Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 45/2006 de 24 de enero de 2006

Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se crea la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón y se aprueba el Reglamento

que regula su organización y funcionamiento.

Contestacion

Número Expediente: 238/2005

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia:

Proyectos de reglamentos ejecutivos

Comisión Jurídica Asesora

del Gobierno de Aragón

DICTAMEN 45 / 2006

Excmo. Sr. D. Juan Antonio García Toledo

Presidente

Ilmo. Sr. D. Rafael Alcázar Crevillén

Ilmo. Sr. D. Javier Domper Ferrando

Ilmo. Sr. D. Antonio Embid Irujo

Ilmo. Sr. D. Federico Larios Tabuenca

Ilmo. Sr. D. Carlos Navarro del Cacho

Ilmo. Sr. D. Juan F. Sáenz de Buruaga y Marco

El Pleno de la Comisión

Jurídica Asesora del Gobierno de

Aragón, con asistencia de los

Consejeros que al margen se

expresan, en su sesión celebrada el

día 24 de Enero de 2006, emitió el

siguiente Dictamen:

La Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón ha examinado el Proyecto de

Decreto por el que se crea la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la

Comunidad Autónoma de Aragón y se aprueba el Reglamento que regula su organización y

funcionamiento.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 14 de Diciembre de 2005, entrada el 16 de Diciembre del

mismo año, el Consejero de Economía, Hacienda y Empleo del Gobierno de Aragón remitió

al Presidente de la Comisión Jurídica Asesora, para su dictamen preceptivo el Proyecto de

Decreto por el que se crea la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la

Comunidad Autónoma de Aragón y se aprueba el Reglamento que regula su organización y

funcionamiento.

Al propio tiempo, y en el mismo expediente, remitió otro Proyecto de Decreto por el

que se crean ?el Registro Público de Contratos y el Registro de Licitadores e la Comunidad

Autónoma de Aragón y se aprueba el Reglamento que regula su organización y

funcionamiento?.

SEGUNDO.- En el oficio de remisión se explica, sucintamente, los procedimientos

de elaboración de ambos proyectos y se justifica su propia existencia puesto que

inicialmente el conjunto de las materias reguladas se incluyeron en un único Proyecto de

disposición general.

Del contenido del expediente remitido resulta que:

- Por Orden de 30 de septiembre de 2002, del Consejero del Departamento de

Economía, Hacienda y Empleo, se acordó la incoación del Procedimiento Administrativo

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necesario para la elaboración de un Proyecto de Decreto ?por el que se creen y regulen un

órgano consultivo en materia de contratación administrativa y dependientes del mismo un

registro de contratos y otro de licitadores?.

- A continuación de la Orden aparece un primer proyecto de Decreto, al

parecer elaborado por la Secretaría General Técnica del departamento, sin fecha, pero

presumiblemente posterior a octubre de 2002, relativo a la creación y regulación de ?la Junta

Consultiva de Contratación Administrativa y los Registro de Contratos y Licitadores de la

Comunidad Autónoma de Aragón?.

- Entre el 17 de octubre y el 5 de noviembre de 2002 el Secretario General

Técnico del Departamento de Economía, Hacienda y Empleo se dirige a otros

departamentos y centros directivos del Gobierno de Aragón remitiendo un borrador del

Decreto al que antes se ha hecho referencia, aún cuando no puede afirmarse que el

borrador definitivo sea el que ahora figura unido en el expediente, puesto que por su

redacción parece que ese ejemplar es posterior y redactado con algunas de la sugerencias

recibidas de los diferentes departamentos y centros directivos del Gobierno de Aragón.

En todo caso, un borrador se remitió al Secretario General Técnico de Presidencia y

Relaciones Institucionales; al Secretario General Técnico de Agricultura; al Secretario

General Técnico de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes; al Secretario General

Técnico de Industria, Comercio y Desarrollo; al Secretario General Técnico de Salud,

Consumo y Servicios Sociales; al Secretario General Técnico de Cultura y Turismo; al

Secretario General Técnico de Educación y Ciencia; al Secretario General Técnico de Medio

Ambiente; al Ilmo. Sr. Interventor General; a la Ilma. Sra. Directora General de

Presupuestos, Tesorería y Patrimonio; al Ilmo. Sr. Director General de Economía; al Ilmo.

Sr. Director General de Organización, Inspección y Servicios; al Ilmo. Sr. Director General

de Administración Local y Política Territorial; al Ilmo. Sr. Director General de Enseñanza

Superior; y al Ilmo. Sr. Secretario General Técnico de la Presidencia.

