Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 48/2017 de 28 de marzo de 2017

Cuestión

Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Benasque (Huesca) derivada de los daños y perjuicios ocasionados por

concesión de licencia para explotación hotelera.

Contestacion

Número Expediente: 26/17

Administración Consultante: Entes locales

Materia:

Reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios

Consejo Consultivo de Aragón

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DICTAMEN Nº 48 / 2017

Excmo. Sr. D. Ramón SALANOVA ALCALDE,

Presidente

Ilmo. Sr. D. Juan GARCIA BLASCO.

Ilmo. Sr. D. Antonio EMBID IRUJO.

Ilmo. Sr. D. Carlos NAVARRO DEL CACHO

La Comisión del Consejo

Consultivo de Aragón, con

asistencia de los Consejeros que al

margen se expresan, en reunión

celebrada el día 28 de marzo de

2017, emitió el siguiente Dictamen.

El Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el expediente remitido por el

Ayuntamiento de Benasque relativo a la reclamación de responsabilidad patrimonial de la

Administración derivada de daños por concesión de licencia para explotación hotelera,

formulada por J.R. en representación de V-G S.L.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero .- Por escrito de fecha 3 de febrero de 2016 (Registro de entrada en el

Consejo Consultivo del día 10 de febrero de 2017), el Consejero de Presidencia remite al

Consejo Consultivo la documentación enviada al mismo por el Ayuntamiento de Benasque

relativa a reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración,

incoado por J.R., en nombre propio y en representación de la entidad mercantil V-G S.L.,

por daños y perjuicios derivados de la actuación municipal, para la emisión del

correspondiente dictamen.

El expediente había llegado al Departamento de Presidencia por envío realizado por

el instructor del procedimiento de responsabilidad, fechado el 26 de enero de 2017 y con

registro de entrada en el departamento el 2 de febrero de 2017.

Con posterioridad la Vicesecretaria del Consejo Consultivo, por escrito de 15 de

febrero de 2017 advirtió al Ayuntamiento que faltaba de enviar el informe preceptivo del

servicio cuyo funcionamiento hubiera ocasionado la presunta lesión, lo que le comunicaba

para que hiciera el envío quedando suspendido el plazo para la emisión del Dictamen que

se iniciará de nuevo cuando esté el expediente administrativo completo.

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Más tarde y con fecha 24 de febrero de 2017, por escrito del Alcalde del

Ayuntamiento de Benasque se ha hecho llegar al Consejo Consultivo el informe referido

acompañado de un conjunto de documentación que sirve también para la emisión de

nuestro dictamen.

A continuación se va a resumir la documentación presente en el expediente recibido.

Segundo .- El procedimiento se inicia por la solicitud de responsabilidad patrimonial

que formula J.R., actuando en su propio nombre y en representación de la mercantil ?V-G

S.L.? en fecha 11 de julio de 2016 ante el Ayuntamiento de Benasque. En ella manifiesta

que el 5 de junio de 2015 presentó escrito ante el Ayuntamiento en su condición de

arrendatario de un negocio de hotel sito en Benasque, cuyas circunstancias constan en el

expediente 195/15 del archivo municipal. En dicho escrito manifestaba que el 24 de

noviembre de 2014 suscribió un contrato de arrendamiento de negocio con C.B. porte por su

condición de administrador de la mercantil ?A.H. S.L.? propietaria del inmueble y

arrendadora. Dice que en dicho escrito se ponía de manifiesto que desde el momento de la

firma del contrato se habían puesto de manifiesto graves discrepancias entre la realidad

física del inmueble y la descrita por la arrendadora, así como discrepancias entre la realidad

física de las instalaciones y la normativa sectorial, lo que se puso de manifiesto pues las

autoridades competentes habían prohibido la actividad hotelera en dicho inmueble.

Indica que el hotel disponía de licencia de actividad desde 1990 (que acompaña) y

manifiesta que dicha licencia es la que el Ayuntamiento envió al Juzgado de Primera

Instancia nº 4 de Huesca en autos del procedimiento ordinario 119/15. Dice que en dicha

licencia estaba corregido a mano el número de estrellas, poniendo un 3 donde antes había

un 2. Dice también que la licencia lo era para un hotel con capacidad para 28 habitaciones y

50 plazas, pero que había estado actuando para 32 habitaciones. Reprocha al

Ayuntamiento que haya tolerado esa situación.

