Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 66/2024 de 18 de abril de 2024

Cuestión

Revisión de oficio de la Orden por la que se resuelve la convocatoria de ayudas para infraestructuras eléctricas, gasísticas, hidráulicas y de

conectividad en la provincia de Teruel, en lo relativo a la concesión a la Comunidad Energética Gea Sociedad Cooperativa,

Contestacion

Número Expediente: 39/2024

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia: Revisión de oficio

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN N.º 66 / 2024

Sr. D. Xavier DE PEDRO BONET

Presidente

Sr. D. Gerardo GARCÍA-ÁLVAREZ GARCÍA

Sr. D. Jesús LACRUZ MANTECÓN

Sra. D.ª Virginia LAGUNA MARÍN-YASELI

Sra. D.ª Gloria MELENDO SEGURA

Sra. D.ª Cristina MORENO CASADO

Sr. D. Ignacio SALVO TAMBO

La Comisión del Consejo Consultivo

de Aragón, con asistencia de los miembros

que al margen se expresan, en reunión

celebrada el día 18 de abril de 2024, emitió

el siguiente Dictamen.

La Comisión del Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el expediente remitido

por la Vicepresidenta Segunda y Consejera de Economía, Empleo e Industria del Gobierno de

Aragón, relacionado con la revisión de oficio de una ayuda en materia de infraestructuras

eléctricas, gasísticas, hidráulicas y de conectividad en la provincia de Teruel.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- La Vicepresidenta Segunda y Consejera de Economía, Empleo e Industria

del Gobierno de Aragón, por escrito de fecha 15 de marzo de 2024 (registrado de entrada en

este Consejo Consultivo el 18 de marzo de 2024), remite el expediente relativo al

procedimiento de revisión de oficio de la Orden del Vicepresidente y Consejero de Industria,

Competitividad y Desarrollo Empresarial del Gobierno de Aragón, de 8 de mayo de 2023, por

la que se resolvió conceder una ayuda por importe de 115.627,10 euros de acuerdo con la

Orden ICD/115/2023, de 1 de febrero, del Vicepresidente y Consejero de Industria

Competitividad y Desarrollo Empresarial (BOA n.º 30, de 14 de febrero de 2023), por la que

se convocaron ayudas para infraestructuras eléctricas, gasísticas, hidráulicas y de

conectividad en la provincia de Teruel.

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Dictamen n.º 66/2024

Segundo.- Del expediente remitido se desprende que por Orden ICD/115/2023, de 1

de febrero, del Vicepresidente y Consejero de Industria Competitividad y Desarrollo

Empresarial, se convocan ayudas para infraestructuras eléctricas, gasísticas, hidráulicas y de

conectividad en la provincia de Teruel, conforme a las bases reguladoras aprobadas Orden

EIE/709/2016, de 6 de julio, y modificadas por la Orden ICD/517/2022, de 25 de abril.

La convocatoria encomienda la tramitación e instrucción del procedimiento de

otorgamiento a la entidad de derecho público Instituto Aragonés de Fomento, conformando

una Comisión de Valoración formada por técnicos en la materia, que es la que realiza la

valoración de las solicitudes, entre éstas la que es objeto de revisión.

Por Orden del Vicepresidente y Consejero de Industria, Competitividad y Desarrollo

Empresarial del Gobierno de Aragón, de 8 de mayo de 2023 se resuelve el otorgamiento de

una ayuda en favor de ?X? por importe de 115.627,10 euros, que es el acto que es objeto del

procedimiento de revisión de oficio.

Tercero.- Para justificar el inicio del procedimiento de revisión de oficio se redacta por

la Comisión de Valoración de las solicitudes (inserta en el Instituto Aragonés de Fomento) un

informe «de revisión del expediente 23/056-15, ?X?. de la Comisión de Valoración de las

ayudas para infraestructuras eléctricas, gasísticas, hidráulicas y de conectividad en la

provincia de Teruel», al que se incorporan como anexos la Orden ICD/115/2023 por la que se

convocan las ayudas (anexo I), la Orden del Vicepresidente y Consejero de Industria

Competitividad y Desarrollo Empresarial de 8 de mayo de 2023 por la que se resuelve la

convocatoria aprobada por Orden ICD/115/2023 (anexo II), así como la solicitud de ayuda que

se presenta por la solicitante ante el Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía

(IDEA) para la obtención de ayudas.

No se remite a este Consejo Consultivo ni la solicitud de la ayuda presentada a esta

Administración, ni el expediente de otorgamiento, sino sólo la Orden del Vicepresidente y

Consejero de Industria Competitividad y Desarrollo Empresarial de 8 de mayo de 2023 por la

que se resuelve la convocatoria aprobada por Orden ICD/115/2023.