- Al expediente se incorporan después las consideraciones requeridas del

Secretario General Técnico de Salud, Consumo y Servicios Sociales; de la Secretaría

General Técnica del Departamento de Agricultura; de la Directora General de Presupuestos,

Tesorería y Patrimonio; del Secretario General Técnico del Departamento de Medio

Ambiente; del Secretario General Técnico de Cultura y Turismo; del Secretario General

Técnico de Industria Comercio y Desarrollo; del Director General de Organización,

Inspección y Servicios; del Secretario General Técnico del Departamento de Educación y

Ciencia, del Interventor General; del Secretario General Técnico del Departamento de

Presidencia y Relaciones Institucionales.

Además, una comunicación del Director General de Administración Local y Política

Territorial poniendo de manifiesto que no tiene ninguna sugerencia ni observación que hacer

al Proyecto de Decreto.

- Con el enunciado de ?Trámite de información pública? se incorporan al

expediente las comunicaciones efectuadas por el Secretario General Técnico el 24 de

octubre de 2002 al Excmo. Sr. Rector Magnifico de la Universidad de Zaragoza, a la

Asociación de Entidades locales del Pirineo Aragonés, a la Asociación de Entidades locales

menores de Aragón, a la Federación Aragonesa de Municipios y Provincias, a la Asociación

Aragonesa de Municipios, a la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Teruel, de Huesca

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y de Zaragoza, a la Confederación Regional de Empresarios de Aragón, y a la

Confederación de la Pequeña y Mediana Empresa Aragonesa.

El contenido de la comunicación hace alusión a la remisión del Proyecto de Decreto

al que se ha hecho referencia, pero sin que se pueda precisar con los datos del expediente

cual fue realmente el Proyecto remitido.

No consta en el expediente copia de la publicación de algún anuncio en el Boletín

Oficial de Aragón expresivo de la iniciación de la tramitación del procedimiento para la

aprobación de la disposición general y de la apertura de un periodo de información pública.

- También se incorpora en el expediente un escrito de la Asociación Española

de Contratación Pública y Regulada, asociación que no había sido expresamente citada,

realizando algunas observaciones sobre el contenido del Proyecto, pero solo en lo relativo a

la creación y funcionamiento de la Junta Consultiva de Contratación.

Y una comunicación del Rector de la Universidad de Zaragoza adjuntando, en

documento separado, un escrito de observaciones que resulta literalmente idéntico al de la

Asociación citada anteriormente y fechado el mismo día, el 30 de octubre de 2002, aunque

no aparece firmado.

- Figura unida al expediente una nota interior de la Secretaría del Consejero de

Economía, Hacienda y Empleo dirigida al Interventor General, fechada el 26 de Noviembre

de 2004, es decir más de 2 años después de la última actuación, informando de la

recepción de un escrito de la Comisión Ejecutiva de la Federación Aragonesa de Municipios,

Comarcas y Provincias, en el que se comunicaba que dicha Comisión había acordado, en

su sesión de 4 de octubre de 2004, elevar al Gobierno de Aragón ?la propuesta de creación

de una Junta Consultiva de Contratación en Aragón? , a cuyo efecto acompañaba una

propuesta de contenidos y un modelo de informe.

- A continuación se recogen dos notas interiores de la misma Secretaría del

Consejero de Economía, Hacienda y Empleo, pero esta vez fechadas el 1 de Octubre de

2002, dando traslado al Interventor General de una comunicación de la Confederación de

Empresarios de Aragón, fechada el 27 de septiembre de 2002, y por tanto anterior a la

remisión del Proyecto de Decreto por la Secretaria General Técnica, solicitando tener uno o

dos representantes en la Junta Consultiva de Contratación, y de otra comunicación de la

Confederación de Empresarios de la Construcción de Aragón de la misma fecha y en el

mismo sentido.

- Sin que aparezca ninguna justificación en el expediente (aún cuando en el

escrito de remisión a esta Comisión se aluda a las consultas efectuadas y a la toma en

consideración de las aportaciones y sugerencias efectuadas por los consultados) y sin

previo acuerdo de finalización del procedimiento, se incorpora al expediente una nueva

Orden del Consejero de Economía, Hacienda y Empleo, de fecha 3 de Mayo de 2005, por la

que se incoa un nuevo procedimiento para la elaboración de un ?Proyecto de Decreto por el

que se crea y regula la Junta Consultiva de Contratación Administrativa y los Registros de

Contratos y Licitadores de la Comunidad Autónoma de Aragón?, encargando esta vez a la

Intervención General la elaboración del citado proyecto, advirtiéndole que deberá someterlo

a informe de la Dirección General de Servicios Jurídicos y solicitar dictamen a esta

Comisión.

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- Sin ninguna otra actuación aparece unido al expediente un segundo Proyecto

de Decreto, sin fecha, pero que debió ser elaborado entre los meses de Mayo a Julio del

año 2005, por el que se crean y regulan en un solo texto la Junta Consultiva de Contratación

Administrativa y los Registros de Contratos y Licitadores de la Comunidad de Aragón.