El compareciente solicitó un informe técnico a un ingeniero que giró visitas al hotel y

emitió informe compareciendo ante el Juzgado de Primera Instancia en las diligencias antes

mencionadas. Indica que el informe señala muy graves deficiencias en las instalaciones. (Lo

acompaña).

En su escrito de 5 de junio de 2015 (que acompaña a su reclamación) pedía que el

Ayuntamiento llevara a cabo comprobaciones e inspecciones acerca de si el inmueble en su

estado actual está en condiciones físicas y técnicas para ser explotado según el fin que

determina la licencia municipal.

Luego hace referencia a que el servicio provincial de turismo del gobierno de Aragón,

por resolución de 25 de noviembre de 2015 ha prohibido la actividad del hotel. (Y más

adelante añade que ello confirma el cierre preventivo que llevó a cabo en marzo de 2015)

El compareciente, ante la situación creada por este cierre solicitó un nuevo informe

técnico para saber si era posible remediar las deficiencias. El informe emitido indicaba que

había que proceder a una remodelación casi total de distintas instalaciones y que el

presupuesto estimado de legalización de las instalaciones importaría una cantidad de

418.139,30 euros.

Y a continuación concreta lo que le lleva a solicita responsabilidad al Ayuntamiento.

Lo hace así:

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?Va de suyo que la responsabilidad del Ayuntamiento de Benasque es ineludible al ser el órgano

competente en materia de concesión de licencias urbanísticas, y que en este caso insólito se ha

mantenido al margen ignorando las solicitudes del compareciente como interesado ?hoy, además,

perjudicado- eludiendo de manera antijurídica su deber legal de control, inspección y policía urbanística?.

A continuación precisa las deficiencias técnicas del inmueble con referencia también

a las razones de la prohibición dictadas por el servicio provincial de Huesca.

Dice también que ante la falta de respuesta municipal a su escrito (que, recordamos,

era de 5 de junio de 2015), el 14 de julio de 2015 presentó de nuevo escrito reiterando que

había discrepancias entre la realidad física y la jurídica a lo que la Corporación le contestó

por escrito que recibió el 20 de julio de 2015 indicándole que concretara las discrepancias y

la normativa urbanística o sectorial que incumple para que pueda ser valorada por el

Ayuntamiento. Dice que eso le ha colocado en situación de indefensión causada por la

actuación arbitraria e inacción de la Administración.

Volvió a plantear escrito el 27 de julio de 2015 pidiendo que la Corporación llevara a

cabo comprobaciones o inspecciones y que emitiera informe acerca de si el inmueble en su

estado actual está en condiciones físicas y técnicas para ser explotado. El Ayuntamiento le

contestó por escrito de 24 de agosto de 2015 reiterando su exigencia de concreción de

discrepancias, que no admitía peticiones genéricas de información y enviándole copia de los

expedientes de licencia de obras 11/1/1988 y licencia actividad de 5/4/1990.

Indica que con esa documentación el Ayuntamiento no le hace llegar mención a la

existencia en el archivo municipal de otros expedientes de licencias y que no se le ofrecen

plazos de recurso.

Tras otras consideraciones concreta su petición de indemnización en 286.974,88

euros por los diversos gastos que ha debido realizar.

Tercero .- Tras la presentación de la reclamación el expediente contiene la

providencia de Alcaldía de 28 de julio de 2016 dirigida al Secretario para que informe en

relación al procedimiento y la legislación aplicable a la tramitación del expediente de

responsabilidad patrimonial.

Consta el informe de secretaría de la misma fecha y en el que se da respuesta a las

peticiones del Alcalde.

Este, por resolución de 4 de agosto de 2016 acuerda admitir a trámite la

reclamación, nombrar instructor del procedimiento y que éste lleve a cabo las tramitaciones

necesarias para comprobar la existencia o no de responsabilidad.

