Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 53/2024 de 21 de marzo de 2024

Cuestión

Revisión de oficio tramitado por el Ayuntamiento de Bujaraloz (Huesca) de la Resolución de Alcaldía de 6 de agosto de 2023 aprobatoria de convenio

urbanístico suscrito por el citado ayuntamiento.

Contestacion

Número Expediente: 25/2024

Administración Consultante: Entes locales

Materia:

Revisión de oficio

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN N.º 53 / 2024

Sr. D. Xavier DE PEDRO BONET

Presidente

Sr. D. Gerardo GARCÍA-ÁLVAREZ GARCÍA

Sr. D. Jesús LACRUZ MANTECÓN

Sra. D.ª Virginia LAGUNA MARÍN-YASELI

Sra. D.ª Gloria MELENDO SEGURA

Sr. D. Ignacio SALVO TAMBO

La Comisión del Consejo Consultivo

de Aragón, con asistencia de los miembros

que al margen se expresan, en reunión

celebrada el día 21 de marzo de 2024,

emitió el siguiente Dictamen.

La Comisión del Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el expediente del

Ayuntamiento de Bujaraloz, remitido por la Consejera de Presidencia, Interior y Cultura del

Gobierno de Aragón, relativo a la revisión de oficio de un convenio urbanístico de gestión.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- Por Resolución número 130/2013 de 6 de agosto 2013, se acordó «Aprobar

el texto del convenio urbanístico de gestión para llevar a cabo las previsiones del Plan Parcial

del Sector 2 (Sau 2) de Bujaraloz en lo que respecta al ámbito correspondiente a la segunda

fase o etapa del mismo». Dicho convenio urbanístico fue instado por los propietarios de los

terrenos afectados, J.G.B. y E.Z.A., en nombre y representación de DA S.L. El convenio fue

suscrito entre el Ayuntamiento y esa empresa, posteriormente, ADE SRL, como sociedad

absorbente de la anterior, como propietarios del terreno afectado por el convenio.

Segundo.- De acuerdo con el texto del citado convenio urbanístico de gestión:

«El Ayuntamiento de Bujaraloz viene manifestando y afirma ser el propietario de una serie de

terrenos incluidos dentro de la segunda fase del citado Sector 2 de Bujaraloz que suman una superficie

de 14.157,37 m2. Estos junto con la superficie de 60.000 m2 aportada por ADF, S.L., hacen la totalidad

del área de dicha segunda fase calculada en 74.157,37 m2.

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Así, los terrenos propiedad del Excmo. Ayuntamiento supondrían el 19,09% y los de ADF, S.L.., el

80,91 % de la superficie total de esa segunda fase de ejecución del Sector 2 del Plan Parcial de

Bujaraloz, que, como ámbito reparcelatorio independiente, tiene una superficie total de 74.157,37 m2.

No obstante lo anterior, el Excmo. Ayuntamiento de Bujaraloz no ha aportado, en ningún momento,

título de propiedad de los mismos, habiendo señalado en todo momento que los mismos han sido

adquiridos, mediante la figura jurídica de la posesión inmemorial».

El objeto del citado convenio urbanístico de gestión es descargar al Ayuntamiento de

Bujaraloz de los desembolsos correspondientes a las cargas de urbanización, por lo que se

pacta que será el propietario privado quien se hará cargo de la totalidad de los gastos, siendo

compensado con una parte de los terrenos propiedad del Ayuntamiento, de tal manera que

se reducirá la finca de resultado correspondiente a este último.

En 2023 ADE SRL, presenta sendas solicitudes de aprobación de Proyecto de

Reparcelación y de aprobación de Proyecto de Urbanización de la Fase 2 del Sector S.A.U.

2 del Plan Parcial de Suelo Industrial de las Normas Subsidiarias de Bujaraloz (Expte.

Municipal nº 167/2023), con Registro de Entrada 2023-E-RE- 16 de 17/02/2023. A los

proyectos indicados se adjunta el convenio urbanístico de gestión citado, del año 2013.

Durante la tramitación de dichas solicitudes se emite informe de la Secretaría-

Intervención el 12 de junio de 2023, en el que se hace constar, entre otros extremos lo

siguiente (énfasis añadido):

«Con fecha 10/11/2021 y en relación con la solicitud de aprobación del proyecto

de reparcelación instada por el promotor, se, emitió informe desfavorable por el

técnico municipal, y entre otros extremos a subsanar, se hacía constar lo siguiente:

"Según informan fuentes municipales, se ha comprobado que las parcelas

catastrales que se indican como propiedad del Ayuntamiento, no lo son. Se

deberá aclarar y modificar dicho extremo. Asimismo indicar que los linderos de

las fincas resultantes hacen referencia a parcelas con las que no lindan. Se

deberá revisar y modificar."

