Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 57/2024 de 01 de abril de 2024

Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se regula la escolarización del alumnado en los centros docentes sostenidos con fondos públicos en las enseñanzas de

educación infantil, educación primaria, educación especial, educación secundaria obligatoria y bachillerato de la Comunidad Autónoma de Aragón

Contestacion

Número Expediente: 34/2024

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia: Proyectos de reglamentos ejecutivos

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN N.º 57 / 2024

Sr. D. Xavier DE PEDRO BONET,

Presidente

Sr. D. Gerardo GARCÍA-ÁLVAREZ GARCÍA

Sra. D.ª Virginia LAGUNA MARÍN-YASELI

Sr. D. Fernando LÓPEZ RAMÓN

Sra. D.ª Gloria MELENDO SEGURA

Sr. D. Ignacio SALVO TAMBO

Sra. D.ª Cristina SANROMÁN GIL

El Pleno del Consejo Consultivo de

Aragón, con asistencia de los miembros

que al margen se expresan, en reunión

celebrada el día 1 de abril de 2024,

emitió el siguiente dictamen.

El Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el expediente remitido por el

Departamento de Educación, Ciencia y Universidades del Gobierno de Aragón sobre el

proyecto de «Decreto por el que se regula la escolarización del alumnado en los centros

docentes sostenidos con fondos públicos en las enseñanzas de educación infantil, educación

primaria, educación especial, educación secundaria obligatoria y bachillerato de la Comunidad

Autónoma de Aragón».

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- Con fecha de registro de entrada de 08/03/2024, la Consejera de Educación,

Ciencia y Universidades solicita del Consejo Consultivo de Aragón dictamen relativo al

proyecto de «Decreto por el que se regula la escolarización del alumnado en los centros

docentes sostenidos con fondos públicos en las enseñanzas de educación infantil, educación

primaria, educación especial, educación secundaria obligatoria y bachillerato de la Comunidad

Autónoma de Aragón».

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Segundo.- El expediente electrónico, debidamente numerado, está integrado por los

siguientes documentos:

01. Orden inicio Decreto escolarización

02. Consulta pública previa

03. Certificado Consulta pública previa

04. Memoria Económica

05. Memoria Justificativa

06. Versión nº 1 del decreto

07. Informe evaluación impacto razón de género

08. Informe evaluación impacto razón de discapacidad

09. Informe de Secretaría General Técnica

10. Versión nº 2 del Decreto

11. Solicitud informe Consejo Escolar de Aragón

12. Cartas enviadas audiencia e información pública

13. Publicación BOA del Anuncio de información pública

14. Publicación en Portal Educaragon

15. Publicación en Portal Aragón.es

16. Publicación en Portal de Transparencia

17. Informe del Consejo Escolar de Aragón

18. Memora de alegaciones

19. Memoria Explicativa de Igualdad

20. Versión nº 3 del Decreto

21. Informe de Servicios Jurídicos

22. Memoria complementaria tras informe de SSJJ

23. Memoria económica complementaria tras informe de SSJJ

24. Versión nº 4 del Decreto

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Dictamen n.º 57/2024

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CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

Carácter preceptivo del dictamen del Consejo Consultivo de Aragón

1 De acuerdo con el art. 15.3 de Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón,

éste ha de ser consultado preceptivamente en relación con los proyectos de reglamentos

ejecutivos y sus modificaciones. La competencia para elaborar el dictamen corresponde al

pleno del Consejo Consultivo de Aragón, con arreglo al art. 19 a) de la misma Ley.

2 El carácter ejecutivo de la norma sometida a dictamen dimana de su función de desarrollo de

la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), en especial lo dispuesto en el

capítulo III del título II, relativo a la «Escolarización en centros públicos y privados

concertados».

3 El dictamen del Consejo Consultivo no es vinculante, pues los dictámenes que recaen sobre

los proyectos de reglamento ejecutivo no tienen ese carácter, según el artículo 14.1 de la Ley

1/2009, en relación con lo previsto en el artículo 15.3 de la misma norma. La competencia

corresponde al Pleno del Consejo Consultivo, con arreglo al artículo 19, a) de la Ley 1/2009,

en función de la naturaleza normativa del texto objeto de dictamen.

