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Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 49/2014 de 08 de abril de 2014
Relacionados:
Órgano: Consejo Consultivo de Aragon
Fecha: 08/04/2014
Num. Resolución: 49/2014
Cuestión
Proyecto de Decreto del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural de Posets-MaladetaContestacion
Número Expediente: 39/2014Administración Consultante: Comunidad Autónoma
Materia: Proyectos de reglamentos
ejecutivos
Consejo Consultivo de Aragón
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DICTAMEN Nº 49 / 2014
Excmo. Sr. D. Ramón SALANOVA ALCALDE,
Presidente
Ilmo. Sr. D. José Manuel ASPAS ASPAS
Ilmo. Sr. D. Antonio EMBID IRUJO
Ilmo. Sr. D. Juan GARCÍA BLASCO
Ilmo. Sr. D. Carlos NAVARRO DEL CACHO
Ilmo. Sr. D. J. Francisco SAENZ DE BURUAGA Y MARCO
Ilmo. Sr. D. Rafael SANTACRUZ BLANCO
El Pleno del Consejo
Consultivo de Aragón, con
asistencia de los Consejeros que al
margen se expresan, en su sesión
celebrada el día 8 de abril de 2014
emitió el siguiente Dictamen:
El Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el ?Proyecto de Decreto del Gobierno
de Aragón, por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural de
Posets-Maladeta?.
ANTECEDENTES
Primero.- El 21 de febrero de 2014 tuvo entrada en este Consejo Consultivo de
Aragón comunicación del Excmo. Sr. Consejero de Agricultura, Ganadería y Medio
Ambiente, mediante la que se recabó la emisión de dictamen sobre el proyecto de Decreto
del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque
Natural de Posets-Maladeta.
Segundo.- Con el proyecto de decreto se remitió un ejemplar del expediente formado
en el procedimiento de elaboración del mismo. El expediente administrativo está foliado,
precedido de un índice, que facilita su consulta, además de cumplir el requisito
procedimental de la remisión del expediente con la solicitud de dictamen, establecido por el
artículo 13.3 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo de
Aragón, aprobado por el Decreto 148/2010, de 7 de septiembre, del Gobierno de Aragón.
El expediente administrativo está integrado por documentos originales. Son catorce
documentos que no siguen un orden cronológico de producción e incorporación al
expediente, sino que han sido ordenados por el órgano de tramitación del citado
Departamento, siguiendo el orden lógico que deberían haber tenido.
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
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Los documentos, respetando la ordenación dado al expediente en origen, son los
siguientes:
1º Orden de 27 de abril de 2012, del Consejero de Agricultura Ganadería y Medio
Ambiente, de inicio del procedimiento de elaboración del Decreto por el que se apruebe el
Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural de Posets-Maladeta.
En la vigente estructura departamental de la Administración de la Comunidad
Autónoma de Aragón la competencia material sobre conservación de la naturaleza y los
espacios naturales protegidos la tiene atribuída el titular del Departamento de Agricultura,
Ganadería y Medio Ambiente, de conformidad con el artículo 1 del Decreto 333/2011, de 6
de octubre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba la estructura orgánica del
Departamento.
2º El primer documento que consta en el expediente en ejecución de esta Orden es el
identificado en el índice del expediente como ?borrador inicial del Decreto?, datado en
septiembre de 2012. En puridad no es tal ?borrador inicial de Decreto? sino una propuesta de
Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natura l, sin que conste el órgano que lo elaboró.
Debió ser elaborado por el Servicio Provincial de Medio Ambiente de Huesca o por la
Dirección del Parque Natural, a tenor de lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley de Espacios
Naturales Protegidos de Aragón ( ?Los Planes Rectores de Uso y Gestión ? serán
elaborados por la Dirección de cada Parque Natural,??), pero no hay constancia
documental de tal hecho. Este documento está identificado como ?cuarto borrador?. No
constan en el expediente ninguno de los tres ?borradores? previos, ni la autoría ni la fecha
de los mismos.
Es necesario recordar que un expediente administrativo es el conjunto ordenado de
documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución
administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. Al expediente deben
incorporarse todos los antecedentes.
Por referencias contenidas en las actas del Patronato del Parque Natural que figuran
en el expediente el ?primer borrador? del Plan es de diciembre de 2011, ya que en la sesión
de dicho órgano colegiado consultivo y de participación fue distribuido por la Dirección
General de Conservación del Medio Natural en dicha reunión a los miembros asistentes; es
decir, el ?primer borrador? es anterior a la orden de inicio cabeza del expediente. El
?segundo borrador? fue distribuído a los miembros del Patronato tras su sesión plenaria de
24 de mayo de 2012. El ?tercer borrador? fue debatido en la sesión de 4 de septiembre de
2012, del Patronato.
Debe repararse que la tramitación del proyecto de Decreto se ha prolongado en el
tiempo, al menos veintisiete meses.
El órgano instructor del procedimiento ha sido la Dirección General de
Conservación del Medio Natural, de acuerdo con el artículo 31 del Decreto 333/2011, de 6
de octubre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba la estructura orgánica del
Departamento.
3º Actas de las reuniones del Patronato del Parque Natural de Posets-Maladeta, de 16
de diciembre de 2011, de 24 de mayo de 2012, de 4 de septiembre de 2012, 27 de
noviembre de 2012 y de 4 de diciembre de 2012 [esta ultima está paginada antes que las
anteriores cronológicamente]. En el índice se indica que ?mediante las [actas] se verifica la
audiencia de las entidades locales afectadas y otras asociaciones representativas
identificadas? . A esta cuestión nos referiremos infra , en las consideraciones jurídicas.
Consejo Consultivo de Aragón
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4º Memoria justificativa y económica del Proyecto, de 15 de febrero de 2013, suscrita
por el titular de la Dirección General de Conservación del Medio Natural Pretende cumplir
con las finalidades que le asigna el artículo 48.3 de la Ley aragonesa 2/2009, de 11 mayo,
del Presidente y del Gobierno de Aragón, como un elemento sustantivo de juicio que
permite dotar de transparencia los propósitos perseguidos por lo que el órgano instructor
reputa como un proyecto de reglamento, y, en su caso, su debido control jurisdiccional. Al
analizar la inserción en el Ordenamiento jurídico no se analiza la relación supraordenada del
Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural de Posets-Maladeta y su
área de influencia socioeconómica, aprobado por el Decreto 148/2005, de 26 de julio, del
Gobierno de Aragón y modificado por el Decreto 1/2006, de 10 de enero, de conformidad
con el artículo 18 de la Ley estatal de Patrimonio Natural y Biodiversidad y el artículo 29.2
de la Ley de Espacios Naturales Protegidos de Aragón. Este Plan de Ordenación de los
Recursos Naturales reenvía algunas normas al Plan Rector de Uso y Gestión del Parque
Natural.
La Memoria justificativa contiene una consideración del impacto social de las
medidas que se establecen en la ?norma jurídica? proyectada.
Bajo el epígrafe ?Estimación del coste y forma de financiación? se contiene una
Memoria económica Se afirma que la aplicación del Plan en proceso de elaboración supone
una serie de obligaciones económicas para la Administración de la Comunidad Autónoma
de Aragón, pero que no va a suponer incremento de gasto de ésta, en los capítulos VI
(?Gastos de inversión?) y VII (subvenciones) del presupuesto de gastos de la
correspondiente Sección presupuestaria de Presupuesto de la Comunidad Autónoma, sino
una ?adaptación a las estrategias y acciones contenidas en el Plan?. Señala que la
estimación económica del coste de las acciones previstas en el Plan, en diez años, tendrán
un montante de 3.971.000 ?, financiados la mitad por la Comunidad Autónoma, y la otra
mitad por la Administración del Estado, la Unión Europea y entidades financieras privadas.
5º Dictamen emitido el 19 de abril de 2012, por el Pleno del Consejo de Protección de
la Naturaleza de Aragón sobre el ?borrador de Plan Rector de Uso y Gestión del citado
Parque Natural de Posets-Maladeta?.
Su informe recayó sobre el ?borrador de Plan Rector de Uso y Gestión del Parque
Natural de Posets-Maladeta? [ sic ]. Por las fechas, el proyecto de Plan examinado debió ser
el documento datado en septiembre 2012 (?cuarto borrador?). Se cumplió así el artículo
2.1.a) de la Ley aragonesa 2/1992, de 13 de marzo, de creación del citado Consejo. Este
informe es facultativo y no vinculante, según disponía el artículo 2.2 de la citada Ley (en la
actualidad la norma vigente es el texto refundido de la Ley, aprobado por el Decreto
Legislativo 2/2013, de 3 de diciembre, del Gobierno de Aragón).
6º Anuncio del trámite de información pública de 11 de septiembre de 2012, del
Director General de Conservación del Medio Natural, publicado en el «Boletín Oficial de
Aragón» número 191, de 1 de octubre de 2012 y ?comunicaciones [de 14 de septiembre de
2012] a entidades locales afectadas y otras? [ sic ].
No ha quedado constancia en el expediente sobre la versión del proyecto de Decreto
que fue sometido a información pública o si lo que fue objeto del trámite fue el documento
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
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del proyecto del Plan Rector de Uso y Gestión de septiembre 2012, identificado en el
expediente como ?borrador cuarto? ?esta última conj etura se infiere de los traslados
relacionados?.
En este trámite se formularon alegaciones, dentro de plazo, por las siguientes nueve
personas jurídicas: el Municipio de Sahún, el Municipio de Montanuy, la Agrupación
Federada ?Pescadores del Pirineo? de Huesca, la Federación Aragonesa de Pesca y
Casting, la Sociedad Deportiva de Pesca ?Los Mayencos? de Jaca, la Agrupación Deportiva
de Pescadores ?La Garlocha? de Benasque, la Sociedad Deportiva de Pescadores de
Arguis, el Colegio Profesional de Biólogos de Aragón y la Federación Aragonesa de
Montañismo.
Y también presentaron alegaciones extemporáneas: la Sociedad de Montes de
Rigüeño, Anglios y La Val de Aneto, la Asociación ?AEMS-Ríos con Vida? de Madrid, las
Sociedades Deportivas ?La Costa?, ?San Aventín? y ?Castanesa? de Montanuy y la Sociedad
Española de Ornitología SEO/BirdLife.
La Dirección General de Conservación del Medio Natural remitió en diversas fechas
del mes de diciembre de 2012, a las personas alegantes ¾tanto a las que habían
formulado alegaciones en plazo como a las que las habían presentado fuera de plazo ¾
una respuesta razonada sobre la aceptación o rechazo de las alegaciones.
7º Solicitudes de informe a los Departamentos del Gobierno de Aragón, al Consejo de
Protección de la Naturaleza de Aragón y al Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, datadas
el 11 de septiembre de 2012.
Constan informes emitidos por la Dirección General de Turismo el 1 de octubre de
2012; por el Servicio de Coordinación Territorial de la Dirección General de Ordenación
del Territorio del Departamento de Política Territorial e Interior, el 19 de noviembre de
2012; por el Consejo de Ordenación del Territorio de Aragón, dependiente del mismo
Departamento, el 5 de febrero de 2013.
El Consejo de Protección de la Naturaleza de Aragón emitió un informe el 19 de
diciembre de 2012.
El Instituto Aragonés de Gestión Ambiental evacuó su informe el 31 de enero de 2013
de 2013.
