Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 7/1997 de 18 de febrero de 1997

Cuestión

Reclamación en materia de responsabilidad

patrimonial de la Administración derivada de accidente de tráfico por desprendimiento de piedra sobre la calzada.

Contestacion

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia: Reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios

COMISIÓN JURÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

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DICTAMEN 7/1997

Señores:

D. Juan Antonio GARCíA TOLEDO,

Presidente

D. Rafael ALCAZAR CREVILLEN

D. Lorenzo CALVO LACAMBRA

D. Antonio EMBID IRUJO

D. Jesús SOLCHAGA LOITEGUI

La Comisión Permanente de

la Comisión Jurídica Asesora del

Gobierno de Aragón, con

asistencia de los Consejeros que al

margen se expresa, en reunión

celebrada el día 18 de febrero de

1997, emitió el siguiente dictamen:

"La Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón ha examinado el

expediente tramitado por el Departamento de Ordenación Territorial, Obras Públicas

y Transportes sobre reclamación de daños, formulada por O. A. C., en

representación de E. S. C.

De ANTECEDENTES resulta:

Primero .- Con fecha 5 de julio de 1996 tuvo entrada en el Registro del

Servicio Provincial de Carreteras y Transportes de Huesca, dependiente de la

Diputación General de Aragón, escrito de O. A. C. formulando, en representación,

acreditada mediante escritura de poder, de E. S. C., reclamación sobre

responsabilidad patrimonial por los daños materiales ocasionados al vehículo de su

propiedad, el día 1 de junio de 1996, sobre las 8 horas de la tarde, cuando,

circulando por la carretera A-139 en dirección hacia Francia, entre los Llanos de

Senarta y antes del desvío hacia el refugio de la Renclusa y Hospital de Benasque,

se encontró con una piedra de gran tamaño en medio de la calzada, justo a la salida

de un túnel, llevando luces de cruce, sin posibilidad de impedir el choque, que le

ocasionó rotura del cárter del motor y considerables daños en los bajos de su

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vehículo.

En el propio escrito indica la reclamante que no existe en la carretera

señalización alguna que indique el peligro de desprendimientos y acompaña, a

efectos probatorios, facturas de reparación por importe en total de 309.934 pts (una

de Auto Navarro, S.L., por importe de 22.690 pts, por desmontar el cárter,

compresor de aire acondicionado, bomba de aceite, casquillos de bielas, culata y

distribución, para comprobación de averías; y otra, de Talleres Santa Lucía, por

importe de 287.244 pts, por revisar casquillos de bielas, cambiar cárter, desmontar y

montar compresor de aire y cambiar la culata), así como el justificante de estar

tramitándose desde el 23 de mayo de 1996 la transferencia del vehículo a su favor

ante la Jefatura Provincial de Tráfico. Termina su escrito señalando que "existen

abundantes testigos presenciales del accidente".

Segundo .- La División de Carreteras de Huesca remitió con fecha 16 de

septiembre de 1996 la indicada reclamación a la Dirección General de Carreteras,

Transportes y Comunicaciones, adjuntando asimismo un informe, basado en la Nota

de Servicio de la Vigilancia de la Zona de Graus, señalando que no se tiene ninguna

información sobre dicho accidente, sin que exista tampoco atestado de la Guardia

Civil, e indicando que el tramo afectado está señalizado con señales P-26 (peligro

desprendimientos), reforzadas con carteles S-7 (velocidad máxima aconsejable a 60

km/h), y que se realizan las normales operaciones de conservación y

mantenimiento.

Por Orden del Departamento de Ordenación Territorial, Obras Públicas y

Transportes, de fecha 26 de septiembre de 1996, se acordó iniciar procedimiento de

responsabilidad patrimonial, en relación con la reclamación formulada, a tramitar de

acuerdo con el Real Decreto 429/1993, en cuya aplicación se concedía a la

reclamante un plazo de 7 días para aportar las alegaciones, información o

documentos que estime convenientes a su derecho y proponga cuantas pruebas

sean pertinentes.

Como quiera que en la Orden que acaba de citarse se ilustraba al interesado

en el sentido de que ponía fin a la vía administrativa, pudiendo impugnarse ante la

jurisdicción contencioso-administrativa, se deduce del expediente remitido que la

reclamante interpuso, previa presentación de comunicación previa al Servicio

Provincial de Carreteras en Huesca, recurso contencioso-administrativo, que se

sustancia ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de

Justicia de Aragón bajo el número 1190/96-D.