4 Con carácter previo al análisis del texto es preciso determinar la naturaleza del proyecto de

decreto y, en concreto, su posible consideración como reglamento ejecutivo. En la Sentencia

18/1982, de 4 de mayo, el Tribunal Constitucional afirmó que son ejecutivos aquellos

reglamentos que están «directa o concretamente ligados a una ley, a un artículo o artículos

de una ley, o a un conjunto de leyes, de manera que dicha ley (o leyes) es completada,

desarrollada, pormenorizada, cumplimentada o ejecutada por el reglamento». En este sentido

se han venido pronunciando el Tribunal Supremo, el Consejo de Estado y los distintos órganos

consultivos autonómicos. En este sentido, en la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de

enero de 1997 (Recurso contencioso-administrativo núm. 6/1993) se señala que «el

reglamento ejecutivo es aquel que desarrolla una Ley o la complementa. Los reglamentos

ejecutivos exigen el dictamen del Consejo de Estado como garantía ex ante de objetividad e

imparcialidad y como garantía de perfección técnica y acierto en la elaboración de los

mismos».

5 Sobre esta misma cuestión se ha pronunciado en sentido coincidente en reiteradas ocasiones

este órgano consultivo. Ninguna duda existe acerca del carácter ejecutivo de este proyecto

de texto normativo que es desarrollo de lo previsto en relación a la escolarización en la Ley

Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación. Así lo manifestamos en el Dictamen 67/2016,

emitido sobre el Decreto 30/2016, de 22 de marzo, que ahora es objeto de derogación; en el

Dictamen 39/2018, que fue emitido sobre una modificación del decreto anterior, y en el

Dictamen 59/2021, sobre el proyecto de Decreto actualmente en vigor y en vías de ser

sustituido.

6 Igualmente debe indicarse que este Dictamen solo puede ser fundamentado en Derecho, pues

no se ha pedido expresamente por parte del Consejero solicitante del mismo, que se valoren

los aspectos de oportunidad o conveniencia (artículo 14.2 de la Ley 1/2009).

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7 El Gobierno de Aragón es el titular de la potestad reglamentaria según se establece en el art.

53.1 del Estatuto de Autonomía de Aragón y quien deberá aprobar el proyecto normativo

objeto de dictamen.

II

Título competencial

8 La Comunidad Autónoma de Aragón tiene reconocida la competencia en educación como

materia compartida con el Estado.

9 En primer lugar, el artículo 149.1.30ª de la Constitución Española se reservan al Estado como

exclusivas determinadas materias atinentes al sistema educativo: «1. El Estado tiene

competencia exclusiva sobre las siguientes materias: [?] 30.ª Regulación de las condiciones

de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas

básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento

de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia».

10 En el Estatuto de Autonomía de Aragón, en su artículo 73, se establece lo siguiente:

«Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia compartida en enseñanza en toda

su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, que, en todo caso, incluye la

ordenación del sector de la enseñanza y de la actividad docente y educativa, su programación,

inspección y evaluación, así como el establecimiento de criterios de admisión a los centros

sostenidos con fondos públicos para asegurar una red educativa equilibrada y de carácter

compensatorio».

11 El proyecto sometido a dictamen desarrolla la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de

Educación (LOE), en particular lo dispuesto en el capítulo III del título II, relativo a la

«Escolarización en centros públicos y privados concertados». Son también relevantes otros

preceptos, como lo referente a la programación de la oferta de plazas y del artículo 84.1 de

que las Administraciones educativas regularán la admisión del alumnado en centros docentes

públicos y privados concertados, de tal forma que se garantice el derecho a la educación, el

acceso en condiciones de igualdad y la libertad de elección de centro por parte de los

progenitores o tutores legales. También deberá atenderse a una distribución adecuada y

equilibrada entre los centros escolares del alumnado con necesidades específicas de apoyo.

12 Corresponde por tanto al Estado la fijacio?n de los principios y criterios que marquen el «comu?n

denominador normativo» que debe ser respetado por todas Comunidades Auto?nomas y a

estas el desarrollo de los mismos, siempre y cuando su correspondiente Estatuto de

Autonomi?a haya asumido competencias en la materia, lo que sucede en el caso de Arago?n,

tal y como hemos reflejado anteriormente. Por tanto, tal y como dijimos en nuestros

Dicta?menes 67/2016, 39/2018 y 59/2021, «es evidente la competencia de la Comunidad

Auto?noma para la aprobacio?n del texto que se somete a nuestra consideracio?n, puesto que

nuestra norma institucional ba?sica asi? lo recoge y, por otra parte, la legislacio?n ba?sica defiere

a la norma autono?mica la concrecio?n de los principios en ella establecidos». De conformidad

con la normativa citada, la Comunidad Auto?noma de Arago?n dispone de ti?tulo habilitante para

aprobar la norma proyectada con plena competencia, pero siempre con respeto a los criterios

de la normativa ba?sica estatal y a los mi?nimos en ella establecidos puesto que, en este caso,

es la normativa estatal la que se desarrolla.