Efectuadas las comprobaciones correspondientes, consta que el Ayuntamiento

no es propietario de parcela alguna en el ámbito de reparcelación y urbanización,

circunstancia que ya fue notificada al promotor en expediente incoado anteriormente,

expediente que resultó archivado por incumplimiento del requerimiento de

subsanación efectuado al promotor, tal y como consta en el expediente de su razón

tramitado para la reparcelación del ámbito (Expte municipal nº 337/2021)».

Tercero.- Por Providencia de Alcaldía de 3 de julio de 2023, expediente núm.

183/2023, se inicia el procedimiento de revisión de oficio de la Resolución de Alcaldía

130/2013 de 6 de agosto aprobatoria de Convenio urbanístico suscrito entre este

Ayuntamiento y ADF S.L. En la motivación de la citada resolución se expresan, entre otros,

los siguientes extremos (énfasis añadido):

«Visto que a la vista de la Indefinición y no identificación de los terrenos de los que en el citado

Convenio se dice son propiedad del Ayuntamiento de Bujaraloz, por los servicios técnicos y por esta

Alcaldía se efectuaron las comprobaciones correspondientes tanto en el inventario municipal, en el

Registro de la Propiedad y en Catastro, resultando de todo ello, que no existe constancia documental

alguna que acredite que el Ayuntamiento sea propietario de 14.157,37m2 en el ámbito que contiene el

Proyecto de Urbanización y que como tal se recoge en el Convenio Urbanístico firmado en el año 2013,

y que si en algún momento anterior a la concentración parcelaria, hubo parcelas en dicho ámbito,

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propiedad del Ayuntamiento, tras la concentración parcelaria aprobada en el año 2013, le serían

adjudicadas fincas de reemplazo en otro ámbito distinto.»

Cuarto.- Informe de Secretaría de 20 de julio de 2023 en el Expediente n. 183/2023,

en el procedimiento de Revisión de oficio del acto administrativo Resolución de Alcaldía

130/2013 de 6 de agosto aprobatoria de Convenio urbanístico suscrito entre este

Ayuntamiento y ADF, S.L.

En lo relativo a la competencia para impulsar la revisión de oficio y acordar la

declaración de nulidad de un acto administrativo, se cita la doctrina de este Consejo

Consultivo, que en su Dictamen 177/2014, de 4 de noviembre de 2014 declaró lo siguiente:

«Sobre la competencia para impulsar y decidir la revisión de oficio de las resoluciones de la Alcaldía

existe un vacío en la legislación básica de régimen local. Solamente en el Título dedicado al régimen de

organización de los municipios de gran población se declara expresamente que corresponden al Alcalde

las facultades de revisión de oficio de sus propios actos (artículo 124.4.m) LBRL). En cuanto a los

municipios de régimen común, no hay mención expresa del tema, si bien, al atribuirse al Alcalde "la

iniciativa para proponer al Pleno la declaración de lesividad en materias de la competencia de la Alcaldía"

(artículo 21.1.I) LBRL), se ha venido entendiendo aplicable por analogía a la revisión de oficio y que la

competencia para declararla corresponde al Pleno.

En Aragón, así lo establece expresamente el artículo 136.3 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de

Administración local de Aragón: "La revisión de oficio, así como la declaración de lesividad cuando

proceda de acuerdo con la legislación reguladora del procedimiento común, se acordará por el Pleno de

la Corporación o el órgano colegiado superior de la entidad"».

Se señala también el informe de Secretaría lo siguiente (énfasis añadido):

«El promotor, en el Proyecto de Reparcelación presentado (Registro de Entrada 2023-E-RE-16 de

17/02/2023), y que coincide con el ámbito de actuación del Proyecto de Urbanización, ya indica que la

unidad de ejecución se conforma con la aportación de "una única parcela propiedad de Al Dahra Europe,

S.R.L.", circunstancia que pone de relieve que el Ayuntamiento no es propietario de suelo alguno en

dicho ámbito, careciendo de sentido que el promotor incluya en el Proyecto de Urbanización, un

Convenio Urbanístico, que a todos los efectos no tiene vigencia ni validez alguna, dado que no han

podido acreditarse documentalmente por el Ayuntamiento propiedades en dicho ámbito de actuación».