De nuevo la Dirección General de Conservación del Medio Natural dio respuesta a las
observaciones formuladas por estos órganos de la Administración de la Comunidad
Autónoma. En otro momento procedimental emitió informe también la Secretaría General
Técnica del Departamento de Hacienda y Administración Pública ?al que nos referiremos
más adelante?.
Debe señalarse que el Consejo de Ordenación del Territorio de Aragón debía informar
sobre la coherencia territorial del proyecto de Plan con la ordenación del territorio, conforme
al artículo 54.1 y 3 de la Ley aragonesa 4/2009, de 22 de junio, de Ordenación del Territorio,
trámite que cumple su informe de 5 de febrero de 2013.
8º Memoria técnica . Es el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural de Posets-
Maladeta, datado en febrero de 2013. En el índice se identifica como ?Anexo?, pero no se
identifica de qué cuerpo principal es anexo.
9º Informe de 5 de abril de 2013, del Servicio de Régimen Jurídico de la Secretaría
Consejo Consultivo de Aragón
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General Técnica del Departamento de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente .
Se desconoce sobre qué versión del proyecto de Decreto se emitió el informe, ya que
hasta ese trámite procedimental no hay un texto de proyecto de Decreto, sino una versión
del Plan Rector de Uso y Gestión, datada en febrero de 2013 ¾que se identifica en el índice
del expediente como ?Anexo: Memoria técnica ?? ¾, como acabamos de señalar.
El Servicio de Régimen Jurídico señala los trámites que faltaban por cumplir, a su
parecer, posteriores a la emisión del informe ?info rme de la Dirección General de Servicios
Jurídicos, el dictamen del Consejo Consultivo, que califica como preceptivo, e indica la
necesidad de recabar informe específico del Departamento de Hacienda y Administración
Pública por el posible incremento del gasto?, y rea liza acertadas sugerencias sobre la
estructura del proyecto de Decreto, el preámbulo y el contenido material.
Y, según afirma, remitió electrónicamente a la Dirección General de Conservación del
Medio Natural una versión del proyecto de Decreto, con las supresiones, adiciones y
modificaciones sugeridas. No consta en el expediente tal versión.
10º Informe de 12 de noviembre de 2013, de la Dirección General de los Servicios
Jurídicos . No consta cuándo se recabó por la Dirección General instructora del
procedimiento el informe a la Asesoría Jurídica ni el texto del proyecto de Decreto para el
que se recabó. En este informe se examina la competencia de la Comunidad Autónoma; el
procedimiento de elaboración del proyecto de Decreto ?considera preceptivo el dictamen
del Consejo Consultivo por tratarse de un reglamento ejecutivo?; el contenido material del
mismo; y, en sus consideraciones jurídicas se formulan diversas propuestas para el Centro
directivo instructor y para la Secretaría General Técnica del Departamento.
A la vista de este último informe, la Dirección General instructora del procedimiento
elaboró una nueva versión del proyecto de Decreto, en el que se incorporan las
observaciones de la Dirección General de Servicios Jurídicos. En el expediente consta una
versión del proyecto de Decreto rotulada como ?borrador informado por la Dirección General
de Servicios Jurídicos?; esta versión es la primera que figura como proyecto de Decreto en
el expediente.
11º Informe de 5 de febrero de 2014, de la Secretaría General Técnica del
Departamento de Hacienda y Administración Pública .
La Dirección General de Conservación del Medio Natural recabó a esta Secretaría
General Técnica el informe preceptivo exigido por el artículo 13 de la Ley 9/2012, de 27 de
diciembre, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para el ejercicio 2013 ?
pese a que en la Memoria económica se había afirmado que no había incremento del gasto
público?, aunque no consta documentalmente cuándo s e recabó. El informe fue emitido en
sentido favorable, pero condicionado a la existencia de consignación presupuestaria en
cada ejercicio.
12º Proyecto de Decreto del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Plan Rector
de Uso y Gestión del Parque Natural de Posets-Maladeta, sin data, identificado en el índice
del expediente como ?Borrador de Decreto?.
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
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Tercero.- El proyecto de Decreto objeto del dictamen es el último documento del
expediente, ya que con la solicitud de dictamen no figuraba un ejemplar del proyecto de
Decreto para el que se recababa el mismo. Hay que entender que éste es el que figura en
último lugar en el expediente acompañado.
Está integrado por un preámbulo o exposición de motivos, dieciocho artículos, dos
disposiciones finales y siete anexos, numerados correlativamente como anexo I a VII.
La parte articulada está dividida en seis capítulos, numerados correlativamente, y
titulados como sigue: Capítulo I, Disposiciones generales, artículos 1 a 3; Capítulo II,
Normativa de uso y gestión, artículos 4 y 5; Capítulo III, Normativa específica de uso y
gestión, artículos 6 a 15; Capítulo IV, Programas de actuaciones, integrado por el artículo
16; el Capítulo V, Vigencia y revisión, integrado por el artículo 17; y, el Capítulo VI, Régimen
sancionador, integrado, también, por un solo artículo, el 18.
El Anexo I lleva por título ?Zonificación?. A este Anexo remite el artículo 3 y el artículo
10.1.c) del proyecto de Decreto.
El Anexo II está titulado como ?Régimen de autorizaciones?. A este Anexo remite el
artículo 4.2 del proyecto de Decreto y es mencionado, también, en el apartado 2 de la
disposición final segunda del proyecto de Decreto.
El Anexo III intitulado ?Árboles singulares?. A este Anexo remite el artículo 7.1.d) del
proyecto de Decreto.
El Anexo IV lleva por título ?Listado de hongos y setas no recolectables?. A este Anexo
remite el artículo 7.3.e).iv del proyecto de Decreto.
El Anexo V está titulado ?Viarios existentes?. A este Anexo remite el artículo 10 del
proyecto de Decreto.
El Anexo VI lleva por título ?Programas de actuaciones?. A este Anexo remite el
artículo 16 del proyecto de Decreto.
Y, por último, el Anexo VII intitulado ?Cartografía?. A este Anexo no remite ningún
artículo del proyecto de Decreto.
El Consejo Consultivo de Aragón ha estudiado el proyecto de Decreto y fundamenta
su dictamen en las siguientes:
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
I
Sobre la planificación ecológica. Naturaleza del proyecto de Decreto. Competencia
objetiva del Consejo Consultivo de Aragón.
Consejo Consultivo de Aragón
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La primera cuestión que debe ser abordada es la naturaleza de la potestad que ejerce la
Administración de la Comunidad Autónoma al elaborar y tramitar el proyecto de Decreto por
el que se aprobará por el Gobierno de Aragón el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque
Natural. El resultado del ejercicio de la potestad será la aprobación de un plan homónimo,
de tal tipo. Estamos en presencia de uno de los instrumentos de planificación característicos
de lo que el Tribunal Constitucional ha denominado ?planificación ecológica? [fundamentos
jurídicos 13 y 14 de la Sentencia 102/1995, de 26 de junio de 1995 (varios recursos de
inconstitucionalidad, acumulados, contra la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, de
Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres)].
En el primero de los fundamentos jurídicos citados se puede leer: ?La planificación de los
recursos naturales no es sino una forma de poner orden y concierto para conseguir la
utilización racional que exige la Constitución (art. 45.1). Es una ordenación del espacio y de
su contenido coincidente en aquella dimensión con la ordenación del suelo y la planificación
urbanística, que poco tiene que ver o nada con la planificación económica a la cual también
se refiere, como competencia estatal exclusiva en lo básico el art. 149.1.13.ª C.E. [?] Hay
una jerarquización, según los niveles, de los distintos Planes, los de Ordenación de los
Recursos naturales de la zona, bajo los cuales se encuentran los Planes Rectores de Uso y
Gestión de los Parques (arts. 19 y 21), en otro peldaño los Planes de Recuperación y
Conservación de especies en peligro o vulnerables y, en su caso, de Protección del Hábitat,
así como el Plan de Manejo, condicionantes, a su vez, de la inclusión de una especie,
subespecie o población en el Catálogo de Especies Amenazadas, cuya elaboración y
aprobación corresponde a las Comunidades Autónomas en sus respectivos ámbitos
territoriales (arts. 30.2 y 31, 2 al 6)?.
En la legislación sectorial de patrimonio natural existe un mandato de planificar los
recursos naturales, que ya estaba establecido en la derogada Ley estatal 4/1989, de 27 de
marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres. En el
Ordenamiento jurídico vigente, el grupo normativo está encabezado por la Ley estatal
42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad ¾calificada
formalmente como legislación básica sobre protección del medio ambiente (disposición final
segunda) ¾, que comprende, entre otros, los planes de ordenación de los recursos
naturales (artículos 15 a 23) y los planes rectores de uso y gestión de los Parques (artículo
30.5 y 6). En el subsistema normativo aragonés, hay que tener presente la Ley aragonesa
6/1998, de 10 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos de Aragón, que contempla,
también las dos clases de planes, los de ordenación de los recursos naturales (artículos 23
a 28) y los planes rectores de uso y gestión de los Parques (artículo 30 y artículos 34 a 38).
También hay que tener en cuenta los mandatos normativos sobre planificación ecológica
contenidos en las normas de creación o declaración de los Parques.
En definitiva, cumplir con el mandato de planificación de los recursos naturales supone
que la Administración ejerce una potestad heteroatribuída y expresa, creada y atribuída por
una norma legal, es decir, ejerce una situación de poder que le habilita al para imponer
conductas a terceros mediante la constitución, modificación o extinción de relaciones
jurídicas. Y esta potestad es la de planificación ecológica, no la potestad reglamentaria,
aunque el producto (el Plan) contenga normas y sea obligatorio y vinculante ex artículo 38
de la Ley de Espacios Naturales Protegidos de Aragón ( ?Los instrumentos de planificación
serán obligatorios y ejecutivos en las materias reguladas en esta Ley, constituyendo sus
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disposiciones un límite para cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial o
física, cuyas determinaciones no podrán alterar o modificar dichas disposiciones [?]? ).
Si no se ejerce potestad reglamentaria por el Gobierno de Aragón, no cabe plantearse
el carácter de reglamento ejecutivo de este proyecto de Decreto, esto es, si es desarrollo y
complemento reglamentario del artículo 30 y concordantes de la Ley de Espacios Naturales
Protegidos de Aragón o sobre si sólo es aplicación de las previsiones de la misma Ley (y de
la Ley estatal básica). Hay que resaltar que en todo el procedimiento administrativo de
elaboración del proyecto de Decreto se ha partido de que se estaba en presencia de un
reglamento y, además, de carácter ejecutivo.
El Dictamen solicitado está dentro del ámbito competencial objetivo del Consejo
Consultivo de Aragón, pero no en aplicación del artículo 15.3 de la Ley 1/2009, de 30 de
marzo, del Consejo Consultivo de Aragón (éste será consultado preceptivamente en los
?proyectos de reglamentos ejecutivos y sus modificaciones? ) ni del artículo 16.1.2) de la
misma Ley (le atribuye la competencia para dictaminar facultativamente sobre proyectos de
reglamentos de naturaleza organizativa o de orden interno), sino del apartado 2 del artículo
16 de la citada Ley ( ?Podrá recabarse el dictamen del Consejo Consultivo de Aragón sobre
cualquier otro asunto no incluido en el apartado anterior cuando, por su especial
trascendencia o repercusión, el órgano consultante lo estime conveniente? ).