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13 La Comunidad Autónoma de Aragón ha regulado esta materia mediante el Decreto 51/2021,

de 7 de abril, de escolarización del alumnado en centros docentes sostenidos con fondos

públicos de las enseñanzas de segundo ciclo de educación infantil, educación primaria,

educación especial, educación secundaria obligatoria, bachillerato, formación profesional y en

CEIP, CPI y CRA que imparten el tercer curso de las enseñanzas de primer ciclo de educación

infantil, en la Comunidad Autónoma de Aragón, modificado por el Decreto 38/2022, de 23 de

marzo, del Gobierno de Aragón. Dicha norma resultará derogada de forma expresa a la

entrada en vigor del Decreto cuyo proyecto es objeto de dictamen.

III

Procedimiento de elaboración

14 Los trámites que integran el procedimiento de elaboración de reglamentos se regulan en la

Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, arts.

127 a 133, y en el texto refundido de la Ley del Presidente o Presidenta y del Gobierno de

Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 1/2022, artículos 42 a 50 (TRLPGA). Además, en

diversas leyes se establecen trámites encaminados a evaluar o justificar la incidencia de los

proyectos normativos en materia de género, orientación sexual, discapacidad, usos

lingüísticos y otros aspectos. Dichos trámites han de quedar adecuadamente documentados

en el expediente para hacer posible su examen y control posterior, para garantizar el acierto

de la decisión administrativa y suministrar a quien ha de adoptarla los elementos de juicio

necesarios. La norma se ha tramitado como un proyecto de Decreto del Gobierno de Aragón

de conformidad con el artículo 36.1 y 37.1 del TRLPGA.

15 Con carácter general y como cuestión previa, a la vista del expediente remitido, se comprueba

que en la tramitación del proyecto se han respetado los principios de buena regulación

previstos en el art. 129 de la Ley 39/2015 y el art. 43 del Decreto Legislativo del Gobierno de

Aragón 1/2022, debiendo destacarse como queda suficientemente justificada en la parte

expositiva del proyecto de decreto la adecuación a dichos principios. Se ha cumplido el

mandato de publicidad activa, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la

Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación

Ciudadana de Aragón, y el artículo 53 TRLPGA, el proyecto de reglamento, así como las

memorias e informes que conformen el expediente de elaboración de la disposición normativa

habrán de publicarse en el Portal de Transparencia del Gobierno de Aragón, lo que se ha

llevado a efecto. Por otra parte, se trata de un proyecto de Decreto expresamente

contemplado en el Plan Anual Normativo de la Comunidad Autónoma de Aragón para 2024.

16 Lo sometido a informe es la cuarta versión del proyecto de Decreto, tal como expresamente

se señala en el expediente administrativo. Las sucesivas versiones son el resultado de haber

acogido diversas sugerencias contenidas en los informes incorporados al procedimiento.

17 Orden de inicio del procedimiento. El procedimiento se inició por orden del Consejero de

Educación, Ciencia y Universidades, de 8 de noviembre de 2023, por la que se acuerda el

inicio del procedimiento de elaboración del proyecto de Decreto y se encomienda a la

Dirección General de Planificación, Centros y Formación Profesional su tramitación e impulso.

La competencia para la elaboración del proyecto de Decreto le corresponde al Departamento

de Educación, Ciencia y Universidades como disposición que se dicta en desarrollo de la

política del Gobierno en materia propia de ese Departamento, que posteriormente lo elevará

para su aprobación al Gobierno de Aragón, titular de la potestad reglamentaria de la

Comunidad Autónoma, en aplicación de los artículos 53.1 del Estatuto de Autonomía de

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Aragón y los artículos 37.1 y 49.1 del TRLPGA. Al respecto puede recordarse que en el

Decreto de 11 de agosto de 2023, del Presidente del Gobierno de Aragón, por el que se

modifica la organización de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón y se

asignan competencias a los Departamentos, se establece en su artículo 10 que corresponden

al Departamento de Educación, Ciencia y Universidades, entre otras, las competencias que

correspondían al anterior Departamento de Educación, Cultura y Deporte salvo las relativas a

cultura, patrimonio cultural, deporte y política lingüística.

18 Consulta pública previa. Los artículos 133.1 de la Ley 39/2015 y 43 del Decreto Legislativo

del Gobierno de Aragón 1/2022 prevén un trámite de consulta pública previa en la elaboración

de los proyectos normativos dirigido a la participación de los ciudadanos. Consta en el

expediente la celebración de la consulta pública previa, mediante certificado de 19 de febrero

de 2024 de la Dirección General de Planificación, Centros y Formación Profesional en el que

se señala que se mantuvo abierta la participación ciudadana entre el 14 y 28 de noviembre

de 2023 en el portal https://gobiernoabierto.aragon.es/, y que no se recibió ninguna

aportación.

