Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 41/2024 de 22 de febrero de 2024

Cuestión

11/2024

Contestacion

Fecha de aprobación: 20240222

Administración Consultante: Entes locales

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN N.º 41 / 2024

Sr. D. Xavier DE PEDRO BONET,

Presidente

Sr. D. Gerardo GARCÍA-ÁLVAREZ GARCÍA

Sr. D. Jesús LACRUZ MANTECÓN

Sra. D.ª Virginia LAGUNA MARÍN-YASELI

Sra. D.ª Gloria MELENDO SEGURA

Sra. D.ª Cristina MORENO CASADO

Sr. D. Ignacio SALVO TAMBO

La Comisión del Consejo Consultivo

de Aragón, con asistencia de los miembros

que al margen se expresan, en reunión

celebrada el día 22 de febrero de 2024,

emitió el siguiente dictamen.

La Comisión del Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el expediente remitido

por el Ayuntamiento de Zuera (Zaragoza) a través de la Consejera de Presidencia, Interior y

Cultura del Gobierno de Aragón, sobre reclamación en materia de responsabilidad patrimonial

de la Administración, formulada por ?X?, por los daños sufridos en la parcela de su propiedad

sita en calle Teruel confluencia con Calle Jaime, con motivo de desplome de muro de

contención.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- Con fecha de 8 de mayo de 2017, ?X?, presentó un escrito en el registro

general del Ayuntamiento de Zuera en el que, resumidamente, exponía lo siguiente:

«Primero.- Es propietario de una parcela sita en la confluencia de las calles Teruel y calle Jaime I

de Zuera. La calle Jaime I en esta parte, se ejecutó ex novo, como cesión obligatoria producida en su día,

a fin de desarrollar el ámbito en cuestión en el que se materializó determinada promoción inmobiliaria. La

parcela del compareciente se encuentra, respecto de la calle Jaime I, a una importante diferencia de cota.

Parte del muro de contención que utilizó el ayuntamiento para esta función, está ejecutado usando para

ello la pared de cierre de algunas antiguas edificaciones que ocupaban la actual calle Jaime I. Y si bien

tales edificaciones debieron ser demolidas para ejecutar la calle Jaime I, no lo fueron totalmente. De forma

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que el muro de contención con el que se dotó a esta calle, en su colindancia con la parcela del

compareciente, se ejecutó manteniendo las paredes de cierre de tales antiguas edificaciones, que servían

como decimos de contención de la calle.

Esta situación se ha mantenido durante décadas, y lo cierto es que bien, por falta de mantenimiento

de tales muros, o por el hecho de que la redes de vertido y agua potable del entorno hayan producido

fugas que han ocasionado la aparición de simas u otras situaciones, en abril de 2017 parte de este muro

de la calle Jaime I, se desplomó sobre la finca del compareciente, derrumbando la techumbre de uno de

los cobertizos que tenía construidos en su parcela para albergar maquinaria agrícola de su actividad

Hemos podido observar que en dos tramos de la corta calle Jaime I, y entre las viviendas dañadas

y la parcela de mi mandante, el ayuntamiento ha procedido a ejecutar obras de reparación de las redes

de vertido y agua potable de esa zona, por cuanto que aparecían evidentes roturas que habían estado

propiciando pérdidas constantes de agua, que han mermado seriamente la estabilidad de la zona. Las

consecuencias, han sido evidentes, la pérdida de estabilidad de las viviendas y construcciones del

entorno inmediato, ocasionando graves grietas en las viviendas de un lado de la calle, y el derrumbe del

muro de contención de la calle Jaime I, sobre la parcela de mi mandante, al otro extremo de la calle, de

escasa anchura.

Segundo.- En fecha 8 de mayo de 2017, presenta ante el ayuntamiento de Zuera escrito planteando

la responsabilidad patrimonial municipal y éste no ha sido contestado, ni se ha tenido noticia alguna de

su tramitación, ni se ha notificado ningún tipo de resolución o informe relacionado con el mismo. Por ello,

sirva la presente, en primer lugar, para interrumpir cualquier plazo de prescripción en la accion que

corresponde a mi mandante en la exigencia de que se adopten las medidas de seguridad de su parcela

y de cuantas acciones pudieran corresponderle para resultar resarcido de los daños y perjuicios

ocasionados, con motivo del derrumbe del muro en el interior de su finca y, por otro lado, reconstruir el

almacén dañado y derrumbado parcialmente con motivo de esta circunstancia.»