El proyecto de Decreto, al regular el uso y gestión del Parque Natural, establece
numerosas prohibiciones y actividades sujetas al régimen de autorización administrativa, es
decir, incide en la esfera de la libertad y la propiedad de los particulares, ad extra , pero ello
no lo convierte en un reglamento ejecutivo de la Ley ni en un reglamento, aunque contenga
normas reglamentarias.
La emisión del presente Dictamen no tiene carácter preceptivo porque no estamos en
presencia de un reglamento ejecutivo ¾ni siquiera ante la de un reglamento ¾ ya que el
dictamen sólo es preceptivo si se trata de proyectos de reglamentos incluidos en la
categoría o concepto de reglamento ?ejecutivo?.
Para perfilar la noción de reglamento ejecutivo, la doctrina ha utilizado, esencialmente,
dos concepciones: una material, que incluye en el concepto aquellos reglamentos que
desarrollan o complementan una o varias normas con rango de Ley; y otra formal, que
incluye los que ejecutan habilitaciones legales, con independencia de cualquier desarrollo
material. En uno y otro caso los reglamentos ?ejecutivos? proyectan la voluntad de legislador
mediante el sistema de remisión normativa o reenvío legal a una ulterior regulación que ha
de aprobar la Administración, como complemento de la ordenación que la propia Ley
establece.
La categoría o concepto de reglamento ejecutivo que, ya desde la moción sobre la
consulta al Consejo de Estado de los reglamentos ejecutivos de las Leyes, aprobada por el
propio Consejo de Estado en Pleno en su sesión de 22 de mayo de 1969, pasando por la
conocida sentencia del Tribunal Supremo de 22 de abril de 1974, se definió como la del
reglamento directa y concretamente ligado a una Ley, a un artículo o artículos de una Ley o
a un conjunto de Leyes, de manera que dicha Ley, o Leyes, es completada, desarrollada,
pormenorizada, aplicada, cumplimentada o ejecutada por el reglamento, sin que esta
pluralidad de expresiones supongan conceptos distintos, sino el común de que el
reglamento se manifiesta como desarrollo y ejecución directa de la norma legal; categoría
en la que, en definitiva, ha de incluirse toda norma reglamentaria que desarrolle cualquier
remisión normativa o reenvío legal a una ulterior regulación que haya de efectuar la
Administración como complemento de la ordenación que la propia Ley establece.
Consejo Consultivo de Aragón
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En este sentido, tiene declarado la jurisprudencia del Tribunal Supremo ¾por todas en
su Sentencia de 29 de julio de 1997 ¾, que sólo cuando la norma reglamentaria desarrolla
con carácter general unos principios de regulación contenidos en la ley que le sirve de
referencia, puede hablarse de un auténtico reglamento ejecutivo.
El proyecto de Decreto sometido a Dictamen se limita a aprobar un plan de rector de
uso y gestión del Parque Natural, con los contenidos propios del mismo, pero no en virtud
de una remisión normativa contenida en el artículo 30 de la Ley de Espacios Naturales
Protegidos de Aragón, que no existe, sino conforme y con las consecuencias jurídicas ya
establecidas en esta Ley.
En definitiva, aun cuando el proyecto de Decreto contiene normas de carácter general,
no tiene como específica función la creación de Derecho objetivo, lo que es propio de la
potestad reglamentaria, sino únicamente declarar el régimen de uso y gestión de los
recursos naturales en el Parque, conforme a lo establecido en la Ley aragonesa 6/1998,
definiendo el marco de actuación de la Administración y de los particulares, desde una
función directiva.
No puede, por tanto, incluirse el proyecto de Decreto dentro de la categoría
establecida en el artículo 15.3 de la Ley aragonesa 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo
Consultivo de Aragón.
Este es el criterio mantenido por la Comisión Jurídica Asesora de Aragón en su
Dictamen 22/1998, emitido el 10 de febrero de 1998, sobre el proyecto de Decreto por el
que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Comarca del
Moncayo y se declara el Parque del Moncayo ¾aprobado y publicado como Decreto
73/1998, de 31 de marzo, del Gobierno ¾.
Por ejemplo, el vigente Decreto 225/2002, de 25 de junio, del Gobierno de Aragón, por
el que se aprobó el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural del Moncayo no fue
remitido por el Consejero de Medio Ambiente para su dictamen por la Comisión Jurídica
Asesora de Aragón. Esta omisión no es más que un dato, sin que sea un precedente
determinante de la naturaleza de la proyecto de Decreto sometido a nuestro dictamen.
Existe una consolidada jurisprudencia en el sentido de que los Planes de Ordenación
de los Recursos Naturales y los Planes Rectores de Uso y Gestión, y, en general, las
disposiciones de carácter general sobre planificación de los recursos naturales y protección
de los espacios naturales, no requieren de dictamen del Consejo de Estado u órgano
autonómico equivalente.
El Tribunal Supremo ha declarado que no es exigible el dictamen del Consejo de
Estado en la tramitación de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, porque se
trata de un instrumento de planificación de los recursos naturales, cuyos objetivos y
contenido, definidos en el artículo 4 de la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo ¾que ha sido
derogada por la Ley estatal 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y
Biodiversidad ¾ no ejecutan propiamente esta Ley, en el sentido de precisar, desarrollar o
completar sus previsiones normativas, sino que se limitan, más bien, tal y como dice en su
inicio ese artículo 4, al estudio de un concreto ámbito territorial con la finalidad de adecuar la
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
10
gestión de sus recursos naturales a los principios inspiradores de dicha Ley (así, por todas,
en las Sentencias de 26 de noviembre y ?dos? 2 de diciembre de 2003, dictadas,
respectivamente, en los recursos de casación números 8237, 8113 y 8114 de 1999). Y
también ha declarado que tal dictamen no es exigible, por no ser reglamentos ejecutivos de
la Ley estatal 4/1989, en el procedimiento de elaboración de los Planes Rectores de Uso y
Gestión (así, en la Sentencia de 16 de junio de 2003, dictada en el recurso de casación
2609-1988, referido a un proceso en el que la disposición impugnada lo había sido el
Decreto valenciano 49/1995, de 22 de marzo, por el que se aprobó definitivamente el Plan
Rector de Uso y Gestión del Paraje Natural de las Lagunas de la Mata y Torrevieja).
En la Sentencia de 23 de julio de 2008 (recurso de casación 24949-2004) en que se
impugnaba el Plan de Ordenación de Recursos Naturales del Marjal Pego-Oliva, el Tribunal
Supremo se pronuncia también en el sentido de que no es necesario tal informe, pues el
Plan de Ordenación de Recursos Naturales no tiene el carácter de reglamento ejecutivo. Y,
en fin, en la Sentencia de 10 de diciembre de 2009 (recurso de casación 4384-2005), en
que la actuación administrativa impugnada en la instancia era el Decreto aragonés 65/1998,
de 17 de marzo, por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Paisaje
protegido de los Pinares de Rodeno, el Tribunal Supremo insiste en que el Plan Rector de
Uso y Gestión no tiene naturaleza de reglamento ejecutivo que requiera dictamen de órgano
consultivo.
El artículo 16.2 de la Ley del Consejo Consultivo de Aragón establece la competencia
del Consejo Consultivo para dictaminar asuntos no incluídos en el apartado 1 del mismo
precepto, cuando el órgano consultante lo estime conveniente. En todo caso, el presente
caso se podría subsumir en este supuesto, aunque en el escrito suscrito por el
Excelentísimo Señor Consejero de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente de solicitud del
dictamen no se expresa el carácter con el que se solicita el dictamen del Consejo Consultivo
¾porque como ya hemos indicado, se parte de que es un reglamento ejecutivo, sometido a
dictamen preceptivo ¾. En definitiva, el presente Dictamen es facultativo.
Por otra parte, este Dictamen no es vinculante para el Gobierno, puesto que no
dispone ese carácter ninguna ley aplicable (artículo 14.1 de la Ley del Consejo Consultivo
de Aragón).
Compete emitir el dictamen al Pleno de este órgano consultivo, según lo dispuesto en
el artículo 19.1.a) de la Ley del Consejo Consultivo de Aragón, en función de la naturaleza
normativa ¾con fuerza reglamentaria, sin ser un reglamento, ya que es un Plan ¾ del texto
remitido para dictamen ( ?Corresponden al Pleno las siguientes funciones: Emitir dictamen
sobre anteproyectos de reforma del Estatuto de Autonomía, otros textos de naturaleza
normativa [?]? ).Si se niega de modo absoluto la naturaleza normativa del texto sometido a
dictamen, la competencia sería de la Comisión (artículo 20.1 de la misma Ley aragonesa).
II
Títulos competenciales estatutarios para la elaboración y aprobación del proyecto de
Decreto por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural.
Afirmada la competencia del Consejo Consultivo, debemos pasar a tratar de la
competencia de la Comunidad Autónoma de Aragón para adoptar esta iniciativa de
aprobación de un instrumento de planificación de un Parque Natural.
Consejo Consultivo de Aragón
11
En los dos primeros párrafos de la exposición de motivos del proyecto de Decreto se
invocan tres preceptos de la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de
Autonomía de Aragón, sobre la materia de medio ambiente, con distinto alcance:
a) el artículo 71.22ª, la competencia exclusiva sobre normas adicionales de la
legislación básica sobre protección del medio ambiente y del paisaje, que incluye la
planificación de la prevención y eliminación de las distintas fuentes de contaminación, así
como el desarrollo de políticas que contribuyan a mitigar el cambio climático;
b) el artículo 75.3, la competencia compartida sobre protección del medio ambiente,
que, en todo caso, incluye la regulación del sistema de intervención administrativa de los
planes, programas, proyectos, instalaciones y actividades susceptibles de afectar al medio
ambiente; la regulación de los recursos naturales, la flora y fauna y la biodiversidad, la
prevención y corrección de la generación de los residuos, de la contaminación atmosférica,
del suelo y del subsuelo, así como el abastecimiento, saneamiento y depuración de las
aguas); y
c) el artículo 71.21ª, la competencia exclusiva sobre espacios naturales protegidos,
que incluye la regulación y declaración de las figuras de protección, la delimitación, la
planificación y la gestión de los mismos y de los hábitats protegidos situados en Aragón.
De estos tres títulos competenciales, el más específico es el último de los
enumerados, es decir, el referido a los espacios naturales, aunque los otros dos son
complementarios de éste.
III
Potestad planificadora ecológica heteroatribuída y expresa del Gobierno de Aragón
En relación con la potestad de planificación ecológica que se ejerce hay que señalar,
como hemos señalado supra , en la consideración jurídica I, que la potestad que ejerce la
Administración de la Comunidad Autónoma en la elaboración de este Plan es de atribución
legal, que la competencia para aprobar el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural
está expresamente atribuída al Gobierno de Aragón por la Ley, bajo la forma de decreto,
siendo atribución del Consejero competente por razón de la materia proponer al Gobierno
el proyecto de Decreto aprobatorio del Plan.