No obstante, el citado convenio urbanístico de gestión ha vuelto a ser adjuntado por

el propietario privado como adjunto a sus solicitudes de aprobación de Proyecto de

Compensación y de Proyecto de Urbanización. Al respecto se señala en el informe de

Secretaría:

«En el citado convenio, que de nuevo incluye el promotor en el Proyecto de Urbanización ahora

presentado, se reconoce al Ayuntamiento unas propiedades dentro del ámbito de urbanización, y

consecuencia de ello se le imponen no sólo unas obligaciones, las denominadas cargas urbanísticas,

sino que también se le está reconociendo el derecho a percibir un aprovechamiento que no le

corresponde, pues éste sólo se reconoce a quienes tienen la condición de propietario de los suelos, de

modo que estaría adquiriendo un derecho de aprovechamiento sin cumplir los requisitos esenciales para

su adquisición que es la propiedad del suelo.

De ahí cabe considerar que concurre una causa de nulidad de pleno derecho en el convenio

referido que podría ser declarada por medio de un procedimiento de revisión de oficio regulado en el

artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas (LPAC)

Y si bien es cierto que una limitación a su ejercicio es, según lo dispuesto en el artículo 110 de la

LPAC, el tiempo transcurrido, no es menos cierto que en el presente supuesto, y a la vista de que su

anulación no parece que produzca efectos desfavorables a particulares, bajo criterio de esta Secretaría

Intervención el citado convenio debería ser objeto de un expediente de revisión de oficio por concurrir

en él un supuesto de nulidad de pleno derecho contarme al artículo 47.1 de la LPAC».

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La argumentación anterior lleva a la Secretaría Intervención del Ayuntamiento de

Bujaraloz a concluir:

«Con los antecedentes expuestos el Convenio Urbanístico aprobado por la citada Resolución de

Alcaldía reconoce al Ayuntamiento unas propiedades dentro de este ámbito, y consecuencia de ello se

le imponen no sólo unas obligaciones, las denominadas cargas urbanísticas, sino que también se le está

reconociendo el derecho a percibir un aprovechamiento que no le corresponde pues éste sólo se

reconoce a quienes tienen la condición de propietario de los suelos, de modo que estarla adquiriendo

un derecho a un aprovechamiento sin cumplir los requisitos esenciales para su adquisición que es la

propiedad del suelo».

Por consiguiente, en la propuesta de resolución se considera procedente la revisión

de oficio por «considerar que se encuentra incurso en la causa de nulidad prevista artículo

47.1, apartado f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo

Común: ?Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se

adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su

adquisición?». Se considera también pertinente «Suspender la ejecución y aplicación del acto

administrativo impugnado, dado que la misma podría causar perjuicios de imposible o difícil

reparación».

Quinto.- Informe de la Comisión de Urbanismo del Ayuntamiento de Bujaraloz de 6

de febrero de 2024. En el citado informe, además de transcribir el informe de la Secretaría

Intervención ya citado, se indican entre otros los siguientes extremos:

«El Polígono Industrial se desarrolló en dos fases, una primera fase que data de un acuerdo del

año 1989, en el cual el antiguo Instituto del Suelo y Vivienda de Aragón con el Ayuntamiento de Bujaraloz

ejecutan las obras necesarias para dotar el polígono de aceras, parcelas y obras de urbanización

precisas.

Posteriormente llegado el año 2000 se produce una segunda fase de ampliación en la que se

instala la empresa D. SL que después pasó a llamarse AF S.L y actualmente AF SRL. [?]

La empresa se instala, comienza a funcionar quedando pendiente la urbanización y reparcelación

de esta segunda fase del polígono, y la legalización de su instalación así como la actividad que la misma

desarrolla,

Llegado el año 2013 se firma un Convenio Urbanístico de Gestión para el desarrollo de la segunda

fase o etapa del Sector 2 del Plan Parcial, entre AF SL y el Ayuntamiento, asumiendo cada parte una

serie de derechos y obligaciones con base en las propiedades que reconocen disponer en dicho

polígono, [?]

Para que la empresa pueda legalizar su instalación así como su actividad con plenas garantías,

debe disponer de la aprobación de los Proyectos de Reparcelación y Urbanización, Proyectos que a

esta fecha están sin aprobar,

La empresa presentó en el año 2013 los Proyectos de Reparcelación y Urbanización sobre los que

se emitió informe técnico desfavorable,

En el año 2021, y tras sucesivas reuniones entre ambas partes, la empresa vuelve a presentar

sendos Proyectos de Reparcelación y Urbanización, que vuelven a ser informados desfavorablemente,

requiriéndose a la subsanación correspondiente, subsanación que no se efectúa, resultando archivados

sendos expedientes, tal y como consta en los expediente de su razón tramitados

Tras el estudio del expediente por los técnicos municipales, se comprueba que el Ayuntamiento no

puede acreditar ni dispone de título de propiedad de parcela alguna en el citado desarrollo de la segunda

fase del Plan Parcial, circunstancia que se comunica al promotor ya en el año 2021,

En el año 2023, el promotor vuelve a presentar sendos Proyectos de Reparcelación y Urbanización,

que están en trámite, incluyéndose en el Proyecto de Urbanización el Convenio Urbanistico citado

anteriormente a pesar de que en el Proyecto de Reparcelación ya indica el promotor la existencia de

una única propiedad, la perteneciente a su empresa, HE SRL».