Dados los términos en los que se va a emitir el dictamen, no entendemos precisa la

solicitud para completar el expediente.

Se detalla en el informe redactado por la Comisión de Valoración (de fecha 2 de

noviembre de 2023) que:

«?X?, que es el solicitante objeto de esta revisión, solicitó ayudas para una inversión de 850.150,00

?, para el Proyecto Centro de Seccionamiento, Protección y medida derivado de Línea aérea de MT de

20kV, y Centro de Transformación tipo abonado de 1x630 kVA, alimentado por línea subterránea de MT

para evacuación de Planta solar.

?. // ?..

Tras el cálculo del 40 %, para una inversión que nos indicaban de 850.150,00 ?, les corresponde

340.060,00 ?, como la subvención máxima no puede superar los 200.000,00 ? en caso de empresas

(según Convocatoria, artículo séptimo, punto 2), se considera que le corresponde una subvención de

200.000 ?. Tras incluir todas las valoraciones de todos los solicitantes, ?X?, queda en el último lugar de

empresas a las que les corresponde subvención y se le notifica un importe de 115.627,10 ?, que es el

dinero disponible hasta agotar el previsto para empresas en la convocatoria (200.000,00 ?), tal y como se

muestra en el cuadro resumen a continuación.

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Dictamen n.º 66/2024

En Octubre y tras una llamada telefónica de ?X?, para consultar por la solicitud de una prórroga, se

revisa el expediente de solicitud y se advierte un error. El error viene de no haber tenido en consideración

la subvención de IDAE.

?X?, tenía concedida otra ayuda anterior para el mismo proyecto de inversión, del Instituto para la

Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE) por importe de 422.904,00?.

CONCLUSIONES

Revisada la documentación correspondiente a ambas solicitudes de Ayuda, se concluye:

1.- De las actuaciones o inversiones contempladas en ambas solicitudes de ayuda.

?. // ?.

Tras todo lo expuesto, se comprueba que son el mismo proyecto y las mismas inversiones las

contempladas en ambas solicitudes de ayuda.

2.- De las cuantías de ambas solicitudes de ayuda.

?. // ?.

En el artículo Octavo, Compatibilidad con otras ayudas, de la Orden ICD/115/2023, de 1 de febrero,

por la que se convocan ayudas para infraestructuras eléctricas, gasísticas, hidráulicas y de conectividad

en la provincia de Teruel, indica:

?Las ayudas previstas en esta orden serán compatibles con otras ayudas o ingresos para la misma finalidad

procedentes de otras administraciones públicas o entidades privadas, siempre que su cuantía no supere el coste

de la actividad subvencionada y en los porcentajes indicados y siempre y cuando la acumulación de las ayudas

recibidas respete??

En el artículo Séptimo, cuantías, de la Orden ICD/115/2023, de 1 de febrero, por la que se convocan

ayudas para infraestructuras eléctricas, gasísticas, hidráulicas y de conectividad en la provincia de Teruel,

indica:

?Séptimo.- Cuantías.

?

3. Si el beneficiario es autónomo o empresa el porcentaje de ayuda a conceder sobre la inversión

subvencionable será:

- Hasta el 20% para grandes empresas.

- Hasta el 30% para medianas empresas.

- Hasta el 40% para autónomos, microempresas y empresas de pequeño tamaño.

?

5. En el caso de concurrencia de ayudas, se limitará la ayuda total a percibir a los porcentajes expresados

en los párrafos anteriores.?

Según artículo Séptimo, punto 3 y punto 5, ?X?, no habría podido recibir una subvención superior a

340.060,00 ? (40%). Y en el caso de concurrencia de ayudas, la ayuda total no podría superar este

porcentaje.

Dado que ?X?, ha obtenido ayudas para la misma finalidad, por importe de 422.904,00 ?, y este

importe ya es superior al que podría concederle el IAF, no precede concederle subvención».

Este informe se remite por el Director Gerente del IAF a la Secretaría General Técnica

del Departamento de adscripción, a los efectos de iniciar, si se entendiera oportuno, el

correspondiente procedimiento de revisión de oficio.

Cuarto.- Mediante Orden de la Vicepresidenta Segunda y Consejera de Economía,

Empleo e Industria del Gobierno de Aragón, de 13 de diciembre de 2023 se inicia el

procedimiento de revisión de oficio.