En efecto, el artículo 30 (?Los Parques?), apartado 5, de la Ley estatal de Patrimonio
Natural y de la Biodiversidad de 2007 atribuye al órgano competente de la Comunidad
Autónoma la aprobación de los planes rectores de uso y gestión de los Parques. Por su
parte, el artículo 29.2 de la Ley de Espacios Naturales Protegidos de Aragón de 1998 prevé
la existencia de planes rectores de uso y gestión para los Parques Naturales, entre los
instrumentos de planificación de la gestión de los espacios naturales protegidos en Aragón y
el artículo 30 (?Planes Rectores de Uso y Gestión?) de la misma Ley aragonesa atribuye,
expresamente, al Gobierno de Aragón la aprobación de los planes rectores de uso y
gestión, a propuesta del Departamento competente en materia de conservación de la
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
12
naturaleza. Esta atribución está reiterada en el artículo 37.1 de la Ley (? La aprobación de los
Planes Rectores de Uso y Gestión [?] se efectuará por Decreto del Gobierno de Aragón ?).
En el caso del Parque Natural de Posets-Maladeta, el artículo 13.1 del Plan de
Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural de Posets-Maladeta y su área de
influencia socioeconómica, aprobado por el Decreto 148/2005, de 26 de julio, del Gobierno
de Aragón, modificado por el Decreto 1/2006, de 10 de enero, establece la obligatoriedad de
la existencia de un Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural. En otras normas de
este Plan de Ordenación de los Recursos Naturales hay referencias, con alcance diverso, al
Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural [artículo 13.2, 3, y 4; artículo 20.3; artículo
21.3; artículo 22.2 y 5; artículo 25.3; artículo 26.2 y 3; artículo 28.2; artículo 29.1; artículo
30.3; artículo 31.1 y 5; artículo 33.4; artículo 35; artículo 41.2; artículo 46.2; artículo 47.2;
artículo 50.1.a) y b); artículo 56; artículo 75.1 y 2; artículo 77; y, artículo 80.1.d) y h)].
IV
Procedimiento de elaboración del proyecto de Decreto por el que se aprueba el Plan
Rector de Uso y Gestión del Parque Natural.
En el procedimiento para la elaboración del proyecto de Decreto aprobatorio del Plan
Rector de Uso y Gestión del Parque Natural se ha seguido lo dispuesto en los artículos 47 a
50 de la Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón, porque como
ya hemos señalado, el órgano instructor ha partido de que se estaba ante un reglamento de
naturaleza ejecutiva. No es procedimiento administrativo aplicable.
Es conveniente recordar el procedimiento especial de aprobación de los planes
rectores de uso y gestión de Parques Naturales en el subsistema normativo aragonés.
Como en cualquier procedimiento administrativo, en el de aprobación de tales planes
pueden diferenciarse tres fases: la incoación (1); la instrucción (2), y, la terminación (3).
1) La fase de incoación está integrada por un solo acto: la decisión del órgano
competente para iniciar el procedimiento de elaboración del Plan. Dado que el proyecto de
Plan tiene que ser elevado al Gobierno por el titular del Departamento competente en
materia de conservación de la naturaleza, a tenor de lo dispuesto en el artículo 30.1 de la
Ley de Espacios Naturales Protegidos de Aragón ( ?Los Planes Rectores de Uso y Gestión
? serán aprobados por el Gobierno de Aragón a propuesta del Departamento competente
en materia de conservación de la naturaleza? ), corresponde a éste adoptar el acuerdo de
iniciación de oficio del procedimiento, por orden. La orden de inicio debe ser la cabeza del
expediente.
En la vigente estructura departamental de la Administración de la Comunidad
Autónoma de Aragón, la competencia material la tiene atribuída el titular del Departamento
de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente, de conformidad con el artículo 1 del Decreto
333/2011, de 6 de octubre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba la estructura
orgánica del Departamento.
Consejo Consultivo de Aragón
13
2) La fase de instrucción comprende todos los trámites y actuaciones practicadas
hasta la fase de terminación del procedimiento. En la formación del expediente
administrativo debe seguirse una regla sencilla: deben reunirse y ordenarse
cronológicamente todas las actuaciones practicadas y documentos elaborados.
a) El siguiente documento es el primer texto de la propuesta de Plan Rector de Uso y
Gestión del Parque Natural, cuya elaboración corresponde a la Dirección del Parque
Natural, a tenor de lo dispuesto en el artículo 30.1 de la Ley de Espacios Naturales
Protegidos de Aragón ( ?Los Planes Rectores de Uso y Gestión ? serán elaborados por la
Dirección de cada Parque Natural,?? ). En la elaboración del Plan debe participar el
Patronato del Parque Natural (artículo 30.1 de la misma Ley).
b) El órgano instructor del procedimiento es la Dirección General de Conservación
del Medio Natural, de acuerdo con el artículo 31 del citado Decreto 333/2011.
c) Si el Plan comporta incremento del gasto en el ejercicio presupuestario debe ir
acompañado de una memoria económica (artículo 13.1 y 2 de la Ley 9/2012, de 27 de
diciembre, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para el ejercicio 2013, y
el mismo artículo y apartados de la Ley 1/2014, de 23 de enero, de Presupuestos de la
Comunidad Autónoma de Aragón para el ejercicio 2014).
d) La propuesta o proyecto de Plan debe ser sometido a consulta o informe preceptivo
de diversos órganos internos de la Administración de la Comunidad Autónoma:
¾ Del Patronato del Parque Natural, que debe informarlo preceptivamente, antes de
su aprobación [artículo 37.3 de la Ley de Espacios Naturales Protegidos de Aragón de
1998].
El artículo 80.1.h) del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque
Natural de Posets-Maladeta y su área de influencia socioeconómica, aprobado por el
Decreto 148/2005, de 26 de julio, del Gobierno de Aragón, modificado por el Decreto
1/2006, de 10 de enero] atribuye al Patronato del Parque la competencia para ?aprobar
provisionalmente el Plan Rector de Uso y Gestión y sus modificaciones ??. Este contenido
es conforme a la previsión del artículo 9 la Ley de creación del Parque Posets-Madaleta de
1994 ( ?Una vez aprobado provisionalmente por el Patronato del Parque, su aprobación
definitiva corresponderá a la Diputación General?), ahora bien, hay que entender que este
precepto legal está modificado por el artículo 37.3 de la Ley de Espacios Naturales
Protegidos de Aragón de 1998 ( ?Todos los Planes se someterán al trámite de información
pública, además de ser informados preceptivamente por el Patronato del Espacio Natural
Protegido al que se refieran ?), y, en consecuencia, es un exceso del Plan de Ordenación de
los Recursos Naturales respecto a lo previsto en este último precepto legal. Es un contenido
contra legem , por lo que hay que entender que al Patronato sólo le compete emitir informe
preceptivo, no aprobar provisionalmente el Plan Rector de Uso y Gestión.
¾ Del Consejo de Ordenación del Territorio de Aragón, que debe informar sobre la
coherencia territorial del proyecto de Plan con la ordenación del territorio, conforme al
artículo 54.1 y 3 de la Ley aragonesa 4/2009, de 22 de junio, de Ordenación del Territorio.
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
14
¾ Del Departamento de Hacienda y Administración Pública para que emita el informe
preceptivo exigido por el artículo 13.1 y 2 de la Ley 9/2012, de 27 de diciembre, de
Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para el ejercicio 2013, sobre todo
proyecto normativo o propuesta de acuerdo o resolución cuya aplicación pueda comportar
un incremento de gasto en el ejercicio del año 2013, o de cualquier ejercicio posterior,
deberá incluir una memoria económica. El mismo trámite preceptivo rige en el ejercicio
presupuestario 2014 (artículo 13.1 y 2 de la Ley 1/2014, de 23 de enero, de Presupuestos
de la Comunidad Autónoma de Aragón para el ejercicio 2014), bien por el contenido
normativo o no del Plan que comporte incremento de gasto en el ejercicio presupuestario.
Y puede recabarse el informe facultativo , no vinculante del Consejo de Protección de
la Naturaleza de Aragón , conforme al artículo 2.1.a) del texto refundido de la Ley de
creación de dicho Consejo, aprobado por el Decreto Legislativo 2/2013, de 3 de diciembre,
del Gobierno de Aragón (al tiempo de tramitarse el proyecto de Plan, el mismo precepto de
la Ley aragonesa 2/1992, de 13 de marzo, de creación del citado Consejo)
También puede recabarse por el órgano encargado de la tramitación el informe de
los órganos que estime oportuno y conveniente ( ?... los que se juzguen necesarios para
resolver ...? en términos literales del artículo 82.1 de la Ley estatal de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del procedimiento Administrativo Común?).
El proyecto de Plan Rector de Uso y Gestión debe ser sometido a informe preceptivo
de la Administración General del Estado, en concreto, de la Confederación Hidrográfica en
cuya demarcación se encuentre el ámbito territorial del Plan si hay recursos hídricos
afectados o implicados en el ámbito territorial del Plan ¾como es habitual en un espacio
natural protegido ¾. El principio de cooperación interadministrativa exige que la
Administración hidráulica estatal sea consultada. El informe previo sectorial del organismo
de cuenca es preceptivo a tenor del artículo 25.4 del texto refundido de la Ley de Aguas,
aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.
e) Esencial es el trámite específico y expreso de audiencia de los interesados . Es un
trámite exigido por la legislación básica del procedimiento administrativo común (artículo 84
de la Le estatal 30/1992).
El trámite de audiencia debe conferirse a las asociaciones representativas de
intereses relacionados con la materia que se va a planificar. Si importante es el trámite de
audiencia en cualquier procedimiento, éste cobra una relevancia mayor en materia
ambiental, ya que este sector está penetrado por la idea de participación, real y efectiva, de
los ciudadanos (artículos 16 a 18 de la Ley estatal 27/2006, de 18 de julio, por la que se
regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la
justicia en materia de medio ambiente, que incorpora las Directivas 2003/4/CE y
2003/35/CE).
Según esta Ley estatal, en todo caso, tienen la condición de persona interesada en
participar toda persona física o jurídica en la que concurra cualquiera de las circunstancias
previstas en el artículo 31 de la Ley estatal 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y
cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que acrediten el cumplimiento de los
siguientes requisitos: a) que tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la
protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular; b)
que se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y
que vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines
previstos en sus estatutos; c) que según sus estatutos desarrollen su actividad en un ámbito
Consejo Consultivo de Aragón
15
territorial que resulte afectado por la actuación, o en su caso, omisión administrativa
(artículo 16.2, artículo 2.2 y artículo 23 de la Ley estatal 27/2006).
El trámite de audiencia, además, es exigido como preceptivo por el artículo 30.5 de
la Ley estatal de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que establece que ?Las
Administraciones competentes en materia urbanística informarán preceptivamente dichos
Planes [Rectores de Uso y Gestión] antes de su aprobación?. Las Administraciones
urbanísticas a las que se refiere este precepto son los municipios afectados por el ámbito
del Parque Natural y el Departamento competente en materia de urbanismo de la Diputación
General de Aragón. Este preceptivo informe que deben emitir las Administraciones
competentes en materia de urbanismo, comprende, sin ningún género de duda a los
municipios incluídos en el ámbito de aplicación del Plan Rector.