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Dictamen n.º 53/2024

Sexto.- Por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Bujaraloz de 27 de septiembre

de 2023, adoptado por unanimidad de los presentes, ocho de los nueve miembros de la

corporación, se acuerda Iniciar procedimiento para la revisión de oficio de la Resolución de

Alcaldía n. 130 de fecha 6 de agosto de 2013 por el que se aprueba Convenio Urbanístico

entre el Ayuntamiento de Bujaraloz y la entidad ADFSL. En el mismo acuerdo se resuelve

suspender el convenio urbanístico de gestión y dar trámite de audiencia a los interesados

por plazo de diez días, además de abrir un trámite de información pública por plazo de veinte

días. Se acuerda también, como punto octavo:

«Suspender el plazo máximo legal para resolver el procedimiento por el tiempo que medie entre la

petición del Dictamen al Consejo de Consultivo de Aragón y la recepción de dicho dictamen»

Diligencias realizadas que constan en el expediente:

? Notificación a ADE SRL como interesado a través de su representante, D.S.B.,

dando diez días para el trámite de audiencia. Intentada la notificación electrónica

en dos ocasiones, aparece en ambas como rechazada.

? Publicación en el BOPZ acordando la apertura del trámite de audiencia del

procedimiento de revisión de oficio (BOPZ núm. 240, de 19 de octubre de 2023).

? Certificado de Secretaría de 18 de diciembre de 2023 de ambos trámites, haciendo

constar que no se ha formulado alegación ni reclamación alguna.

? Informe-propuesta de resolución de Secretaría de 20 de diciembre de 2023

Séptimo.- Por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Bujaraloz de 31 de enero de

2024, adoptado por unanimidad, se resuelve dar por terminada la tramitación del

procedimiento de revisión de oficio, Expediente n.º: 183/2023, hacer suyo el Informepropuesta

de la Secretaría y se acuerda solicitar el dictamen preceptivo y vinculante del

Consejo Consultivo de Aragón en relación con el expediente de revisión de oficio de la

Resolución de Alcaldía 130/2013 de 6 de agosto aprobatoria de Convenio urbanístico

suscrito entre el Ayuntamiento y ADF SL. Se acuerda también: «Suspender el plazo máximo

legal para resolver el procedimiento por el tiempo que medie entre la petición del Dictamen

al Consejo Consultivo de Aragón y la recepción de dicho dictamen».

Octavo.- Con fecha 14 de febrero de 2024 tuvo entrada en el Registro de este

Consejo Consultivo solicitud de dictamen formulada por la Consejera de Presidencia,

Interior y Cultura en relación con el expediente de Revisión de oficio del acto administrativo

dictado mediante Resolución de Alcaldía por el que se aprueba el Convenio Urbanístico

suscrito entre el Ayuntamiento de Bujaraloz (Zaragoza) y ADF, S.L.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

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I

Competencia del Consejo Consultivo

1 El Dictamen solicitado se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que legalmente

tiene atribuido el Consejo Consultivo de Aragón, según el artículo 15.5 de la Ley 1/2009, de

30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón. Ese precepto señala el carácter preceptivo

de la consulta a este Consejo en el caso de «revisión de oficio de actos y disposiciones

administrativas nulos de pleno derecho y recursos administrativos de revisión».

2 De acuerdo con lo establecido en el art. 106.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la declaración de

nulidad de actos administrativos tendrá lugar «previo dictamen favorable del Consejo de

Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere». En

consecuencia, un dictamen desfavorable de este Consejo Consultivo, declarando que no

concurre causa de nulidad de pleno derecho o que, conforme al art. 110 de la citada Ley no

procede la revisión «por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras

circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los

particulares o a las leyes» haría jurídicamente inviable la declaración de nulidad. Ello ha

llevado a jurisprudencia y doctrina a considerar que el dictamen que se emite en este tipo de

procedimientos tiene carácter vinculante.

3 Según lo preceptuado en los artículos 19 y 20 de la misma LCCA, la competencia para emitir

este Dictamen corresponde a la Comisión.

II

Procedimiento de revisión de oficio

4 El régimen jurídico del procedimiento de revisión de oficio se contiene en los artículos 106

y 110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas, y las causas de nulidad de pleno derecho se recogen en el

artículo 47 del mismo texto legal, norma a la que obligadamente este Consejo ciñe su

dictamen.