Acompaña al escrito de reclamación documentación gráfica que aporta como prueba

documental. Solicita una indemnización de 23.882,70 ?.

Segundo.- Mediante Decreto del 13 de septiembre de 2018, del Alcalde-Presidente

del Ayuntamiento de Zuera, se acuerda iniciar expediente de responsabilidad patrimonial,

nombrar como órgano instructor del procedimiento al técnico en derecho del Ayuntamiento y

notificar dicho acto al interesado, a la concesionaria ?Fcc Aqualia, S.A.?; y solicitar de los

servicios técnicos municipales y de la empresa concesionaria informe sobre los daños

alegados en la reclamación. Igualmente se solicita informe de la compañía aseguradora sobre

los daños alegados por el interesado, la existencia o no de relación de causalidad entre el

funcionamiento del servicio público y la lesión producida, causa que provoca la lesión y

valoración de los daños causados sin perjuicio de realizar otras aclaraciones que estime

pertinentes.

Tercero.- Se instruyó todo el procedimiento quedando incorporados al expediente

todos los citados informes, cumplimentado el trámite de audiencia; y con fecha de 23 de

noviembre de 2020 se formuló por la instructora propuesta de resolución concluyendo que en

el caso sí se daba el requisito de la antijuridicidad de la lesión producida, pero que no se daba

el nexo causal entre el daño sufrido y el funcionamiento normal o anormal del servicio público

municipal, puesto que la responsabilidad respecto del mantenimiento de la red de agua y

saneamiento ( que ha sido el causante de los daños sufridos en la parcela del reclamante),

le correspondía exclusivamente a la empresa concesionaria del servicio Fcc Aqualia;

acordando declarar a la citada empresa como responsable de los daños sufridos por el

promotor de la reclamación de responsabilidad.

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Cuarto.- Dicha propuesta fue remitida a este órgano consultivo a través del consejero

de Presidencia para la emisión del preceptivo informe. El Consejo consultivo de Aragón emitió

sobre el particular en sesión de 22 de diciembre de 2020, Dictamen 211/2020, en el siguiente

sentido:

«Que se informa con carácter parcialmente favorable la propuesta de resolución, en la que el

Ayuntamiento de Zuera plantea declarar la responsabilidad de FCC Aqualia?, S.A. por los daños sufridos

por ?X? en una parcela de su propiedad, a consecuencia de filtraciones en tramo de red de abastecimiento

municipal cuyo mantenimiento corresponde a aquella contratista, debiendo tenerse en cuenta lo dispuesto

en los parágrafos 24 a 28.»

Reproducimos los citados parágrafos:

«A este respecto, ha de señalarse que, dado que el contratista tiene un evidente interés en el

procedimiento, la Administración le dio traslado de lo actuado para que efectuase las alegaciones que

tuviese por conveniente. Sin embargo, este hecho no altera estemos ante un expediente de

responsabilidad patrimonial, en el que la Administración ha de pronunciarse acerca de la estimación o no

de la reclamación dirigida contra ella, aunque, evidentemente, a la hora de evaluar en cuanto al fondo su

responsabilidad deba tomar en consideración los dos primeros apartados del artículo 196 de la LCSP,

que afectan al fondo de la cuestión.

En este sentido, ha de aclararse que el apartado 3 del artículo 196 se refiere a la posibilidad (no

utilizada por el reclamante) de que los terceros requieran previamente a la Administración para que se

pronuncie sobre a cuál de las partes contratantes corresponde el daño. Recuérdese que el mencionado

apartado dispone que ?los terceros podrán requerir previamente, dentro del año siguiente a la producción

del hecho, al órgano de contratación para que éste, oído el contratista, se pronuncie sobre a cuál de las

partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daños. El ejercicio de esta facultad interrumpe

el plazo de prescripción de la acción?.

A continuación, prescribe el apartado 4 del artículo 196 que ?la reclamación de aquéllos se formulará,

en todo caso, conforme al procedimiento establecido en la legislación aplicable a cada supuesto?.