La citada norma legal básica estatal enfatiza la necesidad e importancia de la emisión
de informes al calificar su emisión de preceptiva, sin duda no solo por el contenido del Plan
Rector de Uso y Gestión, que consiste en el establecimiento de " las normas generales de
uso y gestión del Parque? con la afectación que ello supone respecto del suelo incluido de
cada término municipal, sino también por la incidencia que el Plan tiene sobre el
planeamiento urbanístico, ya que tiene superior rango jerárquico, tal y como se establece en
el artículo 38 de la Ley de Espacios Naturales Protegidos de Aragón, al disponer que "Los
instrumentos de planificación serán obligatorios y ejecutivos en las materias reguladas en
esta Ley, constituyendo sus disposiciones un límite para cualesquiera otros instrumentos de
ordenación territorial o física, cuyas determinaciones no podrán alterar o modificar dichas
disposiciones. Los instrumentos de ordenación territorial existentes que resulten
contradictorios con dichos instrumentos de planificación deberán adaptarse a éstos en el
plazo máximo de un año a partir de su aprobación definitiva" ; y, en el mismo sentido, como
establece el artículo 30 (norma básica) de la Ley estatal de Patrimonio Natural y la
Biodiversidad ( ?Los Planes Rectores prevalecerán sobre el planeamiento urbanístico.
Cuando sus determinaciones sean incompatibles con las de la normativa urbanística en
vigor, ésta se revisará de oficio por los órganos competentes? ).
f) El trámite de información pública es preceptivo, conforme al artículo 37.3 de la Ley
de Espacios Naturales Protegidos de Aragón ( ?Todos los Planes se someterán al trámite de
información pública ??). A falta de regulación específica el plazo mínimo es el de veinte
días hábiles, establecido en el artículo 86.2 de la Ley estatal de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Como establece el
apartado 3 de este precepto, quienes presenten alegaciones u observaciones tienen el
derecho a obtener de la Administración (del órgano de instrucción) una respuesta razonada
sobre sus alegaciones.
g) El artículo 4.4.b) del Decreto 333/2011, de 6 de octubre, del Gobierno de Aragón,
por el que se aprueba la estructura orgánica del Departamento de Agricultura, Ganadería y
Medio Ambiente, atribuye a la Secretaría General Técnica del mismo ?Asegurar el
cumplimiento de las obligaciones de información y participación social en relación con el
medio ambiente, ?? lo que determina un especial protagonismo en los trámite de audiencia
e información pública, al menos subsidiario, si el trámite no es realizado ¾o no es realizado
correctamente por el órgano de instrucción del procedimiento de elaboración del proyecto
de Plan Rector de Uso y Gestión ¾. Para que este órgano pueda ejercer la competencia
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
16
atribuída, el texto del proyecto de Plan y el proyecto de Decreto aprobatorio, tras las
alegaciones aceptadas en los trámites de audiencia, información pública, consultas e
informes, junto con el expediente formado, debe ser sometido a informe de la Secretaría
General Técnica del Departamento competente en materia de conservación de la
naturaleza.
h) Por último, no se debe recabar preceptivamente informe de la Dirección General
de los Servicios Jurídicos a tenor del artículo 3.3.a) el Decreto 167/1985, de 19 de
diciembre, de la Diputación General, por el que se regula la organización y funcionamiento
de la Asesoría Jurídica de la Diputación General de Aragón, a contrario, por no ser el Plan
Rector de Uso y Gestión del Parque Natural una disposición de carácter general.
i) Tampoco es preceptivo el dictamen de este Consejo Consultivo. Como ya hemos
afirmado supra , no estamos en presencia de un reglamento ejecutivo ¾ni tan siquiera de
un reglamento ¾. Su dictamen puede ser facultativo, si lo solicita el titular del Departamento
competente en materia de conservación de la naturaleza (artículo 16.2 de la Ley de creación
del Consejo Consultivo de Aragón).
3) La fase de terminación del procedimiento elaboración de un Plan Rector de Uso y
Gestión de un Parque Natural sólo tiene dos trámites: a) su aprobación por el Gobierno de
Aragón, por decreto, adoptado a propuesta del titular del Departamento competente en
materia de conservación de la naturaleza (artículo 30.1 y artículo 37.2 de la Ley de Espacios
Naturales Protegidos de Aragón). El Gobierno de Aragón es el órgano competente para la
aprobación del Plan (artículo 30.5 de la Ley estatal de Patrimonio Natural y de la
Biodiversidad y artículo 9, párrafo primero, de la Ley de creación del Parque Posets-
Madaleta de 1994); y, b) , la fase de integración de su eficacia y vigencia, que requiere la
publicación íntegra en el «Boletín Oficial de Aragón» (artículo 20.1 de la Ley del Presidente
y del Gobierno de Aragón y artículo 9, párrafo tercero, de la Ley de creación del Parque
Posets-Madaleta).
La decisión aprobatoria del Plan por el Gobierno de Aragón adopta la forma de
decreto por establecerlo así el artículo 37.1 de la Ley de Espacios Naturales Protegidos de
Aragón, no porque el Plan aprobado tenga naturaleza de reglamento ni se esté ejerciendo la
potestad reglamentaria primaria del Gobierno. Si no existiese esa previsión legal en cuanto
a la forma de exteriorización de la decisión aprobatoria, la forma sería un acuerdo
gubernamental (artículo 19 de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón).
V
Examen del procedimiento seguido en la elaboración del proyecto de Plan Rector de
Uso y Gestión del Parque Natural sometido a dictamen
Una vez descrito el procedimiento de elaboración y aprobación de un plan rector de
uso y gestión de un Parque Natural ya estamos en disposición para analizar los trámites
cumplidos en el proyecto de Decreto sometido a dictamen y aquéllos que faltan y que
deberán ser subsanados antes de la aprobación del Plan Rector de Uso y Gestión del
Parque Natural.
Dada la coincidencia parcial del procedimiento de elaboración de reglamentos
(artículos 47 a 50 de la Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de
Consejo Consultivo de Aragón
17
Aragón) seguido y del procedimiento de elaboración y aprobación de un plan rector de uso y
gestión de un Parque Natural una parte de los trámites se han realizado y se pueden y
deben conservar.
Cabe reseñar que se ha incumplido ampliamente al plazo de un año para elaborar el
Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural, establecido en el artículo 9 de la Ley de
creación del Parque Posets-Madaleta de 1994 (? En el plazo máximo de un año desde la
aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, ?? ) y el de dos para
aprobarlo desde la aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (artículo
13.4 de este Plan de Ordenación). Es una irregularidad no invalidante (artículo 63.2 de la
Ley estatal de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común).
Se ha omitido un trámite específico y expreso de audiencia a los interesados. Su
omisión debe ser subsanada.
No consta que ni titular del Departamento competente por razón de la materia
ordenase conferir trámite de audiencia ni que lo haya conferido la Dirección General
instructora del procedimiento de elaboración del Plan.
En el índice del expediente al enumerar las copias de las actas de las reuniones del
Patronato del Parque Natural de Posets-Maladeta se afirma que ?se verifica la audiencia de
las entidades locales afectadas y otras asociaciones representativas identificadas? [ sic ],
explicación que se reitera en una portada que antecede a la certificación en cuestión, y en al
que se añade ?? (artículo 49 de la Ley 2/2009)?.
El trámite expreso de audiencia debería haberse conferido a las asociaciones
representativas de intereses relacionados con la materia. El preceptivo trámite de audiencia
no se ha conferido por haber participado sus representantes en sesiones plenarias del
patronato.
También debería haberse conferido trámite de audiencia a los municipios afectados
por el ámbito del Parque Natural y, por lo tanto, por el proyecto de Plan Rector de Uso y
Gestión, de conformidad con el artículo 30 de la Ley estatal 42/2007, de 13 de diciembre, de
Patrimonio Natural y la Biodiversidad, que prevé, con carácter de legislación básica, un
preceptivo informe que deben emitir las Administraciones competentes en materia de
urbanismo, que comprende, sin ningún género de duda a los cinco Municipios
comprendidos en el ámbito de aplicación (Benasque, Gistaín, Montanuy, Sahún y San Juan
de Plan). También exige el trámite de audiencia a los municipios interesados el artículo 9 de
la Ley aragonesa 3/1994, de 23 de, junio de creación del Parque Posets-Maladeta.
Como hemos afirmado supra , la citada norma legal básica estatal enfatiza la
necesidad e importancia de la emisión de informes al calificar su emisión de preceptiva, sin
duda no solo por el contenido del Plan Rector de Uso y Gestión, que consiste en el
establecimiento de " las normas generales de uso y gestión del Parque? con la afectación
que ello supone respecto del suelo incluido de cada término municipal, sino también por la
incidencia que el Plan tiene sobre el planeamiento urbanístico, ya que tiene superior rango
jerárquico, tal y como se establece en el artículo 38 de la Ley de Espacios Naturales
Protegidos de Aragón, al disponer que "Los instrumentos de planificación serán obligatorios
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
18
y ejecutivos en las materias reguladas en esta Ley, constituyendo sus disposiciones un
límite para cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial o física, cuyas
determinaciones no podrán alterar o modificar dichas disposiciones. Los instrumentos de
ordenación territorial existentes que resulten contradictorios con dichos instrumentos de
planificación deberán adaptarse a éstos en el plazo máximo de un año a partir de su
aprobación definitiva" ; y, en el mismo sentido, como establece el artículo 30 (norma básica)
de la Ley estatal de Patrimonio Natural y la Biodiversidad ( ?Los Planes Rectores
prevalecerán sobre el planeamiento urbanístico. Cuando sus determinaciones sean
incompatibles con las de la normativa urbanística en vigor, ésta se revisará de oficio por los
órganos competentes? ).
Además, el Patronato del Parque Natural, por su carácter colegiado y la formación de
su voluntad por la mayoría de votos, no garantiza la defensa de los diferentes intereses
locales afectados. Es cierto que la lectura de las actas de las sesiones de 16 de diciembre
de 2011, de 24 de mayo de 2012, de 4 de septiembre de 2012, 27 de noviembre de 2012 y
de 4 de diciembre de 2012 permitiría afirmar la participación de los Municipios interesados
en el seno del Patronato.
La Sentencia de 20 de septiembre de 2012 del Tribunal Supremo (recurso de casación
5439-2010) anuló el Decreto madrileño 9/2009, de 5 febrero, del Parque Regional en torno a
los Ejes de los Cursos Bajos de los Ríos Manzanares y Jarama por el que se aprueba plan
rector de uso y gestión por omisión de informes de los municipios cuyos términos
municipales se encontraban afectados, siendo insuficiente su representación y participación
en la junta rectora del Parque regional.
En el presente caso, coetáneamente a la publicación del anuncio del trámite de
información pública, la Dirección General de Conservación de Medio Natural dirigió una
comunicación escrita a los municipios y a otras personas jurídicas públicas y privadas ¾a
los miembros del Patronato ¾, trasladándoles la noticia de la próxima apertura del trámite de
información pública, y una copia del ?cuarto borrador? de Plan Rector de Uso y Gestión, sin
indicarles si era un trámite de audiencia y sin otorgar un plazo expreso para formular
alegaciones. En los antecedentes, más arriba, hemos identificado las personas a las que se
dirigió.
Entre los organismos a los que se dirigió, del modo descrito, está la Confederación
Hidrográfica del Ebro, pero no puede entenderse cumplida la preceptiva consulta a la
misma. Ya hemos señalado más arriba que el principio de cooperación interadministrativa
exige que la Administración hidráulica estatal sea consultada. El informe previo sectorial del
organismo de cuenca es preceptivo a tenor del artículo 25.4 del texto refundido de la Ley de
Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio. Las normas sobre
recursos hidrológicos incorporadas al artículo 9 del proyecto de Decreto afectan al régimen
y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de
dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía.