- A continuación aparece una Memoria justificativa elaborada por el Interventor

General y fechada el 13 de Julio de 2005.

Y, una Memoria económica elaborada también por el Interventor General y fechada

el mismo día 13 de Julio de 2005.

- Después se une el informe del Letrado de los Servicios Jurídicos elaborado el

4 de octubre de 2005.

- Sin solución de continuidad, y sin otra explicación que la que consta en el

oficio de remisión del expediente a esta Comisión, se incorporan ahora dos Proyectos de

Decreto diferenciados. Uno, el Proyecto de Decreto por el que ?se crea la Junta Consultiva

de Contratación Administrativa y se aprueba el Reglamento que regula su organización y su

funcionamiento? . Otro, el Proyecto de Decreto por el que ? se crea el Registro Público de

Contratos y el Registro de Licitadores de la Comunidad Autónoma de Aragón y se aprueba

el reglamento que regula su organización y funcionamiento? . No consta ni la fecha ni la

autoría de ambos proyectos

- Finalmente, se incorporan al expediente varios antecedentes documentales

correspondientes a un Proyecto de Decreto elaborado en 1.999 para la creación y

regulación del Registro de Licitadores de la Comunidad Autónoma de Aragón y que no fue

nunca aprobado por el Gobierno de Aragón.

TERCERO.- De acuerdo con el oficio de remisión la elaboración de dos Proyectos

de Decreto, uno en relación con la Junta Consultiva de Contratación, y otro relativo al

Registro Público de Contratos y de Licitadores, responde a una doble justificación: de una

parte, a la aceptación por el Consejero que incoó el procedimiento de las sugerencias

efectuadas por el informe de la Asesoría Jurídica de fecha 4 de octubre de 2005, y de otra,

para mantener las competencias que el Decreto 93/2005 de 26 de Abril, por el que se

establece la estructura orgánica del Departamento de Economía, Hacienda y Empleo,

atribuía al citado Departamento y a la Intervención General en materia de organización,

explotación y mantenimiento de los dos mencionados Registros. Consecuentemente, los

dos proyectos ahora remitidos conjuntamente en un mismo expediente administrativo

debieron elaborarse con posterioridad a la fecha del informe de la Asesoría Jurídica.

CUARTO.- A pesar de su tramitación en solo procedimiento y con idénticos

antecedentes el contenido netamente diferenciado de los dos Proyectos de Decreto

aconseja que se informen por separado por esta Comisión Jurídica Asesora.

Estudiado, pues, para fundar su dictamen, el texto del Proyecto de Decreto por el

que ?se crea la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma

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de Aragón y se aprueba el Reglamento que regula su organización y funcionamiento?,

según el texto remitido el 16 de diciembre de 2005, y que se presume como definitivo, la

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón propone las siguientes,

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

La Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón es competente para emitir

este dictamen, solicitado por el Consejero de Economía, Hacienda y Empleo, cuyo

contenido ha de ser estrictamente jurídico, sin expresar motivaciones de interés político, de

oportunidad o de eficiencia económica, conforme a lo prevenido en los artículos 55 y 58 de

la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, Texto Refundido aprobado por Decreto

Legislativo 1/2001, de 3 de Julio, en adelante LPGA.

Elegida por el Consejero solicitante la opción de separar en dos el Proyecto de

Decreto que creaba de manera unificada la Junta Consultiva de Contratación y el Registro

de Contratos y de Licitadores de la Comunidad Autónoma de Aragón, cabe cuestionarse ?

en orden a determinar el carácter de este dictamen- si la potestad reglamentaria es ejercida

por el Gobierno de Aragón en el marco de sus competencias para el desarrollo y ejecución

de la legislación básica del Estado, en este caso de la legislación relativa a los contratos de

las Administraciones Públicas, de acuerdo con el articulo 16.8 LPGA, en cuyo caso el

dictamen seria preceptivo en virtud de lo dispuesto en el artículo 56.1 b) LPGA, o si esa

potestad tiene su origen en la capacidad de autoorganización de la Administración Pública

de la Comunidad Autónoma de Aragón de acuerdo con la previsión contenida en los

artículos 42 y 43 de su Estatuto de Autonomía, de forma que conforme a esa capacidad y a

lo dispuesto en el artículo 6 del Texto Refundido de la Ley de la Administración de la

Comunidad Autónoma de Aragón aprobado por Decreto Legislativo 2/2001, de 3 de Julio, en

adelante LACA, puede crear los órganos administrativos necesarios para el ejercicio de sus

competencias, y la potestad reglamentaria así ejercida debe incardinarse en la previsión del

artículo 16.7 LPGA, pudiendo ser el dictamen que emita esta Comisión solo de carácter

facultativo.

