuiciamiento desfavorable, pues, por omisión, ha de
hacerse mención a los efectos de estos Proyectos especialmente los que pueden quedar
incorporados a ellos (artículo 81.2 de la L.U.A.) y los que se proyectan sobre otros instrumentos
de planeamiento y, por exceso, todo lo recogido en el apartado 2 del artículo 156 materia
regulada en el artículo 12.16 de la L.P. G.A. y en el artículo 38 de la Ley 11/1996, y no se
tratará de ?dudas? sobre el alcance de las competencias sino de conflictos de atribuciones.
G). - Otras cuestiones
Tal vez el epígrafe del Título IX sería más adecuado sí el orden de las materias fuera:
publicación, vigencia, modificación y revisión de los instrumentos de planeamiento, pero
quedarían fuera de este enunciado la suspensión de licencias y los efectos dimanantes de la
aprobación de los instrumentos de planeamiento.
Sobre la suspensión de licencias ya se efectuaron advertencias de inadecuada inclusión
en los artículos 73 y 74 como medida preparatoria y como efecto de la aprobación inicial de los
Planes. Ahora, con textos más ajustados a los artículos 65 y 66 de la L.U.A. regula esta
suspensión el proyecto de reglamento en los artículos 158 y 159 que constituyen un Capítulo
de imposible encuadre en el Título IX y lo mismo cabe decir del articulado del Capítulo segundo
(artículos 160 a 163) en el que se especifican los efectos de los Planes, Normas y Ordenanzas
siguiendo el orden de la L.U.A. (artículos 67 a 70).
Escasas van a ser las observaciones de esta Comisión Jurídica sobre el último grupo de
artículos de los que acaba de hacerse cita. En el apartado 1 del artículo 160 y en el artículo 161
se aconseja sustituir ?planeamiento? por ?Planes?, y acerca del texto de este último artículo se
da por reproducido el criterio expuesto en la consideración jurídica VII-B de este Dictamen en
relación con el artículo 77.1 del proyecto de Reglamento. Las reservas de dispensación
?serán? nulas por determinación legal, -apartado 2 del artículo 160- lo que hace innecesaria la
declaración precisa de prohibición, susceptible de ser mantenida a mayor abundamiento. El
texto del artículo 162 habrá de complementarse al menos con el texto de la L.U.A. (artículo 69)
que refiere la ocupación a los terrenos y edificios correspondientes. El apartado 2 del artículo
163 quiebra el orden de la Ley al introducir una materia inconexa con el efecto de los Planes y
es la relativa a los aprovechamientos objetivo y subjetivo, lo que obliga de nuevo a considerar
lo dispuesto en los artículos 100 y 102.2 de la L.U.A., y al contrastar con estos artículos el texto
del apartado 2 del artículo 163 se desprende que éste no contradice a la Ley, por tratarse de
edificaciones que no se conservarán por encontrarse fuera de ordenación, pero siendo esta
situación resultado directo de la aprobación definitiva de un Plan con el que están en
disconformidad, no se estima necesario precisar que ?sólo se calificarán como fuera de
ordenación cuando así lo señale expresamente el planeamiento? cuando en suelo urbano
existan construcciones con edificabilidad materializada históricamente ?se entiende
materializada con anterioridad? pero no susceptibles de mantenimiento indefinido por resultar
disconformes con el planeamiento urbanístico, ya que, a sensu contrario , no dándose esta
situación no podría calificarse el edificio o instalación como fuera de ordenación, conforme
impone el artículo 70 de la L.U.A. y el propio artículo 161.1 del proyecto reglamentario. Es más
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adecuada la referencia a los Planes y demás instrumentos de ordenación urbanística que utiliza
la L.U.A. en los artículos 71 y 72 que al Planeamiento como lo hacen los artículos 164 y 165 del
proyectado texto reglamentario.
En el artículo 166 se propone unir los apartados 2 y 3, y en el subapartado 3.b) podría
indicarse, complementando el texto legal, que el carácter vinculante del informe negativo sólo
será por razones de legalidad o de intereses supralocales, conforme a los criterios expuestos al
considerar el artículo 124, a fin de preservar la autonomía municipal. El subapartado 3.c) no
responde al epígrafe del artículo 166 por lo que podrá optarse por otro limitado a
?modificaciones?, o bien sacar del artículo 166 el subapartado 3.c). Esto en cuanto a cuestiones
formales, ya que en lo que respecta a su contenido material habrá de diferenciarse siempre
entre el suelo urbano existente en el momento de aprobación del Plan General y el suelo
urbanizable que adquiere esta clasificación por ejecución de Planes Parciales que pasarán a
tener, además, la categoría de consolidado, pues en este caso a través de modificaciones
posteriores podrían reducirse los módulos de reserva por mera aplicación del artículo 134. Por
otra parte, es de no fácil comprensión el supuesto de cambio de clasificación, salvo que se trate
de error en la delimitación inicial del suelo urbano, ya que la modificación por sí misma no
puede tener ese contenido.