Se señala en esta Orden que a la vista del informe emitido por la Unidad de Servicios

Jurídicos del Instituto Aragonés de Fomento (que no se ha aportado en la documentación

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Dictamen n.º 66/2024

remitida) procede el inicio del procedimiento de revisión de oficio al constatar que por la

Administración se otorga ayuda a un proyecto que ya había recibido subvención del Instituto

para la Diversificación y Ahorro de la Energía en cuantía que hace incompatible el

otorgamiento en la convocatoria.

Se señala que la obtención por la beneficiaria de la ayuda de otra subvención con el

mismo objeto de forma previa al otorgamiento incurre en causa de nulidad prevista en el

artículo 47.1.f) de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC) señalando

sobre esta causa de nulidad que:

«La jurisprudencia, así mismo, ha señalado que el citado artículo 47.1.f) de la LPAC exige dos

requisitos para considerar que concurre esta causa de nulidad: ?que el acto "sea contrario al ordenamiento

jurídico" y que mediante el mismo se adquieran "facultades o derechos" para los que no se tienen los

"requisitos" necesarios, que además se exige que sean ?esenciales", exigencias que han de reputarse

independientes y acumulativas para viciar el acto de nulidad?.

Así, los requisitos ?esenciales? se refieren a los ?más significativos y directa e indisociablemente

ligados a la naturaleza misma del derecho? (Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de noviembre de

2008), es decir, aquéllos que ?se refieran a las condiciones del sujeto o del objeto, de acuerdo con la

norma aplicable al caso concreto, y que permitan la constitución o el nacimiento del derecho o facultad?

(Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón nº 58/2019, de fecha 12 de marzo de 2019).»

Y con cita de los dictámenes de este Consejo n.º 58/2019, 125/2019, y 115/2016

concluye que:

«el informe emitido por la Unidad de Servicios Jurídicos del Instituto Aragonés de Fomento indica

que ?cabe entender que, en el presente caso, mediante el acto administrativo sometido a revisión, es

decir, la Orden de concesión de la subvención, ?X? adquirió un derecho, como es el relativo a la obtención

de una subvención que el ordenamiento jurídico no le reconocía, al carecer de un requisito que cabe

considerar que resultaba esencial para determinar el importe y la intensidad de la ayuda. La normativa

reguladora de la subvención previó, como se ha indicado previamente, que, a efectos de determinar el

importe de la ayuda, se tuvieran en cuenta las ayudas recibidas para la misma finalidad por otras

administraciones públicas o privadas. Y la existencia de otras ayudas previas recibidas para la misma

finalidad y, en su caso, su importe, constituían, en virtud de las condiciones de la convocatoria, un requisito

directamente vinculado a la intensidad de las ayudas, por lo que tenía un carácter esencial y determinante

de la concreción del importe máximo a obtener por la empresa solicitante de la subvención?.

El citado informe señala que ?de esta manera, la concesión de la ayuda adolece del efectivo

cumplimiento de uno de los requisitos establecidos por las bases reguladoras de la actuación

subvencionada, que la ayuda total en el caso de concurrencia de ayudas se limitará a los porcentajes

fijados. Y, además, cabe entender que se trata de un requisito esencial para determinar el importe de la

ayuda al que tendría derecho un solicitante, así como también, como ha sucedido en el presente caso,

para reconocer la propia condición de beneficiario de las ayudas?».

En la misma Orden de inicio se prevé el trámite de audiencia por plazo de diez días a

los interesados.

Quinto.- También se adopta en la Orden de inicio del procedimiento de revisión la

suspensión de la eficacia del acto revisado, tal como se admite en el artículo 108 de la Ley de

Procedimiento Administrativo Común, Ley 39/2015 (LPAC) al ponderar que con la suspensión

se detendría el pago de la cantidad, evitando destinar fondos a proyectos no admitidos en la

convocatoria, y eludiendo el farragoso procedimiento de devolución de las cantidades, así

como el riesgo a que no se consiguiera el íntegro reembolso.

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Dictamen n.º 66/2024

Sexto.- Sobre la tramitación del procedimiento de revisión, se pueden señalar las

siguientes actuaciones.

Consta la remisión de la Orden dando inicio al procedimiento de revisión a la

beneficiaria de la ayuda, sin que, al parecer, por esta se presentara alegación alguna.

Se formula propuesta de resolución de fecha 27 de febrero de 2024 en términos

similares a la Orden por la que se da inicio al procedimiento de revisión.