Abona la primera solución la indudable existencia de una previsión en el articulo 10.3

del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones públicas aprobado por

RDleg. 2/2000, de 16 de Junio, en adelante LCAP, haciendo posible que las Comunidades

Autónomas puedan crear, con competencias en sus respectivos ámbitos territoriales, Juntas

Consultivas de Contratación Administrativa, aun cuando el referido precepto no constituye

legislación básica como señala la Disposición Final Primera del Texto Refundido citado.

Favorece la segunda solución que el preámbulo del Proyecto de Decreto que se

dictamina considera titulo suficiente para la creación de la referida Junta Consultiva la

potestad de autoorganización, citando solo el precepto de la legislación estatal ?a mayor

abundamiento?, reconocida a la Administración de la Comunidad Autónoma, los

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precedentes existentes de creación por otras Comunidades Autónomas de Juntas

Consultivas previamente a la promulgación de la ley 13/1995, de 26 de Mayo, de Contratos

de las Administraciones Públicas al amparo del artículo 148.1.1ª CE , o el reconocimiento de

esa potestad, articulo 137 CE, a las entidades locales para la creación de órganos

consultivos similares.

A pesar de que la disposición general sometida a dictamen no puede considerarse

estrictamente como ?ejecución de una ley? por las razones expuestas, esta Comisión

considera, con la interpretación no restrictiva del término postulada por el Tribunal Supremo,

que el contenido de la misma (artículos 2, 3.3. 3.7, o 9) trasciende la mera organización de

un órgano administrativo consultivo y, por lo tanto, su dictamen, conforme a lo ya

establecido en los numerados 22/1997, 1/2001 o 84/2002, entre otros, resulta preceptivo.

Tratándose de dictamen que se refiere a un texto de naturaleza normativa, la

competencia para emitirlo corresponde al Pleno de la Comisión (art. 63.1.a) LPGA).

II

Afirmada la competencia de esta Comisión Jurídica Asesora para la emisión de este

dictamen de carácter preceptivo, no cabe ninguna duda acerca de la que corresponde al

Gobierno de Aragón para dictar normas de carácter reglamentario en materia de

autoorganización, título competencial que se recoge en el artículo 35.1.1ª, en relación con

los artículos 35.1.5ª, 42 y 43 del Estatuto de Autonomía de Aragón.

La potestad reglamentaria en las materias de competencia de la Comunidad

Autónoma, por otra parte, se atribuye con carácter general al Gobierno de Aragón con

arreglo a lo dispuesto en el artículo 24.1 del citado Estatuto de Autonomía y en el artículo

29.1 LPGA.

La competencia para formular la propuesta de disposición general objeto de estudio

le viene atribuida al Consejero de Economía, Hacienda y Empleo por lo dispuesto en el

artículo 1, apartados e) y q) del Decreto 93/2005, de 26 de abril, por el que se aprueba la

estructura orgánica del departamento.

III

Comenzando el estudio del Proyecto de objeto de dictamen debemos considerar, en

primer lugar, si la elaboración del mismo se ha acomodado al procedimiento especifico

contenido en la sección 2ª del capítulo II, del título IV, de la ley del Presidente y del

Gobierno de Aragón (artículos 32 y 33).

Digamos que formalmente existe un acuerdo de iniciación del Procedimiento, la

Orden del Consejero del Departamento de Economía, Hacienda y Empleo, de 30 de

Septiembre de 2002, para la elaboración del que, según el expediente, sería el primer

borrador de Decreto para la creación y regulación de un órgano consultivo en materia de

Contratación Administrativa y, dependientes del mismo, un Registro de Contratos y otro de

Licitadores. Sin embargo, el procedimiento iniciado en virtud de esta Orden debió

formalmente terminarse mediante una resolución que pusiera fin al mismo, puesto que el 3

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de Mayo de 2005 el mismo Consejero dictó una nueva Orden por la que se ?declara iniciado

el procedimiento de elaboración...? de un nuevo proyecto sobre la misma materia y cuya

elaboración se encarga, esta vez, a la Intervención General.

Este nuevo procedimiento tampoco tiene una resolución formal de su conclusión, a

pesar que en una fecha desconocida, pero posterior al 4 de Octubre de 2005, fecha en la

que se emite el informe por el Letrado de los Servicios Jurídicos, se incorporan al

expediente dos nuevos proyectos de Decreto separando las materias que figuraban en la

Orden de incoación del procedimiento.