Por lo tanto, lo que se deduce de esos dos apartados es que el reclamante puede instar a la

Administración que se pronuncie sobre a qué parte corresponde la responsabilidad de los daños y, haga

uso o no de esa posibilidad (en este caso no se ha hecho) podrá interponer la eventual reclamación

conforme al procedimiento establecido en la legislación aplicable a cada caso.

En este caso, en la propuesta de resolución se plantea ?declarar la responsabilidad del contratista

?A?, S.A.?, lo que nos parece adecuado, aunque, teniendo en cuenta, como decimos en el parágrafo 24,

que el origen del procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado y sometido a dictamen es una

reclamación del perjudicado dirigida contra el Ayuntamiento de Zuera, la resolución que le ponga fin debe

manifestarse expresamente sobre la estimación o desestimación de aquella reclamación, indicando al

reclamante que, si considera que concurren los requisitos para que responda ?A?, S.A., deberá dirigirse

directamente frente a esa empresa contratista.»

Quinto.- El Ayuntamiento de Zuera puso fin al procedimiento mediante Resolución de

13 de enero de 2021 por la que se declaraba la responsabilidad patrimonial de FCC Aqualia

S.A en concurrencia con otro particular. Dicha Resolución fue notificada al promotor de la

reclamación, así como a la concesionaria Fcc Aqualia y también al Consejero de Presidencia

y relaciones institucionales.

Sexto.- FCC Aqualia interpuso recurso de reposición frente a la citada resolución del

Ayuntamiento, considerando que existe un error en las consideraciones del dictamen del

consejo consultivo. En dicho recurso invocaba la empresa concesionaria la existencia de otro

expediente de responsabilidad anterior en la misma calle en el que se habían producido daños

en una vivienda particular y se había acreditado que no había ninguna avería en la red

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municipal, considerando que debe darse por probado ese dato; el recurso fue desestimado

por Resolución de 3 de marzo de 2021.

Séptimo.- Dicha Resolución fue objeto de impugnación por la entidad Fcc Aqualia,

estimando su recurso el Juzgado de lo contencioso administrativo número nº 4 de Zaragoza

en sentencia nº 114/2022 de 5 de mayo de 2022. En la sentencia, a la vista de las pruebas

practicadas, se concluyó que no quedaba probada la existencia de averías en la red municipal

de agua cuyo mantenimiento correspondía a la empresa Fcc Aqualia y que por lo tanto no

existe el preciso nexo causal para declarar tal responsabilidad, anulando así la resolución

municipal.

Según tenor literal parcial de la referida sentencia:

«básicamente son dos las cuestiones a dilucidar en el presente proceso:

La primer puramente fáctica, atinente a si en efecto ha quedado o no probada la relación causal

entre los daños por los que reclama para parte recurrente, y la actuación administrativa ( en este caso de

su concesionaria AQUALIA)

La segunda, de índole jurídica, si siendo afirmativa la respuesta a esa primera cuestión suscitada,

el caso es subsumible en los supuestos de hecho que originan la responsabilidad patrimonial de la

Administración, es decir, el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Una tercera por

último, sería en el caso de que la respuesta a la segunda sea afirmativa, la referente a la cuantía de la

indemnización que debería percibir el recurrente.

(?)

Quinto.- Pues bien, esta juzgadora no comparte la fundamentación de la decisión administrativa y

la decisión de responsabilidad en los hechos que se realiza en relación a la empresa FCC Aqualia, única

recurrente en los autos.

(?)

Sexto.- De lo hasta aquí expuesto, ha de concluirse que no existe prueba en autos que pueda

fundamentar la decisión administrativa de considerar a Aqualia responsable en relación a la reclamación

por responsabilidad administrativa que se analiza en la misma.

Como vemos, ni lo mantiene el técnico municipal, que afirma que no puede determinar una causa

concreta y específica de los hechos; ni tampoco lo consigue la pericial aportada por Caser, que mantiene

que la determinación de la causa de los hechos a la que llega, y en concreto, la que llega en relación a

que el problema se encuentra en las redes municipales, procede de la información que le ha dado

ayuntamiento de Zuera, sin que en su informe- más allá de la crítica de los parches que obran en el

pavimento y que Aqualia mantiene haber efectuado para la comprobación del problema- se concluya nada

más al respecto.

Frente a estas manifestaciones nos encontramos con una clara y contundente prueba aportada por

Aqualia, en la testifical pericial aportada (..) que excluye su responsabilidad en el asunto.