En definitiva, el trámite de audiencia omitido es esencial. La aprobación del proyecto
de Decreto no puede producirse hasta que se subsane el trámite omitido, teniendo en
cuenta que las observaciones y alegaciones que puedan formular las personas físicas y
jurídicas a las que se confiera deberán ser valoradas y aceptadas o rechazadas,
motivadamente, y en su caso, eventualmente, incorporadas al proyecto de Decreto. Esta
observación se considera esencial.
Por ello, la Administración debe identificar, sin un ímprobo esfuerzo y sin un coste
desmedido, a los interesados, personas físicas y a las organizaciones y asociaciones
Consejo Consultivo de Aragón
19
reconocidas por la ley que representen a los ciudadanos cuyos intereses se vean afectados
por el Plan en elaboración y cuyos fines guarden relación directa con el objeto del mismo.
Como hemos recordado supra , interesada es toda persona física o jurídica en la que
concurra cualquiera de las circunstancias previstas en el artículo 31 de la Ley estatal
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común y cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro
que acrediten el cumplimiento de los siguientes requisitos: a) que tengan entre los fines
acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de
sus elementos en particular; b) que se hubieran constituido legalmente al menos dos años
antes del ejercicio de la acción y que vengan ejerciendo de modo activo las actividades
necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos; c) que según sus estatutos
desarrollen su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por la actuación, o en
su caso, omisión administrativa (artículo 16.2, artículo 2.2 y artículo 23 de la Ley estatal
27/2006).
Se debe conferir necesariamente un específico y expreso trámite de audiencia, so
pena de que pueda calificarse su omisión como un vicio del procedimiento administrativo de
elaboración del Plan, que acarree la sanción de nulidad radical de éste [artículo 62.1.e) de la
Ley estatal de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común].
La omisión de este trámite de audiencia debería ser subsanada. No obstante, como en
ocasiones precedentes, este Consejo una vez advertida la obligación de subsanar esta
omisión, procede a analizar el contenido del proyecto de Decreto por el que se aprueba el
Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural, bien entendido que en el caso de
presentarse alegaciones y de que como consecuencia de las mismas se introdujeran
modificaciones sustanciales en el mismo, el proyecto de reglamento modificado debería ser
remitido de nuevo al Consejo Consultivo para emitir dictamen sobre las modificaciones
introducidas, por coherencia con el dictamen facultativo emitido.
El resto de trámites de la fase de instrucción se han realizado.
VI
Contenido de un Plan Rector de Uso y Gestión de un Parque Natural
El contenido mínimo necesario de un plan rector de uso y gestión de un Parque
Natural está establecido legalmente. Del artículo 30.5, párrafo segundo, de la Ley estatal de
Patrimonio Natural y de la Biodiversidad y de los artículos 30.2, 35 y 36 de la Ley de
Espacios Naturales de Aragón se infiere el contenido mínimo, necesario, de un plan de esta
tipología:
a) Ámbito territorial.
b) Zonificación del espacio, de acuerdo con los criterios contenidos en el Plan de
Ordenación de los Recursos Naturales y con la zonificación prevista en el artículo 35 de la
Ley de Espacios Naturales Protegidos de Aragón.
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
20
c) Normas, directrices y criterios generales para gestionar el espacio natural a que se
refieran, de forma que puedan lograrse los objetivos que hayan justificado su declaración.
d) Normas concretas para regular las actividades de carácter económico y recreativo
que se puedan desarrollar dentro del espacio.
e) Directrices de protección y conservación, administración, investigación,
interpretación de los fenómenos de la naturaleza, educación ambiental, uso público y
disfrute por los visitantes y progreso socioeconómico de las comunidades residentes en el
Espacio Natural Protegido o en su Área de Influencia socioeconómica, a las cuales deberán
adaptarse los Programas Sectoriales que desarrollen objetivos concretos de ese espacio
natural.
f) Propuesta de las ayudas técnicas y económicas destinadas de forma específica a
compensar las limitaciones que se deriven de las medidas de protección y conservación.
Este contenido mínimo y necesario debe completarse con el contenido necesario
establecido en el Plan de Ordenación de Recursos Naturales aplicable. Este último Plan
está supraordenado al Plan Rector, relación propia de la planificación en cascada. Esta
relación supraordenación-subordinación entre los dos tipos planes de los espacios naturales
protegidos está fijada legalmente en el artículo 18.2 de la Ley estatal de Patrimonio Natural
y de la Biodiversidad ( ?Cuando los instrumentos de ordenación territorial, urbanística, de
recursos naturales y, en general, física, existentes resulten contradictorios con los Planes de
Ordenación de Recursos Naturales deberán adaptarse a éstos. En tanto dicha adaptación
no tenga lugar, las determinaciones de los Planes de Ordenación de Recursos Naturales se
aplicarán, en todo caso, prevaleciendo sobre dichos instrumentos ?), en el artículo 28.2 de la
Ley de Espacios Naturales Protegidos de Aragón ( ?Los Planes de Ordenación de los
Recursos Naturales serán obligatorios y ejecutivos, constituyendo sus disposiciones
vinculantes un límite para cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial o física,
cuyas determinaciones no podrán alterar o modificar dichas disposiciones ?) y en el artículo
29.2 de esta misma Ley aragonesa ( ?Además de los Planes de Ordenación de los Recursos
Naturales, en los casos que existan, y sometidos a sus determinaciones, existirán los
siguientes instrumentos de planificación de la gestión: Planes Rectores de Uso y Gestión
para los Parques Naturales [?] ?).
En el caso del Parque Natural de Posets-Maladeta, el Plan de Ordenación de los
Recursos Naturales del Parque Natural de Posets-Maladeta y su área de influencia
socioeconómica, aprobado por el Decreto 148/2005, de 26 de julio, del Gobierno de Aragón,
modificado por el Decreto 1/2006, de 10 de enero, contiene numerosas referencias y
reenvíos, con alcance diverso, al Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural como ya
hemos identificado más arriba: artículos 13.1, 2, 3, y 4; artículo 20.3; artículo 21.3; artículo
22.2 y 5; artículo 25.3; artículo 26.2 y 3; artículo 28.2; artículo 29.1; artículo 30.3; artículo
31.1 y 5; artículo 33.4; artículo 35; artículo 41.2; artículo 46.2; artículo 47.2; artículo 50.1.a) y
b); artículo 56; artículo 75.1 y 2; artículo 77; y, artículo 80.1.d) y h) del Plan de Ordenación
de los Recursos Naturales.
Hay otros contenidos contingentes, no necesarios, pero que parecen oportunos, por
ejemplo, la incorporación de una representación gráfica del ámbito del plan y de su
zonificación (cartografía del plan), a una escala adecuada y conveniente para la transmisión
de la información.
Esta característica se puede predicar de todos los contenidos documentales del plan:
la extensión y el nivel de precisión y concreción deberán ser los adecuados para satisfacer
la función y finalidad que cada contenido tiene asignada legalmente.
Consejo Consultivo de Aragón
21
VII
Contenido del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural sometido a dictamen
facultativo.
Con carácter previo formulamos una consideración sobre la estructura y división del
proyecto de Decreto por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque
Natural.
El redactor del proyecto de Decreto ha optado por estructurarlo en un decreto
(preámbulo, articulado y parte final) y siete anexos, como hemos indicado en el antecedente
tercero. Así es, el proyecto de Decreto está integrado por un preámbulo o exposición de
motivos, dieciocho artículos, dos disposiciones finales y siete anexos, numerados
correlativamente como anexo I a VII.
La parte articulada está dividida en seis capítulos, numerados correlativamente, y
titulados como sigue: Capítulo I, Disposiciones generales, artículos 1 a 3; Capítulo II,
Normativa de uso y gestión; artículos 4 y 5; Capítulo III, Normativa específica de uso y
gestión, artículos 6 a 15; Capítulo IV, Programas de actuaciones, integrado por el artículo
16; el Capítulo V, Vigencia y revisión, integrado por el artículo 17; y, el Capítulo VI, Régimen
sancionador, integrado, también, por un solo artículo, el 18.
El Anexo I lleva por título ?Zonificación?. A este Anexo remite el artículo 3 y el artículo
10.1.c) del proyecto de Decreto. El Anexo II está titulado como ?Régimen de autorizaciones?.
A este Anexo remite el artículo 4.2 del proyecto de Decreto y es mencionado, también, en el
apartado 2 de la disposición final segunda del proyecto de Decreto. El Anexo III intitulado
?Árboles singulares?. A este Anexo remite el artículo 7.1.d) del proyecto de Decreto. El
Anexo IV lleva por título ?Listado de hongos y setas no recolectables?. A este Anexo remite
el artículo 7.3.e).iv del proyecto de Decreto. El Anexo V está titulado ?Viarios existentes?. A
este Anexo remite el artículo 10 del proyecto de Decreto. El Anexo VI lleva por título
?Programas de actuaciones?. A este Anexo remite el artículo 16 del proyecto de Decreto. Y,
por último, el Anexo VII intitulado ?Cartografía?. A este Anexo no remite ningún artículo del
proyecto de Decreto.
No queda claramente identificado el Plan Rector de Uso y Gestión. Hay que entender
que es el articulado del proyecto de Decreto (normas sobre usos permitidos y prohibidos y
régimen de autorizaciones de usos y actividades) y los siete anexos.
No parece, en nuestra opinión, que sea la opción más adecuada para aprobar,
presentar, estructurar y dividir el Plan Rector de Uso y Gestión. El proyecto de Decreto
debería ser de artículo único, en el que se aprobase el Plan. Ni en el artículo 1 ni en ningún
otro artículo del proyecto de Decreto se contiene propiamente la decisión expresa de
aprobar el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural, que debe ser el contenido
exclusivo del artículo único y, a continuación insertar el Plan Rector como anexo único. La
redacción de este artículo único podría ser la siguiente: ?Se aprueba el Plan Rector de Uso y
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
22
Gestión del Parque Natural de Posets-Maladeta, que se inserta a continuación [como anexo
único?].
Eventualmente la parte articulada del proyecto de Decreto debe incluir una parte final
(disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales ¾todas o algunas de estas
categorías ¾).
Lo cierto es que no es una cuestión únicamente de estilo dentro de la libertad de
redactor del proyecto para configurar la división y estructura del proyecto de Decreto, ya que
está en juego el principio constitucional de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Constitución
Española) y la coherencia y claridad del Ordenamiento jurídico, que son principios derivados
del primero. En opinión de este Consejo Consultivo no debe mantenerse la presentación,
división y estructura actual del proyecto sometido a dictamen.
En aras del cumplimiento de los principios de seguridad jurídica y cohesión,
claridad y economía de normas del Ordenamiento jurídico, reconocidos por el artículo 4
(?Principios de buena regulación aplicables a las iniciativas normativas de las
Administraciones Públicas?) de la Ley estatal 2/2011, de 4 de marzo, de Economía
Sostenible, aplicables también a un Plan obligatorio, debe mejorarse la estructura y división
del proyecto de Decreto por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque
Natural en proceso de elaboración, aunque queda a la decisión del órgano instructor del
procedimiento y en último caso a la del Excmo. Sr. Consejero que ha recabado el dictamen
facultativo y no vinculante de este Consejo Consultivo. El logro de estos principios en las
normas escritas son también objetivo de las Directrices de técnica normativa, adoptadas por
Acuerdo de 28 de mayo de 2013, del Gobierno de Aragón, publicado por Orden de 31 de
mayo de 2013, del Consejero de Presidencia y Justicia.