El desajuste entre lo solicitado por quien tiene atribuida la competencia para la

elaboración de la Disposición General y el resultado sometido a consideración de esta

Comisión sólo tiene una justificación explicita en el expediente a través del oficio de

remisión elaborado por el Consejero de Economía, Hacienda y Empleo el 14 de Diciembre

de 2005, y en el que se explica la decisión de separar las materias objeto del anteproyecto

por la aceptación de las consideraciones efectuadas por el informe del letrado de los

Servicios Jurídicos y en la atribución de competencias al Departamento por el Decreto

93/2005, de 26 de Abril, que establece su estructura orgánica.

Los defectos formales denunciados de falta de una resolución expresa de los

procedimientos iniciados son significativos puesto que debió ser precisamente la Orden de

iniciación del Procedimiento la que expresara la razones y justificaciones de índole general

que hacían razonable la incorporación al Ordenamiento Jurídico de las dos nuevas

disposiciones generales. La ausencia en el expediente del correspondiente documento en

tal sentido es de mayor significación si se tiene en cuenta que la Memoria que ?justifique la

necesidad de la promulgación de la norma, su forma de inserción en el Ordenamiento

Jurídico y una valoración de los efectos que, a juicio del Departamento proponente, puedan

seguirse de su aplicación?, es sólo única, aquella que se elaboró por el Interventor General

el 13 de Julio de 2005 inmediatamente después del llamado en el expediente ?Segundo

proyecto de Decreto...? regulando todavía la Junta Consultiva de Contratación Administrativa

y los Registros de Contratos y de Licitadores de la Comunidad Autónoma de Aragón de una

manera conjunta. Y lo mismo sucede con la Memoria económica elaborada en la misma

fecha y en relación con el mismo segundo proyecto, siendo significativo que la valoración

allí expresada responde al criterio del funcionamiento conjunto de la Junta Consultiva y de

ambos Registros. Precisamente la decisión adoptada de separar en dos proyectos

diferenciados el originario proyecto de Decreto hace que la Memoria justificativa y la

Memoria económica elaboradas para la previsión inicial resulten ahora, cuando menos,

incompletas en relación con la finalidad que les asigna el artículo 32.2 LPGA.

Mayor dificultad existe para considerar cumplido el trámite de información publica y

audiencia recogido en el artículo 33, apartados 1 y 2 LPGA, por cuanto que del expediente

administrativo remitido se deduce, sin ninguna duda, que los dos primeros proyectos de

Decreto reguladores de forma conjunta de la Junta Consultiva de Contratación y de los

Registros de Contratos y Licitadores no se sometieron a información pública y también que

los proyectos de Decreto, una vez separados, tampoco han sido sometidos a dicho trámite,

cuando existen entre ellos diferencias sustanciales que afectan desde el alcance de la

funciones de la Junta Consultiva de Contratación hasta la llevanza del Registro Público de

Contratos.

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Tampoco puede deducirse del expediente administrativo que se haya cumplido

adecuadamente el trámite de audiencia a las asociaciones empresariales, así como a las

corporaciones representativas de intereses económicos y sociales a los que afectan ambas

disposiciones generales, aún cuando en relación con el primer proyecto, aquel de 2002, si

hubieran sido citadas dos organizaciones empresariales (CREA y CEPYME), la Cámara de

Comercio de las tres Provincias y algunas organizaciones (4) de entidades locales, no sólo

porque las citadas no pueden ser todas aquellas asociaciones cuya existencia ?conste de

manera indubitada para la administración de la Comunidad Autónoma? según el artículo

33.1 LPGA, sino porque como ya se dijo el proyecto de Decreto del que se les dio traslado

es sustancialmente diferente, en sus objetivos y contenidos normativos, a los ahora

sometidos a dictamen.

Y tampoco invalida anterior razonamiento de exigencia de los trámites señalados

que alguna asociación no expresamente citada, como la Asociación Española de

Contratación Pública y Regulada haya comparecido, por propia iniciativa, en el expediente

para expresar su criterio, ni que la Federación Aragonesa de Municipios, Comarcas y

Provincias comparezca en el expediente 2 años después de la remisión del primer proyecto

de Decreto para elevar al Gobierno de Aragón la propuesta, precisamente, de creación de la

Junta Consultiva de Contratación en Aragón, propuesta extemporánea pero probablemente

justificada por el largo lapso de tiempo transcurrido desde el traslado del primer proyecto,

Octubre de 2002 hasta la fecha de la misma 17 de Noviembre de 2004, es decir espacio

temporal suficientemente expresivo de que el procedimiento estuvo paralizado durante 2

años sin explicación aparente en el expediente.

Todo lo señalado abunda en lo defectuoso del procedimiento de elaboración de las

disposiciones generales que ahora se someten a dictamen, habiendo destacado esta

Comisión en numerosos dictámenes que la omisión del procedimiento o un defectuoso

cumplimiento del mismo pueden traducirse ?en una inobservancia trascendente para la

satisfacción de la finalidad a que tiende su exigencia? que puede arrastrar a la nulidad de la

norma que se dicte.