19 Memoria de análisis de impacto normativo del Director General de Planificación, Centros

y Formación Profesional, de 9 de enero de 2024, en la que se analiza el objeto de la norma,

su inserción en el ordenamiento jurídico, los aspectos procedimentales, la justificación de su

necesidad y oportunidad e impacto social de la norma, su adecuación a los principios de buena

regulación y el análisis de su contenido

20 Informe del Consejo Escolar de Aragón. El Pleno del Consejo Escolar de Aragón adoptó el

informe núm. 6/2024, de 27 de febrero de 2024, de conformidad con el artículo 16.1 de la Ley

5/1998, de 14 de mayo, de los Consejos Escolares de Aragón. En cuanto a los aspectos

generales del proyecto, se señala únicamente que «Este Consejo lamenta que el Decreto

presentado a informe remita a las órdenes anuales de convocatoria del proceso, que no se

envían a Informe al Consejo Escolar, de elementos fundamentales del funcionamiento del

proceso de escolarización como por ejemplo los baremos en caso de sobredemanda. Este

enfoque supone que este Consejo no podrá participar en la configuración de dichos elementos

sustanciales y por lo tanto limita la capacidad de ejercer las funciones que le son propias». Y

añade: «Este Consejo lamenta que unas modificaciones de semejante calado se planteen sin

el previo debate o discusión con los sectores afectados».

21 Memoria justificativa. El expediente incluye una memoria justificativa elaborada por la

Dirección General de Planificación, Centros y Formación Profesional, de 9 de enero de 2024.

El contenido de la memoria se ciñe a lo dispuesto en el art. 44.2 del Decreto Legislativo del

Gobierno de Aragón 1/2022 y cumple perfectamente la función que le atribuye la normativa

de procedimiento.

22 Memoria económica, que se incorpora en cumplimiento del artículo 44.3 TRLPGA, en el que

se establece que en ella se analizará «la estimación del coste económico a que dará lugar la

implantación de las medidas contenidas en la disposición normativa en tramitación y, en caso

de que implique un incremento del gasto o disminución de los ingresos, presentes o futuros,

deberá detallar la cuantificación y valoración de sus repercusiones». En la memoria

económica, de 9 de enero de 2024, concluye que la aprobación del Decreto no supondrá

incremento de gasto ni disminución de ingresos. Respecto a la principal novedad del proyecto,

la zona única de escolarización, afirma que favorece la planificación de la oferta educativa al

permitir ofertar en los municipios las plazas de escolarización según el número de

empadronados en edad de escolarización para cada etapa. En cuanto a la incorporación del

primer ciclo de educación infantil de las escuelas de titularidad del Gobierno de Aragón al

sistema de escolarización, recuerda la existencia de una orden de admisión (Orden

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ECD/606/2017, de 3 de mayo, por la que se regula la admisión, organización y permanencia

de alumnos de primer ciclo de educación infantil en centros públicos de la Comunidad

Autónoma de Aragón), que va a pasar a unificarse en el futuro Decreto. De acuerdo con la

Memoria, la inclusión de la etapa de cero a un año supondrá únicamente la adaptación del

sistema informático, lo que tampoco supondrá un incremento del gasto. En el proyecto de

decreto también se prevé la creación de «Unidades de escolarización». La memoria de

análisis de impacto normativo señala al respecto que constituyen «nuevos órganos de apoyo

para el proceso de escolarización. La motivación de esta creación es dotar a la Administración

Educativa de estas Unidades necesarias para garantizar la correcta aplicación de la normativa

reguladora del proceso durante todas las fases de desarrollo del mismo de una forma

transparente, así como para unificar la vía de comunicación y colaboración entre todos los

agentes participantes del proceso de escolarización». No obstante, «la incorporación de estos

órganos tampoco tiene un impacto económico cuantificable, puesto que esta medida

únicamente consiste en proporcionar a la Administración Educativa la posibilidad de

establecer cauces predeterminados de colaboración, puesto que la realidad del territorio

aragonés (sus provincias y disparidad municipal), generan en ocasiones la aplicación desigual

de la normativa de escolarización. Esta situación detectada desde la Dirección General de

Planificación, Centros y Formación Profesional, supone una práctica que pone en peligro los

principios de seguridad jurídica, eficacia y eficiencia de la normativa de escolarización, por lo

que la creación de estas unidades (formadas por funcionarios que gestionen el proceso de

escolarización) pretende mejorar y facilitar la correcta interpretación normativa, ya que en

numerosas ocasiones, los órganos gestores de este proceso plantean consultas y dudas, que

a partir de ahora podrán canalizarse y unificarse desde esta Unidad». En este punto, el informe

de los servicios jurídicos consideró que se requería un «complemento de la memoria

económica» al considerar «insuficiente» la motivación ofrecida sobre la naturaleza de estos

nuevos órganos y su posible impacto presupuestario.