Se emite el informe preceptivo de la Dirección General de Servicios Jurídicos de 6 de

marzo de 2023. En este informe se advierte de la excepcionalidad del procedimiento de

revisión de oficio tal como se explicita en la doctrina que cita, se repasa la documentación

remitida (advirtiendo de la falta de justificación del cumplimiento de trámites), centra la

cuestión en el examen de la causa de nulidad en la que se apoya la revisión, recordando que:

«? el Consejo de Estado ha señalado que, para apreciar su concurrencia, se requiere no sólo que

se produzca un acto atributivo/declarativo de derechos (y, tal como vamos a explicar, a nuestro juicio, éste

requisito podría no concurrir) y que dicho acto sea contrario al ordenamiento jurídico, sino también que

falten los requisitos esenciales, es decir, relativos a la estructura definitoria del acto, para la adquisición

de los derechos del beneficiario (Dictamen 380/98).

?. // ?.

En la propuesta de orden, no se citan, ni se traen a colación, ni el artículo 36 ni el 37 de la Ley

General de subvenciones ni los artículos 46 y siguientes del Texto Refundido de la Ley de Subvenciones

de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 2/2023, de 3 de mayo, extremos que deberían introducirse.

Efectivamente, una cosa es la revisión de oficio (en este caso, parcial) y otra el procedimiento del reintegro

de la subvención otorgada (cuya revisión, es causa de reintegro).»

Y se concluye sobre el fondo que:

«El otorgamiento de una subvención, en puridad, no es un acto declarativo de derechos, y, por lo

tanto, salvo superior criterio del Consejo Consultivo, podríamos no estar estricto sensu ante la causa de

nulidad de la letra f) del artículo 47.1 (haciendo, ciertamente, una interpretación muy restrictiva) si bien,

efectivamente, salvando ese matiz, sí se incumple un requisito esencial.»

Se redacta una nueva propuesta de resolución de fecha 12 de marzo de 2024 en

términos casi idénticos a la que se remite para informe de la Dirección General de Servicios

Jurídicos, con el único añadido de la mención a la audiencia de la interesada (sin presentar

alegaciones) y la emisión de informe por el Letrado de la Dirección General de los Servicios

Jurídicos.

Séptimo.- Por escrito de la Vicepresidenta Segunda y Consejera de Economía,

Empleo e Industria del Gobierno de Aragón, fecha 15 de marzo de 2024, (registrado de

entrada en este Consejo Consultivo el 18 de marzo de 2024), se solicita dictamen a este

Consejo sobre la propuesta de resolución de fecha 12 de marzo de 2024.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

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Dictamen n.º 66/2024

I

Competencia del Consejo Consultivo

1 El Dictamen solicitado se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que legalmente

tiene atribuido el Consejo Consultivo de Aragón, según el artículo 15.5 de la Ley 1/2009, de

30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón (LCCA). Ese precepto señala la necesidad

de emisión de dictamen por este Consejo en el caso de «revisión de oficio de actos y

disposiciones administrativas nulos de pleno derecho y recursos administrativos de revisión».

2 Según lo preceptuado en los artículos 19 y 20 de la misma LCCA, la competencia para emitir

este Dictamen corresponde a la Comisión.

II

Sobre el procedimiento aplicable

3 El régimen jurídico del procedimiento de revisión de oficio, se contiene en los artículos 106

y 110 de la citada LPAC, el artículo 61 de la Ley 5/2021 de Organización y Régimen Jurídico

del Sector Publico Autonómico de Aragón (LORJSPA), y las causas de nulidad de pleno

derecho se recogen en el artículo 47 del mismo texto legal, norma a la que obligadamente este

Consejo ciñe su dictamen.

4 También de forma específica para la revisión de oficio del otorgamiento de subvenciones se

tiene que citar la regulación particular, pero lógicamente coincidente con el procedimiento

común, que se encuentra en los artículos 46 y 47 del Decreto Legislativo 2/2023, de 3 de

mayo, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de

Subvenciones de Aragón (TRLSA), que reproducen el contenido de los artículos 36 y 37 de la

Ley 38/2003, General de Subvenciones. Estos artículos no hacen sino remitir la nulidad de los

actos de otorgamiento de subvención a lo que se señale en las causas de nulidad y

anulabilidad que se prevén en el procedimiento administrativo común, añadiendo como causa

de nulidad la carencia o insuficiencia de crédito.

5 En importante advertir que el artículo 46.5 del (TRLSA) precisa que:

«5. No procederá la revisión de oficio del acto de concesión cuando concurra alguna de las causas de

reintegro contempladas en el artículo siguiente.»

6 Por lo que sólo procede la revisión de oficio cuando no exista causa que determine el reintegro

de la subvención, siendo necesario determinar cuando conviene el procedimiento de reintegro

y cuando la revisión de oficio.