Contiene el expediente recibido en este Consejo distintos actos de instrucción,

encontrándose en el mismo el contrato de arrendamiento y la Sentencia nº 119/2015, de 20

de octubre de 2015, del Juzgado de primera instancia e instrucción nº 4 de Huesca. Esta

Sentencia se dicta en un juicio seguido entre V-G Hostelería como demandante (con

demanda presentada el 18 de marzo de 2015), contra la mercantil A.H.. El demandante

reprocha el estado en el que se encontraba el inmueble articulando distintas pretensiones

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sobre ello. El juez decide que no procede acceder a ninguna de ellas por, entre otras

razones, que ?el sr. R. se dedica al sector de la hostelería y de la construcción, y que en

consecuencia se presupone que tiene ciertos conocimientos en la materia que hacen difícil

imaginar que fuera engañado en la fijación de un elemento tan importante en el contrato de

arrendamiento como es la renta que debe ser abonada?.

Consta en el expediente recibido un primer informe de un despacho de abogados

que lo emite a solicitud del Ayuntamiento de Benasque con fecha 28 de noviembre de 2016.

El informe refiere que ha transcurrido el plazo del año para reclamar, porque debió

computarse desde el cese de la actividad hotelera que tuvo lugar el 16 de marzo de 2015

(dos días antes de presentar la demanda civil que dio lugar al procedimiento judicial

referido) sin que tenga efecto interruptivo de la prescripción la presentación de esa

reclamación. Se afirma también que no existe relación de causalidad entre la actuación del

Ayuntamiento de Benasque y los presuntos daños producidos. A esos efectos se reproduce

el párrafo de la sentencia que se ha indicado anteriormente

Cuarto.- El expediente se somete a trámite de audiencia a interesados por

comunicación del Ayuntamiento de 22 de diciembre de 2016. Comparece en el trámite el

reclamante por escrito fechado el 22 de enero de 2017 donde se contradicen las razones

del informe de la asesoría jurídica externa del Ayuntamiento insistiendo en que el

Ayuntamiento no ha llevado a cabo ningún acto de control de la licencia de actividad que

otorgó en 1990

Quinto .- También existe en la documentación recibida otro informe, suscrito el 26 de

enero de 2017, por el despacho de abogados que es asesor externo de la corporación

municipal. El informe se titular ?informe-propuesta de resolución? y es coincidente en su

contenido con el anterior

Conforme a este informe se emite propuesta de resolución por el instructor del

procedimiento y con la misma fecha de 26 de enero de 2017. El informe-propuesta

desestima la solicitud presentada no indicando ningún razonamiento en torno a la

prescripción de la acción de responsabilidad que sí aparecía en el informe del consultor

jurídico externo de la Administración.

Con posterioridad y respondiendo a la indicación de falta de documentación que

hace la vicesecretaria de este Consejo Consultivo, llega informe de una técnica del

Ayuntamiento aclarando un detalle importante, y es que el cese de la actividad del hotel fue

decretado, sí, por el servicio provincial de turismo del Gobierno de Aragón, pero

respondiendo a una solicitud de cambio de titularidad de la actividad lo que determinó que

se le aplicara, inmediatamente, la normativa vigente para la apertura de establecimientos

que no cumplía y de ahí la orden de cese de actividad.

Consejo Consultivo de Aragón

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CONSIDERACIONES JURIDICAS

I

El dictamen solicitado entra dentro de las competencias del Consejo Consultivo de

Aragón tal y como se regula en el artículo 15.10 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del

Consejo Consultivo de Aragón, que dispone la necesidad de consulta preceptiva al Consejo

en el supuesto de ?reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios de

cuantía superior a 6.000 euros?. Ello significa, dada la cuantía de la indemnización solicitada

en este caso, el carácter preceptivo del Dictamen que se emite por este Consejo, todo ello

en el marco del Dictamen 45/2012 del Consejo Consultivo de 17 de abril.

En función de lo preceptuado en los artículos 19 y 20 de la misma Ley 1/2009,

resulta competente la Comisión para la emisión del dictamen.