En todo caso deben salvarse en el artículo 166 los supuestos de modificaciones
sucesivas que encubran una revisión, y lo mismo ha de señalarse con relación a las
modificaciones a las que se refiere el artículo 167.1 ?incrementos de aprovechamientos
residenciales sin mayor dotación de espacios verdes a ceder en cuantía inferior a doscientos
metros cuadrados?.
El apartado 3 del artículo 167 reproduce el contenido del apartado 3.c) del artículo 166
(no segundo como se dice), por lo que se insiste en la supresión de este último y en uno y otro
caso habrá de observarse la remisión que el artículo 74.3 de la L.U.A. hace, sin distinciones, a
los módulos de reserva de los Planes Parciales.
La posibilidad de destinar a espacios libres terrenos destinados en un Plan a las
dotaciones y equipamientos que el artículo 75 de la L.U.A. relaciona, y el artículo 168.1
reproduce, no tiene acogida en la Ley sino que la contradice, pues sólo podrá hacerse
justificadamente las alteraciones entre servicios de las categorías enumeradas en la Ley, al
decir ésta: ?siempre para establecer otros servicios de las citadas categorías?.
El supuesto del artículo 169 también constituye contenido del artículo 167.3, por estar
éste referido al suelo urbano sin distinción de categorías, al igual que no distingue el artículo
74.3 de la L.U.A., al que contradice por exigir éste los módulos de reserva de los Planes
Parciales, con la salvedad en él recogida.
El apartado 2 del artículo 169 intenta resolver un problema de aprovechamiento, por lo
que no será este artículo el lugar adecuado, máxime dado su epígrafe y la conjunción de
modificaciones aisladas con modificaciones dotacionales, creando así las ?modificaciones
mixtas? ?aunque no se les dé tal calificación- con la pretensión de unificar el procedimiento a
seguir, que también habría que calificarlo como ?mixto?, pero estando diferenciados en la Ley
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ha de mantenerse la distinción de procedimientos, y ejemplo de este criterio se ha producido
con motivo de la simultánea modificación de Planes generales y de desarrollo con la legislación
anterior, que dio lugar a la doctrina jurisprudencial diferenciadora a pesar del paralelismo de las
tramitaciones a seguir (sirva de ejemplo la Sentencia del T.S. de 24 de septiembre de 1986 y 8
de abril de 1989).
Los sectores que cuenten con Plan Parcial aprobado definitivamente no resultarán
afectados, según el artículo 170. b), cuando la modificación del Plan General afecte al
aprovechamiento medio del suelo urbanizable delimitado ?omite esta precisión el texto- por
alteraciones del aprovechamiento medio, que pueden ser en más o en menos, de uno o varios
sectores. Tal exclusión debería de hacerse respecto a los Planes Parciales ejecutados, no sólo
por la patrimonialización de los aprovechamientos sino, muy especialmente, porque los
sectores en lo que se haya ultimado el proceso urbanizador habrán dejado de formar parte del
suelo urbanizable al haberse incorporado por obra de la ley al suelo urbano, de lo contrario
existirían aprovechamientos medios distintos dentro de la misma clase y categoría de suelo.
Del texto del artículo 172.1 podría suprimirse la referencia a los ?administrados? como
titulares de un derecho de consulta, o bien sustituirla por ?ciudadanos? o por ?consulta
ciudadana?. La cita a la legislación del régimen jurídico de las Administraciones Públicas
debe hacerse de forma completa en el artículo 174.1. El apartado 5 tiene un contenido tan
diferenciado de los cuatro apartados anteriores que se aconseja pase a constituir un nuevo
artículo y, de asumirse tal indicación, habrá de rectificarse el epígrafe.
En gran medida este apartado 5 del artículo 174 viene a coincidir con el artículo 168 del
Reglamento de Planeamiento, pero el subapartado h) suscita un problema cual es el de la
posible falta de determinación del aprovechamiento subjetivo y la unidad excedentaria en la
que haya de hacerse efectivo, en los supuestos de ocupación directa de terrenos afectados
para dotaciones públicas (artículos 107 b), 109 y 110 de la L.U.A.). De todas formas este
subapartado carece de transcendencia a efectos de información atendiendo a lo dispuesto en
la regla 1ª del artículo 111 de la L.U.A..