Por lo demás nadie niega que ya existió un problema con otro inmueble de la calle- (..)- problema

este que se centraba en su propia red de abastecimiento interior y privativa, que dio lugar a una sima en

el terreno. De hecho ante el juzgado numero tres se tramitó otro procedimiento que culminó con sentencia

(?)

Como en el caso que allí se analizaba, no existe prueba en autos que fundamente la decisión

administrativa de considerar a la aquí recurrente copartícipe en el resultado lesivo producido, y

por el cual se efectuó la reclamación de responsabilidad patrimonial ante el ayuntamiento de

Zaragoza, dando lugar a la decisión que aquí se impugna. Debe procederse a la estimación de la

demanda en la forma en que se dirá en la parte dispositiva de la presente resolución.

FALLO

Declara no ser conforme y ajustada a Derecho la actuación administrativa recurrida,

anulándola en su consecuencia.»

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Octavo.-Tras la sentencia, consta en el expediente Decreto de Alcaldía Presidencia

nº 863/2022 de 20 de mayo por el que se acata la mencionada sentencia.

Con fecha de 25 de mayo de 2022, consta otro Decreto de Alcaldía señalando lo

siguiente:

«Vista la sentencia nº 114/2020 (?)

Visto el Decreto de alcaldía nº 863/2022 (?)

HE RESUELTO:

Primero.- Declarar no conforme ni ajustado a derecho la Resolución del Ayuntamiento de Zuera de

4 de marzo de 2021 que desestima el recurso de reposición contra la Resolución de fecha 13 de enero

de 2021, por l que se ha declarado la responsabilidad de Aqualia, S.A. en la reclamación de

responsabilidad patrimonial interpuesta por ?X?, por daños aparecidos en la parcela sita en la Calle Teruel

y calle Jaime I con motivo del desplome del muro localizado en la calle Jaime I.

Segundo.-Retrotraer las actuaciones administrativas al momento previo al de la propuesta de

resolución.»

Noveno.- En base a este segundo acuerdo de la resolución de retroacción de

actuaciones, se dicta Acuerdo por el órgano instructor de fecha 10 de junio de 2022 ( relativo

al expedientes de responsabilidad patrimonial 3/2018), con el siguiente tenor:

«Examinado el expediente RP 3/2018, y vista la sentencia número 114/2022 dictada por el Juzgado

de lo Contencioso Administrativo nº 4 de Zaragoza, en fecha 5 de mayo de 2022, en el asunto

procedimiento abreviado nº 153/2021, instado por FCC Aqualia, S.A., contra ?la Resolución del

Ayuntamiento de Zuera de 4 de marzo de 2021 que desestima el recurso de reposición contra la

Resolución, de fecha 13 de enero de 2021, por la que se ha declarado la responsabilidad de FCC Aqualia,

S.A. (Expte. R.P. 3/2018 Gest 2411/2018) en la reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta

por ?X?, por daños aparecidos en la parcela sita en la Calle Teruel y Jaime I con motivo del desplome del

muro localizado en la calle Jaime I?.

ACUERDO PRIMERO.- Solicitar a la compañía aseguradora del Ayuntamiento y a los Servicios

Técnico Municipales para que, en el plazo de 10 días, emitan nuevo Informe sobre los daños alegados

por el interesado, sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio

público y la lesión producida, sobre la causa que provoca la lesión, en el que se haga referencia sobre la

valoración de los daños causados, sin perjuicio de realizar otras aclaraciones que estime pertinentes.

SEGUNDO.- Suspender, de conformidad al art 22.1. d) de la Ley 39/2015 del Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas, el transcurso del plazo máximo legal para

resolver el procedimiento y notificar la resolución por el tiempo que medie entre el presente acuerdo y la

recepción del informe solicitado, aspectos que deberán comunicarse a los interesados.

TERCERO. - Dar traslado a la compañía de seguros CASER y a los Servicios Técnicos

Municipales.»

Décimo.- Los requeridos para informe se abstienen de realizar ningún informe nuevo

remitiéndose a los ya emitidos en el procedimiento anterior y en base a tales actuaciones, tras

el correspondiente trámite de audiencia, la instructora del expediente formula una nueva

propuesta de resolución del procedimiento de responsabilidad patrimonial de fecha 28 de

diciembre de 2023 desestimando la reclamación, de la que ahora se da traslado a este

consejo consultivo para la emisión de informe.