De acuerdo con lo dispuesto por el art. 11 del Reglamento de los

Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad

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patrimonial (en adelante, el Reglamento), aprobado por R.D. 429/1993, de 26 de

marzo, se puso de manifiesto el expediente al interesado, por un plazo de 10 días,

para formulación de alegaciones y presentación de los documentos y justificaciones

que estimara procedentes, ofreciéndole una relación de los documentos obrantes en

el expediente. Notificada dicha comunicación el 12 de noviembre de 1996, no se ha

evacuado por la interesada el trámite concedido.

Tercero .- El órgano instructor del expediente formuló propuesta de resolución

en sentido desestimatorio de la reclamación "por no concurrir el supuesto de

imputación administrativa exigida por la institución de la responsabilidad patrimonial

de las Administraciones Públicas, por falta de prueba de los hechos constitutivos de

la reclamación". Dicha propuesta está fundamentada del siguiente modo,

sintéticamente expresado: No existiendo ninguna información sobre el accidente ni

en la División de Carreteras ni en la Guardia Civil, y comprobada la debida

señalización de la carretera, sin que el reclamante haya probado la causa del

accidente, la reclamación resulta jurídicamente inviable, añadiendo que es de toda

evidencia la no concurrencia de nexo causal entre el accidente y la actividad de la

Administración.

Cuarto. - De Acuerdo con lo establecido por el art. 12 del Reglamento antes

citado y por el art. 56 de la Ley 1/1995, de 16 de febrero, del Presidente y del

Gobierno de Aragón, el Consejero de Ordenación Territorial, Obras Públicas y

Transportes solicitó de la Comisión Jurídica Asesora el preceptivo dictamen,

mediante escrito de fecha 27 de noviembre de 1996, registrado de entrada en la

Comisión el siguiente día 29, adjuntando borrador de la Orden resolutoria y copia

del expediente tramitado.

CONSIDERACIONES JURIDICAS

I

Procede, en primer término, declarar que el dictamen solicitado a la Comisión

Jurídica Asesora se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que

legalmente tiene atribuído. En efecto, el art. 56-2. a) de la Ley 1/1995, de 16 de

febrero, del Presidente y del Gobierno de Aragón, dispone que cuando el

ordenamiento jurídico así lo disponga , la Comisión emitirá dictamen preceptivo

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sobre las reclamaciones de indemnización por daños y perjuicios en las que la

Comunidad Autónoma sea competente para adoptar la resolución final, precepto

que ha de ponerse en conexión con el art. 12.1 del Reglamento de los

procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por RD

429/1993, de 26 de marzo, y con el art. 22.13 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de

abril, del Consejo de Estado.

Y en particular, dado su objeto, compete emitir el presente dictamen a la

Comisión Permanente de este Organo Consultivo (art. 64.1 de la citada Ley 1/1995,

de las Cortes de Aragón).

I I

La Comisión Jurídica Asesora ha de pronunciarse acerca de si, a la vista del

expediente tramitado por el órgano competente de la Administración Autonómica,

procede o no estimar la reclamación de indemnización económica presentada en

relación con daños ocasionados, según se alega, por la prestación deficiente del

servicio público de carreteras, debiendo concretar específicamente, por mandato del

art. 12-2 del Reglamento aprobado por R.D. 429/1993, de 26 de marzo, la

existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio

público y la lesión producida, con valoración, en su caso, del daño causado y la

cuantía y modo de la indemnización, considerando los criterios legales de

aplicación.

Por lo que se refiere a la normativa aplicable, ha de recordarse que en el

Derecho español vigente la institución de la responsabilidad patrimonial de la

Administración, constitucionalizada en el art. 106.2 de la Constitución, atribuye a los

particulares derecho a ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de

sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión

sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y

se cumplan los demás requisitos dispuestos por el ordenamiento jurídico (art. 139

de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).

Los requisitos para que sea declarada la responsabilidad patrimonial de la

Administración, según reiterada y pacífica formulación doctrinal y jurisprudencial del

régimen de Derecho Positivo sobre la materia, pueden resumirse del siguiente

modo: 1º) la efectiva realización del daño o perjuicio evaluable económicamente e

individualizado en relación con una persona o grupo de personas; 2º) que el daño o

lesión sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o

anormal de los servicios públicos en una relación directa de causa a efecto sin

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intervención extraña que pueda influir en el nexo causal; 3º) que el daño o perjuicio

no se hubiera producido por fuerza mayor; y 4º) que no haya prescrito el derecho a

reclamar (cuyo plazo se fija legalmente en un año, computado desde la producción

del hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación de su efecto

lesivo).