5 La revisio?n de oficio en el a?mbito local se regula con cara?cter general en el arti?culo 53 de la

Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Re?gimen Local, que permite a las

Corporaciones Locales revisar sus actos y acuerdos en los te?rminos y con el alcance que,

para la Administracio?n del Estado, se establece en la legislacio?n del Estado reguladora del

procedimiento administrativo comu?n. Igualmente, en los arti?culos 4.1, g) y 218 del

Reglamento de Organizacio?n, Funcionamiento y Re?gimen Juri?dico de las Entidades Locales,

aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, se establece que dichas

Corporaciones tienen atribuida la potestad de revisio?n de oficio de sus actos, resoluciones y

acuerdos, con el alcance que se establece en la legislacio?n del Estado reguladora del

procedimiento administrativo comu?n. Ambas remisiones han de entenderse hechas a los

arti?culos 106 a 111 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común.

6 En el arti?culo 106 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común no se establece un

procedimiento especi?fico para la declaracio?n de nulidad. Por ello, han de entenderse

aplicables las normas del ti?tulo IV de dicho cuerpo legal, referido a las «Disposiciones

Generales sobre los procedimientos administrativos», con la especialidad exigida por el

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arti?culo 106, que establece como preceptivo el previo dictamen favorable del o?rgano

consultivo que corresponda y que el procedimiento, si es iniciado de oficio, puede incurrir en

caducidad si la tramitacio?n supera el plazo de seis meses. Las normas generales determinan

que, acordado el inicio del procedimiento, la tramitacio?n incluya la realizacio?n de los actos de

instruccio?n necesarios «para la determinacio?n, conocimiento y comprobacio?n de los datos en

virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucio?n» (arti?culo 75). Estas actuaciones pueden

consistir en la emisio?n de los correspondientes informes en garanti?a de legalidad, objetividad

y acierto de la resolucio?n final que se dicte en el procedimiento, exigidos con cara?cter general

por el arti?culo 79 de la LPAC.

7 Es importante señalar los trámites que se han seguido en el procedimiento hasta la solicitud

de dictamen para cerciorarse si se reúnen los requisitos mínimos que son exigibles a un

procedimiento de revisión de la legalidad, que como tal procedimiento extraordinario sólo

puede tener una interpretación restrictiva en su aplicación y rigorista en su tramitación.

8 Consta en el expediente remitido para consulta una Providencia de Alcaldía de 3 de julio de

2023, se inicia el procedimiento de revisión de oficio, expediente núm. 183/2023. Conforme

al art. 106.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, cuando «el procedimiento se

hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse

resolución producirá la caducidad del mismo».

9 Por consiguiente, de entenderse el procedimiento iniciado el 3 de julio de 2023, habría ya

caducado en el momento de formularse la consulta a este Consejo Consultivo, no

procediendo emitir dictamen sobre el fondo.

10 No obstante, en el Informe de Secretaría de 20 de julio de 2023, incorporado al expediente,

se señala que la competencia para iniciar y resolver los procedimientos de revisión de oficio

corresponde al Pleno municipal, citando al efecto nuestro Dictamen 177/2014, de 4 de

noviembre de 2014.

11 Como consecuencia indudable de ese informe, por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de

Bujaraloz de 27 de septiembre de 2023, adoptado por unanimidad, se acuerda Iniciar

procedimiento para la revisión de oficio de la Resolución de Alcaldía n. 130 de fecha 6 de

agosto de 2013 por el que se aprueba Convenio Urbanístico entre el Ayuntamiento de

Bujaraloz y la entidad ADF SL. Ese es por tanto el momento en que ha de entenderse iniciado

formalmente el procedimiento, correspondiendo a lo anteriormente actuado la naturaleza

jurídica de actuaciones previas.

12 Entre el inicio del procedimiento de revisión, el 27 de septiembre de 2023, hasta la solicitud

de dictamen de este Consejo Consultivo, el 31 de enero de 2024, no habían transcurrido los

seis meses que se prevén en el artículo 106.5 para los procedimientos iniciados de oficio.

En la resolución del Pleno del Ayuntamiento de Bujaraloz por el que se solicita el dictamen

se acuerda también: «Suspender el plazo máximo legal para resolver el procedimiento por

el tiempo que medie entre la petición del Dictamen al Consejo Consultivo de Aragón y la

recepción de dicho dictamen».

13 Conforme al artículo 22.1. de la LPAC: «El procedimiento se podrá suspender cuando se

soliciten informes preceptivos de la misma o distinta administración por el tiempo que medie

entre la petición y la recepción del informe (en este caso se puede entender que no existen

interesados a los que notificar la solicitud y recepción del informe), sin que la suspensión

pueda exceder de tres meses. En caso de no recibirse el informe en plazo se continuará con

la tramitación del procedimiento». Por consiguiente, el procedimiento se encuentra

suspendido, sin que pueda entenderse caducado.