No se adapta el artículo 175.1 al artículo 97.1 de la L.U.A. que, al referirse al suelo
urbano, lo hace sin distinción de categorías. Si en el suelo urbano consolidado tan sólo
pudieran efectuarse obras ordinarias tal distinción sería correcta por adecuada al artículo 98 de
la L.U.A. ?lo que se recoge en el apartado 2 del artículo 175- y al artículo 17. Pero el artículo 98
de la L.U.A. reserva las obras ordinarias para las ?obras aisladas? y para las de ?remodelación
de las urbanizaciones y espacios públicos existentes?, pero pueden existir áreas de suelo
urbano que carezcan de urbanización aunque tengan el desarrollo de edificación en la
proporción señalada por el artículo 14 b) de la L.U.A., y de nuevo este supuesto nos conduce al
proceso integral de urbanización, en cuyo caso se trataría de suelo urbano no consolidado.
Convendría especificar en el apartado 3 del artículo 176 si la suficiencia de los servicios
está referida a los de enlace o también, y sería lógico, a los generales pues son éstos los que
pueden dar lugar a problemas de gran magnitud, máxime con las posibilidades que la nueva
legislación da para llevar a cabo actuaciones en suelo urbanizable, en cualquiera de sus
categorías.
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En cuanto al procedimiento sería suficiente con la referencia al de los Estudios de
Detalle, y si el procedimiento es el mismo el órgano competente varía por disponerlo así el
artículo 21.j) de la Ley 7/1985 -modificada por la Ley 7/1997- y el artículo 30.o) de la Ley
autonómica 7/1999, y así se recoge en el artículo 179.2 del proyecto de Reglamento, ya que la
atribución de competencias al Pleno está referida a los instrumentos de desarrollo del
planeamiento cuando exista a tal efecto una previsión legal.
H). - Pequeños Municipios y Municipios Asimilados
Sobre el apartado 3 del artículo 180 se proyectan, como tantas veces se ha advertido,
los efectos del R.D. Ley 4/2000, en especial los relativos al suelo no urbanizable.
Es cierto que la L.U.A. pretende dotar de Plan General a todos los Pequeños Municipios
y a los Municipios Asimilados, pero la formulación de Proyectos de Delimitación, en defecto de
Plan General, queda limitada a los Pequeños Municipios y no a los Asimilados, por que se
estima debe corregirse el último inciso del apartado 1 del artículo 181, pues así se desprende
de la asimilación que el artículo 211 de la L.U.A. hace al referirla al artículo 213, es decir
permite a Municipios que en principio debieran contar con un Plan General con las
determinaciones que la L.U.A. establece en el Capítulo I de su Título segundo, que este Plan
pueda tener un contenido más reducido o ?simplificado?.
Al analizar el artículo 182 resurge la procedencia de mantener la zona periférica, con
ambigua clasificación, al poder ser objeto de transformación por el proceso urbanizador e
incluso pasar a integrar gradualmente el suelo urbano, lo que es incompatible con la
clasificación dual de suelo urbano y no urbanizable, pero además, repetimos, podrá existir
suelo no susceptible de ser clasificado como urbano ni como no urbanizable como
consecuencia de los efectos del R.D. Ley 4/2000 en el artículo 19.b) de la L.U.A., lo que tiene
reflejo en el apartado 2.b) del artículo 183.
No existe en los artículos 213 y 214 de la L.U.A. la posibilidad de que no exista suelo
urbanizable o, en su caso, zona periférica. El artículo 213 parte de la existencia de las tres
clases de suelo y únicamente cabría la exclusión del urbanizable o del no urbanizable cuando
concurrieran circunstancias que hicieran imposible la inclusión de suelo en alguna de estas
clases. Para los Pequeños Municipios, y no para los Asimilados, el Plan General podrá no
incluir suelo urbanizable pero no sucederá lo mismo respecto a la zona periférica, según
dispone el artículo 214 de la L.U.A. si bien, según la tesis mantenida a lo largo de este
Dictamen, la zona periférica no puede ser una cuarta clase de suelo y, al mismo tiempo, no
puede ser suelo no urbanizable por quebrar el régimen de este suelo. Por lo demás sobre el
texto del apartado 2 del artículo 181 tan sólo se propone, dejando a salvo la observación
general precedente, que en el último inciso quede reflejado que el establecimiento de
categorías corresponde a la Ley y no al Reglamento.