Desde luego la consulta a determinados departamentos u órganos de la

Administración de la Comunidad Autónoma o a determinadas Administraciones (entidades

locales, universidad) no puede estimarse como adecuado cumplimiento del procedimiento

establecido (vid. dictamen 88/2002), por lo que ésta Comisión considera que es necesario

someter ambos proyectos de Decreto a los trámites de información pública y audiencia

contemplados en los apartados 1 y 2 del artículo 33 LPGA para evitar la infracción del

principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad recogido en el artículo 9.3 CE,

salvo que se acredite por la Administración Autonómica que no tiene conocimiento de la

existencia de asociaciones empresariales o corporaciones representativas de intereses

económicos y sociales, distintas de las inicialmente citadas, que puedan verse afectadas por

cualquiera de ellos o que el trámite de información pública efectivamente se ha llevado a

cabo.

Sin embargo, como ha hecho en otras ocasiones, la Comisión, por razones de

economía, continua su labor dictaminadora por si subsanados los defectos señalados no

resultara una modificación sustancial del texto, lo que permitiría mantener el dictamen en su

integridad sobre las restantes cuestiones tratadas.

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IV

Del proyecto de Decreto relativo a la creación de la Junta Consultiva de Contratación

Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón destaca su limitado alcance, puesto

que del texto articulado del Reglamento que se une como anexo y que regula su

organización y funcionamiento cabe deducir que su función será sólo la consultiva en

materia contractual y la del ejercicio de limitadas facultades de gestión, ya que no se

reserva a la citada Junta la adopción de los acuerdos sobre clasificación y revisión de

clasificaciones para surtir efecto en los contratos que celebren los órganos de contratación

de la Comunidad Autónoma, de sus organismos públicos y demás entidades públicas, ni

tampoco se reserva a la misma la llevanza del Registro Público de Contratos o la

elaboración de la estadística sobre contratación pública en el ámbito de la Comunidad

Autónoma.

El contenido del texto introductorio del proyecto de Decreto sometido a dictamen no

ayuda a comprender las razones o ventajas de la decisión adoptada ni tampoco alude

concretamente a los antecedentes que justifican esa decisión, limitándose a expresar, con

mayor o menor acierto, el título competencial en cuyo ejercicio se dicta y a referir de forma

confusa, al menos en términos de relación, los motivos de su redacción porque en el

párrafo cuarto se establece que con la creación y puesta en funcionamiento de la Junta

Consultiva de Contratación Administrativa lo que se pretende es resolver problemas ?de

gestión en la contratación administrativa? y, además, el cumplimiento de ?funciones

asesoramiento?, pero el contenido del artículo 2 del Reglamento aprobado por el proyecto

de Decreto sometido a dictamen enunciado como ?Funciones de la Junta? excede

notablemente de esa motivación. El contenido del preámbulo resulta así vago e insuficiente.

V

El proyecto de Decreto sometido a dictamen consta de un artículo único, precedido

de un texto introductorio cuya intitulación como ?Preámbulo? es inadecuada por estar

reservada a la ley formal y con el enunciado ?exposición de motivos?, de una disposición

adicional y de dos disposiciones finales. Se incorpora como anexo el texto reglamentario

que regula la organización y funcionamiento de la Junta Consultiva.

La técnica normativa utilizada debe ser enjuiciada favorablemente y responde al

criterio expresado por esta Comisión en numerosos dictámenes para una adecuada

presentación y construcción formal de las disposiciones administrativas de carácter general.

Tal vez, la disposición final primera debería definir las facultades de desarrollo del

Consejero competente en materia de hacienda respecto de lo dispuesto ?en el Reglamento

aprobado por este Decreto?.

Por lo que se refiere a la fórmula promulgatoria, debe anotarse que, de acuerdo con

lo dispuesto en el artículo 59.2 LPGA, la mención a la intervención de la Comisión Jurídica

Asesora puede efectuarse no sólo con la expresión ?de acuerdo con?, sino que también

puede ser necesario hacerlo con la expresión ?visto? el dictamen de esta Comisión.