I I I

En el supuesto que nos ocupa, no hay nada que objetar sobre el

cumplimiento de los requisitos formales, al haberse presentado la reclamación

dentro del plazo legalmente establecido y haber sido dirigida a la Administración

Pública competente por persona que ostenta suficiente legitimación para ello,

actuando a través de representante voluntario.

Sin embargo, considera la Comisión que necesariamente debe dejar

constancia de una precisión acerca de una cuestión procedimental. En efecto, se

viene observando en los distintos expedientes remitidos por el Departamento de

Ordenación Territorial, Obras Públicas y Transportes, en materia de responsabilidad

patrimonial, que, aun iniciados por reclamación de los interesados, en su condición

de perjudicados, de un modo recurrente el Consejero titular del Departamento

acuerda mediante Orden iniciar el procedimiento de responsabilidad patrimonial,

dando un plazo de 7 días para aportar alegaciones, documentos o información y

proponer pruebas, contra la cual Orden, al reconocer expresamente que pone fin a

la vía administrativa, ofrece la posibilidad de impugnación mediante la interposición

de recurso jurisdiccional ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal

Superior de Justicia de Aragón.

Resulta evidente que con dicho modo de actuar se está incurriendo en una

confusión entre los modos de iniciación de los procedimientos de responsabilidad

patrimonial, que, según disponen los arts. 142-1 de la Ley 30/1992 y 4 del

Reglamento específicamente aprobado para dicho tipo de procedimientos, aprobado

por el R.D. 429/1993, son dos, a saber, la iniciación de oficio o la reclamación de los

interesados. En efecto, el citado Reglamento dedica, respectivamente, sus arts. 5 y

6 a la regulación de ambos modos de iniciación. Pero mientras en la iniciación de

oficio se requiere ineludiblemente un acuerdo del órgano competente (bien sea

adoptado por propia iniciativa, o como consecuencia de orden superior, petición

razonada de otros órganos o por denuncia), acuerdo que debe notificarse a los

particulares presuntamente lesionados, con apertura de un plazo de 7 días para

presentación de alegaciones y proposición de pruebas (art. 5-3), sin embargo

cuando el procedimiento se inicie a instancia del interesado, la reclamación se

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dirigirá al órgano competente, acompañándose la misma de las alegaciones,

documentos e información oportunas así como de la proposición de medios de

prueba, y si se admite la reclamación por el órgano competente, el procedimiento se

impulsará de oficio en todos sus trámites.

En conclusión, en aquellos procedimientos iniciados, como ocurre con el que

es objeto del presente dictamen, mediante reclamación del interesado, no procede

que el Consejero dicte Orden de iniciación del procedimiento, ya que en caso

contrario se confunde la tramitación diferenciada que el ordenamiento jurídico prevé,

según los casos (iniciación de oficio o a instancia del interesado). Y, en todo caso,

cuando proceda dicha Orden, por iniciarse el procedimiento de oficio, no parece

conveniente que la competencia se ejerza por el Consejero, para evitar la

contradicción entre su naturaleza jurídica, obviamente de acto de trámite que no

determina la imposibilidad de continuar un procedimiento (cabalmente, es todo lo

contrario) ni produce indefensión alguna, y la aplicación de la regla a cuyo tenor los

actos y resoluciones de los Consejeros agotan la vía administrativa, por lo habría de

plantearse la posibilidad de atribuir dicha competencia para acordar de oficio la

iniciación a órganos inferiores.

I V

Por lo que se refiere a las cuestiones de fondo, debe examinarse si concurren

acumulativamente todos los requisitos que han sido enunciados con anterioridad.

A este respecto, parece incuestionable la realidad de unos daños materiales

sufridos por el vehículo del asegurado por la entidad reclamante, tratándose de unos

perjuicios efectivos, individualizados y económicamente evaluables (como resulta

acreditado con las facturas aportadas, todas las cuales se refieren al concepto de

"averías", sin realizar alusión alguna a su origen por accidente, consistente en

colisión con piedra).

Pero, por otra parte, no han resultado acreditadas las circunstancias del

supuesto accidente, por cuanto según consta en el expediente:

A) No había conocimiento ni constancia en el Servicio Provincial de

Carreteras y Transportes de Huesca (División de Carreteras) de la producción del

accidente, ni de la existencia de piedras en el tramo señalado, no recibiéndose aviso

de desprendimiento hasta el siguiente día 3, limpiándose la carretera a continuación,

sin que, según relata el Servicio de Vigilancia hubiera muchas piedras ni muy

grandes.