El artículo 216 de la L.U.A. no contiene referencia alguna a las unidades de ejecución,
en contra de lo señalado en el apartado 2.b) del artículo 183 del proyecto de Reglamento, estas
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unidades están previstas en el artículo 213 de la L.U.A. para el suelo urbano no consolidado y
para la zona periférica en el artículo 219, cuyo apartado 2 indica que si no estuvieran
delimitadas toda la zona periférica constituiría una sola unidad de ejecución y sobre esta zona
se dan por reproducidas las consideraciones ya efectuadas acerca de su encaje legal.
Mencionar la inclusión en los documentos -apartado 3 del artículo 183- de un Plano de
Ordenación específico de la zona periférica, contribuye a sustentar el criterio expuesto
(apartado 3 b). La conformidad con la normativa reguladora del Patrimonio Cultural será
?siempre que proceda? y no ?en su caso? (apartado 3.c).
En el apartado 1.b) del artículo 184 del proyecto de Reglamento sería más adecuada la
referencia a las tres clases de suelo, lo que haría innecesaria la exclusión de la zona periférica,
inviable por Ley para los Municipios Asimilados, como se deduce de los artículos 211 y 213 de
la L.U.A y, por tanto, e incluso en todo caso, el apartado 2 del artículo 184 es innecesario, por
lo que se estima que debe ser suprimido, propuesta de supresión que se hace extensiva al
apartado 1 y al subapartado 2. a) del artículo 185.
Cuando en los Planes Generales de los Pequeños Municipios y de los Municipios
Asimilados se prevean actuaciones en suelo urbano que requieran financiación pública será
conveniente la inclusión del estudio económico para justificar su viabilidad.
Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 186 del texto reglamentario que se dictamina
resulta clara la extensión de la zona periférica que comprenderá todos los terrenos - no parte -
situados a una distancia determinada, con el límite de cien metros, salvo los que constituyan
suelo no urbanizable de especial protección, que la Disposición Adicional primera concreta para
los Municipios que carezcan de Plan General, que es precisamente el caso de los Pequeños
Municipios que tengan Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano. De nuevo se suscita la
clasificación de la zona periférica, que la Dirección General de los Servicios Jurídicos califica de
?tertium genus?, pero que en realidad es un suelo urbanizable sometido a un régimen especial,
- el recogido en los artículos 215 a 219 de la L.U.A. -.
Conviene que la delimitación de la zona periférica se determine en correspondencia con
los propios términos de la Ley que no son coincidentes en los Proyectos de Delimitación de
Suelo Urbano y en los Planes Generales de los Pequeños Municipios. En ambos casos la
distancia ?cien o ciento cincuenta metros- es máxima pero, al igual que se ha indicado al
analizar el artículo 186, ahora ?en el 187- ha de reiterarse que tan sólo pueden excluirse de la
zona los terrenos que resulten clasificados como suelo no urbanizable especial. No cabe que
fijada la distancia, dentro de los límites legales, en cada caso pueda ?reducirse total o
parcialmente en las diferentes zonas del perímetro del suelo urbano que a tal efecto se
delimiten?.
A su vez, resulta inadecuada la inclusión de un Plano de Ordenación específico en los
Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano.
El apartado 4 del artículo 187 tiene una contradicción en sus propios términos pues, por
una parte, admite la ?clasificación sobrevenida de nuevos terrenos como suelo urbano? y, por
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otra, parece que tal clasificación queda en suspenso hasta que se modifique el Proyecto de
Delimitación del Suelo Urbano ?que no admite revisión, entendida ésta de acuerdo con la Ley
?o hasta que se modifique o revise el Plan General. Tan anómala situación es consecuencia,
se entiende, del criterio de mantener a la zona periférica fuera de las tres clases de suelo, sin
que la incorporación al suelo urbano pueda impedirse dada la fuerza normativa de lo fáctico,
cuestión distinta a la de alterar, como consecuencia del proceso urbanizador habido, una nueva
zona periférica de conformidad con los criterios y límites legales.
Por cuanto antecede, el Pleno de la Comisión Jurídica Asesora emite el siguiente
DICTAMEN:
?Procede informar desfavorablemente el Proyecto de Decreto por el que se aprueba el
Reglamento Urbanístico de Aragón, de desarrollo parcial de la Ley 5/1999, de 25 de marzo,
Urbanística, por las consideraciones de fondo contenidas en este Dictamen, especialmente las
que ponen de manifiesto contradicciones con normas de superior rango a la dictaminada.?
En Zaragoza, a tres de abril del año dos mil uno.
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