23 Memoria económica complementaria. Como consecuencia de lo anterior, el Director

General de Planificación, Centros y Formación Profesional aprobó el 7 de marzo de 2024 una

Memoria económica complementaria, en la que se afirma que «no existe un coste económico

adicional como consecuencia de la creación de estos órganos, en primer lugar porque la

designación de los mismos es potestativo, y en segundo lugar porque de la naturaleza de los

mismos (órganos de mejora de la coordinación y de unificación de criterios de escolarización),

se desprende que las personas que los conformarán, van a seguir ejerciendo las mismas

funciones que ya desarrollaban en el proceso de escolarización, sirviendo estos Unidades de

amparo para la mejora de la interlocución entre los diversos órganos implicados y favorecer

la efectiva colaboración entre los mismos».

24 Informe de evaluación de impacto de género e informe de impacto por razón de

discapacidad, en cumplimiento de las previsiones de que los proyectos normativos deben

ser sometidos a este tipo de evaluaciones (art. 18 de la Ley de las Cortes de Aragón 7/2018

y art. 78 de la Ley de las Cortes de Aragón 5/2019). En el expediente constan el informe de

evaluación de impacto de género e impacto por razón de orientación sexual, además del

informe de impacto por razón de discapacidad, ambos de 11 de enero de 2024. En el primero

se entiende que el proyecto posee pertinencia de género, pero concluye que «Del proyecto

normativo no se desprenden discriminaciones ni que pueda derivarse trato discriminatorio por

razón de género o por razón de la orientación sexual, expresión o identidad de género o por

pertenencia al colectivo LGTBI». No obstante, recomienda la adaptación del lenguaje

empleado, refiriéndose una y otra vez a los dos sexos, además de incorporar una disposición

adicional en el que se señale que «los sustantivos variables o los comunes concordados

deben interpretarse en un sentido inclusivo de mujeres y hombres, cuando se trate de términos

de género gramatical masculino referidos a personas o grupos de personas no identificadas

específicamente». En el segundo se señala que «posee pertinencia de género», aunque

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probablemente lo que se quisiera indicar es que es relevante a efectos de discapacidad; en

todo caso, se concluye en que «se valora positivamente el impacto de la norma sobre las

personas con discapacidad».

25 Memoria explicativa de igualdad, de la Dirección General de Planificación, Centros y

Formación Profesional de 1 de marzo de 2024, emitida en cumplimiento de la Ley 7/2018, de

28 de junio, de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres en Aragón, artículo 19, y

el artículo 48.3 del Decreto legislativo 1/2022, de 6 de abril, del Gobierno de Aragón, por el

que se aprueba el texto refundido de la Ley del Presidente o Presidenta y del Gobierno de

Aragón. En ella se señala lo siguiente: «Se informa que se han sustituido todas aquellas

expresiones que no dificultan la comprensión del texto normativo, y se ha modificado la

Disposición Adicional séptima por la propuesta en dicho informe [de evaluación e impacto de

género]».

26 Audiencia e información pública. Se han seguido los trámites de audiencia e información

pública previstos en el art. 47 del Decreto Legislativo del Gobierno de Aragón 1/2022. En el

expediente se acredita la celebración del trámite de audiencia ya que se incorporan las

distintas cartas remitidas a las asociaciones, sindicatos e instituciones que pueden tener

interés en el proyecto de norma en tramitación. Respecto del trámite de información pública,

se ha constatado que se publicó la tramitación en el BOA núm. 19, de 26 de enero de 2024.

También consta en el expediente el informe complementario del Director General de

Planificación, Centros y Formación Profesional en el que se da respuesta a las alegaciones

formuladas de fecha 1 de marzo de 2024.

27 Informe de la secretaría general técnica del departamento impulsor del proyecto, de 17 de

enero de 2024. Contiene un análisis jurídico del procedimiento, de las competencias, sobre la

correcta técnica normativa y sobre el contenido material.