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B) Tampoco existe atestado de la Guardia Civil, ni ésta ha podido

ofrecer información alguna, por desconocer toda circunstancia relativa al pretendido

accidente.

C) Finalmente, debe subrayarse que el reclamante no ha realizado

ninguna proposición probatoria para justificar la realidad del accidente, siendo

especialmente significativo que, habiendo señalado en su escrito de reclamación la

existencia de abundantes testigos presenciales, no evacuó el trámite conferido para

la proposición de prueba.

En definitiva, aun acreditada la realidad de unos daños materiales, es lo

cierto que no existe ninguna convicción acerca de la realidad de la versión del

accidente ofrecida por el reclamante. Dicho de otra forma, acreditada la realidad de

unos daños o desperfectos, ello por sí sólo no puede implicar ni presuponer en

absoluto la responsabilidad patrimonial de la Administración si no queda claramente

probado que los daños en que se basa la reclamación se han debido a una causa

imputable a la Administración. Para declarar tal responsabilidad ha de justificarse

que los hechos alegados por el reclamante son ciertos, es decir, que el accidente se

ha producido precisamente del modo alegado por el reclamante, extremo éste que

no ha resultado debidamente probado en el expediente que nos ocupa, sin que

pueda asegurarse a la vista del mismo de una manera indubitada que los daños se

hayan producido en la forma explicada en el escrito de reclamación, ni menos aún

que el accidente pueda achacarse al funcionamiento del servicio público de

carreteras.

Por tanto, en el caso sometido a dictamen debe declararse la falta de título de

imputación a la Administración, ya que al no haberse probado (de ninguna de las

formas admisibles en Derecho) por el reclamante la forma en que se produjeron el

accidente y los desperfectos del vehículo, a pesar de incumbirle a él la carga de la

prueba por aplicación de la regla general consagrada en el art. 1.214 del Código

Civil, ni siquiera puede examinarse la existencia de relación de causalidad entre el

funcionamiento de los servicios administrativos de conservación de la carretera y los

daños producidos, sin que, por otra parte los datos obrantes en el expediente

permitan identificar el indispensable nexo causal entre el daño y el funcionamiento

normal o anormal del servicio público.

Sin perjuicio de lo anterior, ha de señalarse, en relación con la propuesta de

resolución, que resulta del todo improcedente la afirmación contenida en el sexto de

sus Considerandos, en cuanto alude al "autor de un hecho o acto culposo o

negligente (determinante de perjuicios o daños)", ya que en nuestro Derecho, desde

que la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 introdujo la cláusula general de

responsabilidad patrimonial de la Administración, confirmada posteriormente con el

más alto rango por la Constitución, dicha responsabilidad queda formulada como

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una responsabilidad directa -no un simple sistema de cobertura de los daños

causados por los actos ilícitos de los funcionarios y otros agentes públicos- y se

articula como una responsabilidad puramente objetiva, que prescinde de los

tradicionales y anteriormente aplicables elementos o principios de ilicitud o culpa.

V

En cuanto a las referencias que la propuesta de resolución efectúa a las

leyes aragonesas 3/93 y 3/84 y dada la fecha en la que se va a aprobar la

resolución, deben ser sustituidas por la cita a la Ley 11/1996 de 30 de diciembre,. de

la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón.

Desde un punto de vista formal, ha de precisarse que el proyecto de Orden

efectúa alusiones a diversas normas jurídicas, tanto de textos legales como

reglamentarios, sin guardar la debida unificación de criterios, siendo conveniente, a

estos efectos, recordar que primero debe figurar el ordinal normativo anual para a

continuación detallar su definición material, al menos en la primera ocasión en que

se cite tal norma (hubiera debido corregirse, en el sentido indicado, la referencia que

el último de los Considerandos de la propuesta de resolución efectúa a las leyes

aragonesas 3/93 y 3/84, correctamente citadas, sin embargo, en el apartado de

"Vistos", sin perjuicio de la observación formulada a dichas citas en el párrafo

anterior).

Para finalizar, en el último párrafo de la propuesta se debe corregir el número

del término "Recursos" y allí donde dice "Recursos jurisdiccional" debe decir

"Recurso jurisdiccional".

En mérito a lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de

Aragón es de dictamen:

Que no concurre el supuesto de imputación administrativa exigida por la

institución de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, por

falta de prueba de los hechos constitutivos de la reclamación, que, por tanto, debe

ser desestimada en atención a las razones contenidas en el proyecto de Orden

resolutoria remitido con el expediente y en el cuerpo del presente dictamen.

En Zaragoza, a dieciocho de febrero de mil novecientos noventa y siete.