Para el caso de que se mantuviese la presentación, estructura y división actual del
proyecto de Decreto, contra el parecer, no vinculante, de este Consejo Consultivo, se
formulan algunas observaciones sobre el contenido material del mismo.
En relación al preámbulo del proyecto de Decreto debemos subrayar que el mismo
menciona los preceptos jurídicos que dan el adecuado sustrato al mismo, comenzando por
el Estatuto de Autonomía. Además se exponen de forma breve, pero suficiente, las razones
que subyacen al mismo (el cumplimiento ¾aunque con notable retraso ¾ de la Ley de
creación del Parque de 1994 y de su Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de
2005). No obstante, cabe formular las siguientes observaciones:
a) En la enumeración de los títulos competenciales estatutarios, quizás debería
enumerarse en primer lugar el artículo 71.21ª (competencia exclusiva sobre espacios
naturales protegidos, que incluye la regulación y declaración de las figuras de protección, la
delimitación, la planificación y la gestión de los mismos y de los hábitats protegidos situados
en Aragón), ya que es el título atributivo de competencia más específico.
b) La cita del procedimiento de elaboración es incorrecta, ya que el procedimiento de
elaboración y aprobación del Plan Rector de Uso y Gestión está regulado en la Ley estatal
de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, en la Ley de Espacios Naturales Protegidos de
Aragón y en la Ley de creación del Parque Posets-Maladeta, en lo que no se opone a la
anterior, como hemos expuesto, con detalle, supra .
c) Por último, en el último párrafo, la denominación de este Consejo Consultivo es
errónea ya que no es ?Consejo Consultivo del Gobierno de Aragón? sino que su
denominación estatutaria (artículo 58) y legal (artículo 1 de la citada Ley) es ?Consejo
Consejo Consultivo de Aragón
23
Consultivo de Aragón?. En todo caso, conforme al artículo 14.4 de la citada Ley ?Las
disposiciones y resoluciones sobre asuntos informados por el Consejo Consultivo
expresarán si se adoptan conforme a su dictamen o se apartan de él. En el primer caso se
usará la fórmula «de acuerdo con el Consejo Consultivo»; en el segundo, «oído el Consejo
Consultivo»?.
A continuación se exponen, en relación a determinados preceptos, algunas
consideraciones de fondo, y, eventualmente, de técnica normativa, en relación a algunos
artículos.
I) Articulado del proyecto de Decreto
1) Artículo 2 . Ámbito de aplicación
El ámbito territorial de aplicación de Plan es el definido por los límites del Parque
Natural de Posets-Maladeta y por sus dos zonas periféricas de protección. Quizás podría
completarse el precepto con un reenvío a la delimitación del Parque Natural contenida en el
artículo 4.1 y el anexo III (límites del Parque Natural) y el artículo 4.2 y el anexo IV
(delimitación de dos zonas periféricas de protección del Parque Natural) del Decreto
148/2005, de 26 de julio, del Gobierno de Aragón, modificado por el Decreto 1/2006, de 10
de enero, por el que se aprobó el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque
Natural de Posets-Maladeta y su área de influencia socioeconómica.
En todo caso, la referencia a la ?? Zona Periférica de Protección? debe figurar en
plural, ya que son dos las zonas. Esta observación sirve para todas las menciones que en el
texto propuesto se hace a la ?Zona Periférica de Protección?.
Todo ello en aras al cumplimiento del principio de seguridad jurídica [artículo 9.3 de la
Constitución y artículo 4 (?Principios de buena regulación aplicables a las iniciativas
normativas de las Administraciones Públicas?) de la Ley estatal 2/2011, de 4 de marzo, de
Economía Sostenible].
2) Artículo 3 . Zonificación
La zonificación del espacio es un contenido necesario del Plan Rector de Uso y
Gestión [artículo 30.2.b) de la Ley de Espacios Protegidos de Aragón]. El precepto reenvía
al anexo I.
3) Artículo 4 . Régimen de autorizaciones
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
24
En el apartado 1 , cuando se establece que ??en caso de que el órgano sustantivo no
sea el ambiental, corresponde al Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, u órgano o entidad
que lo pueda sustituir en el futuro, quien solicitará con carácter potestativo , antes de resolver,
informe de la dirección del espacio natural protegido, sobre la adecuación del uso o actividad
pretendida a los fines de protección del espacio natural? si recabar el citado informe es
potestativo o facultativo, el verbo no debe ir expresado en futuro con valor semántico
imperativo; quizás sería preferible utilizar ?? quien podrá solicitar con carácter potestativo
??.
En el apartado 2 , la atribución de la gestión ordinaria a la Dirección del Parque Natural
no puede ser en los términos del anexo II, ya que este anexo, titulado ?Régimen de
autorizaciones?, se atribuye la competencia a la Dirección del Parque Natural en doce
actividades, usos y aprovechamientos y en seis al Instituto Aragonés de Gestión Ambiental,
para la emisión de informe vinculante cuando el órgano sustantivo no es el ambiental o el
otorgamiento de autorización. Este anexo está en contradicción con el apartado 1 del
artículo 4 del proyecto de Decreto, con el artículo 44.1 de la Ley de Espacios Naturales
Protegidos de Aragón (?Sin perjuicio del órgano competente para emitir autorizaciones e
informes, el Departamento podrá nombrar, de entre su personal, un Director técnico para
cada uno de los espacios naturales protegidos ??) y con el artículo 3.2 y Anexo, números
19 y 19 bis, del la vigente Ley aragonesa 10/2013, de 19 de diciembre, del Instituto
Aragonés de Gestión Ambiental ¾ el mismo contenido tenía el artículo 3 y anexo I, números
19 y 19 bis de la derogada Ley aragonesa 23/2003, de 23 de diciembre, de creación del
Instituto Aragonés de Gestión Ambiental ¾.
La legalidad del artículo 4.2 y del anexo II se salva en la disposición final segunda
(?Entrada en vigor?), apartado 2 , ya que se establece que dichas normas entrarán en vigor
cuando por ley se prevea que sean los planes los que atribuyan la competencia a los
Directores de los espacios naturales protegidos, lo que supondría modificar las
competencias legalmente atribuídas al Instituto Aragonés de Gestión Ambiental (y
confirmada su atribución en la reciente Ley 10/2013). Esta disposición difiere la aplicación
de estos preceptos. Es una regla sobre la entrada en vigor de estas normas pro futuro . Con
esta disposición suspensiva de la entrada en vigor de la atribución competencial efectuada
por el artículo 4.2 del proyecto de Decreto y su anexo II se salva la infracción de una norma
reglamentaria contra legem . Ahora bien, tanto el artículo 4.2 del proyecto de Decreto y su
anexo II introducen una cierta inseguridad, por lo que debería sopesarse su supresión, ya
que la futura norma legal será la atributiva de la competencia o la que la habilitará.
Dicha habilitación a los Planes está prevista en el artículo 30 bis que se quiere añadir
a la Ley de Espacios Protegidos de Aragón por el artículo único, apartado vigésimo octavo,
del Proyecto de ley de modificación de la Ley de Espacios Naturales Protegidos de Aragón,
publicado en el «Boletín Oficial de las Cortes de Aragón» número 194, de 3 de diciembre de
2013. Pero es una modificación legal in fieri, por lo que no es, en este momento, Derecho
positivo.
El artículo 16 del Decreto 148/2005, de 26 de julio, del Gobierno de Aragón,
modificado por el Decreto 1/2006, de 10 de enero, por el que se aprobó el Plan de
Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural de Posets-Maladeta y su área de
influencia socioeconómica, regula también el régimen de autorizaciones en el ámbito
territorial de este Plan, que comprende el ámbito del Plan Rector de Uso y Gestión.
4) Artículo 5 . Procedimientos de aplicación.
Consejo Consultivo de Aragón
25
El título no identifica el contenido del artículo. No se respeta la directriz 27 (?Titulación?
de los artículos) de las Directrices aragonesas de técnica normativa.
Quizás este precepto podría suprimirse por innecesario, ya que es una norma
recordatorio.
En el apartado 1 se recuerda que el ámbito de aplicación del Plan Rector de Uso y
Gestión está declarado como ?zona ambientalmente sensible?. Está declarado por una
norma con rango de reglamento. En efecto, el anexo V, número 1, de la Ley aragonesa
7/2006, de 22 de junio, de Protección Ambiental de Aragón (?A los efectos previstos en esta
Ley, se consideran zonas ambientalmente sensibles: 1. Los espacios naturales protegidos,
sus zonas periféricas de protección, así como el ámbito territorial de los planes de
ordenación de los recursos naturales declarados al amparo de la normativa del Estado o de
la Comunidad Autónoma de Aragón?). Decimos que esta declarado por una norma
reglamentaria vigente porque por el Decreto 74/2011, de 22 de marzo, del Gobierno de
Aragón, se modificaron los anexos de la Ley 7/2006, de 22 de junio, de Protección
Ambiental de Aragón, en virtud de la deslegalización operada por la disposición final
segunda de esta Ley.
El apartado 2 y 3 son normas recordatorio del régimen legal y procedimiento de
evaluación de impacto ambiental en las zonas ambientalmente sensibles, conforme al
artículo 36 y siguientes de la Ley de Protección Ambiental de Aragón.
Sobre los proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental hay que tener en
cuenta lo establecido en los artículos 53 y 54 del Decreto 148/2005, de 26 de julio, del
Gobierno de Aragón, modificado por el Decreto 1/2006, de 10 de enero, por el que se
aprobó el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural de Posets-
Maladeta y su área de influencia socioeconómica.
5) Artículo 6 . Actividades agropecuarias .
El artículo 21 del Decreto 148/2005, de 26 de julio, del Gobierno de Aragón,
modificado por el Decreto 1/2006, de 10 de enero, por el que se aprobó el Plan de
Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural de Posets-Maladeta y su área de
influencia socioeconómica, regula también el régimen de autorizaciones en el ámbito
territorial de este Plan, que comprende el ámbito del Plan Rector de Uso y Gestión.
El artículo 21.2 del Decreto 148/2005 establece que las actividades agropecuarias no
tradicionales son autorizables si son compatibles con la conservación de los recursos
naturales del área. Esta posibilidad no está prevista en el artículo 6 del proyecto de Decreto.
Además, el artículo 21.3 reenvía al Plan Rector de Uso y Gestión las condiciones
ambientales que deben cumplir las actividades agropecuarias para poder ser autorizadas.
En el proyecto de Decreto no se determinan estas condiciones.
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
26
6) Artículo 7 . Actividades forestales .
El apartado 1 de este precepto es congruente con el artículo 23 y con el artículo 63 del
Decreto 148/2005, de 26 de julio, del Gobierno de Aragón, modificado por el Decreto
1/2006, de 10 de enero, por el que se aprobó el Plan de Ordenación de los Recursos
Naturales del Parque Natural de Posets-Maladeta y su área de influencia socioeconómica.
El apartado 3 respeta el artículo 35 del Decreto 148/2005, aunque no diferencia entre
la recogida de setas y hongos para consumo propio y la que se realice con fines científicos.
En la letra c) de este apartado, el término ?párrafo? debe sustituirse por ?letra?.
7) Artículo 8 . Aprovechamientos cinegéticos y piscícolas .
Este precepto respeta las normas establecidas por los artículos 33, 34 y 24 del
Decreto 148/2005, de 26 de julio, del Gobierno de Aragón, modificado por el Decreto
1/2006, de 10 de enero, por el que se aprobó el Plan de Ordenación de los Recursos
Naturales del Parque Natural de Posets-Maladeta y su área de influencia socioeconómica.