7 En este sentido se puede citar la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de abril de 2018, n.º

556/2018, dictada en recurso de casación n.º 3661/2015, que señala

«Este Tribunal ha sostenido que cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los

requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es, por incumplimiento de la finalidad para

la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar

la denegación de la subvención o la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto

no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el

artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común o una declaración de

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Dictamen n.º 66/2024

anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 de la Ley de Régimen

Jurídico y Procedimiento Administrativo Común, sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es

inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez

de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, la declaración de

improcedencia, el reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o la

finalidad para la que se otorgó la subvención (STS de 16 de mayo de 2007, rec. 9680/2004).

Ahora bien, cuando lo que se cuestiona, como en el caso que nos ocupa, es la legalidad del acto inicial de

la concesión de la subvención, o dicho de otra forma el error padecido al concederla, no estamos ante un

supuesto de reintegro sino de revisión de oficio o declaración de lesividad porque lo que se pretende es

declarar nulo un acto favorable por entender que su adopción fue contraria al ordenamiento jurídico.

Tal diferencia se refleja también en la Ley General de Subvenciones, en cuyo artículo 36 contempla los

supuestos de invalidez de la resolución de concesión por incurrir en algún supuesto de nulidad o

anulabilidad de la decisión administrativa de concesión de la subvención, que debe ejercerse mediante la

revisión de oficio o la declaración de lesividad; mientras que el artículo 37 regula las causas de reintegro en

las que, a diferencia de las anteriores, se trata de incumplimientos de las condiciones u objetivos a los que

se sujetó la concesión de la subvención inicialmente valida y ajustada a derecho. En definitiva, mientras

que los supuestos excepcionales de reintegro previstos en el artículo 37 de la LGS están referidos a graves

incumplimientos a posteriori que perjudican la finalidad de la subvención; por el contrario, los supuestos

previstos en el artículo 36 hacen referencia vicios de nulidad y/o de anulabilidad en relación con el

otorgamiento de la subvención, que descubiertos a posteriori ponen de manifiesto algún tipo de infracción

que debió imposibilitar el acto de otorgamiento, lo que exige una previa anulación o una previa declaración

de nulidad de pleno derecho. La única excepción es el motivo de reintegro previsto en el apartado a)

Obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando aquéllas que lo

hubieran impedido- que aparece referida a la validez de la decisión de concesión, pero en la que el error

aparece inducido por la conducta del solicitante.

Ambos procedimientos presentan notables diferencias tanto en su tramitación, plazos de prescripción como

en los motivos en los que es posible fundar la decisión de fondo.»

8 En este caso, tal como se señala en la sentencia, se trataría de «vicios de nulidad y/o de

anulabilidad en relación con el otorgamiento de la subvención, que descubiertos a posteriori

ponen de manifiesto algún tipo de infracción que debió imposibilitar el acto de otorgamiento,

lo que exige una previa anulación o una previa declaración de nulidad de pleno derecho» sin

que se produzca la excepción del artículo 47.1.a TRLSA ya que por el solicitante de la

subvención se advierte en su instancia la obtención previa de la ayuda conferida por el Instituto

de Diversificación y Ahorro de la Energía y es la propia Administración la que ignora tal

advertencia y otorga la ayuda con infracción de las bases reguladoras.

9 En definitiva, la Administración entiende que concurriendo vicio de nulidad del artículo 47.1.f)

LPAC procederá la revisión de oficio en los términos previstos en el artículo 106 LPAC o bien

artículo 61 de la Ley 5/2021, de Organización y Régimen Jurídico del Sector Público de Aragón

(LORJSPA)

III

Sobre las cuestiones formales

10 La regulación del procedimiento de revisión de oficio en el artículo 106 LPAC es parca,

requiriendo como especialidad el dictamen favorable del máximo órgano consultivo de la

Administración. En lo demás será aplicable el procedimiento administrativo general.

11 Para la suspensión de la ejecutividad del acto objeto del procedimiento de revisión el artículo

108 LPAC señala la competencia del mismo órgano que la tenga para resolver, pudiéndose

adoptar en los supuestos en los que la ejecución del acto pudiera ocasionar perjuicios de

imposible o difícil reparación.

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12 Por su parte el artículo 61 LORJSPA atribuye la competencia para resolver el procedimiento

al titular del departamento del que emane el acto, siendo que en este caso el otorgamiento de

la subvención se dicta por el titular del Departamento al que corresponde resolver en el

procedimiento.

13 El procedimiento fue iniciado de oficio, por el órgano competente, previos los informes técnicos

y jurídicos de los servicios del IAF como entidad de derecho público a la que se le encomendó

la instrucción de los procedimientos de otorgamiento de las ayudas.