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14 No existe un procedimiento formalizado para proceder a la revisión de oficio de los actos

nulos, pero la instrucción realizada parece la adecuada, habiéndose incorporado diversos

informes de Secretaría y de los servicios municipales, de la Comisión de Urbanismo e

Informe-Propuesta de Resolución del Secretario-Interventor del Ayuntamiento. Este último

informe tiene particular importancia, puesto que de conformidad con el arti?culo 3.3 del Real

Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el re?gimen juri?dico de los

funcionarios de Administracio?n Local con habilitacio?n de cara?cter nacional, la funcio?n de

asesoramiento legal preceptivo corresponde a la secretari?a cuyo informe previo tiene

carácter preceptivo en los procedimiento de revisio?n de oficio de actos de la entidad local, a

excepcio?n de los actos de naturaleza tributaria, de acuerdo con el arti?culo 3.3,d), tercero, del

citado Real Decreto. Además, se han realizado trámites de audiencia e información pública.

III

Concurrencia de causa de nulidad de pleno derecho

15 En cuanto al acto objeto de revisio?n de actos nulos, es preciso determinar si es un acto

susceptible de ello a tenor del arti?culo 106 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común,

que establece que han de ser de actos «que hayan puesto fin a la vi?a administrativa o que no

hayan sido recurridos en plazo». En el caso objeto de dictamen, se pretende revisar un

convenio urbani?stico de gestión que fue formalizado el alcalde de Bujaraloz y una empresa

privada, propietaria de terrenos en un ámbito pendiente de urbanización. Se trata de un acto

que puso fin a la vi?a administrativa en virtud de lo previsto arti?culo 52.2 de la LBRL y, por

tanto, susceptible de revisio?n conforme el arti?culo 106.1 de la LPAC, que no consta que haya

sido impugnado en vi?a jurisdiccional. Desde un punto de vista material, en orden a la revisio?n

de oficio de un acto nulo sera? necesario que concurra en dicho acto alguna de las causas de

nulidad de pleno derecho previstas en el arti?culo 47.1 de la LPAC.

16 La revisio?n de oficio es una potestad excepcional de la Administracio?n que permite la

expulsio?n de los actos administrativos de la vida juri?dica sin intervención judicial, por lo que

debe ser objeto de interpretacio?n estricta, estando sólo justificado su ejercicio cuando los

actos adolezcan de un vicio de la ma?xima gravedad, que acarree su nulidad radical o de pleno

derecho. Como declaró el Tribunal Supremo en su sentencia de 25 de noviembre de 2015

(recurso 269/2014): «La doctrina sentada por esta Sala (entre las ma?s recientes, sentencia

de 7 de febrero de 2013 ?recurso nu?m. 563/2010-), configura dicho procedimiento como un

medio extraordinario de supervisio?n del actuar administrativo, verdadero procedimiento de

nulidad, que resulta cuando la invalidez se fundamenta en una causa de nulidad de pleno

derecho, cuya finalidad es la de facilitar la depuracio?n de los vicios de nulidad radical o

absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequi?voco propo?sito de evitar que

el transcurso de los breves plazos de impugnacio?n de aquellos derive en su consolidacio?n

definitiva. Como tal, se trata de un cauce subsidiario de los otros instrumentos

procedimentales ordinarios de impugnacio?n de actos administrativos; de modo que, conforme

a la indicada doctrina, no es posible instar la revisio?n de oficio, por existir cosa juzgada,

cuando previamente se haya impugnado la resolucio?n de que se trata en vi?a jurisdiccional».

Se trata de una potestad cuyo ejercicio requiere una especial ponderacio?n ya que, como

sen?ala el Tribunal Supremo en sentencia de 10 de febrero de 2017 (recurso 7/2015): «La

accio?n de nulidad no es el u?ltimo remedio impugnatorio susceptible de utilizar cuando se ha

agotado el sistema de recursos normal, en el que cabe, pues, alegar cuantas causas de

oposicio?n quepa contra los actos combatidos, sino que se constituye como instrumento

excepcional y extraordinario para evitar la produccio?n de efectos juri?dicos de aquellos actos

viciados de nulidad radical. De ahi?, como medio excepcional y extraordinario, que las

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Dictamen n.º 53/2024

exigencias formales y materiales para su ejercicio hayan de exigirse de manera

absolutamente rigurosa, y toda interpretacio?n que se haga de los dictados del arti?culo 102 de

la LRJPA haya de ser necesariamente restrictiva, ya que no exigir este rigor seri?a desvirtuar

la naturaleza y finalidad de esta accio?n de nulidad y la puesta en peligro constante del principio

de seguridad juri?dica. Formalmente, por tanto, no cabe ejercitar esta accio?n de nulidad ma?s

que contra actos que hayan puesto fin a la vi?a administrativa o contra los que no se haya

interpuesto recurso administrativo en plazo. Materialmente es exigencia ineludible que el vicio

del que adolece el acto sea de los que hacen al mismo radicalmente nulo por asi? contemplarse

en el arti?culo 62.1 de la LRJPA».