28 Informe de la Dirección General de Servicios Jurídicos. Consta en el expediente el informe

de la Dirección General de Servicios Jurídicos exigido en el art. 48.5 del Decreto Legislativo

1/2022. Está firmado el 4 de marzo de 2024 por Letrada de la Dirección General, lo que resulta

conforme a la independencia funcional que a estos funcionarios se garantiza en el art. 2.3 del

Decreto del Gobierno de Aragón 169/2018.

29 Memoria complementaria. El Director General de Planificación, Centros y Formación

Profesional emite informe en el que, a la vista del informe de la Dirección General de Servicios

Jurídicos, acepta todas las sugerencias formales y todas las gramaticales. En cuanto a las

sugerencias relativas a aspectos materiales, se aceptan con las siguientes excepciones:

respecto al art. 15.2, por considerar «que la redacción inicial del texto recoge de una manera

sencilla y clara el contenido del mismo, sin que existan variaciones materiales respecto de la

nueva redacción propuesta. Debido a la relevancia del contenido de este precepto, ya que

recoge las consecuencias derivadas de la alegación y acreditación de criterios en las

solicitudes de los ciudadanos». Respecto al art. 31, relativo al «área de influencia», concepto

que el informe de los servicios jurídicos considera que se debería definir en el propio Decreto,

se señala que «que dadas las características del territorio aragonés, así como a las diferencias

existentes en la realidad educativa de las tres provincias, la definición del ?área de influencia?

será determinado en la orden de convocatoria anual». Respecto al artículo 45.3, a), «la

redacción que se ha mantenido en el texto reproduce la que se contiene en la LOE y que por

tanto, será la orden de convocatoria la que especificará y concretará los aspectos señalados

en dicho informe [de los servicios jurídicos]». Finalmente, también se indica que: «En relación

la sugerencia realizada a la inclusión en el texto del decreto del anexo con los criterios de

baremo y su puntuación, se informa que el proyecto de decreto tiene como finalidad lograr

una simplificación administrativa, con vocación de continuidad y por ello se han eliminado del

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mismo todas aquéllas circunstancias no normativas. Es por ello que sí que se describen los

criterios de baremación que se aplicarán en cada proceso de escolarización, pero será la

orden de convocatoria la encargada de recoger la baremación concreta de cada uno de ellos,

tal y como se produce en la normativa de escolarización de otras numerosas Comunidades

Autónomas, por lo que se mantiene la redacción actual y será la orden de convocatoria la que

incluya esta información».

30 En conclusión, respecto al procedimiento de elaboración de la norma, se han seguido los

trámites del procedimiento legalmente establecido para la elaboración de proyectos

reglamentarios.

IV

Análisis del texto sometido a consideración (1). Técnica normativa

31 Según el artículo 44.1 del Decreto Legislativo del Gobierno de Aragón 1/2022, en la

elaboración de los reglamentos se tendrán en cuenta las Directrices de Técnica Normativa,

que se aprobaron por acuerdo del Gobierno de Aragón de 28/05/2013, modificado por acuerdo

de 29/12/2015.

32 El proyecto de orden analizado se ajusta a las directrices propias de una disposición

reglamentaria con vocación reguladora y forma de texto articulado.

33 El título de la norma permite su identificación, interpretación y cita, por lo que cumple con los

criterios que marcan las Directrices de Técnica Normativa (directriz 5).

34 La parte expositiva del proyecto de orden hace referencia al título competencial y explica el

objeto y finalidad de la norma, resumiendo su contenido para una mejor comprensión del texto

y de las novedades que introduce, observando, así, las Directrices de Técnica Normativa

(directrices 11 y 13). Hace también mención adecuada a los principios de buena regulación

establecidos en el artículo 129 de la Ley de las Cortes Generales 39/2015.

V

Análisis del texto sometido a consideración (2). Regulación material

35 La principal novedad contenida en el proyecto de Decreto es la relativa al «Espacio único de

escolarización». Al respecto se establece en el artículo 8 del proyecto lo siguiente: «Se

considera a cada municipio de la Comunidad Autónoma de Aragón como un espacio único de

escolarización». Esto difiere de la normativa todavía vigente, en la que se establecen «zonas

de escolarización», definidas por los servicios provinciales de educación como áreas de

influencia a los efectos de la escolarización de los alumnos, en función de en cual está situado

su domicilio. Es preciso analizar si la previsión contenida en el proyecto objeto de dictamen

es conforme a la legislación básica.

36 En la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE) se hace referencia a las «áreas

de escolarización o de influencia» en su artículo 86.1:

«1. Las Administraciones educativas garantizarán la igualdad en la aplicación de las normas de admisión,

lo que incluye el establecimiento de las mismas áreas de escolarización o influencia para los centros

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públicos y privados concertados, de un mismo municipio o ámbito territorial, en función de las enseñanzas

que imparten y de los puestos escolares autorizados.