II

El Consejo Consultivo ha de pronunciarse acerca de si, a la vista del procedimiento

administrativo tramitado por el Ayuntamiento de Benasque, procede o no estimar la

reclamación de indemnización económica presentada en relación con daños ocasionados,

según se alega, por no haber ejercitado el Ayuntamiento la actividad de control sobre un

inmueble para ver si se cumplían las condiciones de una licencia de actividad otorgada en

1990, debiendo concretar específicamente, por mandato del art. 12.2 del Reglamento

aprobado por R.D. 429/1993, de 26 de marzo, la existencia o no de relación de causalidad

entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida, con valoración, en su

caso, del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, considerando los criterios

legales de aplicación.

El marco general que regula los requisitos para apreciar la responsabilidad

patrimonial de la Administración arranca de la previsión establecida en el art. 106 de la

Constitución que obtiene un desarrollo ulterior en los artículos 139 y ss. de la Ley 30/1992,

de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

procedimiento Administrativo Común, complementados, esencialmente a nivel del trámite,

por el RD 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los procedimientos de

las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial (conjunto

normativo vigente en el momento de producirse los hechos y en el momento también de

iniciarse el procedimiento administrativo, por lo que en función de lo que indica la

disposición transitoria tercera de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas, es el texto aplicable a la

resolución de ese procedimiento).

Los requisitos que cabe inferir de cuadro normativo expresado pueden ser,

sustancialmente, los siguientes: 1) Existencia de un daño o perjuicio antijurídico, efectivo,

evaluable económicamente e individualizado; 2) Existencia de relación de causalidad entre

el daño o perjuicio sufrido y el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,

sin intervenciones extrañas que pudieran influir en dicha relación causal; 3) Inexistencia de

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fuerza mayor; y 4) Ejercicio de la acción el plazo establecido por la norma jurídica para la

prescripción, que es un año contado a partir del hecho o acto (también, firmeza de la

sentencia judicial anulatoria) o manifestación o finalización del efecto lesivo.

Al mismo tiempo, el Tribunal Supremo tiene declarado que según el artículo 141.1 de

la Ley 30/1992 sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes

de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley, pues lo

contrario convertiría a las Administraciones Públicas en aseguradoras universales de todos

los riesgos sociales. En palabras de la STS de 9 marzo 2010 (JUR 95648) , que reitera las

de las anteriores sentencias de 26 enero 2010 (JUR 42164) y 2 diciembre 2009 (RJ 8139),

?la jurisprudencia viene modulando el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial,

rechazando que la mera titularidad del servicio determine la responsabilidad de la

Administración respecto de cualquier consecuencia lesiva relacionada con el mismo que se

pueda producir, lo que supondría convertir a la Administración en aseguradora universal de

todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para

los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, siendo

necesario, por el contrario, que esos daños sean consecuencia del funcionamiento normal o

anormal de la Administración (SS. 14-10-2003, 13-11-1997).- A ello ha de añadirse, que

constituye jurisprudencia consolidada que la prueba de la relación de causalidad

corresponde a quien formula la reclamación, o como dice la sentencia de 18 de octubre de

2005, la carga de la prueba del nexo causal corresponde al que reclama la indemnización

consecuencia de la responsabilidad de la Administración por lo que no habiéndose

producido esa prueba no existe responsabilidad administrativa; en el mismo sentido la

sentencia de 7 de septiembre de 2005, entre otras muchas ?. O, yendo más allá, en las de la

STS de 4 noviembre 2009 (RJ 7944 ), ? ha de ser igualmente rechazado el segundo de los

motivos casacionales, en que la actora, y al amparo de la misma norma procesal, aduce la

vulneración de la jurisprudencia aplicable para resolver la cuestión objeto del debate,

olvidando que dicha jurisprudencia ha sido ya tomada en consideración por el Tribunal de

instancia que ha apreciado la inexistencia de la antijuricidad de la lesión en el sentido de

que ha de ser soportada la misma por el perjudicado, si bien confunde dicha falta de

antijuricidad con la ausencia de nexo causal.