17 La propuesta de resolucio?n considera nulo el convenio urbani?stico porque concurre el motivo

de nulidad de pleno derecho contemplado en el arti?culo 47.1, f) de la LPAC, referido a «Los

actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren

facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición».

18 Respecto a la naturaleza juri?dica de los convenios urbani?sticos, el Tribunal Supremo en

Sentencia de 2 de febrero de 2020 (recurso 2782/2019, ECLI:ES:TS:2020:740) reitera

doctrina jurisprudencial:

«debemos dejar constancia de la incidencia sobre los convenios urbanísticos de los principios comunitarios

de la contratación pública; en concreto, los principios de publicidad y concurrencia, cuyos defectos se han

tratado de corregir en la normativa sobre patrimonio de las Administraciones Públicas, de contratación del

sector público, así como en la Ley estatal 8/2007, de 18 de mayo, de Suelo ---hoy Texto Refundido

aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (TRLS15)---, que parte de que la

legislación urbanística ha de garantizar la participación pública en los procesos de planeamiento y gestión,

así como el derecho de información de las entidades representativas de los intereses afectados por cada

actuación y de los particulares. En tal sentido, debemos citar el artículo 25.1 del citado Texto Refundido,

conforme al cual todos los instrumentos de ordenación territorial y de ordenación y ejecución urbanísticas,

incluidos los de distribución de beneficios y cargas, así como los convenios que con dicho objeto vayan a

ser suscritos por la Administración competente, deben ser sometidos al trámite de información pública, en

los términos y por el plazo que establezca la legislación en la materia, que nunca podrá ser inferior al mínimo

exigido en la legislación sobre procedimiento administrativo común, y deben publicarse en la forma y con

el contenido que determinen las leyes.

Para dejar constancia de como el legislador ha ido perfilando estos instrumentos urbanísticos ---en relación

con su naturaleza y efectos que luego concretaremos--- debemos citar otros dos preceptos del mismo Texto

Refundido vigente:

a) Por una parte, su artículo 61 dispone lo siguiente: "Tendrán carácter jurídico administrativo todas las

cuestiones que se suscitaren con ocasión o como consecuencia de los actos y convenios regulados en la

legislación urbanística aplicable entre los órganos competentes de las Administraciones Públicas y los

propietarios, individuales o asociados, o promotores de actuaciones de transformación urbanística, incluso

las relativas a cesiones de terrenos para urbanizar o edificar". Y,

b) Por otra parte, su artículo 9.8 que establece "Los convenios o negocios jurídicos que el promotor de la

actuación celebre con la Administración correspondiente, no podrán establecer obligaciones o prestaciones

adicionales ni más gravosas que las que procedan legalmente, en perjuicio de los propietarios afectados.

La cláusula que contravenga estas reglas será nula de pleno Derecho".

De lo anterior podemos deducir una clara tendencia hacia la reducción y mayor control del que se ha venido

denominando urbanismo concertado en el que ha contado con especial incidencia el convenio urbanístico

de planeamiento».

19 En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Aragón, los convenios urbanísticos están

actualmente regulados en los artículos 100 a 102 del Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio,

del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de

Aragón. La regulación actual procede de la redacción dada por la Ley 4/2013, de 23 de mayo,

que dio nueva redacción a los artículos 106 y 108 de la Ley 3/2009, de 17 de junio, de

Urbanismo de Aragón. Por consiguiente, la regulación vigente era ya aplicable en el momento

de firmarse el convenio, el 6 de agosto de 2013.

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Dictamen n.º 53/2024

20 De acuerdo con el artículo 100.4 de la vigente Ley de Urbanismo de Aragón: «Serán nulas de

pleno derecho las estipulaciones de los convenios urbanísticos que contravengan normas

imperativas, así como las que prevean obligaciones adicionales o más gravosas de las que

procedan legalmente en perjuicio de los propietarios afectados».

21 Previsión en la que se reitera lo establecido con carácter básico en el artículo 9.8 del Real

Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la

Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana: «Los convenios o negocios jurídicos que el promotor

de la actuación celebre con la Administración correspondiente, no podrán establecer

obligaciones o prestaciones adicionales ni más gravosas que las que procedan legalmente,

en perjuicio de los propietarios afectados. La cláusula que contravenga estas reglas será nula

de pleno Derecho».