Las áreas de influencia se determinarán, oídas las administraciones locales, de modo que permitan

garantizar la aplicación efectiva de los criterios prioritarios de proximidad al domicilio y cubran en lo posible

una población socialmente heterogénea.

En ningún caso las características propias de un centro o de su oferta educativa, tales como las derivadas

del hecho de que el centro imparta enseñanzas plurilingu? es, de que hubiera tenido reconocida una

especialización curricular o hubiera participado en una acción destinada a fomentar la calidad, podrán

suponer modificación de los criterios de admisión».

37 En la LOE no se predetermina el número de zonas en las que puede dividirse un municipio.

Únicamente se establece que las áreas serán las mismas para los centros públicos y para los

privados concertados. En consecuencia, no hay contradicción entre la norma contenida en el

proyecto de Decreto y la legislación básica.

38 Pueden aducirse otros ejemplos en el Derecho autonómico comparado. Sobre el ámbito

municipal como zona de escolarización única se pronunció el Consejo Consultivo de Castilla-

La Mancha en el Dictamen 312/2012, de 20 de diciembre, sobre el proyecto de Decreto por el

que se modifica el Decreto 2/2007, de 16 de enero, de admisión del alumnado en los centros

docentes públicos y privados concertados no universitarios de Castilla La Mancha:

«En cualquier caso, debe señalarse que la opción por establecer zonas de influencia de carácter municipal

no choca con ningún obstáculo constitucional ni legal, siendo plenamente compatible con los derechos y

principios constitucionales en juego, así como con los criterios de acceso en condiciones de igualdad y

libertad de elección de centro por padres o tutores, a los que se refiere el artículo 84.6 de la Ley Orgánica

2/2006, de 3 de mayo. El Tribunal Constitucional ha señalado que el derecho a la educación comprende la

facultad de elegir centro docente (por ejemplo, Auto 382/1996, de 18 de diciembre), y si bien esta facultad

solo prima facie implica que el centro elegido sea el definitivamente asignado, resultan en todo caso

admisibles las medidas tendentes a conseguir una más amplia libertad en este terreno».

39 Yendo más lejos, en la Comunidad de Madrid es la totalidad del territorio regional lo que se

integra en una «zona educativa única» según el Decreto 29/2013, de 11 de abril, del Consejo

de Gobierno, de libertad de elección de centro escolar en la Comunidad de Madrid, modificado

por Decreto 244/2021, de 29 de diciembre, para adaptarlo a la modificación de la Ley Orgánica

2/2006, de 3 de mayo, de Educación por la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre,

actualizando los criterios aplicables al proceso de admisión en centros sostenidos con fondos

públicos, así como su ponderación, con la finalidad de que, como establece la normativa

básica estatal, ninguno de ellos, con la excepción del criterio de proximidad, pueda superar el

30% de la puntuación máxima.

40 En el momento de su implantación, la zona única de escolarización fue objeto del Dictamen

118/2013, de 10 de abril del Consejo Consultivo de Madrid, sobre el «proyecto de decreto del

Consejo de Gobierno denominado ?Libertad de elección de centro escolar en la Comunidad

de Madrid?». Se argumenta en el citado dictamen lo siguiente:

«supone la eliminación de dichas zonas de escolarización y la implantación del territorio de la Comunidad

de Madrid como zona única educativa.

A la posibilidad de delimitar zonas de influencia sobre las que deban pivotar los criterios de admisión en la

elección de centro docente, ya nos referimos en nuestro Dictamen 128/12 con ocasión de la posibilidad de

considerar al municipio como zona de influencia, al dictaminar lo que posteriormente fue la Orden

2939/2012.

Así entonces razonamos, que debemos partir de la regulación que al efecto establece la LOE, que no

implanta ninguna limitación concreta en la determinación de las zonas de influencia, salvo la previsión del

artículo 86.1 de la citada norma, de acuerdo con la cual ?las Administraciones educativas garantizarán la

igualdad en la aplicación de las normas de admisión, lo que incluye el establecimiento de las mismas áreas

de influencia para los centros públicos y privados concertados, de un mismo municipio o ámbito territorial.?

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

Dictamen n.º 57/2024

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Deja por tanto a las administraciones educativas margen de regulación para establecer, según sus criterios

de oportunidad, el tipo de área de influencia que considere más adecuado a sus circunstancias, con respeto

al principio de igualdad.