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VI

Por lo que se refiere al contenido del Reglamento que regula la organización y

funcionamiento de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa formado por diez

artículos que recogen la mayoría de las acertadas sugerencias del informe del Letrado de

los Servicios Jurídicos, cabe hacer las siguientes consideraciones:

Artículo 1. Parece claro que la Memoria justificativa conocida y el preámbulo del

proyecto de Decreto atribuye la Junta Consultiva de Contratación funciones consultivas en

materia de contratación administrativa y también funciones de gestión, aunque no se le

atribuyan algunas de las funciones características del órgano similar configurado en la ley

de Contratos de las Administraciones Públicas, como antes se ha señalado. Siendo ello así

la intitulación de este artículo ?Objeto y Naturaleza Jurídica? no se corresponde con ni con el

orden dispuesto de sus tres apartados ni con su contenido material, toda vez que el primero

de ellos se refiere a su naturaleza jurídica como órgano colegiado, el segundo a un aspecto

meramente orgánico como su adscripción al Departamento competente en materia de

hacienda, el tercero sí, a su objeto.

La redacción del artículo, pues, merece una primera consideración para sugerir que

se dispongan los apartados ordenadamente, con solo el número árabe como en el resto del

articulado, con arreglo a su enunciado o se modifique este. Una segunda consideración en

relación a la inexistencia de una referencia expresa a la fundaciones del sector público en el

apartado, de acuerdo con la vigente redacción del articulo 2.1 LCAP dada por el Real

Decreto Ley 5/2005, de 11 de Marzo, una tercera relativa a las limitadas funciones que se

atribuyen a la Junta creada, de forma tal que la remisión general a una normativa

innominada en el apartado 3º en orden a su posible intervención no sería suficiente para

agotar su regulación en términos de seguridad jurídica, a menos que se haga una referencia

expresa a la legislación, estatal o autonómica, en materia de contratación pública. Y una

cuarta consideración en relación a que el apartado segundo no merecería un artículo

diferenciado.

Se sugiere, pues, una nueva redacción de este artículo, haciendo extensiva al resto

del articulado la obligada cita de las fundaciones del sector público y a las universidades

públicas dentro del ámbito subjetivo del mismo.

Articulo 2. Este artículo se refiere a las distintas funciones atribuidas a la Junta

Consultiva que alcanzan el número de trece, siendo la última una cláusula de remisión

general a toda la normativa vigente de la Comunidad Autónoma de Aragón, pero que

lógicamente, y de nuevo, debe ser aquella referida a la contratación pública.

A juicio de esta Comisión, y desde un punto de vista formal o de adecuada

sistemática, sería más adecuado ordenar las distintas funciones separando aquellas que

son meramente consultivas de aquellas que corresponden al ámbito de la gestión,

dividiendo el artículo en dos apartados diferenciados o redactando dos artículos separados.

Respecto de las funciones consultivas, las atribuidas en las letras a), y c), debe

señalarse que al no tener en ningún caso los informes de la Junta carácter vinculante, y por

tanto estar sujetos al alcance previsto en el artículo 83 de la ley 30/1992, de 26 de

COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

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noviembre del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), los órganos consultantes

podrán adoptar sus acuerdos de conformidad o en disconformidad con el contenido de los

mismos.

La del apartado b) debería referirse al ?Gobierno de Aragón?.

En relación con las funciones de gestión, en especial las atribuidas en las letras e) y

f), debe señalarse que esas funciones no podrán suplir las competencias generales

atribuidas a los distintos departamentos del Gobierno conforme a lo previsto en Texto

Refundido de la ley de la Administración de la Comunidad Autónoma.

Con lo afirmado anteriormente sobre la falta de dirección de la Junta Consultiva

sobre el Registro Público de Contratos cabe señalar el escaso significado de la función

atribuida en el apartado k) en su actual redacción puesto que la Memoria anual allí

contemplada no podrá constituir el soporte de la estadística sobre contratación en el ámbito

territorial de la Comunidad Autónoma.

Por último, y en relación a las entidades locales y a la universidad debería

incorporarse un apartado especifico, o un articulo nuevo, en orden a la aplicación de las

funciones a dichas entidades en las mismas circunstancias, habida cuenta de la referencia

del apartado 2 del artículo 3 siguiente.

Artículo 3 . El enunciado del artículo no responde completamente a su contenido,

puesto que además de tratarse del ejercicio de las funciones consultivas, apartado 1, y de

las no consultivas o de gestión, apartado 8, el precepto también se refiere a otras

cuestiones, como las relativas a los órganos competentes para formular la solicitud de

informe, apartados, 3 y 4, a la forma en que deben efectuarse las solicitudes, apartado 5, e

incluso a las situaciones en las que el informe será preceptivo, apartado 7, materias todas

ellas diversas y que, en adecuada técnica normativa, requerirían la división de este artículo

en varios para facilitar su comprensión.