14 En el procedimiento se da trámite a la interesada, cumpliendo lo señalado en el artículo 82.1

LPAC, sin que se presenten alegaciones.

15 La propuesta de resolución que se remite a este Consejo Consultivo se formula

posteriormente a la emisión del informe preceptivo de la Dirección General del Servicio

Jurídico, tal como se deriva del segundo párrafo del artículo 82.1 LPAC.

16 El procedimiento deberá resolverse en plazo de seis meses tal como se señala en el artículo

106.5 LPAC, habiéndose iniciado por Orden de la Vicepresidenta Segunda y Consejera de

Economía, Empleo e Industria del Gobierno de Aragón, de 13 de diciembre de 2023, por lo

que se encuentra en plazo de resolución.

IV

Sobre los principios generales de la revisión de oficio

17 La revisión de oficio trata de alterar las situaciones jurídicas creadas al amparo de una previa

declaración de voluntad de la Administración. Es simple percatarse que no sólo se está

solicitando una restauración formal del orden jurídico que se dice quebrado, sino que de darse

curso a la pretensión de nulidad se producirá inexorablemente la modificación de la posición

jurídica del interesado en el procedimiento. Por su propia naturaleza el procedimiento de

revisión supone modificar situaciones jurídicas que por ser firmes ya han generado derechos y

obligaciones en los interesados.

18 Es esta consecuencia inmediata e inevitable del procedimiento de revisión de oficio la que

determina que en la decisión de los procedimientos de revisión no quepan interpretaciones

extensivas, pues la revisión de oficio integra el ejercicio de una potestad administrativa

excepcional, que exige un cuidado extremo en su utilización, tal como reiteradamente se señala

por la doctrina del Tribunal Supremo, citando a estos efectos, por ser epítome de sus

pronunciamientos, la sentencia núm. 1396/2020 de 26 octubre, dictada en recurso de casación

núm. 1443/2019 ECLI:ES:TS:2020:3502

«Para proceder a la ratificación de la citada doctrina acudimos, a su vez, a los pronunciamientos que hemos

realizado acerca del carácter restrictivo de esta vía procedimental; así en la STS 225/2017, de 10 de

febrero, citando anteriores SSTS de 19 de diciembre de 2001, 27 de diciembre de 2006, y,

fundamentalmente, las de 18 de diciembre de 2007 y 8 de abril de 2008, señalamos:

"... debemos poner de manifiesto, e insistir, en el carácter restrictivo con el que debemos afrontar la cuestión

que nos ocupa, referida a la revisión de oficio de una determinada actuación administrativa, que, de una u

otra forma, ha devenido firme en dicha vía. Así, dijimos que "el artículo 102 LRJPA (RCL 1992, 2512, 2775

y RCL 1993, 246) tiene como objeto, precisamente, facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o

absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso

de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su inatacabilidad definitiva. Se persigue, pues,

mediante este cauce procedimental ampliar las posibilidades de evitar que una situación afectada por una

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causa de nulidad de pleno derecho quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a

adolecer de un vicio de tan relevante trascendencia".

Es, pues, en este expresado marco restrictivo, donde debe analizarse este control de la solicitud de

revisión de oficio llevado a cabo por la recurrente.»

19 Como se dice en dictamen de este Consejo n.º 153/2023 la revisión de las disposiciones y

de los actos administrativos firmes se sitúa entre dos exigencias contrapuestas: el principio

de legalidad, que postula la posibilidad de revocar actos y disposiciones cuando se constata su

ilegalidad, y el principio de seguridad jurídica, que trata de garantizar que una determinada

situación que se presenta como consolidada no pueda ser alterada en el futuro. Ninguno de

estos principios tiene carácter absoluto y habrá analizar cada supuesto a la vista de las

circunstancias para apreciar cual es el grado de intensidad que requiere o exige el

acatamiento y respeto de cada uno de los dos principios citados.

V

Sobre las cuestiones de fondo. La causa de nulidad prevista en el artículo 47.1.f) de la

LPAC

20 Tiene por objeto el procedimiento de revisión la Orden del Vicepresidente y Consejero de

Industria Competitividad y Desarrollo Empresarial de 6 de mayo de 2023 por la que se

resuelve la convocatoria aprobada por Orden ICD/115/2023, otorgando una ayuda por importe

de 115.627,10 euros.

21 El acto es definitivo en vía administrativa de acuerdo con lo señalado en el artículo 60.1.a

LORJSP, habiendo quedado firme, por lo que procederá la revisión de oficio como medio para

declarar su nulidad y dejarlo sin efecto.