22 Ciertamente, la ejecución del convenio en sus propios términos llevaría a que el Ayuntamiento

de Bujaraloz adquiriera unos terrenos urbanizados, en concepto de finca de resultado, a los

que no tiene derecho conforme a la legislación urbanística, por lo que puede entenderse,

conforme a lo establecido en el art. 47.1, f) de la Ley 39/2015, de procedimiento administrativo

común, que se adquirirían «facultades o derechos» careciendo «de los requisitos esenciales

para su adquisición». Al mismo tiempo, la ejecución del convenio en sus propios términos, de

ser la empresa que realizó el convenio con el Ayuntamiento el propietario único del ámbito,

como se deduce del expediente y se afirma expresamente en alguno de los informes, llevaría

a que tuviera que realizar una cesión obligatoria y gratuita de aprovechamiento urbanístico

por encima de lo que resulte aplicable conforme a la legislación y el planeamiento urbanístico,

por lo que estaríamos ante «obligaciones o prestaciones adicionales», además de «más

gravosas que las que procedan legalmente», conforme al artículo 9.8 del Texto refundido de

la Ley del Suelo de 2015. Este último precepto sólo establece la nulidad de pleno derecho de

la «cláusula que contravenga estas reglas», pero de ser considerada nula la cláusula en

cuestión, el convenio urbanístico cuya nulidad es objeto de dictamen pierde por completo su

objeto, por lo que estaríamos ante un convenio nulo o inexistente.

23 Conforme a la ya citada en Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 2020 (recurso

2782/2019, ECLI:ES:TS:2020:740): «Debemos comenzar recordando que, en diferentes

ocasiones, y con distintas perspectivas y finalidades, nos hemos pronunciado sobre la

naturaleza jurídica de los convenios urbanísticos, considerándolos, siempre, como una figura

de carácter contractual, en la que una de las partes intervinientes es una Administración

pública ---o entidad de ella dependiente--- y que se suscribe con la finalidad de intervenir ---o

de llegar a acuerdos--- en relación con el planeamiento urbanístico o con la gestión del mismo.

Así, en la STS 1649/2017, de 31 de octubre (RJ 2017, 4796) (ECLI:ES:TS:2017:3834 , RC

1812/2016) hemos sintetizado y reiterado una anterior doctrina: "Como señala la sentencia

del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2011 (RJ 2011, 5262) (rec. 3722/2009 ), los convenios

urbanísticos tienen naturaleza contractual, como ya ha tenido ocasión de afirmar dicha Sala.

Dada dicha naturaleza, deben asumir, por reciprocidad, las obligaciones inherentes a dichas

actuaciones urbanísticas, sobre todo si ello es consecuencia de un convenio urbanístico

celebrado conforme al art. 1255 del Código Civil y 243 de la Ley 9/2001, en cuanto consagran

la posibilidad de libre pacto por parte de las Administraciones Públicas con sometimiento a

los principios de buena administración. Desde esa perspectiva solo cabría instar la nulidad

del Convenio suscrito por concurrencia de algún vicio en la prestación del consentimiento (art.

1265 C. civil).»

24 Por consiguiente, el Tribunal Supremo considera también aplicable a los convenios

urbanísticos lo previsto en el artículo 1265 del Código Civil, conforme al cual: «Será nulo el

consentimiento prestado por error, violencia, intimidación o dolo». Parece claro que en el caso

objeto de dictamen, ambas partes prestaron su consentimiento por error. En el caso del

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Dictamen n.º 53/2024

Ayuntamiento de Bujaraloz resulta indudable la creencia errónea en la titularidad por posesión

inmemorial de unos terrenos y como tras constatar ese error ha intentado reiteradamente

dejar sin efecto el convenio urbanístico. Desde esta perspectiva, concurre junto a las

anteriores una causa adicional de nulidad del convenio urbanístico, lo que lleva a considerar

indubitada la procedencia de la revisión de oficio, declarando su nulidad.

25 De acuerdo con el artículo 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común: «Las

facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por

prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio

resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes». Sin

embargo, en este caso el convenio urbanístico todavía sería susceptible de producir efectos,

no concurriendo prescripción, y la declaración de nulidad favorece a los particulares

afectados, por lo que el ejercicio de la potestad de revisión de oficio no puede considerarse

contrario ni a la equidad, ni a la buena fe, ni al derecho de los particulares.

Por cuanto antecede, el Consejo Consultivo de Aragón emite el siguiente DICTAMEN:

Que procede la declaración de nulidad del «convenio urbanístico de gestión para llevar

a cabo las previsiones del Plan Parcial del Sector 2 (Sau 2) de Bujaraloz en lo que respecta al

ámbito correspondiente a la segunda fase o etapa del mismo».