III

En cuanto a los requisitos formales, debe hacerse constar que se ha cumplido el plazo

del año, pues aun existiendo dudas en el informe de la consultora externa de la

Administración, el Ayuntamiento lo ha dado por bueno en un ejercicio de apertura de la

acción sobre lo que no tenemos nada que indicar, teniendo en cuenta, sobre todo, la

claridad del problema planteado.

IV

Y pasando a la cuestión de fondo debemos estar de acuerdo con la propuesta de

resolución municipal. Resalta de toda la documentación entregada que el solicitante de

responsabilidad patrimonial intentó, primero, que fuera el arrendador quien respondiera de

los daños que él entendía que se habían producido en el edificio; objetivo que no consiguió

pues el Juez ?con completa razón- rechazó su pretensión dado que había firmado con

entera libertad un contrato en el que afirmaba recibir unas instalaciones que cumplían todas

las prescripciones legales para el ejercicio de la actividad, afirmación taxativa, clara, que

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resulta desmentida un poco tiempo después por el propio suscribiente del contrato de

arrendamiento que había afirmado la correcta recepción de un edificio y luego reclama

porque no es así.

Y como no consigue en el ámbito civil la indemnización que él entiende que se le

debe, desvía el objeto de su atención hacia la Administración municipal encontrando en una

pretendida ausencia de inspección (en relación a una solicitud presentada el 5 de junio de

2015, tras la presentación de la demanda ante el Juzgado de primera instancia e instrucción

nº 4 de Huesca) el elemento determinante de esa responsabilidad que reclama. Da la

impresión de lo que se busca, por encima de cualquier razonamiento fiable de contenido

jurídico, es un responsable de unos presuntos daños, sea éste cualquiera que fuese. Por

eso, y tras la sentencia de 20 de octubre de 2015, solo unos meses después se presenta la

reclamación de responsabilidad patrimonial aduciendo que no se han llevado a cabo

inspecciones por la Administración municipal cuando él ya había oficializado la demanda

civil.

Cuando, miradas las cosas desde un punto de vista de razonabilidad jurídica y lógica,

toda esta discusión se hubiera evitado si el arrendatario, y luego reclamante en este

procedimiento de responsabilidad administrativa, no se hubiera convertido en tal

arrendatario mediante la suscripción del contrato de arrendamiento. Si era cierto que el

edificio se encontraba en un estado lamentable que lo imposibilitaba para la actividad

hotelera, no existe explicación lógica a que se pretenda llevar en él una actividad económica

que luego se demuestra imposible por la aplicación de una normativa (derivada de la

solicitud de cambio de titularidad) que la convierte en tal, máxime si quien realiza estas

actuaciones es un profesional de la hostelería.

Por otra parte debe notarse que es el hecho de la solicitud de cambio de titularidad

(lógica solicitud de cambio, tras la suscripción del contrato de arrendamiento) la que

determina la imposibilidad de continuar el negocio hotelero, y no ninguna actuación (u

omisión) de la Administración municipal. Suena completamente a artificial esa imputación de

responsabilidad que contraviene el ordenamiento jurídico de la responsabilidad patrimonial

de la Administración que antes se ha mencionado: no se ha producido lesión, en el sentido

de daño antijurídico que el dañado no tiene obligación de soportar, y, por tanto, sobra

cualquier consideración a la relación de causalidad (que presupone la previa existencia de

lesión), con independencia de que tampoco puede hablarse de causalidad entre una

actuación inspectora de la Administración local (cuya base jurídica no aparece en ningún

momento de la reclamación) y los presuntos daños causados que, se reitera la idea, en

última instancia han surgido (si es que han surgido) como consecuencia de una solicitud de

cambio de titularidad y la aplicación (por parte del órgano competente, que pertenece a la

Administración autonómica) de la normativa existente en el momento de la solicitud.

Por todo ello, la afirmación de que no existe responsabilidad patrimonial hace

innecesario que se analice la cantidad solicitada y los criterios a los que ésta responde.

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En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Aragón formula el siguiente

DICTAMEN:

Que en conformidad con la propuesta del Ayuntamiento de Benasque, procede

desestimar la reclamación presentada por J.R., en representación de V-G S.L.

En Zaragoza, a veintiocho de marzo de dos mil diecisiete.