22 De la documentación remitida se desprende que la causa de revisión que se propugna es la

prevista en el apartado f) del artículo 47.1 de la LPAC, que se refiere a los «actos expresos o

presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos

cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición».

23 Examinando la causa de nulidad señalada en el artículo 47.1.f) de la LPAC, es decir, los

«actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren

facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición»,

se ha exigido reiteradamente por la doctrina de los Tribunales la justificación de lo esencial de

los requisitos de los que se adolece en relación con el derecho que se trata de adquirir.

24 Sobre las circunstancias que permiten apreciar que se produce la carencia de los «requisitos

esenciales» para la adquisición del derecho se señala por la sentencia del Tribunal Supremo

(Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección2ª), núm. 358/2022 de 22 marzo de 2022,

recurso de casación núm. 3124/2020, ECLI:ES:TS:2022:1289

«A este respecto, la sentencia de la Sección 3ª de esta Sala, de 26 de noviembre de 2008, dictada en el

recurso de casación nº 1988/2006, afirma al respecto de la excepcionalidad de la causa de la letra f) del

art. 62.1 Ley 30/1992

"[...] En efecto, para apreciar el vicio al que se refiere la letra f) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992 no basta

con que se denuncie una vulneración objetiva de las normas reglamentarias aplicables a la construcción de

carreteras; se requiere, precisamente, atribuir al titular del derecho o de la facultad la carencia de un

requisito esencial. Y, dada la cautela con la que debe afrontarse la revisión de oficio (que, por dirigirse

contra actos ya firmes, perturba en cierto modo la seguridad jurídica y la posición de quien resultó

beneficiado por el acto contra el que nadie interpuso un recurso temporáneo), no es posible interpretar en

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el sentido que lo hace la recurrente el concepto de "requisito esencial" para la adquisición del derecho o de

la facultad. No todos los requisitos necesarios para ser titular de un derecho pueden reputarse "esenciales":

tan sólo los más significativos y directa e indisociablemente ligados a la naturaleza misma de aquél. En otro

caso, se propiciaría la desvirtuación de este motivo extraordinario de invalidez absoluta, que vendría a

parificarse en la práctica con los motivos de anulabilidad....»

25 Es decir, no toda falta de requisitos o incumplimiento de las normas pueden ser la base

bastante para justificar la revisión de un acto firme (declarativo de derechos en muchos casos),

sino sólo aquéllos supuestos que son la base sobre la que se justifica la atribución o

reconocimiento del derecho.

26 Como se dice en el dictamen de este Consejo 153/2023:

«Es preciso determinar si, en el caso analizado, la entidad interesada obtuvo un derecho careciendo de

algún requisito esencial para tal adquisición, debiendo tener en cuenta que esa «esencialidad» no puede

predicarse de cualquier requisito que incumpla el acto sometido a revisión de oficio, sino sólo de aquel o

aquellos que se refieran a las condiciones del sujeto o del objeto, de acuerdo con la norma aplicable al caso

concreto, y que permitan la constitución o el nacimiento del derecho o facultad. Además, este análisis

deberá hacerse con un carácter restrictivo, pues lo contrario podría suponer la equiparación de las causas

de nulidad de pleno derecho con las de anulabilidad.»

27 Se señala por la propuesta de resolución como requisito esencial cuya falta permite la

declaración de nulidad,

«La normativa reguladora de la subvención previó, como se ha indicado previamente, que, a efectos de

determinar el importe de la ayuda, se tuvieran en cuenta las ayudas recibidas para la misma finalidad por

otras administraciones públicas o privadas. Y la existencia de otras ayudas previas recibidas para la misma

finalidad y, en su caso, su importe, constituían, en virtud de las condiciones de la convocatoria, un requisito

directamente vinculado a la intensidad de las ayudas, por lo que tenía un carácter esencial y determinante

de la concreción del importe máximo a obtener por la empresa solicitante de la subvención ??.. de esta

manera, la concesión de la ayuda adolece del efectivo cumplimiento de uno de los requisitos establecidos

por las bases reguladoras de la actuación subvencionada, que la ayuda total en el caso de concurrencia de

ayudas se limitará a los porcentajes fijados. Y, además, cabe entender que se trata de un requisito esencial

para determinar el importe de la ayuda al que tendría derecho un solicitante, así como también, como ha

sucedido en el presente caso, para reconocer la propia condición de beneficiario de las ayudas.»

28 La mención que se hace en la propuesta de resolución al carácter esencial del requisito o

condición incumplida se fundamenta en el sentido que se quiere dar a las bases de la

convocatoria, pero adolece de falta cita y concreción en la regulación aplicable a la concesión

de las ayudas; sería determinante para calificar un requisito como esencial, que se pudiera

identificar la esencialidad tal requisito dentro de la relación jurídica subvencional, bien por

afectar a los principios generales de la relación, bien por identificarse como contrarios a los

requisitos concretos previstos en la regulación particular.