Por lo que se refiere a la posibilidad de solicitar esos informes, no sólo por los

órganos legitimados de la Administración de la Comunidad Autónoma sino también por las

entidades locales y las Universidades Públicas establecidas en el territorio aragonés e

incluso las Organizaciones Empresariales representativas, no representa ninguna novedad

puesto que esa posibilidad ya figuraba en el Real Decreto 30/1991, de 18 de Enero, sobre el

Régimen Orgánico y Funcional de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa

estatal, habiéndose introducido como consecuencia del principio de colaboración entre las

Administraciones Públicas que resulta especialmente conveniente en relación con las

especificidades técnicas de la normativa legal en materia de contratos administrativos, pero

que por la aplicación general del principio (articulo 3.2 LRJPA) hace innecesaria la

referencia expresa, tanto más por el alcance no vinculante de los informes como ya se dijo.

El apartado 6, relativo a que el informe de la Junta Consultiva no excluirá la emisión

de otros dictámenes o informes que deban producirse en el correspondiente procedimiento

por parte de la Comisión Jurídica Asesora, de la Asesoría Jurídica o del Gobierno de

Aragón, o de otros Órganos de la Administración, parece también innecesario habida cuenta

de las limitadas funciones que le son atribuidas, toda vez que mientras la Junta Consultiva

COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

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tiene limitada su función de asesoramiento a la materia de contratación, esta Comisión, la

Asesoría Jurídica u otros órganos de la Administración desempeñan funciones asesoras

generales en los términos señalados por la Ley, sin que sea inevitable ahora efectuar ese

recordatorio.

Por último, el apartado 8 relativo a la forma en que ejerce la Junta sus funciones no

consultivas, parece redundante y de escaso contenido normativo teniendo en cuenta la

redacción de los apartados correspondientes a esas funciones en el artículo 2 anterior.

Artículo 5. En relación con las funciones atribuidas al Presidente de la Junta no

cabe hacer ninguna consideración especial habida cuenta que se recogen sustancialmente

las reflejadas en el artículo 26 LACA, en relación con lo dispuesto en el artículo 26 LRJPA.

Tal vez señalar que la del apartado f) podría suprimirse porque es redundante con la del

apartado a).

La correspondiente al apartado h) deberá adecuarse a lo previsto en los artículos

29.3 y 31 LACA, de tal forma que la inclusión de un asunto que no figure en el Orden del día

requerirá la presencia de todos los miembros del órgano colegiado y que sea declarada la

urgencia del asunto por el voto favorable de la mayoría.

Artículo 6. No se comprende bien cómo el Consejero competente podrá efectuar

las propuestas de los apartados b), c) y d), significativamente en el caso de las

universidades públicas establecidas en el territorio aragonés si debe, a su vez, recibir la

propuesta del ?Rector de la misma?. En opinión de esta Comisión el acceso de las

propuestas al Consejero en estos tres apartados debe ser reestudiada

Artículo 9 . El enunciado, ?Funcionamiento de la Junta Consultiva?, no parece

acorde con el contenido del articulo, puesto que los apartados 1 y 2 corresponderían a

normas generales de funcionamiento del órgano, en tanto que los apartados 4 a 8

responderían más a la forma en que se ejercen las funciones que, como ya hemos visto, se

recogían de forma conjunta ?aunque con sistemática mejorable- en el artículo 3. El

contenido del artículo es, en todo caso, extraordinariamente largo para su adecuada

comprensión y sería aconsejable, como señala la resolución de 28 de Julio de 2005 de la

Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se da publicidad al acuerdo del

Consejo de Ministros, de 22 de Julio de 2005, por el que se aprueban las directrices de

técnica normativa, que cada instrucción o regla se recoja en un articulo individualizado.

Todo ello no obstante, debe significarse que no responde al régimen jurídico de la

Junta Consultiva que el Secretario, sin la cualidad de miembro de la misma, pueda evacuar

informes en los supuestos en los que una determinada consulta sea susceptible de

resolverse con criterios mantenidos de forma reiterada en informes anteriores, tal y como

prevé el apartado 6, puesto que aun sin especificar si se trata de informes preceptivos o

facultativos, esa función iría más allá de las propias atribuidas al Secretario en el artículo 7

del propio reglamento y sustituiría las propias competencias del órgano colegiado recogidas

COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

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en el apartado a) del artículo 2. Formalmente tampoco podría considerarse la previsión

establecida en el apartado comentado como una delegación de competencias, toda vez que

el Secretario no es un órgano independiente de la Junta Consultiva, vulnerando así lo

previsto en los artículos 34 y 35 LAC.

Por cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón emite el

siguiente DICTAMEN:

Informar favorablemente el Decreto por el que ?se crea la junta Consultiva de

Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón y se aprueba el

reglamento que regula su organización y funcionamiento? siempre que se atienda a las

objeciones que se han formulado en el cuerpo de Dictamen desde una perspectiva de

legalidad en relación con el procedimiento de elaboración del proyecto de Decreto y a las

observaciones técnica normativa.

En Zaragoza, a veinticuatro de enero de dos mil seis.