8) Artículo 9 . Recursos hidrológicos .
Este precepto hay que relacionarlo con el artículo 22 del Decreto 148/2005, de 26 de
julio, del Gobierno de Aragón, modificado por el Decreto 1/2006, de 10 de enero, por el que
se aprobó el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural de Posets-
Maladeta y su área de influencia socioeconómica.
No cumple el reenvío que el Plan de Ordenación efectúa al Plan Rector de Uso y
Gestión, referidas a ?? inventariar todas las autorizaciones, permisos y concesiones
existentes, determinando qué actuaciones deben llevarse a cabo para adaptar éstas a los
objetivos del PORN. Con tal fin, propondrá al órgano sustantivo, en su caso, el inicio de
expediente para la revisión o compra de los títulos concesionales existentes, así como el
establecimiento de otros acuerdos con el objetivo de la implantación sucesiva de los
caudales y volúmenes ecológicos mínimos? (artículo 22.2 del Decreto 148/2005).
Tampoco establece ?? alrededor de los lagos, lagunas y embalses, fuera de la zona
de policía o zona de servicio de embalses, áreas en las que se podrá condicionar el uso del
suelo y las actividades que se desarrollen con objeto de proteger adecuadamente la calidad
del agua. Se prestará especial atención a la limpieza del material abandonado en el Ibón de
Llauset? (artículo 22.5 del Decreto 148/2005).
El apartado 2 , referido a la práctica del barranquismo, sistemáticamente debería
figurar en el artículo 12 (?Usos turísticos y deportivos?) del proyecto de Decreto, ya que es
una actividad de turismo activo.
El barranquismo es una actividad de montaña y escalada, definida como la práctica
que consiste en el ascenso o descenso de barrancos, con o sin agua, utilizando técnicas de
descenso empleadas en montañismo, escalada y espeleología, según la definición
contenida en el apartado 6.2 del anexo I (?Actividades de turismo activo?) del Reglamento de
las Empresas de Turismo Activo, aprobado por el Decreto 55/2008, de 1 de abril, del
Gobierno de Aragón.
Consejo Consultivo de Aragón
27
Por este motivo, la regulación por orden departamental debería ser de los titulares de
los Departamentos competentes en turismo, medio ambiente y deporte y no sólo de estos
dos últimos.
9) Artículo 10 . Accesos, circulación y aparcamientos .
Este precepto respeta las normas establecidas por los artículos 50 (?Circulación con
vehículos a motor?) y 47 (?Senderismo, excursiones ecuestres y bicicleta de montaña?) del
Decreto 148/2005, de 26 de julio, del Gobierno de Aragón, modificado por el Decreto
1/2006, de 10 de enero, por el que se aprobó el Plan de Ordenación de los Recursos
Naturales del Parque Natural de Posets-Maladeta y su área de influencia socioeconómica.
Pese a que el título del artículo se refiere a aparcamientos, en sus diferentes
apartados no se refiere a los mimos. Quizás convendría incluir un nuevo apartado que
remitiese al artículo 52 (?Áreas de estacionamiento y aparcamiento?) del Decreto 148/2005.
Si finalmente no se regulan los aparcamientos debería suprimirse esta referencia en el
título.
10) Artículo 11 . Infraestructuras, edificaciones y equipamientos.
Este precepto establece una regulación general. Hay que tener presente las
menciones a concretas infraestructuras que hay en el Plan de Ordenación de los Recursos
Naturales del Parque Natural de Posets-Maladeta y su área de influencia socioeconómica: a
nuevos viarios (artículo 51), a las áreas de estacionamiento y aparcamiento (artículo 52),
edificaciones de nueva planta destinadas a actividades deportivas y turísticas (artículo 31.3),
infraestructuras energéticas (artículo 38), embarcaderos (artículo 41.3).
11) Artículo 12 . Usos turísticos y deportivos
El apartado 1 cumple parcialmente lo previsto en el artículo 31.1 del Decreto 148/2005,
de 26 de julio, del Gobierno de Aragón, modificado por el Decreto 1/2006, de 10 de enero,
por el que se aprobó el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural
de Posets-Maladeta y su área de influencia socioeconómica, ya que no contiene una
regulación de todas las actividades de turismo activo recogidas en el Decreto 146/2000, de
26 de julio ¾derogado por el Decreto 55/2008, de 1 de abril, del Gobierno de Aragón, por el
que se aprobó el Reglamento de las Empresas de Turismo Activo, por lo que las actividades
de turismo activo son las enumeradas y definidas en el anexo I del Reglamento de las
Empresas de Turismo ¾. Ahora bien, esta regulación íntegra puede contenerse en el Plan
de Uso Público, según el propio artículo 31.1 el Decreto 148/2005.
La regulación por orden departamental de la práctica de la escalada [letra b) del
apartado 1 ], por ser una actividad de turismo activo, además de deportiva, debería ser de
los titulares de los Departamentos competentes en turismo, medio ambiente y deporte y no
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
28
sólo de estos dos últimos, tal y como hemos señalado supra al referirnos a la regulación de
la práctica del barranquismo (artículo 9.2).
La letra c) del apartado 1 [esquí de fondo] debe completarse con la regulación de
actividades de esquí contenida en los artículos 30 y 46 del Decreto 148/2005, de 26 de julio,
del Gobierno de Aragón, modificado por el Decreto 1/2006, de 10 de enero, por el que se
aprobó el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural de Posets-
Maladeta y su área de influencia socioeconómica.
La letra e) del apartado 1 [sobrevuelo con aeronaves motorizadas] pudiera no ser
congruente con el artículo 32 del Decreto 148/2005, ya que en el proyecto de Decreto el
límite es del sobrevuelo es ?? 1.000 metros sobre la vertical del terreno ?? y en el Plan de
Ordenación de los Recursos Naturales se cifra en 4.400 metros sobre el nivel del mar; ni el
número de metros ni la referencia para su computo coinciden.
El apartado 2 , sobre acampada y alojamiento al aire libre, es congruente con los
artículos 28 y 29 del Decreto 148/2005, de 26 de julio, del Gobierno de Aragón, modificado
por el Decreto 1/2006, de 10 de enero, por el que se aprobó el Plan de Ordenación de los
Recursos Naturales del Parque Natural de Posets-Maladeta y su área de influencia
socioeconómica
12) Artículo 15 . Regulación en materia de investigación
En la frase de introducción del precepto debe suprimirse un signo ortográfico de
apertura de paréntesis, por ser un error material o mecanográfico.
13) Artículo 17 . Vigencia y revisión del Plan Rector de Uso y Gestión .
El apartado 1 se establece que el periodo de vigencia del plan será el máximo legal,
con prórroga automática.
El vigente artículo 34 de la Ley de Espacios Naturales Protegidos de Aragón parte de
la vigencia indefinida del Plan (?Los Planes Rectores de Uso y Gestión ? serán
periódicamente revisados para adaptarlos a las nuevas circunstancias del espacio?).
Expresamente establece la vigencia indefinida el artículo 9 de la Ley aragonesa 3/1994, de
23 de, junio de creación del Parque Posets-Maladeta.
La referencia de la vigencia al ? ? máximo legal ?? se introduce en previsión de que
se apruebe una modificación legal de la vigencia de los planes rectores de uso y gestión
limitada a un periodo de diez años, prevista en el artículo único, apartado vigésimo tercero
del Proyecto de ley de modificación de la Ley de Espacios Naturales Protegidos de Aragón,
publicado en el «Boletín Oficial de las Cortes de Aragón» número 194, de 3 de diciembre de
2013, por el que se da una nueva redacción al artículo 34 de la Ley.
Respecto al apartado 2 , sobre revisión del Plan, hay que tener presente que el artículo
9 de la Ley de creación del Parque Posets-Maladeta establece la revisión del mismo al
menos cada cuatro años, por lo que sería conveniente recordar esta norma legal, ya que
está vigente.
Consejo Consultivo de Aragón
29
14) Disposición final segunda . Entrada en vigor .
Respecto al apartado 2 , nos remitimos a las observaciones formuladas supra , al
artículo 4.2.
15) Nueva disposición adicional . Órgano ambiental competente.
Se sugiere incorporar una disposición adicional ¾en el lugar sistemático que le
corresponde según las Directrices de técnica normativa ¾ por la que se identifique el
?órgano ambiental competente?, al que se refieren diversos preceptos del proyecto de
Decreto, en aras de la seguridad jurídica, claridad y certeza de la norma para los
destinatarios. Podría hacerse por reenvío a la Ley o Leyes que lo establecen o a los
reglamentos que atribuyen la competencia, o indicar que es el establecido en el anexo II,
aunque por el momento la vigencia de esta norma estará diferida.
16) Reglamento del Parque Natural
El artículo 10.f) de la Ley aragonesa 3/1994, de 23 de, junio de creación del Parque
Posets-Maladeta, establece como contenido mínimo del Plan Rector de Uso y Gestión un
reglamento del Parque. En el proyecto del Decreto no se contiene este reglamento. Debería
figurar en un anexo del mismo; aunque su contenido se infiere de la regulación de usos y
actividades que el Plan Rector efectúa desarrollando las previsiones del Plan de Ordenación
de Recursos Naturales en el ámbito del Parque Natural.
17) Desarrollo y reenvío por el Plan de Ordenación de Recursos Naturales, en el ámbito
del Parque Natural, al Plan Rector de Uso y Gestión
Dada la supremacía del Plan de Ordenación de Recursos Naturales en el ámbito del
Parque Natural, sobre el Plan Rector de Uso y Gestión (artículo 18 de la Ley estatal de
Patrimonio Natural y Biodiversidad y el artículo 29.2 de la Ley de Espacios Naturales
Protegidos de Aragón), aunque ambos se aprueben por decreto del Gobierno de Aragón,
debería comprobarse que el proyecto de Decreto regula todos los reenvíos que el primero
realiza al segundo.
Ya hemos señalado supra , que el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del
Parque Natural de Posets-Maladeta y su área de influencia socioeconómica, aprobado por
el Decreto 148/2005, de 26 de julio, del Gobierno de Aragón, modificado por el Decreto
1/2006, de 10 de enero, contiene numerosas referencias y reenvíos, con alcance diverso, al
Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural: artículos 13.1, 2, 3, y 4; artículo 20.3;
artículo 21.3; artículo 22.2 y 5; artículo 25.3; artículo 26.2 y 3; artículo 28.2; artículo 29.1;
artículo 30.3; artículo 31.1 y 5; artículo 33.4; artículo 35; artículo 41.2; artículo 46.2; artículo
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
30
47.2; artículo 50.1.a) y b); artículo 56; artículo 75.1 y 2; artículo 77; y, artículo 80.1.d) y h) del
Plan de Ordenación de los Recursos Naturales.
Por cuanto antecede, el Pleno del Consejo Consultivo de Aragón emite el siguiente
DICTAMEN:
Que procede informar desfavorablemente el ?Proyecto de Decreto del Gobierno de
Aragón, por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural de
Posets-Maladeta?, por la razón indicada en la Consideración Jurídica V en relación con la
omisión del trámite de audiencia y sin perjuicio de las observaciones referidas en este
dictamen a la estructura y división de este proyecto.
.
Zaragoza, a ocho de abril de dos mil catorce.
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