29 En este caso conviene la cita de las bases reguladoras para infraestructuras eléctricas,

gasísticas e hidráulicas en la provincia de Teruel aprobadas por Orden EIE/709/2016, de 24

de mayo, en la redacción dada por la Orden ICD/517/2022, de 25 de abril (Boletín Oficial de

Aragón n.º 82). Se señala en el artículo 4.3 como requisitos para poder ser beneficiarios de

las ayudas:

«3. Los requisitos para poder ser beneficiario de las ayudas son:

a) La realización y ejecución de infraestructuras eléctricas, gasísticas hidráulicas y de conectividad

inalámbrica, que correspondan a nuevas conexiones o mejora y renovación de los existentes, y que se

ubiquen en la provincia de Teruel.

b) Inversión mínima prevista en las infraestructuras a ejecutar, de forma que el importe de cada subvención

no podrá ser inferior a 20.000 euros en ningún caso según los porcentajes máximos de ayuda fijados en el

artículo 7 de estas bases reguladoras.

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c) El cumplimiento de las obligaciones contenidas en el Título II de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de

Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón.»

30 Y sobre las cuantías de las ayudas se prevé en el artículo 7 que:

«Artículo 7. Cuantías destinadas a las ayudas.

1. La dotación presupuestaria prevista para estas ayudas se abonará con cargo al Fondo de Inversiones de

Teruel.

2. El importe de cada subvención no podrá ser inferior a 20.000 euros en ningún caso, ni superar los 200.000

euros en el caso de empresas y los 500.000 euros en el caso de administraciones y entidades públicas.

3. Si el beneficiario es autónomo o empresa el porcentaje de ayuda a conceder sobre la inversión

subvencionable será:

- Hasta el 20% para grandes empresas.

- Hasta el 30% para medianas empresas.

- Hasta el 40% para autónomos, microempresas y empresas de pequeño tamaño.

4. Si el beneficiario es una entidad o administración pública el porcentaje de ayuda podrá ser hasta el 100%

de la inversión.

5. En el caso de concurrencia de ayudas, se limitará la ayuda total a percibir a los porcentajes expresados

en los párrafos anteriores.»

31 De lo trascrito resulta que para ser considerado beneficiario se tiene que proponer una

actuación que permita otorgar una subvención mínima de 20.000 euros (de acuerdo con los

porcentajes máximos), y de otra que en el supuesto de concurrencia de ayudas se limita la

ayuda (computada conjuntamente toda la ayuda recibida) a los porcentajes señalados.

32 La lógica consecuencia es que si se propone por un solicitante una actuación que no puede

recibir la ayuda mínima faltará en la relación jurídica un elemento esencial, como es la

actuación subvencionable, sin que se pueda adquirir el concepto de beneficiario.

33 En este caso por la solicitante se plantea un proyecto de electrificación comunitario, de gran

imbricación en el territorio, estructuración social y proyección económica, con la advertencia

expresa de haber recibido 422.904,00 ? para la actuación, que alcanza el 60% del coste

subvencionable por importe de 704.840.

34 Si bien se entiende por la solicitante que no es totalmente idéntico el objeto subvencionado

por el IDEA y el presentado al Gobierno de Aragón, sin embargo, los técnicos del IAF (órgano

tramitador de las solicitudes) concluyen en el informe de 2 de noviembre de 2023 por el que

se solicita la revisión de la ayuda otorgada que:

«Tras todo lo expuesto, se comprueba que son el mismo proyecto y las mismas inversiones las

contempladas en ambas solicitudes de ayuda»

35 Se tiene que advertir que por la beneficiaria no se han formulado alegaciones en periodo de

audiencia, por lo que sólo podremos estar a lo que se aduce por los técnicos del IAF.

36 La obtención previa de la ayuda otorgada por el IDEA debería haber impedido obtener la

condición de beneficiaria a la ?X? al no poder presentar una actuación subvencionable por

importe mínimo de 20.000 euros, con lo que carecía en el momento del otorgamiento de un

requisito esencial para la adquisición del derecho que se trata de revisar.

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Que se informa con carácter FAVORABLE la solicitud de informe en expediente

relativo al procedimiento revisión de oficio de una ayuda en materia de infraestructuras

eléctricas, gasísticas, hidráulicas y de conectividad en la provincia de Teruel de acuerdo con

lo señalado en el cuerpo de este dictamen.