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Undécimo.- Con fecha de 23 de enero de 2024 tuvo entrada en el Consejo Consultivo

de Aragón oficio de la Consejera de Presidencia Interior y Cultura del Gobierno de Aragón,

remitiendo el expediente de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Zuera, para la

emisión del preceptivo informe por este Consejo. Dicha remisión del expediente del

ayuntamiento a través del conducto de la Consejera de Presidencia, Interior y Justicia, se

lleva a cabo en cumplimiento del artículo 12.2 del Decreto 148/2010 por el que se aprueba el

reglamento de organización y funcionamiento del Consejo Consultivo de Aragón; y de

conformidad con el ámbito competencial de dicho departamento, de conformidad con el

Decreto 102/2023 de 12 de agosto, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica de

la Administración de la Comunidad autónoma.

CONSIDERACIONES JURIDICAS

I

Competencia del Consejo Consultivo

1 La solicitud del Ayuntamiento de dictamen preceptivo a este órgano consultivo se efectúa en

virtud de la competencia de este Consejo para informar las propuestas de resolución de

procedimientos de responsabilidad patrimonial de administraciones públicas de conformidad

con el artículo 81 de la LPAC.

2 En función de lo preceptuado en los artículos 19 y 20 de la misma Ley 1/2009, resulta

competente la Comisión para la emisión del dictamen.

II

Error en la tramitación del nuevo procedimiento de responsabilidad.

3 Pese a la competencia señalada, en el presente supuesto, a la vista de los antecedentes

expuestos, este Consejo consultivo tiene que manifestar la improcedencia de emitir informe

sobre el fondo del procedimiento. Y ello por cuanto precisamente en base a dicha

competencia ya emitió informe este Consejo consultivo con fecha 22 de diciembre de 2020

(Dictamen 211/2020) sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por D.

Antonio Ferrer en mayo de 2017 contra el Ayuntamiento de Zuera. Sin entrar en el análisis

del citado dictamen (reproducido parcialmente en antecedentes), lo cierto es, tras el mismo,

el procedimiento de responsabilidad patrimonial finalizó con la Resolución de la Alcaldía de

13 de enero de 2021 declarando la responsabilidad de la entidad FCC Aqualia; y que dicha

resolución fue finalmente anulada por Sentencia del juzgado de lo contencioso administrativo

de Zaragoza n.º 114/2021.

4 El fallo de la sentencia es claro en su parte dispositiva, anulando la resolución recurrida. En

dicha sentencia, tras la prueba practicada, se concluye que no ha quedado acreditada que

los daños producidos en la parcela del reclamante sean debidos a averías en la red municipal

de agua cuya responsabilidad corresponde a la entidad concesionaria.

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5 Anulada por lo tanto tal Resolución por sentencia judicial firme, el ayuntamiento debe acatar

el citado pronunciamiento que es claro y conciso y que anula la resolución recurrida, sin que

se requiera nueva actuación de la administración municipal en el seno del procedimiento de

responsabilidad patrimonial que había finalizado con la resolución impugnada.

6 No se alcanza a comprender el fundamento de esta retroacción de actuaciones acordada por

la administración municipal. Dicha declaración de nulidad de la sentencia no requería ningún

acto municipal para su ejecución. De modo que a juicio de este órgano consultivo resulta

errónea la previsión de la Resolución municipal de retrotraer las actuaciones; y derivada de

ella, igualmente indebida la tramitación de nuevo procedimiento de responsabilidad

patrimonial.

7 De lo expuesto resulta que tanto la previsión de la retroacción de actuaciones como la

tramitación del presente procedimiento de responsabilidad del que se nos da traslado son

actos inválidos, por lo que este Consejo consultivo no puede pronunciarse sobre ellos.

8 A la vista del evidente error que se encuentra en el origen de la actuación municipal,

recomendamos a la administración municipal que archive el procedimiento, procediendo por

este órgano a la devolución del mismo.

En definitiva, por las razones expuestas en la consideración jurídica segunda, el

Consejo Consultivo de Aragón procede a la devolución del expediente sin emitir un

pronunciamiento sobre el asunto sometido a dictamen.