De este modo, la regulación que propone el proyecto de decreto, en cuanto a considerar a toda la

Comunidad de Madrid como zona única, es acorde al ordenamiento jurídico».

41 Como se señala expresamente en el párrafo transcrito, ya con anterioridad el Consejo

Consultivo de la Comunidad de Madrid se había pronunciado en sentido coincidente en el

Dictamen 128/2012, de 7 de marzo:

«Sobre esta materia debe partirse de las prescripciones de la LOE al respecto, en la que no se encuentra

ninguna limitación concreta en la determinación de las zonas de influencia, a salvo lo previsto en el artículo

86.1. LOE, [?] prescripción que se respeta con la norma propuesta en cuanto que no distingue áreas

diferentes en función de la titularidad pública o privada de los centros, sino que se refiere por igual y

genéricamente a ?los centros sostenidos con fondos públicos?, por lo que se incluye tanto a los centros de

titularidad pública, como a los de titularidad privada sostenidos con fondos públicos».

42 Respecto a la regulación del procedimiento de escolarización, puede destacarse la previsión

de la tramitación electrónica de las solicitudes de escolarización por parte de las familias. Esta

posibilidad está contemplada en la norma vigente, que fue objeto del Dictamen del Consejo

Consultivo de Aragón 59/2021 de 30 de marzo de 2021. La redacción actual del artículo 15.1

es coincidente con la de la norma vigente, que fue propuesta en el citado dictamen:

«se propone la siguiente redacción: ??presentarán la solicitud cumplimentada dirigida al centro docente

señalado en primera opción, de forma electrónica, dentro del plazo y en los lugares señalados en la orden

de la convocatoria?. La justificación a esta precisión, que explicaremos en los parágrafos siguientes, se

debe a que es mediante una norma reglamentaria como se pueden ampliar los colectivos de sujetos

obligados a la tramitación electrónica.

El apartado 1 del artículo 14 LPAC dispone que ?las personas físicas podrán elegir en todo momento si se

comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de

medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las

Administraciones Públicas?; no obstante lo anterior, el apartado 3 de este mismo artículo prevé que

?reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse con ellas a

través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas

físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede

acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios?. Esta opción ya ha

sido elegida por la administración autonómica para otros colectivos de personas físicas como son los

solicitantes de ayudas para la dependencia en el procedimiento regulado en la Orden por la que se regula

el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia, que fue objeto de informe por este

Consejo en su dictamen n.º 47/2019, de 26 de febrero.

El hecho de que la administración educativa opte por la presentación única y exclusivamente de manera

electrónica se ajusta por tanto a lo dispuesto en la LPAC, sin vulnerar la regulación de la LOE, por las

siguientes razones:

- La LPAC permite extender mediante norma reglamentaria la obligación de presentación electrónica de las

solicitudes a determinados colectivos de personas físicas por otros motivos, siempre que quede acreditado

que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios. Esta previsión se ha incluido

también recientemente en la disposición adicional tercera de la Ley 1/2021, de 11 de febrero, de

simplificación administrativa.

- En este caso, está garantizado el acceso y disponibilidad de medios electrónicos a todos los solicitantes

ya que las oficinas de información reguladas en el artículo 10 incluyen entre sus funciones la de ayudar a

cumplimentar las solicitudes e impulsar la formalización de las mismas por medios electrónicos para una

mayor agilización del proceso.

- Se respeta la previsión incluida en el artículo 86.3 de la LOE de que las familias puedan presentar al centro

en el que deseen escolarizar a sus hijos e hijas las solicitudes de admisión ya que esa posibilidad se

contempla en el apartado 7 del artículo 10 del proyecto de decreto, donde se dispone que ?los centros

docentes sostenidos con fondos públicos informarán sobre sus propios centros y sobre el proceso de

escolarización, ayudarán a cumplimentar las solicitudes e impulsarán la formalización de las mismas por

medios electrónicos para una mayor agilización del proceso??».

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

Dictamen n.º 57/2024

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43 Como se ha dicho, estamos ante un proyecto normativo cuyo contenido obedece a criterios

de oportunidad en los que no se advierten problemas jurídicos que afecten a su validez.

Dichos criterios han sido valorados en los trámites de participación y en los demás

documentos que integran su procedimiento de elaboración.

En atención a lo expuesto, el CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN emite dictamen

FAVORABLE al proyecto de «Decreto por el que se regula la escolarización del alumnado en

los centros docentes sostenidos con fondos públicos en las enseñanzas de educación infantil,

educación primaria, educación especial, educación secundaria obligatoria y bachillerato de la

Comunidad Autónoma de Aragón».